Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel in Bezug auf die Information der breiten Öffentlichkeit über verschreibungspflichtige Arzneimittel KOM (2008) 663 endg.; Ratsdok. 17499/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 5. Januar 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 17. Dezember 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 17. Dezember 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl. AE-Nr. 992131, Drucksache 1117/01 = AE-Nr. 014048, AE-Nr. 080059 und AE-Nr. 080073

Begründung

1. Hintergrund des Vorschlags

1.1. Gründe und Ziele des Vorschlags

Die mit den Vorschlägen zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 verfolgten allgemeinen Ziele stehen mit den übergeordneten Zielen des Arzneimittelrechts der Gemeinschaft im Einklang. Damit soll das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Humanarzneimittel und ein besserer Schutz der Gesundheit der EU-Bürger gewährleistet werden. Nach dieser Vorgabe zielen die Vorschläge insbesondere darauf ab, einen klaren Rahmen für die Bereitstellung von Informationen zu schaffen, die die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen über ihre verschreibungspflichtigen Arzneimittel an die breite Öffentlichkeit weitergeben, um eine effiziente Verwendung dieser Arzneimittel zu fördern, wobei durch diesen Vorschlag gleichzeitig gewährleistet ist dass die direkt an den Verbraucher gerichtete Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel untersagt bleibt.

Dieses Ziel soll erreicht werden, indem

1.2. Allgemeiner Kontext

Die Richtlinie 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel1 gibt auf Gemeinschaftsebene einen einheitlichen Rahmen für die Arzneimittelwerbung vor, für dessen Anwendung weiterhin die Mitgliedstaaten zuständig sind. In dieser Rechtsvorschrift wird die Öffentlichkeitswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel untersagt.

Allerdings enthalten weder die Richtlinie noch die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 ausführliche Bestimmungen für die Informationen über Arzneimittel, sondern sie sehen lediglich vor, dass bestimmte Informationstätigkeiten nicht unter die für die Werbung geltenden Bestimmungen fallen. Daher werden die Mitgliedstaaten durch das Gemeinschaftsrecht nicht daran gehindert, im Bereich der Bereitstellung von Informationen über Arzneimittel eigene Vorgehensweisen zu entwickeln, solange die oben genannten für die Werbung geltenden Vorschriften eingehalten werden. Darüber hinaus herrscht gemeinschaftsweit keine einheitliche Auffassung darüber, wie Werbung und Information voneinander abzugrenzen sind und für welchen Bereich somit die in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Werbeeinschränkungen gelten.

Artikel 88a der Richtlinie 2001/83/EG, der mit der Richtlinie 2004/27/EG2 eingeführt wurde, sieht vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat 2007 einen Bericht über "die gegenwärtigen Praktiken im Informationsbereich, insbesondere über Informationen, die durch das Internet verbreitet werden, sowie über die Gefahren und Vorteile dieser Praktiken für die Patienten" vorlegt. Gemäß Artikel 88a "arbeitet die Kommission gegebenenfalls Vorschläge für eine Informationsstrategie aus, durch die eine hochwertige, objektive zuverlässige und werbungsfreie Information über Arzneimittel und andere Behandlungsmethoden sichergestellt werden soll, und befasst sich dabei auch mit der Frage der Haftung der Informationsquelle".

Auf der Grundlage dieser Bestimmung wurde eine Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum Bericht über die gegenwärtige Praxis der Bereitstellung von Arzneimittelinformationen für Patienten3 angenommen und dem Europäischen Parlament und dem Rat am 20. Dezember 2007 übermittelt.

Dem Bericht zufolge wird die Bereitstellung von Informationen in den einzelnen Mitgliedstaaten äußerst unterschiedlich geregelt und gehandhabt. Manche Länder sind sehr restriktiv andere wiederum erlauben die Veröffentlichung verschiedener Arten von werbungsfreien Informationen. In einigen Mitgliedstaaten spielen die Behörden, insbesondere die Arzneimittel-Regulierungsbehörden, bei der Bereitstellung der verschiedenen Arten von Informationen eine sehr wichtige Rolle, wohingegen andere Mitgliedstaaten diese Informationstätigkeit öffentlichprivaten Partnerschaften übertragen, die Verbände der Gesundheitsberufe, Patientenorganisationen und pharmazeutische Industrie einschließen. Dies führt dazu, dass der Zugang der Patienten und der breiten Öffentlichkeit zu Informationen über Arzneimittel ungleich ist.

Überdies leidet die Rechtssicherheit für international tätige Genehmigungsinhaber darunter, dass die Bereitstellung von Informationen nicht einheitlich geregelt und gehandhabt wird.

1.3. Bestehende einschlägige Rechtsvorschriften

Richtlinie 2001/83/EG

Die Richtlinie 2001/83/EG enthält keine ausführlichen Vorschriften zu den Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel, die vom Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen der breiten Öffentlichkeit bereitgestellt werden. Allerdings fallen gemäß Artikel 86 Absatz 2 der Richtlinie 2001/83/EG bestimmte Informationstätigkeiten nicht unter die Vorschriften über die Werbung für Humanarzneimittel, die derzeit in den Titeln VIII und VIIIa der Richtlinie 2001/83/EG enthalten sind. Dies gilt für Fälle, in denen ein Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen eine konkrete Anfrage über ein bestimmtes Arzneimittel beantwortet (Artikel 86 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich), in denen er konkrete Angaben macht (Artikel 86 Absatz 2 dritter Gedankenstrich) oder in denen allgemeine Informationen über die menschliche Gesundheit oder Krankheiten ohne Bezugnahme auf ein bestimmtes Arzneimittel gegeben werden (Artikel 86 Absatz 2 vierter Gedankenstrich).

Erfahrungsgemäß wird in der Gemeinschaft die Grenze zwischen der Ausnahme für bestimmte Informationsarten und dem Werbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel unterschiedlich gezogen.

1.4. Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Die Vorschläge befinden sich im Einklang mit dem übergeordneten Ziel des Arzneimittelrechts der Gemeinschaft, nämlich Unterschiede zwischen einzelstaatlichen Vorschriften zu beseitigen, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes für Arzneimittel und gleichzeitig ein hohes Maß an Schutz der öffentlichen sowie der Human- und der Tiergesundheit zu gewährleisten. Die Vorschläge entsprechen ferner Artikel 152 Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, der vorsieht, dass bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt wird.

Die Vorschläge sollten als Bestandteil einer umfassenden Gemeinschaftsagenda für gesundheitsbezogene Informationen betrachtet werden. Diese umfasst auch Initiativen wie die Arbeiten im Anschluss an das Arzneimittelforum zur Patienteninformation, die EU-Gesundheitsstrategie, das EU-Gesundheitsportal, im Rahmen des EU-Gesundheitsprogramms finanzierte Programme sowie Initiativen im Bereich der elektronischen Gesundheitsdienste. Da diese Initiativen wesentlich mehr Themen als die Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel abdecken, bilden sie eine Ergänzung zu den Vorschlägen.

2. Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

2.1. Anhörung von interessierten Kreisen

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten

Zunächst haben die Dienststellen der Kommission 2006 bei den Arzneimittel-Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten eine Umfrage durchgeführt, die deren Erfahrungen mit der Durchführung und Anwendung der Rechtsvorschriften über die Bereitstellung von Informationen über Arzneimittel auf nationaler Ebene, insbesondere im Zusammenhang mit den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 2001/83/EG, zum Gegenstand hatte. Ergänzende Auskünfte wurden mit Hilfe eines Fragebogens eingeholt, der für die Arbeitsgruppe "Patienteninformation" des Arzneimittel-Forums erstellt wurde.

Zwischen dem 19. April und dem 30. Juni 2007 fand die erste öffentliche Konsultation über den Entwurf eines Berichts über die gegenwärtigen Verfahrensweisen für die Bereitstellung von Arzneimittelinformationen für Patienten statt. Der Bericht enthält zwar eine zusammenfassende Darstellung des Sachstandes, nimmt jedoch keine politischen Ausrichtungen oder Vorschläge vorweg.

Im Mittelpunkt der zweiten öffentlichen Konsultation, die zwischen dem 5. Februar und dem 7. April 2008 durchgeführt wurde, standen die Kernpunkte der geplanten Rechtsvorschrift über die Information der Patienten. Alle mit der Bereitstellung von Informationen über Arzneimittel für die Bürger befassten bzw. an dieser Thematik interessierten Kreise wurden um Beiträge ersucht.

Die Unterlagen über diese beiden öffentlichen Konsultationen wurden auf der Website der Generaldirektion Unternehmen und Industrie veröffentlicht.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Im Rahmen der ersten, 2007 durchgeführten öffentlichen Konsultation über den Entwurf eines Berichts über die gegenwärtigen Verfahrensweisen für die Bereitstellung von Informationen über Arzneimittel für Patienten trafen 73 Antworten aus den verschiedensten Quellen ein.

Dazu gehörten Patientenverbände, Verbraucher- und Bürgerorganisationen, Verbände und Unternehmen der pharmazeutischen Industrie, Verbände des Gesundheitsberufe, Regulierungsbehörden, Sozialversicherungsverbände, Medienorganisationen und einzelne Bürger.

Im Rahmen der vom 5. Februar bis 7. April 2008 anberaumten öffentlichen Konsultation über die Kernpunkte der geplanten Rechtsvorschrift wurden insgesamt 193 Beiträge übermittelt.

Dabei handelte es sich um 185 Antworten und acht positive Reaktionen. Die Antworten sind abrufbar unter: http://ec.europa.eu/enterprise/pharmaceuticals/patients/patients_responses_0805.htm .

Die Ergebnisse der 2007 organisierten öffentlichen Konsultation fanden Eingang in die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum Bericht über die gegenwärtige Praxis der Bereitstellung von Arzneimittelinformationen für Patienten sowie in das beiliegende Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, die dem Europäischen Parlament und dem Rat jeweils am 20. Dezember 2007 vorgelegt wurden.

Die im Zuge der zweiten öffentlichen Konsultation zwischen 5. Februar und 7. April 2008 abgegebenen Antworten wurden von der Kommission analysiert und bei der Erarbeitung dieses Entwurfs berücksichtigt.

2.2. Folgenabschätzung

Eine ausführliche Folgenabschätzung findet sich im Arbeitspapier der Kommission "Folgenabschätzung" in der Anlage zu diesem Vorschlag.

Darin wurden drei grundlegende politische Optionen durchgespielt:

Die Überarbeitung der Richtlinie 2001/83/EG im Hinblick auf die Zulassung bestimmter Arten von Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel innerhalb der EU und die Teiloption, die eine Selbstregulierung durch ein Gremium der Industrie mit Pflichtmitgliedschaft vorsieht, wurden bereits in einem frühen Stadium ausgeschlossen. Die erste Option wurde für ungeeignet befunden, da sie der bezweckten Beibehaltung des gegenwärtigen Verbots der direkten Verbraucherwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zuwiderlaufen würde. Die zweite Option wurde nicht weiterverfolgt, weil man sie aufgrund von mangelnder Legitimität, doppelgleisiger Strukturen und einer Überschreitung des Anwendungsbereichs für nicht angemessen hielt.

Gemäß der Folgenabschätzung würden einheitliche Bestimmungen über die Patienteninformationen Vorteile für die Patienten bringen. Die zwischen den einzelnen politischen Optionen (Option 2, 3 und 4) hinsichtlich Überwachung und Durchsetzung bestehenden Unterschiede waren allerdings nicht sehr ausgeprägt.

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahmen

Mit den vorgeschlagenen Rechtsakten zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 soll die Lücke geschlossen werden, die im derzeitigen Arzneimittelrecht in Bezug auf die Information der breiten Öffentlichkeit über verschreibungspflichtige Humanarzneimittel besteht. Die Eckpunkte der Vorschläge lassen sich wie folgt zusammenfassen:

3.2. Rechtsgrundlage

Die Vorschläge sind auf Artikel 95 EG-Vertrag gestützt, der die Verwendung des in Artikel 251 EG-Vertrag beschriebenen Mitentscheidungsverfahrens vorsieht. Artikel 95 stellt die wesentliche Rechtsgrundlage des gesamten Arzneimittelrechts der Gemeinschaft dar, das auch die Richtlinie 2001/83/EG und die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 umfasst, die mit diesen Vorschlägen geändert werden sollen.

3.3. Subsidiaritätsprinzip

Die Vorschläge fallen nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft. Aus diesem Grund ist das in Artikel 5 des Vertrags festgelegte Subsidiaritätsprinzip zu beachten.

In einem derartigen Fall sind Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zu ergreifen, da die Probleme aus einer Reihe von Gründen auf nationaler Ebene nicht angemessen gelöst werden können.

Gegenwärtig verfügen pharmazeutische Unternehmen nur über eingeschränkte Möglichkeiten zur Bereitstellung von Informationen, da in den Gemeinschaftsvorschriften die Definition von Werbung und somit die Unterscheidung zwischen Werbung und Information nicht hinreichend klar ist. Diese Unterscheidung muss in den betreffenden Gemeinschaftsvorschriften präzisiert werden.

Für ein Tätigwerden der Gemeinschaft spricht ferner, dass die Frage der Werbung durch das gemeinschaftliche Arzneimittelrecht weiterhin wirksam geregelt werden soll. Da in den Arzneimittelvorschriften ausführliche Werbebeschränkungen festgelegt und bestimmte Arten von Informationen davon ausgenommen sind, könnten etwaige einzelstaatliche Vorschriften, durch die die Verbreitung derartiger Informationen untersagt oder unangemessen beschränkt wird das durch die Richtlinie geschaffene Gleichgewicht stören.

Überdies würden in einem System, in dem die Vorschriften über wesentliche Produktinformationen (Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels und Packungsbeilage) vollkommen harmonisiert sind, um ein gemeinschaftsweit einheitliches Gesundheitsschutzniveau zu sichern, diese Bestrebungen durch stark voneinander abweichende einzelstaatliche Vorschriften über die Verbreitung wesentlicher Informationen untergraben werden.

Dass auf Gemeinschaftsebene vorgegangen werden muss, hängt auch mit der Entwicklung der Binnenmarktsvorschriften im Bereich der Arzneimittelzulassungen zusammen. Für die von der Kommission zugelassenen Arzneimittel gilt eine gemeinschaftsweite Zulassung, sie unterliegen ferner dem freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft und weisen gemeinschaftsweit dieselbe Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels und dieselbe Packungsbeilage auf. Ähnliches gilt für Arzneimittel, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Systems zur gegenseitigen Anerkennung zugelassen werden, das auf eine gemeinschaftsweit einheitliche Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels und Packungsbeilage hinausläuft.

Überdies können einzelstaatliche Vorschriften und Verfahrensweisen für die Bereitstellung von Informationen zu mit Artikel 28 EG-Vertrag unvereinbaren Einschränkungen des freien Warenverkehrs führen und die Vollendung des mit dem einschlägigen einheitlichen Rechtsrahmen angestrebten Binnenmarkts für Arzneimittel beeinträchtigen. Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass bestimmte einzelstaatliche Bestimmungen über Arzneimittelinformationen einen Verstoß gegen Artikel 28 EG-Vertrag darstellen (Rechtssache C-143/06, Juers-Pharma).

3.4. Verhältnismäßigkeitsprinzip

Die Vorschläge stehen aus den nachstehend dargelegten Gründen mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Artikel 5 EG-Vertrag in Einklang, da die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vorschlags erforderliche Maß hinausgehen.

Die Vorschläge beschränken sich auf Arzneimittel, die der Verschreibungspflicht unterliegen.

In den geltenden Gemeinschaftsvorschriften ist die Öffentlichkeitswerbung für nicht verpflichtungspflichtige Arzneimittel unter bestimmten Bedingungen gestattet. Die pharmazeutische Industrie darf somit Informationen über derartige Arzneimittel auf beliebige Art und Weise verbreiten.

Mit den Vorschlägen werden einheitliche Qualitätsstandards und Vorschriften für die Bereitstellung von werbungsfreien Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel eingeführt. Allerdings bleibt es den Mitgliedstaaten überlassen, ein eigenes Überwachungs- und Durchsetzungssystem einzurichten oder bestehende Strukturen zu nutzen. In dem Vorschlag werden lediglich bestimmte allgemeine Grundsätze festgelegt. Dies entspricht der derzeit für den Bereich Werbung geltenden Regelung.

3.5. Wahl der Instrumente

Ziel dieser Vorschläge ist es, einen einheitlichen Rechtsrahmen für die Bereitstellung von Informationen über verschreibungspflichtige Humanarzneimittel in die Richtlinie 2001/83/EG einzuführen und sicherzustellen, dass er auch auf nach der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 zugelassene verschreibungspflichtige Humanarzneimittel anwendbar ist. Daher werden eine Änderungsrichtlinie und eine Änderungsverordnung als zweckmäßigste Rechtsinstrumente angesehen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die Vorschläge haben keinerlei Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Weitere Angaben

5.1. Vereinfachung

Dieses Projekt wird in der Agendaplanung der Kommission mit der Nummer 2008/ENTR/024 geführt. Es findet sich in Anhang I (Vorrangige Initiativen) des Legislativ- und Arbeitsprogramms der Kommission für 20084.

Mit den Vorschlägen soll die im derzeitigen Rechtsrahmen bestehende Lücke durch gemeinschaftsweit verbindliche Vorschriften über die Bereitstellung von Informationen geschlossen werden. Gegenwärtig ist die Bereitstellung von Informationen in den Mitgliedstaaten nicht einheitlich geregelt. Die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen müssen sich daher je nach Mitgliedstaat, in dem die Informationen verbreitet werden sollen, an unterschiedliche Vorschriften halten. Es ist insofern mit einer Vereinfachung zu rechnen, als damit für die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen in allen Mitgliedstaaten dieselben Regeln für die Bereitstellung von Informationen zu ihren verschreibungspflichtigen Arzneimitteln gelten werden. Die zuständigen Stellen werden ihrerseits einheitliche Vorschriften anwenden können, wenn sie die bereitgestellten Informationen überwachen und gegebenenfalls Verstöße ahnden. Generell wird davon ausgegangen, dass klarere Vorschriften über die Bereitstellung von Informationen für alle Beteiligten Vereinfachungen bringen.

5.2. Europäischer Wirtschaftsraum

Der vorgeschlagene Rechtsakt ist von Bedeutung für den EWR.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel in Bezug auf die Information der breiten Öffentlichkeit über verschreibungspflichtige Arzneimittel (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der europäischen Union - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 95, auf Vorschlag der Kommission5, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses6, gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag7, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1
Die Richtlinie 2001/83/EG wird wie folgt geändert:

Artikel 2

Artikel 3

Artikel 4
Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

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