Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger COM (2015) 668 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 705/05 (PDF) = AE-Nr. 052447,
Drucksache 223/15 (PDF) = AE-Nr. 150361 und
Drucksache 414/15 (PDF) = AE-Nr. 150638

Straßburg, den 15.12.2015
COM (2015) 668 final 2015/0306 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger

Begründung

1. Kontext

- Gründe und Ziele des Vorschlags

In der Europäischen Migrationsagenda1 hat die Kommission eine Reihe von Maßnahmen und Initiativen erläutert, mit denen strukturelle Lösungen geschaffen werden sollen, um die Migration in all ihren Aspekten besser in den Griff zu bekommen. Die wirksame Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die die Bedingungen für die Einreise oder den Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Union nicht oder nicht mehr erfüllen, stellt einen wichtigen Aspekt eines umfassenden Konzepts für eine ordnungsgemäß funktionierende EU-Migrationspolitik dar und ist erforderlich, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Migrationssystem der Union aufrechtzuerhalten.

Eine höhere Rückführungsquote irregulärer Migranten legt Kapazitäten frei, die zur Aufnahme von Migranten verwendet werden können, die tatsächlich Schutz benötigen, wie erneute Bemühungen der Union zum Schutz von Bedürftigen untermauern, darunter durch Neuansiedlung und Umsiedlung. Eine wirksam umgesetzte und glaubwürdige Rückführungspolitik geht mit einer offeneren Migrationspolitik einher.

Das System der EU zur Rückführung irregulärer Migranten ist nicht hinreichend wirksam. Beispielsweise wurden im Jahr 2014 weniger als 40 % aller zur Rückkehr verpflichtenden Entscheidungen vollstreckt, die von den Mitgliedstaaten erlassen wurden. Die Kommission hat am 9. September 2015 einen EU-Aktionsplan für die Rückkehr2 vorgelegt, um die Ursachen hierfür anzugehen, dazu gehören auch Möglichkeiten, die Akzeptanz des Standardreisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen zu verbessern.

Das Fehlen gültiger Reisedokumente, die vom Bestimmungsland der zur Rückkehr verpflichteten Person ausgestellt wurden, stellt eines der größten Hindernisse für eine erfolgreiche Rückführung dar. Derzeit können die Mitgliedstaaten ein Ersatzdokument3 für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige ausstellen, die nicht im Besitz eines gültigen Reisedokuments sind. Die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 sieht ein Standardreisedokument für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen4 vor, das allerdings - u.a. wegen der unzureichenden Sicherheitsmerkmale und -standards - nur in geringem Maße von Drittstaaten akzeptiert wird.

Dass dieses Problem angegangen werden muss, wurde auch in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Oktober 2015 hervorgehoben, mit denen sich die Mitgliedstaaten verpflichtet haben, das Standardreisedokument bei Rückführungseinsätzen häufiger zu verwenden. Der Europäische Rat hat dies in seinen Schlussfolgerungen vom 15. Oktober 2015 noch einmal bekräftigt.

Dieser Vorschlag stellt darauf ab, ein spezielles europäisches Reisedokument für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, gegen die eine zur Rückkehr verpflichtende Entscheidung ergangen ist, zu schaffen, das ein einheitliches Format und verbesserte technische Spezifikationen und Sicherheitsmerkmale aufweist, um eine größere Akzeptanz durch Drittstaaten und eine gesteigerte Verwendung dieser Dokumente zu Zwecken der Rückübernahme zu gewährleisten. Die Verwendung dieses Reisedokuments sollte durch EU-Abkommen und bilaterale Rückübernahmeabkommen oder andere Abkommen gefördert werden.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieser Vorschlag schließt an die Ankündigung des EU-Aktionsplans für die Rückkehr an, um Mittel und Wege zu sondieren, mit denen die Akzeptanz des Laissez-Passer der EU durch Drittstaaten verbessert werden kann. Das europäische Reisedokument für die Rückführung sollte dazu beitragen, die Ziele der Migrationsagenda zu erreichen und die Wirksamkeit des EU-Systems für die Rückführung irregulärer Migranten zu verbessern, insbesondere von Personen, die keine gültigen Reisedokumente besitzen. Ferner soll es die Rückführungsquote steigern, indem dafür gesorgt wird, dass Drittstaaten ihrer internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme ihrer eigenen Staatsangehörigen nachkommen, die sich irregulär in Europa aufhalten.

Der Vorschlag für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung stützt sich auf die Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie5, in der gemeinsame Normen und Verfahren zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger geregelt werden, und steht mit diesen im Einklang.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Auf der Grundlage von Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c AEUV sind das Europäische Parlament und der Rat befugt, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen im Bereich illegale Einwanderung und illegaler Aufenthalt, einschließlich Abschiebung und Rückführung solcher Personen, die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten, zu erlassen. Damit bildet dieser Artikel die geeignete Rechtsgrundlage für die Schaffung eines europäischen Reisedokuments für die Rückführung.

- Unterschiede im Geltungsbereich

Dieser Vorschlag verfolgt hinsichtlich der Unterschiede im Geltungsbereich eine mit der Rückführungsrichtlinie vergleichbare Regelung.

Da mit dieser Verordnung der Schengen-Besitzstand weiterentwickelt wird, muss Dänemark gemäß Artikel 4 des den Verträgen beigefügten Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat diese Verordnung beschlossen hat, entscheiden, ob sie in nationales Recht umsetzt wird.

Für das Vereinigte Königreich und Irland hat die Rückführungsrichtlinie einen hybriden Charakter, wie den Erwägungsgründen 26 und 27 der Richtlinie zu entnehmen ist. Daraus folgt, dass sowohl das den Verträgen beigefügte Protokoll Nr. 19 über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstand als auch das den Verträgen beigefügte Protokoll Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für diesen Vorschlag gelten. Gemäß dem letztgenannten Protokoll beteiligen sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich und Irland nicht bindend oder anwendbar ist. Sie können dem Rat jedoch mitteilen, dass sie sich an den diesem Instrument beteiligen möchten.

Für Island, Norwegen, die Schweiz und Liechtenstein ist die vorgeschlagene Verordnung auf der Grundlage ihrer jeweiligen Abkommen, mit dem sie an der Umsetzung, Anwendung und weiteren Entwicklung des Schengen-Besitzstands beteiligt werden, verbindlich.

- Subsidiarität

Das Ziel dieses Vorschlags - ein europäisches Reisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen mit verbesserten Sicherheitsmerkmalen zur Verbesserung der Akzeptanz des Dokuments durch Drittstaaten zu schaffen - kann nicht in ausreichendem Maße durch die Mitgliedstaaten allein erreicht werden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass ein gleichzeitiges Bestehen verschiedener nationaler Reisedokumente für die Rückführung mit unterschiedlichen Formaten, Standards und Sicherheitsmerkmalen dazu führen würde, dass die Akzeptanz dieser Reisedokumente im Rahmen von Rückübernahmeabkommen der EU mit Drittstaaten beeinträchtigt wäre und sich negativ auf die wirksame Rückführung und Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen auswirken würde. Das Ziel dieses Vorschlags lässt sich daher besser auf Ebene der Europäischen Union verwirklichen.

- Verhältnismäßigkeit

Mit der vorgeschlagenen Verordnung werden das Format und die technischen Spezifikationen für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung harmonisiert, wobei die gemeinsamen Standards und Regelungen über die Rückführung nach Maßgabe der Rückführungsrichtlinie weder geändert noch modifiziert werden; die vorgeschlagene Verordnung geht im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Subsidiaritätsprinzip nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

Da ferner relevante und zuverlässige Sicherheitsmerkmale für die einheitliche Gestaltung des Formblatts für die Anbringung eines Visums, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anerkannten Reisedokuments erteilen6, bereits festgelegt sind, werden diese Merkmale7 für das europäische Reisedokument für die Rückführung verwendet. Auf diese Weise werden zusätzlichen Kosten für die Mitgliedstaaten vermieden.

- Wahl des Instruments

Im Hinblick auf die Festlegung einheitlicher und harmonisierter Merkmale und die Gewährleistung klarer Konzepte und der direkten Anwendbarkeit des europäischen Reisedokuments für die Rückführung ist es angebracht, diesen Rechtsakt in Form einer Verordnung zu erlassen. Soweit erforderlich sollte die Kommission die Befugnis erhalten, die notwendigen technischen Formatanpassungen des europäischen Reisedokuments im Wege von delegierten Rechtsakten zu erlassen.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Da die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder unverbindlichen Charakter hat, wurde sie keiner Bewertung unterzogen. Aus regelmäßigen Gesprächen mit Vertretern der Mitgliedstaaten als auch von Drittstaaten geht jedoch hervor, dass das bestehende Instrument nicht ausreicht, um für die erforderlichen Sicherheitsstandards für die Rückführung und die Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu sorgen.

Im Rahmen regelmäßiger Gespräche mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten wurden keine Probleme hinsichtlich der Sicherheitsmerkmale für die einheitliche Gestaltung des Formblatts für die Anbringung eines Visums, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anerkannten Reisedokuments erteilen, festgestellt. Es ist daher zweckmäßig, für das europäische Reisedokument für die Rückführung die gleichen Sicherheitsmerkmale anzuwenden.

- Konsultation der Interessenträger

Die Sachverständigen der Mitgliedstaaten wurden im Zusammenhang mit Sitzungen und Gesprächen zur Rückführung und zur Rückübernahme konsultiert. Sie wurden zudem im Rahmen einer "ad hoc query" des Europäischen Migrationsnetzes (EMN) konsultiert, die am 14. Oktober 2011 eingeleitet wurde8. Dabei wurde festgestellt, dass Behörden von Drittstaaten das Standardreisedokument für die Rückführung - auch aufgrund seiner geringen Sicherheitsstandards - nur selten akzeptieren.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Der Vorschlag stützt sich auf die Stellungnahmen der zur Rückführung und zur Rückübernahme konsultierten Sachverständigen der Mitgliedstaaten sowie die vorstehend erläuterte "ad hoc query" des EMN.

- Folgenabschätzung

Aufgrund der Dringlichkeit der erforderlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Vollstreckung der Rückführung und der Rückübernahme, darunter auch von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen ohne gültiges Reisedokument, wurde keine Folgenabschätzung durchgeführt.

- Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Das europäische Reisedokument für die Rückführung würn Verwaltungsaufwand und die bürokratischen Belastungen der Mitgliedstaaten und der Verwaltungen von Drittstaaten, so auch von Konsulaten, verringern, und sollte dazu beitragen, die Dauer der notwendigen Verwaltungsverfahren zur Sicherstellung der Rückkehr und der Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu verkürzen.

Werden darüber hinaus die verbesserten Sicherheitsmerkmale, die bereits für das einheitliche Formblatt für die Anbringung eines Visums anwendbar sind, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anerkannten Reisedokuments erteilen, für das europäische Reisedokument für die Rückführung angewendet, so würn Mitgliedstaaten kein zusätzlicher Aufwand an Verwaltung und Kosten entstehen.

- Grundrechte

Dieser Vorschlag steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere in Bezug auf Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung im Artikel 19 anerkannt wurden.

Mit dem vorliegende Vorschlag sollen lediglich das Format und die technischen Spezifikationen für das europäische Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger festgelegt werden; er hat somit auch keine wesentlichen Auswirkungen auf die Grundrechte von Drittstaatsangehörigen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

Da das vorgeschlagene europäische Reisedokument für die Rückführung nur für eine einmalige Verwendung konzipiert ist, und da die technischen Spezifikationen und die Sicherheitsmerkmale in Bezug auf das einheitliche Formblatt für die Anbringung eines Visums, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines Reisedokuments nicht durch den Mitgliedstaat anerkannt wird, bereits festgelegt wurden, sind die zusätzlichen Kosten für die Mitgliedstaaten bei der Herstellung und der Ausstellung eines solchen Dokuments im Vergleich zum Status quo vernachlässigbar.

5. Weitere Angaben

- Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Nutzen und Wirksamkeit des europäischen Reisedokuments sollten im Rahmen der Evaluierung der EU-Rückübernahmeabkommen mit Drittstaaten beurteilt werden.

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Der Vorschlag dient der Harmonisierung des Formats und der technischen Spezifikationen für das europäische Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, um insbesondere hinsichtlich des Schutzes vor Fälschung und Verfälschung für höhere technische Standards und Sicherheitsstandards zu sorgen. Damit würde die Akzeptanz des Dokuments durch Drittstaaten für die Zwecke der Rückführung und der Rückübernahme, insbesondere im Rahmen von Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen mit Drittstaaten als auch im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Verbindung mit Rückführungen erleichtert werden, die nicht in den Rahmen förmlicher Vereinbarungen fallen.

Das europäische Reisedokument für die Rückführung würn Behörden von Drittstaaten mehr Flexibilität einräumen und den Verwaltungsaufwand für die zuständigen Konsularbehörden verringern. Auf diese Weise ließen sich die Kosten für das europäische Reisedokument für die Rückführung auf ein Minimum beschränken. Ein Beschleunigen der Verwaltungsverfahren für die Rückführung würde zur Verkürzung der Zeit beitragen, die Personen in Erwartung ihrer Abschiebung in Verwaltungshaft verbringen.

Die Mitgliedstaaten könnten in Erwägung ziehen, ein europäisches Reisedokument für die Rückführung auszustellen, wenn ein ungültiges oder nicht mehr gültiges Reisedokument, oder eine Bescheinigung oder eine Abschrift dieser Papiere die Staatsangehörigkeit des illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen bescheinigt, gegen den eine zur Rückkehr verpflichtende Entscheidung ergangen ist (abgelaufener Reisepass, Personalausweis, Laissez-Passer von Drittstaaten; Dienstausweis des Militärs oder der Marine, Führerschein; Staatsangehörigkeitsbescheinigung, Geburts-, Eheschließungs- oder sonstige Personenstandsurkunde; Angaben zur Identität aus dem Visa-Informationssystem). Darüber hinaus könnten die Mitgliedstaaten eine Ausstellung des europäischen Reisedokuments in Erwägung ziehen, wenn ein Drittstaatsangehöriger, dessen Staatsangehörigkeit durch die zuständige Behörde eines Drittstaates bestätigt worden ist, innerhalb einer angemessenen Frist kein gültiges Reisedokument erhalten hat.

Artikel 1: regelt den Gegenstand des Vorschlags, das Format und die technischen Spezifikationen für das europäische Reisedokument für die Rückführung.

Artikel 2: enthält die Begriffsbestimmungen von Schlüsselbegriffen.

Artikel 3: legt das Format, den Inhalt, die Sprache und die Gültigkeit des europäischen Reisedokuments für die Rückführung fest, und dient der Ermächtigung der Kommission, Formatänderungen im Wege von delegierten Rechtsakten zu erlassen.

Artikel 4: legt die technischen Spezifikationen und die Sicherheitsmerkmale des europäischen Reisedokuments für die Rückführung fest, die den in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 333/2002 des Rates genannten entsprechen und aus Sicherheitsgründen nicht veröffentlicht werden.

Artikel 5: legt die Vorschriften über die Gebühren für die Ausstellung des europäischen Reisedokumentes für die Rückführung fest und sollte für Drittstaatsangehörige kostenfrei sein.

Artikel 6: legt die Regeln für die Ausübung der delegierten Befugnisse durch die Kommission im Einklang mit Artikel 290 AEUV fest.

Artikel 7: legt fest, dass die bestehende Empfehlung des Rates bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder aufgehoben und ersetzt wird.

Artikel 8: legt die Bestimmungen für das Inkrafttreten und den geografischen Geltungsbereich der Verordnung fest.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand

Diese Verordnung regelt das Format und die technischen Spezifikationen des europäischen Reisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

Artikel 3
Europäisches Reisedokument für die Rückführung

Artikel 4
Technische Spezifikationen

Artikel 5
Ausstellungsgebühren

Das europäische Reisedokument für die Rückführung wird dem Drittstaatsangehörigen kostenlos ausgestellt.

Artikel 6
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 7
Aufhebung und Ersetzung der Empfehlung des Rates vom 30. November 1994

Die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder wird hiermit aufgehoben und ersetzt.

Artikel 8
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am [...] Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß den Verträgen unmittelbar in den Mitgliedstaaten.

Geschehen zu Straßburg am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Der Präsident Der Präsident

Brüssel, den 15.12.2015 COM (2015) 668 final Anhang zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europäisches Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger