Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen COM (2016) 822 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 280/02 = AE-Nr. 021156 und
Drucksache 717/13 HTML PDF = AE-Nr. 130844

Brüssel, den 10.1.2017 COM (2016) 822 final 2016/0404 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2016) 462 final}
{SWD(2016) 463 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Ein vertiefter und fairerer Binnenmarkt ist eine der obersten Prioritäten der Europäischen Kommission:

"eine Politik, die den Schwerpunkt auf Wachstum und Beschäftigung legt"1. Nach Ansicht des Europäischen Rats ist "die Verwirklichung eines vertieften und faireren Binnenmarkts ... von entscheidender Bedeutung, wenn es darum geht, Arbeitsplätze zu schaffen, die Produktivität zu steigern und ein attraktives Umfeld für Investitionen und Innovation zu gewährleisten"2. Die wichtige Rolle, die reglementierte Berufe für die Wirtschaft der EU spielen, kann nicht hoch genug geschätzt werden, und zahlreiche Studien zeigen den noch nicht ausgeschöpften Nutzen der Förderung des Binnenmarktes im Dienstleistungsbereich.

In Abwesenheit harmonisierter Vorschriften auf EU-Ebene fällt die Regulierung reglementierter Berufe weiterhin in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Es obliegt den einzelnen Mitgliedstaaten zu entscheiden, ob es einen Bedarf gibt, einzugreifen und Regeln und Beschränkungen in Bezug auf den Zugang zu einem Beruf oder seine Ausübung einzuführen, sofern die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. In den meisten Fällen ist eine Regulierung gerechtfertigt und sogar willkommen, z.B. bei Fragen der Gesundheit und Sicherheit. Um sicherzustellen, dass eine Regulierung zweckmäßig ist und keine ungerechtfertigten Belastungen mit sich bringt, muss sie sorgfältig geprüft werden, um ihre Wirkung auf Interessenträger und das weitere wirtschaftliche Umfeld vollständig abzuschätzen. Die Sicherstellung eines optimalen Regulierungsumfeldes in Übereinstimmung mit den Beschäftigungs- und Wachstumsprioritäten der Kommission ist von zentraler Bedeutung. Aus diesem Grund wurden Schritte zur Einführung einer Exante-Prüfung der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Regulierung von Berufen gemäß der Binnenmarktstrategie angekündigt3.

Das Recht auf Arbeit im Sinne der Freiheit der Berufswahl oder der unternehmerischen Freiheit ist in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert.

Zu den zentralen Vorteilen des EU-Binnenmarktes gehören die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit. Insbesondere für KMU ist es schwierig, die Einschränkung dieser Freiheiten zu überwinden. Daher müssen Regulierungsmaßnahmen hinreichend begründet sein, was durch eine sorgfältige Verhältnismäßigkeitsprüfung erreicht wird.

Der Begriff "reglementierte Berufe" bezieht sich auf Tätigkeiten, für die eine spezifische berufliche Qualifikation erforderlich ist; solche Berufe sind in allen Bereichen der Wirtschaft anzutreffen. Die einzelnen Mitgliedstaaten haben im Laufe der Zeit verschiedene Regelungen eingeführt, die lange Traditionen widerspiegeln und in Form staatlicher Regulierung oder in Form von Selbstregulierung durch Berufsverbände festgelegt wurden. Es gab im Allgemeinen gute Gründe für eine Regulierung, die auf der Notwendigkeit beruhten, zentrale Ziele des Allgemeininteresses zu schützen, was einen Wert für die Gesellschaft darstellt, z.B. indem geklärt wird, welche Fachkenntnisse, Ausbildung und Kompetenzen Berufsangehörige mitbringen müssen, um sicherzustellen, dass die Bürger geschützt sind. Unangemessene Regulierung kann Berufsangehörige, Unternehmen und Verbraucher jedoch belasten; zu den möglichen Belastungen gehören unverhältnismäßige Qualifikationsanforderungen, übermäßig viele vorbehaltene Tätigkeiten, die Pflichtmitgliedschaft in einem Berufsverband oder andere Maßnahmen. Hierzu vertritt der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass nationale Berufsreglementierungen und Qualifikationsanforderungen, selbst wenn sie ohne Diskriminierung angewendet werden, die Ausübung der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten der EU-Bürger erschweren oder weniger attraktiv machen können4. Der Gerichtshof war zudem der Auffassung, dass die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat weniger strikte Regeln als ein anderer Mitgliedstaat erlässt, nicht bedeutet, dass die Regeln des letztgenannten Mitgliedstaates unverhältnismäßig und mit EU-Recht unvereinbar sind. Es obliegt den Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung des gesamten Regulierungsumfeldes eines Berufes, auf Einzelfallbasis zu prüfen, ob es notwendig ist, den Zugang zu einem Beruf und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit zu beschränken, und zu definieren, welche Beschränkungen am besten geeignet sind, um den spezifischen Belangen des Allgemeininteresses gerecht zu werden.

Im Jahr 2013 wurde die Richtlinie 2005/36/EG (Berufsqualifikationsrichtlinie) durch die Richtlinie 2013/55/EU geändert, um das EU-Recht auf dem Gebiet der reglementierten Berufe zu modernisieren. Sie führte zudem eine Transparenzbewertung und eine gegenseitige Evaluierung aller in den Mitgliedstaaten bestehenden reglementierten Berufe ein. Aus den Informationen, die von den relevanten zuständigen Behörden im Rahmen der gegenseitigen Evaluierung vorgelegt wurden, wird ersichtlich, dass die Durchführung einer solchen Prüfung für viele Mitgliedstaaten eine Herausforderung darstellte5. Die Tatsache, dass der Mehrheit der Prüfungen eine angemessene Begründung fehlte, deutet auf ein zugrundeliegendes Problem bezüglich der Frage hin, wie die Notwendigkeit einer Regulierung und ihre Wirkung auf das weitere wirtschaftliche Umfeld bewertet werden. Das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung offenbarte, dass Regulierungsentscheidungen gegenwärtig nicht immer auf einer fundierten und objektiven Analyse beruhen bzw. offen und transparent durchgeführt werden. Zudem wurde trotz der intensiven Gespräche und der von der Kommission bis zu diesem Zeitpunkt bereitgestellten Orientierungshilfen die Einführung neuer einschränkender Maßnahmen ohne vorherige objektive und umfassende Analyse nicht verhindert. Die Mitgliedstaaten haben neue Regulierungen eingeführt, z.B. für die Ausübung des Anwaltsberufs, oder sie haben ohne bzw. nur nach sehr oberflächlicher Prüfung der Verhältnismäßigkeit Beschränkungen für bestimmte Tätigkeiten erlassen bzw. die bestehenden Beschränkungen erweitert, etwa für Steuerberater oder Fremdenführer.

Die gegenwärtige uneinheitliche Prüfung der Regulierung von Berufen in der EU wirkt sich negative auf die Bereitstellung von Dienstleistungen und die Mobilität von Berufsangehörigen aus. Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten reichen allein nicht aus, um einen einheitlichen EU-Rechtsrahmen zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der angestrebten nationalen Berufsreglementierungen zu gewährleisten und die bestehenden Probleme der nationalen Behörden aufzugreifen. Die wichtigsten Ziele der Maßnahme, nämlich Klarstellung der anwendbaren Kriterien, Stärkung der Verlässlichkeit, Transparenz und Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten und Sicherstellung, dass die Regelungen auf die gleiche Weise angewendet werden, um eine weitere Belastung und Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden, könnten durch die Einführung eines gemeinsamen EU-weiten Prüfungsmechanismus, der von allen Mitgliedstaaten in vergleichbarer Weise angewendet wird, aufgrund seiner Größenordnung und Wirkungen besser erreicht werden. In Anbetracht der häufigen Änderung von Berufsreglementierungen besteht das Risiko, dass ohne EU-Maßnahmen die Unterschiede zwischen jenen, die bereits gute Regulierungsverfahren anwenden und die Verhältnismäßigkeit angemessen prüfen, bevor sie entscheiden, ob sie eine Regulierung vornehmen,6 und jenen, die dies nicht tun, größer werden und so zu größeren Qualitätsunterschieden bei den einschlägigen Rechtsvorschriften führen. Dies wirkt sich letztlich negativ auf den Zugang zu Berufen aus und hat negative Folgen sowohl für die Verbraucher als auch für die Wirtschaft.

Um das Problem aufzugreifen, hat die Kommission in der Binnenmarktstrategie eine Initiative angekündigt, die eine Verhältnismäßigkeitsprüfung festlegt, welche von den Mitgliedstaaten vor dem Erlass oder der Änderung von nationalen Berufsreglementierungen durchzuführen ist. Es besteht seitens der Mitgliedstaaten erhebliches Potenzial für eine Förderung von Wachstum und Beschäftigung durch Erhöhung der Transparenz der reglementierten Berufe und durch eine eingehendere Analyse der Verhältnismäßigkeit neuer Regelungen vor ihrem Erlass; gleichzeitig könnten die reglementierten Berufe mit Blick auf eine Modernisierung der jeweiligen Anforderungen reformiert werden. Wie in der diesem Vorschlag beigefügten Folgenabschätzung beschrieben, zeigen zahlreiche Studien, wie schlechte Regulierungsentscheidungen den Wettbewerb verfälschen können, indem sie den Markteintritt beschränken und so zu einem beträchtlichen Verlust von Beschäftigungsmöglichkeiten und zu höheren Verbraucherpreisen führen sowie den freien Verkehr behindern können. Allein in Bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen weist eine akademische Studie darauf hin, dass durch den Abbau von unnötigen und unverhältnismäßigen Regulierungen rund 700 000 zusätzliche Arbeitsplätze7 in der EU geschaffen werden könnten.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung wurde daher entwickelt, um bessere Regulierungsverfahren zu fördern und damit für bessere Ergebnisse zu sorgen. Die Prüfung wird bei der Neueinführung oder Änderung der Anforderungen für den Zugang zu reglementierten Berufen oder ihre Ausübung angewendet. Sie konsolidiert die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit der Anforderungen für den Zugang zu oder die Ausübung von reglementierten Berufen, belässt aber die Entscheidung über Inhalt und Art der Regulierung den Mitgliedstaaten, solange diese Entscheidung evidenzbasiert und auf der Grundlage einer sorgfältigen, transparenten und objektiven Prüfung getroffen wird. Sie trägt der Besonderheit der einzelnen Berufe und ihrem Regulierungsumfeld umfassend Rechnung. Die Vorteile dieser Initiative für Berufsangehörige, Verbraucher und öffentliche Behörden liegen im Wesentlichen darin, dass sie eine bessere Reglementierung von Berufen gewährleisten würde, indem sie verhindert, dass unverhältnismäßige Vorschriften erlassen werden. Der vorliegende Vorschlag dient weitgehend der Kodifizierung der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes. Abweichungen von dieser Rechtsprechung würden den Vorschlag substanziell verändern. Im Fall einer solchen substanziellen Veränderung kann die Kommission ihren Vorschlag zurückziehen.

Eine EU-Richtlinie würde es Mitgliedstaaten erleichtern, ihrer Verpflichtung zur Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nachzukommen, und garantieren, dass die Mitgliedstaaten die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf allen Regulierungsebenen angemessen umsetzen, um eine Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden.

Die Initiative soll für größere Klarheit sorgen und fördert objektive, verlässliche und umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfungen, um durch regelmäßige Überprüfung der nationalen Berufsreglementierungen Vertrauen aufzubauen und Innovation zu fördern. Hinter dieser Maßnahme steht nicht nur die Absicht, die Mitgliedstaaten bei der Erreichung dieser gemeinsamen Ziele zu unterstützen, sondern auch das Bestreben, dies strukturiert und geordnet zu tun, damit die Mitgliedstaaten ihre Verwaltungsaufgaben leichter bewältigen können.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Der Vorschlag steht im Einklang mit den geltenden Bestimmungen der Richtlinie 2005/36/EG und ergänzt diese.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Der Vorschlag stimmt mit den Prioritäten der Kommission überein, die sie in ihrer Binnenmarktstrategie (BMS) dargelegt hat, sowie mit den EU-Zielen, Wachstum und Arbeitsplätze zu schaffen, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, die Rahmenbedingungen für Unternehmen zu verbessern und Verbrauchern eine größere Auswahl zu bieten.

Eine weitere in der BMS angekündigte Maßnahme ist die regelmäßige Orientierungshilfe bei besonderem Bedarf. Diese Initiative bezweckt die Identifizierung von landes- und berufsspezifischen Problemen, bei denen die Reform des Rechtsrahmens einen wirtschaftlichen Nutzen brächte und auf deren Grundlage die Kommission Maßnahmen auf nationaler Ebene empfehlen wird. Diese beiden Maßnahmen ergänzen einander dahingehend, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung einen allgemeinen Rahmen für die anzuwendenden Kriterien bereitstellen wird, anhand deren die Verhältnismäßigkeit der angestrebten Reglementierung zu prüfen ist ("Sunrise Clause"), während die regelmäßige Orientierungshilfe den Schwerpunkt auf spezifische Probleme legen wird, die in den bestehenden Regelungen für bestimmte Berufe oder Branchen identifiziert wurden.

Dieser Vorschlag steht mit der Initiative im Einklang und ergänzt diese mit dem Ziel, die Notifizierungen nach der Dienstleistungsrichtlinie zu verbessern. Während die Letztere das bestehende, auf Beschränkungen nach der Dienstleistungsrichtlinie anwendbare Notifizierungsverfahren ergänzt, bietet dieser Vorschlag Klarheit über die von den Mitgliedstaaten anzuwendenden Kriterien zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit nationaler Gesetzesentwürfe, die Berufe reglementieren und in den Anwendungsbereich der Richtlinien zur Berufsqualifikation fallen. Einige Anforderungen der nationalen Berufsreglementierungen (etwa Anforderungen an die Rechtsform oder die Beteiligungsverhältnisse) fallen sowohl in den Anwendungsbereich der Berufsqualifikationsrichtlinie als auch der Dienstleistungsrichtlinie. In solchen Fällen wäre die Verhältnismäßigkeitsprüfung nach den Regeln dieses Vorschlags vorzunehmen, und die nach der Dienstleistungsrichtlinie im Notifizierungsverfahren bereitzustellenden Informationen müssten auf dieser Prüfung beruhen und diese widerspiegeln. Die Kohärenz zwischen diesen Instrumenten wird gewährleistet, und dieser Vorschlag führt keine neuen Mitteilungsverfahren ein.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 46, Artikel 53 Absatz 1 und Artikel 62 AEUV.

Die Europäische Union hat das Recht, auf dem Gebiet der Reglementierung von Berufen zum Zweck der Erreichung der Ziele des Binnenmarktes auf der Grundlage der Bestimmungen des AEUV über den freien Verkehr von Personen und Dienstleistungen tätig zu werden. Insbesondere Artikel 46 AEUV sieht spezifische Bestimmungen vor, die auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu erlassen sind, Artikel 53 Absatz 1 AEUV sieht den Erlass von Richtlinien über den Zugang zu Tätigkeiten und ihre Ausübung als Selbstständige vor, und Artikel 62 AEUV ist die Rechtsgrundlage für Rechtsakte über die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Nach dem Subsidiaritätsprinzip sollte die EU nur dann in Aktion treten, wenn die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht hinreichend erreicht werden können und wenn die Ziele von der EU besser erreicht werden können. Wie die durch die gegenseitige Evaluierung erlangten Informationen zeigen, bestehen in den Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede bei den anzuwendenden Kriterien und der Intensität der Prüfungen. Diese gegenwärtige uneinheitliche Kontrolle der Verhältnismäßigkeit von Berufsreglementierungen in der EU und die daraus entstehenden Folgen haben eine beträchtliche Auswirkung auf die gesamte Wirtschaft der EU, die Bereitstellung von Leistungen und die Mobilität von Berufsangehörigen. Sowohl unabhängige als auch von der Kommission durchgeführte Studien zeigen, dass sich unverhältnismäßige Reglementierungen negativ auf die Schaffung von Arbeitsplätzen, das Wachstum, die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher, Preise, Innovation, Investitionen und den Handel auswirken8. Zudem haben wir gesehen, welche Vorteile eine Reform von Reglementierungen mit sich bringen kann, die zudem offenbar keine unmittelbaren Auswirkungen auf berechtigte öffentliche Interessen hat:

Isolierte Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten reichen jedoch allein nicht aus, um einen einheitlichen EU-Rechtsrahmen zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der nationalen Berufsreglementierungen zu gewährleisten und die bestehenden Probleme der nationalen Behörden zu lösen. Die Ziele der Maßnahme, d.h. die Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der Verhältnismäßigkeitsprüfungen, könnten daher durch die Einführung eines gemeinsamen unionsweiten Prüfungsmechanismus, der in allen Mitgliedstaaten in ähnlicher Weise angewendet wird, aufgrund seiner Größenordnung und seiner Wirkungen besser auf EU-Ebene erreicht werden. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der nationalen Berufsreglementierungen werden folglich die nationalen Rechtsvorschriften die festgelegten Kriterien widerspiegeln, die von den nationalen Behörden zu berücksichtigen sind.

Ein EU-Ansatz würde somit durch Schaffung eines transparenten und verlässlichen Rechtsrahmens zur Beurteilung der Schranken für reglementierte Berufe die nationalen Behörden befähigen, umfassende und vergleichbare Verhältnismäßigkeitsprüfungen vorzunehmen. Der Europäische Rat forderte wiederholt Maßnahmen auf diesem Gebiet. Im Februar 2015 forderte der Europäische Rat eine Leitlinie12. Hiernach begrüßte der Rat die Aufnahme von Verhältnismäßigkeitsprüfungen in die Binnenmarktstrategie und bekräftigte, dass "der Binnenmarkt Europas wichtigster Motor für Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen und ein Schlüsselfaktor für Investitionen und die Steigerung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit ist." Er betonte, dass zur Stärkung und Vertiefung des Binnenmarkts dringend ehrgeizige Maßnahmen sowohl auf Unionsebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten erforderlich sind, damit konkrete und pragmatische Ergebnisse erzielt werden können, die den Verbrauchern und Unternehmen, insbesondere KMU, unmittelbar zugutekommen13. Im Juni 2016 forderte der Rat die Kommission auf, Schritte zu unternehmen, damit "die Bemühungen um eine bessere Rechtsetzung entschlossen weiterverfolgt werden"14.

- Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Artikel 5 Absatz 4 EUV. Die gewählte Maßnahmenoption soll für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Gewährleistung der Ziele des Allgemeininteresses und der Qualität von Dienstleistungen einerseits und der Verbesserung des Zugangs zu reglementierten Berufen und ihrer Ausübung für Berufsangehörige sowie der Sicherstellung einer größeren Auswahl für die Verbraucher andererseits sorgen. Der Vorschlag entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil die Lösungen Kostenwirksamkeit implizieren und den Gesamtaufwand der öffentlichen Behörden senken, da er klare Kriterien zur Durchführung der Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Berufsreglementierungen schafft; zudem sollte er den Durchführungsaufwand vermeiden, der künftig durch unnötige Maßnahmen entstehen könnte. Der mit der Durchführung einer Verhältnismäßigkeitsprüfung verbundene Verwaltungsaufwand wurde bereits im Zuge der Überarbeitung der Berufsqualifikationsrichtlinie von 2013 bewertet. Demnach dürften die mit diesem Vorschlag verbundenen Kosten zur Einführung einer Verhältnismäßigkeitsprüfung für künftige Reglementierungen nur begrenzt spürbar sein15. Geringfügig höhere Kosten könnten sich für diejenigen Mitgliedstaaten ergeben, in denen die Richtlinie gegenwärtig nicht ordnungsgemäß durchgeführt wird. Es wird aber erwartet, dass die Maßnahme insgesamt eine positive Wirkung auf die Verwaltungskosten hat, weil die Mitgliedstaaten infolge des verbesserten Systems wahrscheinlich seltener mit Vertragsverletzungsverfahren konfrontiert sein werden. Die Kommission beabsichtigt, mit den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten und sie bei der Durchführung dieser Richtlinie und im Hinblick auf eine weitere Begrenzung der Kosten zu unterstützen. Der Vorschlag geht nicht über Maßnahmen hinaus, die zur Erreichung der angestrebten Ziele notwendig und angemessen sind. Die gegenseitige Evaluierung erfolgte anhand von Leitlinien und ergab keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass sich die gegenwärtigen Regulierungsentscheidungen auf eine fundierte und objektive Analyse stützen bzw. offen und transparent getroffen würden. Fast drei Jahre nach Beginn der gegenseitigen Evaluierung liegt rund ein Drittel der Verhältnismäßigkeitsprüfungen noch immer nicht vor, und rund 70 % der vorgelegten Evaluierungen enthielten die Schlussfolgerung, dass die geltenden Reglementierungen beibehalten werden, obwohl sie keiner belastbaren Verhältnismäßigkeitsprüfung unterzogen wurden. Zudem werden Berufsreglementierungen oft geändert, und die Kommission ist sich bewusst, dass Berufsangehörige laufend durch neue Reglementierungen belastet werden, ohne dass zuvor eine ordnungsgemäße, auf der Verhältnismäßigkeit basierende Analyse der Notwendigkeit, des Nutzens oder der Auswirkungen dieser Belastungen vorgenommen worden wäre.

- Wahl des Instruments

Das gewählte Instrument ist eine neue Richtlinie, die den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Umsetzung und Durchführung einen gewissen Ermessensspielraum einräumt, damit sie dem Wesensgehalt und die Vielschichtigkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerecht werden können. Eine Richtlinie ist bindend hinsichtlich des zu erreichenden Ergebnisses und stellt daher ein angemessenes Instrument zur Vollendung des Binnenmarktes in Bezug auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit dar. Dabei handelt es sich nicht nur um Ziele der Europäischen Union, sondern der Vertrag stellt auch an die Mitgliedstaaten bestimmte rechtliche Anforderungen; daraus folgt, dass die Entscheidung, ob und wie ein Beruf reglementiert wird, zwar weiterhin im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten liegt, doch sind ihnen hinsichtlich der Rechtfertigung, Verhältnismäßigkeit und Notwendigkeit dieser Reglementierungen Grenzen gesetzt.

In der Folgenabschätzung wird ausführlich dargelegt, wie problematisch die Reglementierung von Berufen ist und wie sich unnötige Reglementierungen auf die gesamte europäische Wirtschaft auswirken können; zudem werden die Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten beim angemessenen Umgang mit diesem Problem hervorgehoben. Eine Richtlinie ermöglicht den Mitgliedstaaten, eine umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung in ihre bestehenden Rechtsvorschriften aufzunehmen, und da die Kommission hierfür keine bestimmte Methode vorschreibt, verfügen die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum, der es ihnen ermöglicht, ihre eigenen Strukturen beizubehalten, ohne das eigentliche Ziel der Richtlinie zu gefährden, nämlich für einen vergleichbaren, transparenten, zuverlässigen, objektiven, evidenzbasierten Entscheidungsprozess zu sorgen. Aus diesen Gründen hat die Kommission entschieden, dass eine Richtlinie das am besten geeignete und wirksamste Instrument ist.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Vor ihrer grundlegenden Überarbeitung im Jahr 2013 wurde die Richtlinie 2005/36/EG einer eingehenden Beurteilung der Defizite des Prozesses zur Erleichterung der Freizügigkeit von Berufstätigen unterzogen. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse wurde mit der Richtlinie 2013/55/EU zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG unter anderem eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Prüfung ihrer Berufsreglementierungen eingeführt. Auf der Grundlage dieser Prüfungen und im Einklang mit Artikel 59 Absatz 9 plant die Kommission, ihr abschließendes Fazit des Überblicks über die Berufsreglementierungen und die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Verhältnismäßigkeitsprüfungen dem Europäischen Parlament und dem Rat bis Januar 2017 vorzulegen, erforderlichenfalls zusammen mit Vorschlägen für weitere Initiativen. Dieser Vorschlag ist nicht aus einer Gesamtprüfung der Richtlinie hervorgegangen, da diese erst kürzlich überarbeitet wurde; er beruht vielmehr auf den Prüfungen der Kommission und ist Bestandteil der Folgeinitiativen, die sich nach Artikel 59 Absatz 9 der Richtlinie 2013/55/EU als Schlussfolgerung aus der Prüfung der Kommission ergeben. Die Möglichkeit eines weiteren Vorschlags wurde daher als Bestandteil der Folgeschritte zur Verbesserung der Durchführung und Wirksamkeit der neuen Bestimmungen vorgesehen.

- Konsultation der Interessenträger

Eine öffentliche Konsultation wurde vom 27. Mai bis 22. August 2016 durchgeführt. Insgesamt gingen 420 Antworten ein. Dazu gehörten Beiträge von Einzelpersonen, Angehörigen reglementierter Berufe, Berufsverbänden, Regulierungsbehörden, Regierungsstellen und Akademikern. Unter den Interessenträgern besteht ein breiter Konsens, dass die EU tätig werden muss, um in Bezug auf Verhältnismäßigkeitsprüfungen für Klarheit und einen gemeinsamen Ansatz zu sorgen. Unter den befragten Zielgruppen erhielten wir mehrheitlich Unterstützung für eine bindende Lösung (Richtlinie): Verbraucher, Dienstleister, große und kleine Unternehmen, öffentliche Behörden und Gewerkschaften unterstützten allesamt den Vorschlag. Einige Berufsverbände äußerten sich weniger positiv. So sorgte insbesondere der Handwerkssektor in Deutschland und Österreich dafür, dass identische Stellungnahmen von 100 Handwerksverbänden eingingen, die den Gedanken einer Maßnahme auf EU-Ebene (Richtlinie oder Leitlinie) ablehnen. Obwohl wir entschieden, diese koordinierten gleichlautenden Stellungnahmen16 bei der Zusammenstellung der Konsultationsergebnisse zu berücksichtigen, ergab sich dennoch eine Mehrheit, die sich für unseren Vorschlag aussprach. Die Konsultation zeigte zudem Handlungsbedarf auf, da festgestellt wurde, dass nicht nur innerhalb der EU, sondern auch innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten viele verschiedene Prüfungsansätze zur Anwendung kommen. Ferner wurde festgestellt, dass bei der Ausgestaltung von Reglementierungen keine klaren Anforderungen an die Prüfung der Verhältnismäßigkeit gestellt werden und dass für Konsultation und Transparenz nur sporadisch gesorgt wird.

Eine Zusammenfassung der Ergebnisse ist zu finden unter: http://ec.europa.eu/internal market/consultations/.

Auf einer von der Kommission am 18. Mai 2016 abgehaltenen hochrangigen Konferenz fand zudem ein weiterer Meinungsaustausch statt.

Die Probleme wurden darüber hinaus mit der Hochrangigen Arbeitsgruppe der Mitgliedstaaten am 3. Mai 2016 und 10. November 2016 erörtert.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Ergebnisse der von den Mitgliedstaaten zusammen mit der Kommission durchgeführten gegenseitigen Evaluierung trugen zur Erstellung dieses Vorschlags bei.

OECD-Studien zeigten, dass Arbeitsmobilität eine wichtige Einflussgröße der Produktivität ist, die das Wirtschaftswachstum erhöht17. Darüber hinaus gab die europäische Kommission wirtschaftswissenschaftliche Studien über die Auswirkungen der Reform der Reglementierungen in Auftrag, um ausgewählte Berufe in vier Ländern zu prüfen: Deutschland, Griechenland, Italien, Vereinigtes Königreich18.

Nach einer im April 2015 in allen 28 Mitgliedstaaten durchgeführten Untersuchung können mindestens 21 % der Erwerbstätigen in der Europäischen Union (50 Millionen Menschen) als Angehörige eines reglementierten Berufs betrachtet werden19.

- Folgenabschätzung

Im Einklang mit ihrer Strategie der "besseren Rechtsetzung" haben die Kommissionsdienststellen eine Folgenabschätzung durchgeführt, in der sie die verschiedenen Maßnahmenoptionen und ihre Auswirkungen auf Interessenträger analysieren20.

Die in der Folgenabschätzung untersuchten Maßnahmenoptionen waren:

Option 1 - Erstellung von Leitlinien zur Verhältnismäßigkeit und umfassender Informationsaustausch zwischen Behörden zur Einführung einer EU-weiten Verhältnismäßigkeitsprüfung für reglementierte Berufe, die mehrere Optionen umfassen könnte.

Option 2a - Festlegung von Mindestkriterien zur Durchführung von Verhältnismäßigkeitsprüfungen auf der Grundlage und zur Ergänzung der Rechtsprechung und durch Einführung von Transparenz bei den Prüfungen der Mitgliedstaaten durch ein bindendes Instrument (Richtlinie).

Option 2b - Umsetzung desselben Ansatzes wie bei 2a, jedoch in Form einer Empfehlung.

Option 3a - Regelung weiterer Verfahrensaspekte ergänzend zu Option 2a, z.B. öffentliche Konsultationen und regelmäßige Überprüfungen, durch ein verbindliches Instrument (Richtlinie).

Option 3b - Regelung derselben Aspekte wie bei Option 3 a, jedoch mit dem Instrument einer Empfehlung.

Ausgehend von der Konsultation, den Erfahrungen und den in einer Folgenabschätzung dargelegten Nachweisen gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass sich die derzeitige Situation mit der Option 3a am besten verbessern lässt:

Option 1 - Der Leitlinienansatz wurde bereits getestet: zunächst 2013 durch Veröffentlichung einer Mitteilung, dann durch Ausarbeitung eines Rasters und von Leitlinien für die zweijährige gegenseitige Evaluierung; diese Vorgehensweise erwies sich als ungeeignet zur Lösung der festgestellten Regulierungsprobleme. Zudem hat die Kommission mit den Mitgliedstaaten intensiv zusammengearbeitet, um sie für eine stärkere Beachtung der Verhältnismäßigkeitsproblematik zu gewinnen (durch Besuche in den Mitgliedstaaten, eine Konferenz, Binnenmarktforen und Workshops).

Option 2a - Diese Option würde zur Lösung der Probleme der Mitgliedstaaten mit der Auslegung der Rechtsprechung und der Klarheit der zu evaluierenden Kriterien und somit bis zu einem gewissen Grad zur Verbesserung der Qualität der Prüfungen und ihrer abschließenden Ergebnisse beitragen.

Option 2b - Sowohl diese Option als auch 3b haben dieselben Nachteile wie Option 1. Ein "optionaler" Weg würde das Problem, dass Mitgliedstaaten keine Verhältnismäßigkeitsprüfungen durchführen, nicht lösen; daher kann nicht damit gerechnet werden, dass so die künftige Einführung von unnötigen Belastungen verhindert werden könnte oder dass dies ein wirksamer Mechanismus zur Lösung der im Rahmen solcher Prüfungen festgestellten Probleme sein könnte. Denselben Einschränkungen würde auch die Möglichkeit eines transparenteren Informationsaustausches mit Bürgern und Interessenträgern unterliegen.

Option 3a - Regelmäßige Überprüfungen würden sicherstellen, dass Reglementierungen, die nicht mehr angemessen sind, aufgehoben werden, während die Aufnahme von Konsultationen dazu beitragen würde, dass alle Interessenträger, darunter auch Verbraucherverbände und Bürger, stärker einbezogen würden, sodass ihre Interessen ebenfalls Berücksichtigung finden.

Option 3b - Wie bei 2b kann ein freiwilliger Ansatz nicht gewährleisten, dass diese Schritte unternommen werden.

Ausgehend von den Erfahrungen und Untersuchungen, auf denen dieser Vorschlag beruht, kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass ein Verfahren, das einen weiten Ermessensspielraum belässt (Empfehlung) nicht zwingend dafür sorgt, dass insbesondere in den schwierigsten Fällen die notwendige Analyse durchgeführt wird. Eine allgemeine Verpflichtung, regelmäßige Überprüfungen durchzuführen, um alle Betroffenen zu unterrichten, und eine Verpflichtung, für ein Mindestmaß an Objektivität und Unparteilichkeit zu sorgen, können nur durch Rechtsvorschriften eingeführt werden, was nur eine Richtlinie gewährleisten kann.

Am 9. Oktober 2016 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle eine positive Stellungnahme zu dieser Initiative ab. Die wichtigsten Empfehlungen des Ausschusses waren, dass sich der Vorschlag nicht auf Überschneidungen mit anderen Initiativen beschränken sollte, dass darin stärker auf den Umfang der Problematik und die Frage, warum sie mit den aktuellen Strukturen nicht lösbar ist, eingegangen werden sollte und dass darin näher erläutert werden sollte, wie die vorgeschlagenen Bestimmungen wirken werden, welche Ansichten die Interessenträger vertreten und welche Auswirkungen der Vorschlag auf KMU, Verbraucher und nationale Behörden haben wird. Diese Empfehlungen wurden hinreichend berücksichtigt.

Die Stellungnahme ist zu finden unter: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia carried out/cia 2016 en.htm#grow.

Die verschiedenen Maßnahmenoptionen und ihre Auswirkung auf die Interessenträger werden in der Folgenabschätzung ausführlich analysiert, die auf folgender Internetseite verfügbar ist: http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8827.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkung auf den Haushalt der Europäischen Union.

5. Weitere Angaben

- Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Die Kommission wird dem Rat und dem Europäischen Parlament regelmäßig Berichte über die Durchführung und Umsetzung der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf nationaler Ebene vorlegen. Diese Evaluierung soll zeitgleich mit der Evaluierung der Berufsqualifikationsrichtlinie vorgenommen werden.

- Erläuternde Dokumente (für Richtlinien)

Für die Umsetzung dieses Vorschlags in nationales Recht werden keine zusätzlichen erläuternden Dokumente benötigt, weil er sich auf die vorhandene Rechtsprechung und die Grundsätze der besseren Rechtsetzung stützt. Die Kommission kann aber nötigenfalls weitere Leitlinien vorlegen.

- Ausführliche Erläuterung der einzelnen Bestimmungen des Vorschlags

Die Artikel 1 und 2 regeln den Gegenstand und Anwendungsbereich der Richtlinie, nämlich die Festlegung eines Rechtsrahmens für die Durchführung von Verhältnismäßigkeitsprüfungen vor der Einführung neuer oder der Änderung bestehender Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die den Zugang zu reglementierten Berufen oder ihre Ausübung beschränken. Verhältnismäßigkeitsprüfungen, die durch andere EU-Instrumente eingeführte Reglementierungen bestimmter Berufe betreffen, fallen nicht unter diese Richtlinie.

Artikel 3 betrifft die im Vorschlag verwendeten Begriffsbestimmungen, die mit den Begriffsbestimmungen der Richtlinie 2005/36/EG weitgehend identisch sind. Zudem werden zwei Hauptarten von Berufsreglementierungen definiert, nämlich die "vorbehaltenen Tätigkeiten" und die "geschützte Berufsbezeichnung".

Artikel 4 legt die Verpflichtung der Mitgliedstaaten fest, eine ExanteVerhältnismäßigkeitsprüfung durchzuführen, die durch qualitative und, soweit möglich, quantitative Belege zu begründen ist.

Artikel 5 führt die Rechtfertigungen aufgrund der Ziele des Allgemeininteresses auf der Grundlage des AEUV oder der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs auf. Nach ständiger Rechtsprechung können Gründe, die rein wirtschaftlicher Natur sind und im Wesentlichen protektionistischen Zwecken dienen oder protektionistische Wirkungen haben, oder rein verwaltungstechnische Gründe nicht zwingende Gründe des Allgemeininteresses sein.

Artikel 6 Absatz 1 legt eine allgemeine Verpflichtung der Mitgliedstaaten fest, vor der Einführung neuer oder der Änderung bestehender Vorschriften, die den Zugang zu reglementierten Berufen oder ihre Ausübung beschränken, zu prüfen, ob diese Vorschriften notwendig und für die Verwirklichung des angestrebten Ziels geeignet sind und nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgehen.

Artikel 6 Absatz 2 legt zudem die Hauptkriterien fest, die von den zuständigen Behörden zu berücksichtigen sind; hierzu gehören etwa die Natur der Risiken, der Umfang der einem Beruf vorbehaltenen Tätigkeiten, der Zusammenhang zwischen Qualifikationen und Tätigkeiten, die wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahme usw.

Artikel 6 Absatz 3 legt die Anwendung von weniger einschränkenden Mitteln zur Erreichung des angestrebten Ziels fest, wenn etwa die Verwendung einer geschützten Berufsbezeichnung geregelt wird, ohne dass die Tätigkeiten einem bestimmten Beruf vorbehalten bleiben.

Artikel 6 Absatz 4 bietet einen Überblick über die bei der Untersuchung der kumulativen Wirkung aller bestehenden Maßnahmen zu berücksichtigenden Elemente, die den Zugang zu reglementierten Berufen oder ihre Ausübung beschränken.

Artikel 7 legt eine Verpflichtung fest, vor der Einführung neuer Maßnahmen alle Betroffenen zu unterrichten und ihnen die Möglichkeit einer Stellungnahme einzuräumen.

Artikel 8 sieht einen Meinungsaustausch zwischen den zuständigen Behörden der verschiedenen Mitgliedstaaten vor, wodurch der Mitgliedstaat, der einen Beruf zu reformieren beabsichtigt, Informationen über die Erfahrungen der anderen Mitgliedstaaten sammeln kann.

Artikel 9 sieht die Transparenz der Verhältnismäßigkeitsprüfungen vor.

Artikel 10 sieht eine regelmäßige Überprüfung der Richtlinie vor.

Artikel 11 betrifft die Umsetzung der Richtlinie.

Artikel 12 betrifft das Inkrafttreten der Richtlinie.

Artikel 13 benennt die Adressaten der Richtlinie.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 46, Artikel 53 Absatz 1 und Artikel 62, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses21, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen22, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand

Zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Binnenmarkts legt diese Richtlinie Regeln für einen gemeinsamen Rechtsrahmen zur Durchführung von Verhältnismäßigkeitsprüfungen vor der Einführung neuer Rechts- und Verwaltungsvorschriften fest, mit denen der Zugang zu reglementierten Berufen oder deren Ausübung beschränkt oder bestehende Vorschriften geändert werden.

Artikel 2
Geltungsbereich

Artikel 3
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die Begriffsbestimmungen der Richtlinie 2005/36/EG. Darüber hinaus gelten folgende Definitionen:

Artikel 4
Exante-Prüfung neuer Maßnahmen

Artikel 5
Rechtfertigung durch Ziele des Allgemeininteresses

Artikel 6
Verhältnismäßigkeit

Artikel 7
Informationen für Interessenträger, Mitwirkung von Interessenträgern

Die Mitgliedstaaten informieren Bürger, Dienstleistungsempfänger, repräsentative Verbände und andere einschlägige Interessenträger als Berufsangehörige auf geeignete Weise, bevor sie neue Rechts- und Verwaltungsvorschriften einführen oder bestehende Vorschriften ändern, die den Zugang zu reglementierten Berufen oder deren Ausübung beschränken, und geben ihnen Gelegenheit, ihren Standpunkt darzulegen.

Artikel 8
Informationsaustausch zwischen zuständigen Behörden

Artikel 9
Transparenz

Artikel 10
Überprüfung

Artikel 11
Umsetzung

Artikel 12
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am [zwanzigsten] Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 13
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments/Im Namen des Rates
Der Präsident/Die Präsidentin