Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Rechtsextremismus

893. Sitzung des Bundesrates am 2. März 2012

A

Der federführende Ausschuss für Innere Angelegenheiten empfiehlt dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 (Überschrift, § 1 Überschrift, Absatz 1 und 2 Nummer 1, § 2 Satz 1 Nummer 2, 3 und 4, § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe b Doppelbuchstabe oo, § 5 Absatz 1 Satz 1, § 6 Absatz 1 Satz 1 und 2, Absatz 2, § 12 Absatz 2 Satz 1, § 13 Satz 1 Nummer 1 RED-G), Artikel 3 Absatz 2 Satz 2 (Inkrafttreten, Evaluierung)

Begründung:

Ziel des Gesetzentwurfs ist es, dem Erfordernis der aktuellen Bedrohungslage durch den Rechtsextremismus nachzukommen. In der Nachbereitung der Morde der "Zwickauer Zelle" hat sich ein Optimierungsbedarf beim Informationsfluss wie auch bei der Informationsbewertung ergeben. Deshalb soll der Informationsaustausch zwischen Polizeien und Nachrichtendiensten durch Errichtung einer gemeinsamen standardisierten zentralen Datei effektiver gestaltet werden.

Dem Erfordernis der aktuellen Bedrohungslage entspricht aber nur eine zentrale Datei, die den gesamten gewaltbereiten oder gewaltbefürwortenden Rechtsextremismus erfasst. Zur Verbesserung des Informationsflusses und Informationsbewertung ist es erforderlich, dass in dieser zentralen Datei nicht nur Personen gespeichert werden, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie rechtsextremistische Bestrebungen verfolgen und in Verbindung damit zur Gewalt aufrufen, die Anwendung von rechtsextremistisch begründeter Gewalt als Mittel zur Durchsetzung politischer Belange unterstützen, vorbereiten, oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen (§ 2 Nummer 2 RED-G-E). Vielmehr sind zur Aufklärung von Täterverbindungen insbesondere auch Informationsübermittlungen über jene Rechtsextremisten notwendig, die polizeilich bisher im Zusammenhang mit einer konkreten Gewalttat nicht in Erscheinung getreten sind, die jedoch zu Gewalt bereit sind oder diese befürworten. Nur durch Speicherung auch des personellen "Umfeldes" aktiver Gewaltanwendung kann die Gemeinsame Datei die Informationen zusammenführen, die zur Aufklärung unbekannter Netzwerke erforderlich sind. Es ist daher geboten, den Gesetzentwurf an die Realität anzupassen und die Begriffe "gewaltbereiter oder gewaltbefürwortender Rechtsextremismus" zu verwenden.

2. Zu Artikel 1 (§ 7 Absatz 1, 3 und 4 RED-G)

In Artikel 1 ist § 7 wie folgt zu ändern:

Begründung:

In § 7 RED-G-E ist eine erweiterte Nutzung der Datei vorgesehen, die allerdings auf eine befristete projektbezogene Zusammenarbeit in Bezug auf konkrete, auf Gewaltanwendung oder die Vorbereitung von Gewaltanwendung ausgerichtete Bestrebungen oder die Verfolgung oder Verhütung von gewaltbezogenen rechtsextremistischen Straftaten beschränkt ist. In dieser engen Form wird die Befugnis zur Nutzung der Rechtsextremismus-Datei zu Recherche- und Analysezwecken den Bedürfnissen der Sicherheitsbehörden, wie sie auch die Innenminister und -senatoren auf ihrer Konferenz am 08./09. Dezember 2011 zu TOP 22 formuliert haben, nicht gerecht.

Nicht zuletzt aus der Evaluation der Antiterrordatei ist bekannt, dass eine weitergehende Nutzung der in einer gemeinsamen Datei von Polizei und Nachrichtendiensten gespeicherten Daten zu Recherche- und Analysezwecken dringend erforderlich ist. Die Anwendung der bestehenden Regelungen über gemeinsame Projektdateien auf die als Daueraufgabe wahrzunehmende Recherche und Analyse im Bereich des Rechtsextremismus erscheint in diesem Zusammenhang unangemessen. Ein wesentliches Ziel der Recherche- und Analysefähigkeit der Datei sollte gerade darin bestehen, durch systematische Auswertungen Personenverknüpfungen und Netzwerke zu erkennen, um auf dieser Basis weitere Ermittlungen anzuknüpfen. Der Entwurf macht entsprechende Ermittlungserkenntnisse jedoch schon zur Voraussetzung eines Analyseprojektes. Analyseprojekte können nur damit zu den im Kern schon bekannten Personenkonstellationen veranlasst werden; der wesentliche Mehrwert der gemeinsamen Verbunddatei wird damit vergeben.

In Absatz 1 werden daher die Beschränkungen gestrichen und die erweiterte Nutzung allgemein zur Wahrnehmung der jeweiligen gesetzlichen Aufgaben im Sinne des § 1 Absatz 1 RED-G-E gestattet. Die in § 7 Absatz 3 RED-G-E vorgesehene Befristung der erweiterten Nutzung entfällt.

3. Zu Artikel 1 (§ 15 RED-G)

In Artikel 1 ist § 15 zu streichen.

Begründung:

Die in § 7 RED-G-E enthaltene Befugnis für eine erweiterte Nutzung der Datei zu Recherche- und Analysezwecken ist ein wesentlicher Mehrwert der Datei; ihre Wirksamkeit wird im Rahmen der nach Artikel 3 durchzuführenden Evaluation überprüft. Eine Befristung ist darüber hinaus nicht angezeigt.

4. Zu Artikel 2 (§ 6 Satz 1, 2, 7 und 8 BVerfSchG)

Artikel 2 ist wie folgt zu fassen:

'Artikel 2
Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes

§ 6 des Bundesverfassungsschutzgesetzes vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I 2954, 2970), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 7. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2576) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

Begründung:

In Folge der Anschläge vom 11. September 2001 haben die Innenminister und - senatoren der Länder vereinbart, dass es zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus eines umfassenden Wissens- und Informationsmanagements im Verfassungsschutzverbund bedarf (vgl. IMK-Beschluss vom 18. Juli 2004).

Deshalb haben sie sich für die Schaffung eines NADIS-neu entschieden. Mit dieser Erweiterung des Verbundsystems sollte den Verfassungsschutzbehörden ermöglicht werden, gemeinsame Text- und multimediale Dateien ohne die bisherigen Einschränkungen zu führen. Zugleicht wurde das Bundesministerium des Innern gebeten, die Änderung des § 6 BVerfSchG zu initiieren.

Die im vorliegenden Gesetzentwurf vorgesehene Änderung des § 6 BVerfSchG ist nicht weitgehend genug, um die Verbunddatei NADIS-neu als umfassendes Analyseinstrument zu nutzen. Die Möglichkeit, mit NADIS-neu als gemeinsame Text- und multimediale Datei zu führen wird nur ausnahmsweise für eng begrenzte Bereiche, insbesondere des Rechtsextremismus ermöglicht, die grundsätzliche Beschränkung auf eine Aktenhinweisdatei bleibt bestehen. Dies führt dazu, dass alle Daten, die über die Identifizierung einer Person hinausgehen, grundsätzlich nur in den jeweiligen Amtsdateien der einzelnen Verfassungsschutzbehörden gespeichert werden können und nicht im Verbundsystem auch für die jeweils andere Behörde vorzufinden sind. Auch wenn hier eine erweiterte Speicherbefugnis für den Rechtsextremismus geschaffen wurde fehlen die Daten, die für eine phänomenübergreifende Erkennung von extremistischen bzw. terroristischen Netzwerkstrukturen erforderlich sind. Ereignisse, wie z.B. die Mordanschläge der Zwickauer Zelle, die nicht immer sofort und eindeutig einem Phänomenbereich zugeordnet werden können, könnten trotz der in dem Gesetzentwurf bislang vorgesehenen Änderung des § 6 Satz 8 BVerfSchG nicht gespeichert werden.

Die im Gesetzentwurf vorgesehene Änderung des § 6 Satz 8 BVerfSchG berücksichtigt im Übrigen nicht das weiterhin bestehende nachhaltige Aufklärungsinteresse an islamistischen Bestrebungen. Auch für sie gilt, dass die Grenze zwischen gewaltfreien islamistischen Bestrebungen und gewaltbereiten bzw. terroristischen islamistischen Bestrebungen fließend und dass legalistische Organisationen oftmals "der Einstieg bzw. der Wegbereiter" für den gewaltbereiten Islamismus sind. Insofern bedarf es auch zur Aufklärung von gewaltbereiten islamistischen Netzwerken einer umfassenden Speicherbefugnis in NADIS-neu.

5. Zu Artikel 2 Nummer 2 - neu - (§ 12 Absatz 3 Satz 2 BVerfSchG), Artikel 2a - neu - (§ 32 Absatz 3 Satz 2, Absatz 4 Satz 1 und 5 BKAG), Artikel 2b - neu - (§ 35 Absatz 3 Satz 2, Absatz 4 Satz 4 BPolG)

Artikel 2b
Änderung des Bundespolizeigesetzes

§ 35 des Bundespolizeigesetzes vom 19. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2978, 2979), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2507) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

Begründung:

Nicht zuletzt der Fall der Zwickauer Terrorzelle hat gezeigt, dass die geltenden Prüf- und Löschfristen den Tatzusammenhängen extremistischer und terroristischer Bestrebungen nicht gerecht werden. Entwicklungen vollziehen sich in diesen Bereichen nicht selten in längeren Zeiträumen und können mit längeren Phasen einhergehen, in denen von außen keine oder nur sehr wenige Aktivitäten wahrnehmbar sind. Auch nach Jahren können Aktivitäten noch ihre Fortsetzung finden. Längerfristige Zusammenhänge können nur erkannt werden, wenn Daten über entsprechende Zeiträume zur Verfügung stehen. Um den Sicherheitsbehörden ein wirksames Vorgehen zu ermöglichen, ist eine Anpassung der jeweiligen Prüf- und Löschfristen erforderlich..

6. Zu Artikel 2a - neu - (§ 5 Absatz 5 Satz 1 Nummer 4 - neu - WaffG)

Nach Artikel 2 ist folgender Artikel einzufügen:

Bei Annahme entfallen Ziffern 7 und 8

'Artikel 2a
Änderung des Waffengesetzes

In § 5 Absatz 5 Satz 1 Nummer 3 des Waffengesetzes vom 11. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3970, 4592; 2003 I S. 1957), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 5 des Gesetzes vom 17. Juli 2009 (BGBl. I S. 2062) geändert worden ist, wird der abschließende Punkt durch ein Semikolon ersetzt und folgende Nummer eingefügt:

"4. über das Bundesverwaltungsamt die Auskunft der Verfassungsschutzbehörden, ob Anhaltspunkte für das Vorliegen der in Absatz 2 Nummern 2 und 3 genannten Tatsachen vorliegen."'

Begründung:

Um den Waffenbesitz von Personen aus dem rechtsextremistischen Spektrum besser kontrollieren und einzudämmen zu können, sollte die Überprüfung der Zuverlässigkeit vor Erteilung von waffenrechtlichen Berechtigungen gemäß § 5 WaffG um eine Verpflichtung zur Einholung von Informationen bei den Verfassungsschutzbehörden ergänzt werden. Nach derzeitiger Rechtslage sollen rechtsextremistische Aktivitäten eines Waffenbesitzers im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung nach § 5 WaffG berücksichtigt werden. Gemäß § 5 Absatz 2 Nummer 3 WaffG sind Personen, die Bestrebungen verfolgen oder unterstützen oder in den letzten fünf Jahren verfolgt oder unterstützt haben, die gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung gerichtet sind, in der Regel waffenrechtlich unzuverlässig. Diese Vorschrift findet in der Praxis jedoch nahezu keine Anwendung, da die Waffenbehörden gemäß § 5 Absatz 5 WaffG lediglich verpflichtet sind, bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit von Waffenbesitzern auf das Bundeszentralregister, das zentrale staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister sowie auf die Stellungnahme der örtlichen Polizeidienststelle zurückzugreifen. Nur für den Fall, dass sich entsprechende Hinweise aus den genannten Regelanfragen ergeben, sieht der Entwurf der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Waffengesetz (WaffVwV) vor, den Verfassungsschutz im Einzelfall ergänzend zu beteiligen (Nummer 5.5 WaffVwV). Einzig die Verfassungsschutzbehörden verfügen jedoch in der Regel über Informationen, die die Waffenbehörden bei der Prüfung und Anwendung des § 5 Absatz 2 Nummer 3 WaffG benötigen.

Eine Regelanfrage bei den Verfassungsschutzbehörden bei allen Antragsstellern, unabhängig vom Alter, ist daher zukünftig gesetzlich zu verankern.

Verfahrensmäßig soll sich das Einholen der Auskunft der Verfassungsschutzbehörden durch die Waffenbehörden am geltenden Aufenthaltsrecht orientieren. Hier ist zum 1. Mai 2008 eine Gesetzesänderung in Kraft getreten, die eine effektive Abwicklung von Massenanfragen erlaubt. Die Ausländerbehörden sind in bestimmten Fällen nach § 73 Absatz 2 und 3 AufenthG i.V.m. den Regelungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AufenthG dazu verpflichtet, eine Abfrage bei den Verfassungsschutzbehörden durchzuführen.

Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG legt für diese Fälle ein technisches Verfahren fest. Dieses sieht vor, dass entsprechende Anfragen online von den kommunalen Ausländerbehörden über das Bundesverwaltungsamt an das Bundesamt für Verfassungsschutz geleitet werden und dort im Auftrage der zuständigen Landesbehörden für Verfassungsschutz automatisiert mit dem NADIS-Datenbestand verglichen werden. Bei fehlender Übereinstimmung erhält die anfragende Ausländerbehörde automatisch eine entsprechende Rückmeldung. Die Verfassungsschutzbehörden erhalten nur in Trefferfällen einen Prüfungsauftrag im System. Dieses enthält ferner Funktionalitäten zur Unterstützung der Verfassungsschutzbehörden untereinander bei länderübergreifenden Speicherungen. Auch für das Waffenrecht ist ein solches Verfahren erforderlich, um Anfragen in größerer Zahl bearbeiten zu können.

Die Übernahme eines ähnlichen Verfahrens für das Waffenrecht liegt auch deshalb nahe, weil das Bundesverwaltungsamt künftig das Nationale Waffenregister führen wird (§ 1 Absatz 2 NWRG-E). Es ist daher anzunehmen, dass künftig vereinheitlichte elektronische Kommunikationswege zwischen dem Bundesverwaltungsamt und den Waffenbehörden zur Verfügung stehen. Die Möglichkeit einer direkten, gesicherten Datenübermittlung von den Waffenbehörden zu den Landesbehörden für Verfassungsschutz besteht dagegen derzeit nicht.

7. Hilfsempfehlung

Bei Annahme entfällt Ziffer 8

Zu Artikel 2a - neu - (§ 5 Absatz 5 Satz 1 Nummer 4 - neu - WaffG), Artikel 3 Absatz 1 (Inkrafttreten)

Der Gesetzentwurf ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Im Zuge der Ermittlungen um die sogenannte "Zwickauer Terrorzelle" ist offenbar geworden, dass es gut organisierte Strukturen rechtsextremistischer Gewalttäter gibt, die bereit sind, zur Durchsetzung ihrer Ziele gezielt Waffengewalt einzusetzen. In diesem Zusammenhang sind in mehreren Ländern anlassbezogene Abgleiche der Daten von bekannten Rechtsextremisten mit den Daten der legalen Waffenbesitzer durchgeführt worden. Bei diesen Datenabgleichen wurde festgestellt, dass eine - wenn auch geringe - Anzahl von Personen über waffenrechtliche Erlaubnisse verfügte, obwohl bei den Verfassungsschutzbehörden Erkenntnisse vorlagen, wonach diese Personen verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolgen oder unterstützen und daher die Voraussetzungen der Regelunzuverlässigkeit nach § 5 Absatz 2 Nummer 3 WaffG erfüllten.

Das Waffengesetz verlangt von den zuständigen Vollzugsbehörden ausdrücklich nur, dass sie im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung eine unbeschränkte Auskunft aus dem Bundeszentralregister, eine Auskunft aus dem zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister und eine Stellungnahme der örtlichen Polizeidienststelle einholen. Mit Hilfe dieser Abfragen werden die Voraussetzungen geschaffen, um u.a. das Vorliegen von Tatsachen für die Annahme der Regelunzuverlässigkeit im Sinne des § 5 Absatz 2 Nummern 1, 4 und 5 WaffG prüfen zu können. Ob ein Antragsteller oder ein Inhaber einer waffenrechtlichen Erlaubnis aber Mitglied

ist auf diesem Wege nicht zu erfahren, es sei denn, diese Person ist zugleich auch polizeilich/strafrechtlich in einschlägiger Weise in Erscheinung getreten.

Die Regelunzuverlässigkeitsgründe des § 5 Absatz 2 Nummer 2 und 3 WaffG werden daher im Ergebnis anders als die übrigen Regelunzuverlässigkeitsgründe keiner systematischen Prüfung unterzogen. In Anlehnung an die Regelungen in § 8a Absatz 5 Nummer 4 SprengG, § 12b Absatz 3 Nummer 2 AtG und in § 7 Absatz 3 Nummer 2 des LuftSiG soll daher mit dem Änderungsvorschlag bei jedem Antragsteller und - im Rahmen der Regelüberprüfung nach § 4 Absatz 3 WaffG - jedem Inhaber einer waffenrechtlichen Erlaubnis eine entsprechende Abfrage bei den Verfassungsschutzbehörden zur Prüfung der waffenrechtlichen Zuverlässigkeit eingeführt werden. Art und Umfang der Auskünfte der Verfassungsschutzbehörden haben sich dabei strikt am Zweck der Abfrage zu orientieren (vgl. insoweit die Regelungen des § 12b Absatz 3 Nummer 2 AtG und in § 7 Absatz 3 Nummer 2 des LuftSiG).

8. Hilfsempfehlung

Zu Artikel 2a - neu - (§ 5 Absatz 5 Satz 1 Nummer 4 - neu - WaffG), Artikel 3 Absatz 1 (Inkrafttreten)

Der Gesetzentwurf ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Im Zuge der Ermittlungen um die sogenannte "Zwickauer Terrorzelle" ist offenbar geworden, dass es gut organisierte Strukturen rechtsextremistischer Gewalttäter gibt, die bereit sind zur Durchsetzung ihrer Ziele, gezielt Waffengewalt einzusetzen. In diesem Zusammenhang sind in mehreren Ländern anlassbezogene Abgleiche der Daten durchgeführt worden, von bekannten Rechtsextremisten mit den Daten der legalen Waffenbesitze. Diese Datenabgleiche haben ergeben, dass jeweils eine - wenn auch geringe - Anzahl von Personen ermittelt wurde, die über waffenrechtliche Erlaubnisse verfügten, obwohl zugleich bei den Verfassungsschutzbehörden Erkenntnisse vorlagen, aus denen sich ergab, dass sie verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolgen oder unterstützen und sie daher die Voraussetzungen der Regelunzuverlässigkeit nach § 5 Absatz 2 Nummer 3 WaffG erfüllen.

Das Waffengesetz ermöglicht ausdrücklich nur, dass die Waffenbehörde zur Durchführung der Zuverlässigkeitsprüfung eine unbeschränkte Auskunft aus dem Bundeszentralregister, eine Auskunft aus dem zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister und eine Stellungnahme der örtlichen Polizeidienststelle einholt. Mit Hilfe dieser Abfragen wird das gesetzliche Instrumentarium geschaffen, mit dem die Regelunzuverlässigkeitsgründe des § 5 Absatz 2 Nummern 1, 4 und 5 WaffG geprüft werden müssen, die sich auf strafrechtlich relevante Vorgänge beziehen. Ob ein Antragsteller aber verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolgt, ist auf diesem Wege nicht zu erfahren, wenn er nicht zugleich auch polizeilich/strafrechtlich in Erscheinung getreten ist.

Die Regelunzuverlässigkeitsgründe des § 5 Absatz 2 Nummern 2 und 3 WaffG werden daher im Ergebnis anders als die übrigen Regelunzuverlässigkeitsgründe keiner systematischen Prüfung unterzogen. In Anlehnung u.a. an die Regelung in § 37 Absatz 2 StAG soll daher mit dem Änderungsvorschlag bei jedem Antragsteller, der das 16. Lebensjahr vollendet hat, eine entsprechende Abfrage zur Prüfung der waffenrechtlichen Zuverlässigkeit eingeführt werden. Die Einschränkung auf Personen, die das 16. Lebensjahr vollendet haben, trägt dem Umstand der sehr eingeschränkten Speicherbefugnisse bei Personen, die jünger sind, Rechnung. Da die unter 16jährigen Personen nur in sehr eingeschränkten Ausnahmefällen waffenrechtliche Erlaubnisse erhalten, die ihnen eine unbeaufsichtigte Nutzung von Waffen regelmäßig nicht ermöglichen, ist insoweit im Interesse der Verhältnismäßigkeit der Regelung auf eine Beteiligung der Verfassungsschutzbehörden zu verzichten.

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