Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt KOM (2005) 429 endg.; Ratsdok. 12588/05

Übermittelt vom Bundesministerium der Finanzen am 29. September 2005 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (BGBl. I 1993 S. 313 ff.).

Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 23. September 2005 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl. Drucksache 885/01 = AE-Nr. 013257

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Begründung und Ziele des Vorschlags

Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt ist seit Januar 2003 in Kraft. Erfahrungen aus den Inspektionen der Kommission und der täglichen Anwendung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten zeigen, dass die rasche Umsetzung einer Reihe von den Mitgliedstaaten entwickelter nicht verbindlicher Empfehlungen in Rechtsvorschriften durch die schnelle Ausarbeitung und Annahme der Verordnung in der Folge der Ereignisse des 11. September 2001 zu verschiedenen Problemen geführt haben, die die Umsetzung der Verordnung spürbar beeinträchtigen.

Die Verordnung sollte daher ersetzt werden. Dabei wird das Ziel verfolgt, die rechtlichen Anforderungen klarer zu fassen, zu vereinfachen und weiter zu harmonisieren, um die Sicherheit der Zivilluftfahrt insgesamt zu verbessern. Die neue Rahmenverordnung sollte nur die Grundprinzipien für Maßnahmen vorgeben, die zum Schutz der Zivilluftfahrt gegen unrechtmäßige Eingriffe notwendig sind, während in den Durchführungsbestimmungen die technischen und verfahrensbezogenen Einzelheiten festgelegt werden sollten.

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine neue Verordnung Unsicherheiten beseitigen und ein gutes Beispiel für bessere Rechtsetzung sein wird.

- Allgemeiner Kontext

Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 entstand in der Folge der Terroranschläge vom 11. September 2001 in den USA, bei denen vier Passagierflugzeuge mit katastrophalen Folgen gekapert wurden. Es wurde umgehend ein Vorschlag für eine Rechtsvorschrift ausgearbeitet und am 16. Dezember 2002 wurde nach dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 mit grundlegenden Anforderungen für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt verabschiedet.

Diese Verordnung ist nun seit etwa 2½ Jahren in Kraft und wurde durch Durchführungsbestimmungen ergänzt, die gemäß den Artikeln 4 und 9 der Verordnung im Komitologieverfahren entwickelt wurden. Es gab ferner eine geringfügige Überarbeitung (die Verordnung (EG) Nr. 849/2004), mit der kleine Fehler im ursprünglichen Text korrigiert wurden.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Verordnung zu sehr ins Detail geht und vereinfacht werden muss. Eine derartige Detailliertheit bei Rahmenrechtsvorschriften, die im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet werden, macht Revisionen zur Einbeziehung technischer oder betriebsbezogener Entwicklungen unmöglich. Ein derartiger Grad an "Überregulierung" ist für eine Rahmenrechtsvorschrift nicht geeignet, in der vielmehr allgemeine Grundsätze festgelegt werden sollten, denen bei Bedarf über Durchführungsbestimmungen genauere Details hinzugefügt werden können.

Die Kommission stellt zwar den Grundsatz der Subsidiarität nicht in Frage, hält aber bei Sicherheitsmaßnahmen und -verfahren ein größeres Maß an Harmonisierung als bisher für wünschenswert. Insbesondere die Industrie (Luftfahrtunternehmen, Spediteure und Logistikunternehmen, Ausrüstungshersteller) hat ein legitimes Interesse an einer stärkeren

Harmonisierung, weil diese ihre Tätigkeit erleichtern würde. Es gibt Situationen, wo Erleichterungen durch mehr Harmonisierung möglich sind, ohne die Sicherheit zu gefährden. In dieser Hinsicht kann die Kommission die Bedürfnisse und Zielsetzungen der Industrie nachvollziehen und unterstützen.

Ein Beispiel für mangelnde Harmonisierung ist die Sicherheit der Luftfracht. Laut Ziffer 6.2 b) des Anhangs der Verordnung (EG) 2320/2002 können die Anforderungen an reglementierte Beauftragte von der zuständigen Behörde festgelegt werden. Dadurch sind 25 nationale Systeme entstanden, die Wettbewerbsverzerrungen zur Folge haben können und es der Industrie unmöglich machen, von den Freiheiten des Binnenmarktes zu profitieren.

Eine stärkere Harmonisierung lässt sich präziser in den Durchführungsbestimmungen entwickeln. Im Falle der Sicherheit der Luftfracht wird es dann möglich sein, Sicherheitsauflagen für reglementierte Beauftragte und bekannte Versender mit dem Konzept des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten zu verknüpfen, das in den Zollvorschriften der Gemeinschaft entwickelt wurde.

Eine stärkere Harmonisierung ist auch ein wesentliches Element im Konzept der einmaligen Sicherheitskontrolle (onestop security), nach dem umsteigende und weiter fliegende Fluggäste sowie Gepäck und Fracht nach dem Umladen bzw. auf dem Weiterflug nicht erneut kontrolliert werden müssen, wenn darauf vertraut werden kann, dass am Ausgangs-Flughafen grundlegende Sicherheitsniveaus eingehalten wurden. Auch dieses Element ist von Vorteil für Akteure in einem stark wettbewerbsbestimmten Markt.

Neben den Zielen der Vereinfachung und Harmonisierung kann eine Überarbeitung der Verordnung auch für mehr Klarheit sorgen. Die Komplexität der in der Verordnung enthaltenen Elemente hat gezeigt, dass auch die Gefahr einer unterschiedlichen Auslegung der rechtlichen Anforderungen besteht. Manche Teile des Textes sind auch nicht eindeutig. Mehr Klarheit wird zu einer effektiven Umsetzung der Sicherheitsbestimmungen und zu mehr Rechtssicherheit beitragen.

Die vorgeschlagene neue Verordnung soll diese Ziele durch Verbesserung der allgemeinen Klarheit und der Rechtssicherheit (und damit der Qualität) der Rechtsvorschrift erreichen und so die Gefahr falscher Auslegungen verringern.

Es wurde außerdem bereits auf die mangelnde Flexibilität hingewiesen, die aus zu detaillierten betriebsbezogenen und technischen Vorschriften in Rechtsvorschriften entsteht, die im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet werden. Nach Auffassung der Kommission ist die Fähigkeit, rasch auf sich ständig verändernde Bedrohungen zu reagieren und zu handeln, für die Verbesserung des allgemeinen Sicherheitsniveaus von entscheidender Bedeutung. Diese Reaktions- und Handlungsfähigkeit sollte im konkreten Fall schwerer wiegen als potenzielle Bedenken in Bezug auf die institutionelle Ausgewogenheit im Prozess der Rechtsetzung. Dieses Konzept berührt natürlich nicht den Prüfungsvorbehalt des Europäischen Parlaments bei Durchführungsbestimmungen, die im Komitologieverfahren verabschiedet werden.

Ein kritischer Aspekt ist ferner, dass die derzeitige Verordnung dem öffentlichen Bereich zugehört. Folglich fallen auch alle Änderungen dazu in den öffentlichen Bereich. Nach Einschätzung der Kommission ist es jedoch nicht wünschenswert, dass detaillierte Sicherheitsmaßnahmen und -verfahren öffentlich zugänglich sind, da Terroristen diese Informationen verwenden könnten, um Schwachstellen in der Sicherheit der Zivilluftfahrt aufzuspüren und für unrechtmäßige Eingriffe zu nutzen. Auch ist es nicht im Interesse der Öffentlichkeit, neue sicherheitstechnische Entwicklungen zu veröffentlichen. Dieses Problem kann gelöst werden, indem betriebspezifische Einzelheiten in Durchführungsbestimmungen aufgenommen werden.

- Vorhandene Bestimmungen im Bereich des Vorschlags

Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates enthält gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt. Der vorliegende Vorschlag soll diesen Rechtsakt ersetzen.

- Übereinstimmungen mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Der Vorschlag soll die bestehende Verordnung ersetzen, um eine bessere Rechtsetzung nach folgenden vier Grundsätzen zu erreichen: Vereinfachung, Harmonisierung, Klarheit und höheres Sicherheitsniveau.

2. Konsultierung der betroffenen Gruppen und Folgenabschätzung

- Konsultierung der betroffenen Gruppen Konsultationsverfahren, Hauptadressaten und allgemeines Profil der Antwortenden

Alle wichtigen Organisationen, die Luftfahrtunternehmen, Flughäfen, Piloten und Spediteure vertreten, waren aktiv an einer Arbeitsgruppe beteiligt, die die Kommission bei der Entwicklung von Normen unterstützte, die in den Kommissionsvorschlag einbezogen wurden.

- Zusammenfassung und Berücksichtigung der Reaktionen

Die betroffenen Gruppen unterstützen im allgemeinen das Ziel, den Detailliertheitsgrad der Rahmenverordnung zu verringern, sofern sie auch eine aktive Rolle bei der Entwicklung der ergänzenden Durchführungsbestimmungen spielen können.

- Einholung und Nutzung von Fachwissen

Externe Fachkenntnisse wurden nicht benötigt.

- Folgenabschätzung

Da der Vorschlag lediglich die bestehende Rahmenverordnung ablösen soll, sind mit seiner Verabschiedung keine spezifischen Folgen verbunden. Daher wurde unter diesen Voraussetzungen ein Dialog mit Vertretern der betroffenen Gruppen einer förmlichen Folgenabschätzung vorgezogen.

Die Rechtsvorschrift hat keine sozialen oder ökologischen Auswirkungen.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

- Zusammenfassung des Vorschlags

Mit einer Ausnahme strebt die Kommission durch die Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 keine wesentliche Änderung ihrer Zuständigkeiten im Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt an. Ziel des Vorschlag ist vielmehr eine Korrektur des Gleichgewichts zwischen den Vorschriften in der Rahmenbestimmung (derzeitige Verordnung (EG) Nr. 2320/2002, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2003) und den Vorschriften in den derzeit sieben Durchführungsbestimmungen: Kommissionsverordnungen (EG) Nr. . 622/2003, 1217/2003, 1486/2003, 068/2004, 1138/2004, 781/2005 und 857/2005.

Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 soll durch eine vereinfachte und klarer gefasste Verordnung ersetzt werden, in der allgemeine Grundsätze festgelegt werden. Die bisher in der Rahmenverordnung ausformulierten Einzelheiten sollen hingegen in die Durchführungsbestimmungen verlagert werden, die entsprechend zu ändern sind.

In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass der neue Text nur noch etwa halb so lang ist wie der Text der derzeitigen Verordnung.

Die einzige neue Zuständigkeit, die angestrebt wird, betrifft Vorschriften für Sicherheitsmaßnahmen während des Flugs. Sie betrifft so verschiedene Bereiche wie den Zugang zum Cockpit, sich Anordnungen widersetzende Fluggäste und Begleitung der Flüge durch Sicherheitsbeamte (sog. "Sky Marshals"). Für Sicherheitsmaßnahmen während des Flugs gibt es bisher noch keine Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene. Nach Ansicht der Kommission könnten harmonisierte Vorschriften am besten als Teil der Rechtsvorschriften im Bereich der Luftsicherheit und in Form von Durchführungsbestimmungen erarbeitet werden. Dabei sollte jedoch betont werden, dass solche Durchführungsbestimmungen nur entwickelt werden, wenn derartige Vorschriften auf Gemeinschaftsebene für notwendig erachtet werden. Auch sei darauf hingewiesen, dass die Kommission keinesfalls die Absicht hat, den Mitgliedstaaten vorzuschreiben, die Begleitung von Luftfahrzeugen durch Sicherheitsbeamte einzuführen, und der Vorschlag soll die bestehenden Hoheitsrechte in dieser Frage in keiner Weise antasten.

- Rechtsgrundlage

Artikel 80 Absatz 2 EG-Vertrag

- Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gilt insofern, als der Vorschlag nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen nicht zufrieden stellend durch die Mitgliedstaaten allein erreicht werden:

In Anbetracht der gemeinschaftlichen Tragweite von Fragen der Luftsicherheit und der weit fortgeschrittenen Entwicklung des Luftverkehrsbinnenmarktes lassen sich die Ziele besser auf gemeinschaftlicher als auf nationaler Ebene erreichen.

Durch Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene lassen sich die Ziele aus folgenden Gründen besser erreichen:

Die bestehenden Rechtsvorschriften haben bereits gezeigt, warum Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene am wirksamsten sind.

Die derzeitige Verordnung hat bereits bewiesen, dass ein gemeinschaftliches Konzept für die Luftsicherheit zu höheren allgemeinen Standards und gegenseitigem Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten führt.

Ebenso wie bei der alten Rechtsvorschrift, die durch diesen Vorschlag ersetzt werden soll, können die Ziele des neuen Rechtsaktes in Anbetracht der gemeinschaftlichen Tragweite von

Fragen der Luftsicherheit und der weit fortgeschrittenen Entwicklung des Luftverkehrsbinnenmarktes besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden.

Der Vorschlag steht daher in Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip.

- Prinzip der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit:

Wie in der bestehenden Rechtsvorschrift werden auch im vorgeschlagenen neuen Rechtsakt gemeinsame grundlegende Normen festgelegt, es bleibt den Mitgliedstaaten aber freigestellt, bei entsprechenden Bedrohungen strengere Maßnahmen anzuwenden.

Die Frage der Finanzierung der Sicherheit wird in dem Vorschlag nicht behandelt. Die Frage "Wer zahlt für die Sicherheit: die Industrie oder der Staat?" war ein wesentlicher Diskussionspunkt bei der Verabschiedung der Verordnung 2320/2002. Das damalige Ergebnis war eine interinstitutionelle Erklärung, laut der die Kommission verpflichtet wurde, eine Untersuchung durchzuführen, in der insbesondere die Frage aufzugreifen war, wie eine gemeinsame Finanzierung der Luftsicherheit durch die Behörden und die Betreiber bewerkstelligt werden kann, und dem Rat die Ergebnisse und gegebenenfalls Vorschläge zu unterbreiten. Eine solche Untersuchung hat stattgefunden, und die Ergebnisse wurden im September 2004 veröffentlicht; sie können auf der Webseite der Kommission unter folgender Adresse abgerufen werden: http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_en.htm . Die Schlussfolgerungen des Berichts sollen als Ausgangsbasis für eine Mitteilung der Kommission dienen, die sich mit der Finanzierung der Sicherheit bei allen Verkehrsträgern befasst. Diese Maßnahme ist im Arbeitsprogramm der Kommission für 2005 vorgesehen und soll Ende 2005 abgeschlossen sein. Die Gesetzesinitiative zur Ersetzung der Verordnung 2320/2002 greift also weder der geplanten Mitteilung der Kommission noch einer Klärung der Frage vor, wie heute die Finanzierung der Sicherheit in der Gemeinschaft sichergestellt wird.

- Wahl des Rechtsinstruments vorgeschlagenes Instrument: Verordnung

Ein anderes Instrument wäre aus folgenden Gründen nicht angebracht:

Der Vorschlag soll eine bestehende Verordnung ersetzen. Die Verordnung wurde schon bei Annahme der alten Verordnung als am besten geeignetes Instrument betrachtet, um a) eine einheitliche Anwendung der Vorschriften innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten und b) eine schnellstmögliche Verabschiedung gemeinsamer Vorschriften nach den Ereignissen des 11. September 2001 sicherzustellen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Weitere Informationen

Vereinfachung Ziel des Vorschlags ist die Vereinfachung der Rechtsvorschriften

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Verordnung (EG) No 2320/2002 zu sehr ins Detail geht und vereinfacht werden muss. Eine derartige Detailtiefe bei Rahmenrechtsvorschriften, die im Mitentscheidungsverfahren verabschiedet werden, macht Revisionen zur Einbeziehung technischer oder betriebsbezogener Entwicklungen sehr schwierig.

Zum Beispiel wird in Ziffer 4.1.1 des Anhangs der Verordnung festgelegt, dass die Durchsuchung von Fluggästen auf zwei Arten erfolgen kann: von Hand oder mit Hilfe von Metalldetektorschleusen. In absehbarer Zukunft werden jedoch neue Technologien für die Durchsuchung der Fluggäste zur Verfügung stehen, die realistische und sehr präzise Verfahren zur Aufspürung verbotener Gegenstände bieten. Leider können andere als die in Ziffer 4.1.1 des Anhangs beschriebenen Technologien erst eingesetzt werden, wenn der Anhang entsprechend geändert ist. Da hierfür das Mitentscheidungsverfahren anzuwenden ist, kann dies nicht schnell geschehen, mit potenziellen negativen Auswirkungen für die Luftfahrt. Dies ist nur ein Beispiel von vielen.

Die Annahme des vorliegenden Vorschlags würde zur Außerkraftsetzung der Verordnung 2320/2002 und ihrer Änderungsverordnung 849/2004 führen. Der Vorschlag steht daher in Einklang mit der Verpflichtung der Kommission, Bürokratie abzubauen, indem zunächst bestehende Rechtsvorschriften "ausgemustert" werden, nach dem Grundsatz "neu statt alt".

Der Vorschlag ist Teil fortlaufenden Arbeitsprogramms der Kommission zur Aktualisierung und Vereinfachung des Acquis communautaire und in ihrem Arbeits- und Legislativprogramm unter der Kennziffer 2005/TREN/016 erfasst.

- Aufhebung bestehender Rechtsvorschriften

Die Annahme des Vorschlags wird zur Aufhebung bestehender Rechtsvorschriften führen.

- Europäischer Wirtschaftsraum

Der vorgeschlagene Rechtsakt betrifft einen Aspekt des EWR und sollte daher auch für den Europäischen Wirtschaftsraum gelten.

- Ausführliche Beschreibung des Vorschlags

In Artikel 1 werden die Ziele beschrieben, insbesondere die Festlegung gemeinsamer Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen. Artikel 1 weicht nicht nennenswert von Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ab.

Artikel 2 betrifft den Geltungsbereich. Der neue Text wurde klarer gefasst, um Rechtssicherheit dahingehend zu schaffen, dass die Verordnung für gemeinschaftliche Flughäfen des Zivilluftverkehrs gilt, ferner für Betreiber, die Dienste auf solchen Flughäfen anbieten, und für Stellen, die sicherheitsrelevante Tätigkeiten für Flüge von diesen Flughäfen durchführen (z.B. Catering- oder Frachtabfertigungseinrichtungen, die nicht auf dem Flughafengelände liegen).

Artikel 3 enthält Begriffsbestimmungen.

Artikel 4 betrifft die gemeinsamen Normen, die im Gemeinschaftsrecht festgelegt werden sollen, einschließlich der in Durchführungsvorschriften zu fassenden Maßnahmen.

Artikel 5 gestattet es den Mitgliedstaaten, auch strengere Sicherheitsmaßnahmen anzuwenden. Dieser Grundsatz bleibt gegenüber Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 unverändert. Aufgrund des neuen Vorschlags müssen die Mitgliedstaaten jedoch eine Risikobewertung durchführen und die Notwendigkeit strengerer Maßnahmen allgemein begründen können, wenn die Kommission sie dazu auffordert. Damit wird der Befürchtung von Interessengruppen Rechnung getragen, dass nationale Behörden der Industrie zusätzliche Sicherheitsanforderungen aufbürden könnten, ohne dies begründen zu müssen. Maßnahmen der Mitgliedstaaten bei konkreten Informationen über drohende Gefahren sollten durch diese Rechtsvorschrift nicht behindert werden, daher sollen strengere Sicherheitsauflagen für einzelne Flüge nicht unter die Bestimmungen dieses Artikels fallen.

Artikel 6 ist neu. Er betrifft den Fall, dass für ein Drittland an Gemeinschaftsflughäfen andere Sicherheitsmaßnahmen erforderlich sind, als sie im Gemeinschaftsrecht vorgesehen sind.

Artikel 7 wiederholt die Anforderung (derzeit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002), dass jeder Mitgliedstaat eine einzige Behörde benennt, die für die Koordinierung und Überwachung der Anwendung der Normen für die Luftsicherheit zuständig ist.

Die Artikel 8-12 enthalten die Auflage, dass Sicherheitsprogramme auf nationaler Ebene sowie auf Ebene der Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen und für die Einrichtungen aufgestellt werden, die sicherheitsrelevante Tätigkeiten für den Luftverkehr durchführen. Die Bestimmungen unterscheiden sich nicht wesentlich von den Auflagen in Artikel 5 Absätze 1 und 4 der derzeitigen Rechtsvorschrift, verlangen jedoch erstmalig im Gemeinschaftsrecht verbindlich ein Sicherheitsprogramm von anderen Stellen wie Spediteuren oder Catering-Unternehmen. Die Forderung nach Sicherheitsprogrammen entspricht der derzeit bewährtesten Praxis im Luftfahrtsektor und stellt an sich keine besondere Belastung für Industrie oder Verwaltungen dar.

Nach Artikel 13 ist jeder Mitgliedstaat verpflichtet, im Rahmen eines nationalen Qualitätskontrollprogramms Maßnahmen zur Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften durchzuführen. Dieser Artikel übernimmt die Verpflichtungen aus den Artikeln 5 Absatz 3 und Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002.

Laut Artikel 14 kann die Kommission Inspektionen unter anderem an Flughäfen der Gemeinschaft durchführen. Diese Bestimmung übernimmt im Prinzip die Bestimmungen des derzeitigen Artikels 7 Absätze 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002.

Artikel 15 betrifft die Verbreitung von Informationen.

Gemäß Artikel 16 wird ein Ausschuss eingerichtet, der die Kommission bei der Entwicklung von Durchführungsbestimmungen unterstützt. Der Artikel bleibt in der Substanz gegenüber Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 unverändert.

Artikel 17 ersetzt den bestehenden Artikel 10 über die Sicherheit von Flügen aus Drittländern. Er sieht Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern vor, in denen die Möglichkeit vorgesehen ist, das Umsteigen und den Weiterflug von Fluggästen sowie die Umladung oder Weiterbeförderung von Gepäck und Fracht auf Flughäfen der Gemeinschaft ohne nochmalige Durchsuchung und/oder zusätzliche Sicherheitskontrollen abzuwickeln.

Artikel 18 macht die Einführung von Sanktionen für Verstöße gegen die Gemeinschaftsvorschriften für die Luftsicherheit verbindlich. Diese Forderung bleibt gegenüber Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 unverändert.

Die Artikel 19 und 20 verfügen die Aufhebung der bestehenden Verordnung und ihre Ersetzung durch den neuen Rechtsakt. Es wird eine stufenweise Umsetzung zugelassen, damit die bestehenden Durchführungsbestimmungen in Ergänzung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 im Ausschussverfahren an den neuen Rechtsakt angepasst werden können und kein Rechtsvakuum bei Aufhebung der bestehenden Verordnung entsteht.

Der Anhang des neuen Rechtsaktes ist genauso aufgebaut wie der Anhang der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002. Der Inhalt der einzelnen Abschnitte des Anhangs wurde jedoch vereinfacht und nach allgemeinen übergreifenden Themen gegliedert. Wenn weitergehende Vorschriften sich als notwendig erweisen, werden diese über Durchführungsbestimmungen eingeführt. Beispiel: der neue Abschnitt 4 über Fluggäste und Handgepäck ist nur noch etwa halb so umfangreich wie der Abschnitt 4 in der alten Verordnung. Nur Abschnitt 10 über Sicherheitsmaßnahmen während des Flugs sind in der bestehenden Verordnung nicht enthalten. 2005/0191 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates
über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt(Text von Bedeutung für den EWR)


Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
insbesondere auf Artikel 80 Absatz 2,
auf Vorschlag der Kommission1,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses2,
nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen3,
gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag4,
In Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Zum Schutz von Personen und Gütern in der Europäischen Union sollten unrechtmäßige Eingriffe gegen Zivilflüge durch die Festlegung gemeinsamer Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt verhindert werden. Dieses Ziel sollte sowohl durch die Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Normen für die Luftsicherheit als auch durch Mechanismen für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften erreicht werden.

(2) Im Interesse der allgemeinen Sicherheit der Zivilluftfahrt sollte die Grundlage für eine gemeinsame Auslegung von Anhang 17 (Fassung April 2002) des Abkommens von Chicago vom 7. Dezember 1944 geschaffen werden.

(3) Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt5 wurde in der Folge der Ereignisse des 11. Septembers 2001 in den Vereinigten Staaten verabschiedet.

(4) Der Inhalt der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sollte aufgrund der gewonnenen Erfahrungen überprüft werden, und die Verordnung selbst sollte durch einen neuen Rechtsakt ersetzt werden, dessen Ziel die Vereinfachung, Harmonisierung und klarere Fassung der bestehenden Vorschriften sowie die Verbesserung des Sicherheitsniveaus ist.

(5) Da bei der Verabschiedung von Sicherheitsmaßnahmen und -verfahren mehr Flexibilität notwendig ist, um auf sich verändernde Risikobewertungen zu reagieren und die Einführung neuer Technologien zu ermöglichen, sollten in der neuen Rechtsvorschrift die grundlegenden Prinzipien für Maßnahmen zum Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen festgelegt werden, ohne dabei die technischen oder verfahrenstechnischen Details ihrer Durchführung auszuformulieren.

(6) Der neue Rechtsakt sollte gelten für Zivilflughäfen im Hoheitsgebiet der einzelnen Mitgliedstaaten, für Betreiber, die Dienstleistungen auf solchen Flughäfen erbringen und für Einrichtungen, die Güter und/oder Dienstleistungen für oder über diese Flughäfen erbringen.

(7) Unbeschadet des Übereinkommens über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen (Tokio 1963), des Übereinkommens zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen (Den Haag 1970) und des Übereinkommens zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt (Montreal 1971) soll die neue Rechtsvorschrift Sicherheitsmaßnahmen festlegen, die an Bord von Luftfahrzeugen oder während der Flüge von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft gelten.

(8) Der Grad der Bedrohung ist in den verschiedenen Bereichen der Zivilluftfahrt nicht notwendigerweise gleich hoch. Bei der Festlegung gemeinsamer Normen für die Luftsicherheit sind die Größe des Flugzeugs, die Art des Flugs und/oder die Frequenz von Flügen auf Flughäfen zu berücksichtigen, um Ausnahmen zu ermöglichen.

(9) Den Mitgliedstaaten sollte außerdem die Möglichkeit gegeben werden, aufgrund von Sicherheitsbewertungen strengere Maßnahmen als die hier festzulegenden zu ergreifen. Die Kommission sollte jedoch ihrerseits die Möglichkeit erhalten, diese strengeren Maßnahmen zu prüfen und zu entscheiden, ob der betreffende Mitgliedstaat sie weiterhin anwenden darf.

(10) In Bezug auf Drittländer können Maßnahmen erforderlich sein, die von den hier festgelegten für Flüge von einem Flughafen in einem Mitgliedstaat in oder über das betreffende Drittland abweichen. Die Kommission sollte jedoch unbeschadet etwaiger bilateraler Abkommen, bei denen die Gemeinschaft Vertragspartei ist, die Möglichkeit haben, die Maßnahmen im Hinblick auf das Drittland zu prüfen und zu entscheiden, ob der jeweilige Mitgliedstaat, Betreiber oder die jeweilige Stelle die betreffenden Maßnahmen weiter anwenden darf.

(11) Obwohl innerhalb eines Mitgliedstaats eine oder mehrere Stellen für Sicherheitsaspekte der Zivilluftfahrt zuständig sein können, benennt jeder Mitgliedstaat eine einzige Behörde, die für die Koordinierung und Überwachung der Anwendung der Sicherheitsnormen zuständig ist.

(12) Um die Zuständigkeiten für die Anwendung der gemeinsamen Normen festzulegen und zu beschreiben, welche Maßnahmen zu diesem Zweck von Betreibern und anderen Stellen verlangt werden, sollte jeder Mitgliedstaat ein innerstaatliches Programm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt aufstellen. Zudem sollten alle Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen und Stellen, die Luftsicherheitsnormen anwenden, ein Sicherheitsprogramm aufstellen, durchführen und weiterentwickeln, um der neuen Rechtsvorschrift nachzukommen und die Auflagen der jeweils geltenden innerstaatlichen Programme für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zu erfüllen.

(13) Um die Einhaltung der neuen Rechtsvorschrift und die Durchführung des innerstaatlichen Programms für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zu gewährleisten, sollte jeder Mitgliedstaat ein innerstaatliches Programm zur Überwachung der Qualität der Sicherheit der Zivilluftfahrt aufstellen und für dessen Durchführung sorgen.

(14) Um die Anwendung des neuen Rechtsaktes durch die Mitgliedstaaten zu überwachen und um Schwachstellen in der Luftsicherheit aufzudecken, sollte die Kommission Inspektionen - auch unangekündigte - durchführen.

(15) Durchführungsbestimmungen, in denen gemeinsame Maßnahmen und Verfahren für die Umsetzung der gemeinsamen Normen festgelegt werden und die sensible Sicherheitsinformationen enthalten, sowie die Inspektionsberichte der Kommission und die entsprechenden Antworten der nationalen Behörden sollten als "EU-Verschlusssachen" im Sinne des Kommissionsbeschlusses 2001/844/EG, EGKS, Euratom vom 29. November 2001 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung6 betrachtet werden. Sie sollten nicht veröffentlicht werden und nur Betreibern und Stellen mit einem legitimen Interesse zugänglich gemacht werden.

(16) Die zur Durchführung dieser Verordnung erforderlichen Maßnahmen und Verfahren sollten gemäß dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse7 erlassen werden.

(17) Um es zu ermöglichen, dass umsteigende Fluggäste und umgeladenes Gepäck bei Ankunft mit einem Flug aus einem Drittland von der Kontrolle ausgenommen werden (Konzept der einmaligen Sicherheitskontrolle) und dass mit solchen Flügen angekommene Fluggäste mit sicherheitskontrollierten abfliegenden Fluggästen zusammenkommen können, sollten Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern gefördert werden, in denen bestätigt wird, dass die in dem betreffenden Drittland angewendeten Sicherheitsvorschriften denen der Gemeinschaft gleichwertig sind.

(18) Für Verstöße gegen die Bestimmungen dieser Verordnung sollten Sanktionen festgelegt werden. Diese Sanktionen sollten wirksam, angemessen und abschreckend sein.

Haben folgende Verordnung erlassen:

Artikel 1 Ziele

Artikel 2 Geltungsbereich Diese Verordnung gilt für

Artikel 3 Begriffsbestimmungen Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck


1 ABl. C ... vom ..., S. ....
2 ABl. C ... vom ..., S. ....
3 ABl. C ... vom ..., S. ....
4 ABl. C ... vom ..., S. ....
5 ABl. L 355 vom 30.12.2002, S. 1
6 ABl. L 317 vom 03.12.2001, S. 1
7 ABl. L 184 vom 17.07.1999, S. 23
8 ABl. L 240 vom 24.08.1992, S. 1

Artikel 4 Gemeinsame Normen

Abweichend von den in Absatz 1 genannten gemeinsamen Normen können sich die Maßnahmen und Verfahren auch auf die Durchsuchung, Zugangskontrolle oder andere Sicherheitskontrollen beziehen, die einen angemessenen Schutz an Flughäfen oder in abgegrenzten Bereichen davon gewährleisten. Solche alternativen Maßnahmen sind zu begründen durch die Luftfahrzeuggröße, Art des Flugs und/oder Flugfrequenz an dem betreffenden Flughafen.3. Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Anwendung der in Absatz 1 genannten gemeinsamen Normen.

Artikel 5 Anwendung strengerer Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten

Artikel 6 In Bezug auf Drittländer erforderliche Sicherheitsmaßnahmen

Artikel 7 Nationale Behörde

Wenn in einem Mitgliedstaat zwei oder mehrere Stellen für Sicherheitsaspekte der Zivilluftfahrt zuständig sein können, benennt der Mitgliedstaat eine einzige Behörde (im Folgenden die "nationale Behörde"), die für die Koordinierung und Überwachung der Anwendung der gemeinsamen Normen laut Artikel 4 zuständig ist.

Artikel 8 Programme

Mitgliedstaaten, Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen und andere Stellen, die Luftsicherheitsnormen anwenden, sind für die Aufstellung, Anwendung und Weiterentwicklung ihrer jeweiligen Sicherheitsprogramme entsprechend den Bestimmungen der Artikel 9 bis 12 zuständig.

Die Mitgliedstaaten haben zusätzlich die Aufgabe der allgemeinen Qualitätskontrolle, die in Artikel 13 dargelegt ist.

Artikel 9 Nationales Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt

Artikel 10 Programm für die Flughafensicherheit

Artikel 11 Sicherheitsprogramm für Luftfahrtunternehmen

Artikel 12 Sicherheitsprogramm für Stellen, die Luftsicherheitsnormen anwenden

Artikel 13 Nationales Qualitätskontrollprogramm

Das Programm soll eine rasche Erkennung und Korrektur von Mängeln ermöglichen. Es soll außerdem dafür sorgen, dass alle Flughäfen, Betreiber und andere Stellen, die für die Anwendung von Sicherheitsnormen zuständig und im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates niedergelassen sind, regelmäßig von der nationalen Behörde oder unter ihrer Aufsicht überwacht werden.

Artikel 14 Kommissionsinspektionen

Artikel 15 Verbreitung von Informationen

Folgende Dokumente gelten als "EU-Verschlusssachen" im Sinne des Kommissionsbeschlusses 2001/844/EG, EGKS, Euratom und werden nicht öffentlich zugänglich gemacht:

Artikel 16 Ausschuss

Der Zeitraum nach Artikel 5 Absatz 6 des Beschlusses 1999/468/EG wird auf einen Monat festgesetzt.3. Der Ausschuss gibt sich eine Geschäftsordnung.

Artikel 17 Drittländer

Zwischen der Gemeinschaft und einem Drittland können gemäß Artikel 300 EG-Vertrag Abkommen geschlossen werden, in denen anerkannt wird, dass die in dem Drittland angewandten Sicherheitsnormen den Gemeinschaftsnormen entsprechen.

Artikel 18 Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen die Regeln für Sanktionen bei Verstößen gegen die Bestimmungen dieser Verordnung fest und treffen alle erforderlichen Maßnahmen für deren Anwendung. Die vorgesehenen Sanktionen sollten wirksam, angemessen und abschreckend sein.

Artikel 19 Aufhebung

Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 wird aufgehoben.

Artikel 20 Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Sie gilt ab dem ..., mit Ausnahme der Artikel 4 Absatz 2, Artikel 13 Absatz 2, Artikel 14 Absatz 1 und Artikel 16, die ab dem Datum des Inkrafttretens gelten.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident

Anhang
Gemeinsame Normen für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen (Artikel 4)

1. Flughafensicherheit

1.1 Auflagen für die Flughafenplanung

1.2 Zugangskontrolle

1.3 Durchsuchung von anderen Personen als Fluggästen und mitgeführten Gegenständen

1.4 Überprüfung von Fahrzeugen

Fahrzeuge sind bei der Einfahrt in Sicherheitsbereiche zu überprüfen, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in diese Bereiche gebracht werden.

1.5 Überwachung, Streifen und andere physische Kontrollen

In den Sicherheitsbereichen und allen angrenzenden öffentlich zugänglichen Bereichen sind Überwachungen, Streifen und andere physische Kontrollen durchzuführen, um verdächtiges Verhalten von Personen festzustellen, Schwachstellen zu erkennen, die für unrechtmäßige Eingriffe ausgenutzt werden könnten, und um Personen von solchen Handlungen abzuschrecken.

2. Abgegrenzte Bereiche von Flughäfen

Luftfahrzeuge, die in abgegrenzten Bereichen von Flughäfen abgestellt wurden, für die die im dritten Unterabsatz von Artikel 4 Absatz 2 genannten alternativen Maßnahmen gelten, sind von Luftfahrzeugen zu trennen, für die die im Anhang genannten gemeinsamen Normen in vollem Umfang gelten, um zu verhindern, dass die auf Luftfahrzeuge, Fluggäste, Gepäck und Fracht in den letztgenannten Bereichen angewandten Sicherheitsnormen geschwächt werden.

3. Sicherheit der Luftfahrzeuge

4. Fluggäste und Handgepäck

4.1 Durchsuchung von Fluggästen und Handgepäck

4.2 Schutz von Fluggästen und Handgepäck

4.3 Potenziell gefährliche Fluggäste

Vor dem Abflug sind potenziell gefährliche Fluggäste geeigneten Sicherheitsmaßnahmen zu unterziehen.

5. Aufgegebenes Gepäck 5.1 Durchsuchung des aufgegebenen Gepäcks

5.2 Schutz des aufgegebenen Gepäcks

Aufgegebenes Gepäck, das mit einem Luftfahrzeug befördert werden soll, ist ab dem Zeitpunkt, zu dem es durchsucht oder dem Luftfahrtunternehmen übergeben wurde, je nachdem, welcher Schritt zuerst erfolgt ist, bis zum Abflug des Luftfahrzeugs, mit dem es befördert werden soll, vor unbefugten Eingriffen zu schützen.

5.3 Zuordnung von aufgegebenem Gepäck

6. Fracht

6.1 Sicherheitskontrollen für Fracht

6.2 Schutz der Fracht

7. Post und Material von Luftfahrtunternehmen

Post und Material von Luftfahrtunternehmen sind Sicherheitskontrollen zu unterziehen und danach bis zur Verladung in das Luftfahrzeug zu schützen, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände an Bord des Luftfahrzeugs gebracht werden.

8. Bordvorräte

Bordvorräte, einschließlich Bordverpflegung, die an Bord eines Luftfahrzeugs befördert oder verwendet werden sollen, müssen Sicherheitskontrollen unterzogen und danach bis zum Verladen in das Luftfahrzeug geschützt werden, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände an Bord des Luftfahrzeugs gebracht werden.

9. Flughafenlieferungen

Lieferungen, die zum Verkauf oder zur Verwendung in Sicherheitsbereichen von Flughäfen bestimmt sind, einschließlich Lieferungen für den zollfreien Verkauf und für Restaurants, sind Sicherheitskontrollen zu unterziehen, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in diese Bereiche gebracht werden.

10. Sicherheitsmassnahmen während des Flugs

11. Einstellung und Schulung von Personal

12. Sicherheitsausrüstung

Ausrüstung für Durchsuchung, Zugangskontrolle und andere Sicherheitskontrollen muss für die Durchführung der betreffenden Sicherheitskontrollen geeignet sein.