Unterrichtung durch die Bundesregierung
Bericht über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im Jahr 2004
("Subsidiaritätsbericht 2004")

Bundesministerium der Finanzen Berlin, den 19. Januar 2006

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten
Peter Harry Carstensen

Sehr geehrter Herr Präsident;
in der Anlage übersende ich Ihnen den

Das Bundeskabinett hat den Bericht am 14. Dezember 2005 zustimmend zur Kenntnis genommen und seine Zuleitung an den Deutschen Bundestag und an die Europäische Kommission beschlossen.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Thomas Mirow

Subsidiaritätsbericht der Bundesregierung 2004

I. Überblick

Der Bundesminister der Finanzen legt entsprechend dem Auftrag des Bundeskabinetts vom 12. November 2003 für das Jahr 2004 einen Bericht über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips durch die Europäische Union vor. Der Bericht schließt an den Subsidiaritätsbericht der Bundesregierung für 2003 vom 29. Oktober 2004 an und erfasst den Zeitraum 1. April 2004 bis 31. März 2005.

Im Zentrum dieses Berichts stehen wie in den Vorjahren die Ergebnisse der Subsidiaritätsprüfungen durch die Bundesressorts und den Bundesrat. Ferner ist - wie stets - der Bericht der Europäischen Kommission "Bessere Rechtsetzung 2004" vom 21. März 2004 und dessen Bewertung durch die Bundesregierung und den Bundesrat Gegenstand des Subsidiaritätsberichtes.

Das neue, im Verfassungsvertrag geänderte Subsidiaritätsprotokoll wird voraussichtlich nicht wie avisiert 2007 in Kraft treten. Das Protokoll hängt von der Europäischen Verfassung ab, deren Schicksal wegen der gescheiterten Referenden zum Verfassungsvertrag in Frankreich und in den Niederlanden und der ausstehenden Ratifizierungen durch andere Mitgliedstaaten noch offen ist. Für den Fall des Inkrafttretens haben Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat innerstaatliche Regelungen vereinbart, mit denen eine effektive Wahrnehmung der den nationalen Parlamenten dann neu einzuräumenden Rechte (Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage) möglich werden soll. Diese werden am Ende des Berichts kurz vorgestellt.

II. Subsidiaritätsprüfungen durch die Bundesressorts und den Bundesrat

1. Rechtliche Grundlagen

Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips durch die Bundesregierung orientiert sich am Maßstab des Art. 5 Abs. 2 EG. Das dort geregelte Subsidiaritätsprinzip bestimmt:

Zum Subsidiaritätsprinzip im "weiteren Sinne" wird außerdem das Verhältnismäßigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EG gezählt, welches das "Wie" der gemeinschaftlichen Kompetenzausübung betrifft. Art. 5 Abs. 3 EG sieht vor:

Die Kommission unterliegt bei Erlass ihrer Rechtsetzungsvorschläge einer Begründungspflicht im Hinblick auf beide Prinzipien (Art. 253 EG und Ziffer 4 des Subsidiaritätsprotokolls).

Die Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzipien betreffen die Kompetenzausübung durch die Gemeinschaft im konkreten Einzelfall. Davon zu trennen ist die Frage, ob überhaupt eine Kompetenz des Gemeinschaftsgesetzgebers, also eine Rechtsgrundlage im Primärrecht, vorliegt. Dieser Aspekt stellt lediglich eine Vorfrage für die Subsidiaritätsprüfung dar, ist aber nicht Gegenstand der Prüfung selbst. Die Subsidiaritätsfrage stellt sich daher nur, wenn es sich um einen Fall der nichtausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit (d.h. bei einer sog. "konkurrierenden" oder "parallelen" Gesetzgebungszuständigkeit) handelt und auch nur in einem solchen Fall ist eine Subsidiaritätsprüfung geboten.

Die Bundesregierung prüft die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips anhand der Leitlinien, die in dem "Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit" von 1997 enthalten sind, das Bestandteil des EG-Vertrages ist. Nach Ziffer 5 des Protokolls setzt ein Tätigwerden der Gemeinschaft voraus, dass

In Anlehnung an die materiellen Prüfkriterien des Subsidiaritätsprotokolls hat die Bundesregierung ein Prüfraster für die Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprüfung neuer Kommissionsvorschläge entwickelt (§ 74 Abs. 1 GGO, Anlagen 9 und 10). Die anhand dieses Prüfrasters erfolgende Subsidiaritätsprüfung durch die Ressorts findet ihren Niederschlag in einem sog. Prüfbogen, der dem EU-Ausschuss des Bundesrates übermittelt wird.

Die Subsidiaritätsprüfung erfolgt zum einen hinsichtlich aller formellen Vorschläge der Europäischen Kommission für verbindliche Sekundärrechtsakte, d.h. für Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen der Gemeinschaft. Zum anderen erfolgt sie bei unverbindlichen Gemeinschaftsrechtsakten (z.B. bei Empfehlungen und Stellungnahmen), da auch diese in gewissem Umfang Rechtswirkungen nach sich ziehen können. Ferner können sonstige Maßnahmen der Gemeinschaft wie etwa Aktionsprogramme, Entschließungen oder Beschlüsse ebenfalls einer Subsidiaritätsprüfung unterzogen werden. Sie beeinflussen nämlich das zukünftige Tätigwerden der Gemeinschaft insofern, als sie bereits Vorgaben für die konkreten Tätigkeitsbereiche und teilweise auch für die Art des Handelns enthalten. Schließlich werden auch Rahmenbeschlüsse und Übereinkommen gemäß der-2. und 3. Säule des EU-Vertrages auf ihre Subsidiaritätskonformität überprüft und zwar unabhängig davon, ob der Rat auf Vorschlag der Kommission oder auf mitgliedstaatliche Initiative hin tätig wird.

Handlungen der Gemeinschaft, die keine Legislativmaßnahmen darstellen, sind hingegen grundsätzlich nicht am Maßstab des Art. 5 Abs. 2 EG zu prüfen. So unterliegt etwa die Ausübung von Vollzugskompetenzen der Kommission schon deshalb regelmäßig keiner eigenen Subsidiaritätskontrolle, weil bereits der dem Durchführungsakt zugrunde liegende Rechtsakt auf seine Subsidiaritätskonformität geprüft wird. Mitteilungen1, Grün- und Weißbücher der Kommission haben zwar keinen legislativen Charakter und sie führen auch nicht unmittelbar zu einem verbindlichen Rechtsakt. Dennoch achtet auch hier die Bundesregierung auf die Befolgung des Subsidiaritätsprinzips. Es kann sich nämlich um Vorbereitungsmaßnahmen für formelle Rechtsetzungsvorschläge handeln, die in der Praxis später häufig in den Erlass eines Rechtsaktes münden. Solche Maßnahmen entfalten daher zumindest politischpsychologische Wirkungen. Deshalb bemüht sich die Bundesregierung in ihren Stellungnahmen zu Grün- und Weißbüchern, etwaige Subsidiaritätsbedenken möglichst frühzeitig auszuräumen - also bereits im Rahmen der gemeinschaftlichen Verhandlungen über diese informellen Rechtsakte.

Die Bundesregierung berücksichtigt bei ihrer Prüfung die Stellungnahmen, die der Bundesrat und der Deutsche Bundestag zur Vereinbarkeit neuer Kommissionsvorschläge mit dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend den Bestimmungen des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in EU-Angelegenheiten (EUZBLG) abgeben. Gemäß § 5 EUZBLG ist sie dazu verpflichtet, Stellungnahmen des Bundesrates bei der Festlegung ihrer Verhandlungsposition maßgeblich zu berücksichtigen, wenn bei einem EG-Vorhaben im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind und der Bund kein Recht zur Gesetzgebung hat oder wenn ein EG-Vorhaben im Schwerpunkt die Einrichtung der Behörden der Länder oder ihre Verwaltungsverfahren betrifft. In anderen Fällen ist die Bundesregierung zwar verpflichtet, die Auffassung des Bundesrates zu berücksichtigen, nicht jedoch dazu, sie zu übernehmen.

2. Subsidiaritätsprüfung durch die Bundesressorts

3. Subsidiaritätsprüfung durch den Bundesrat

4. Unterschiede bei der Beurteilung durch Bundesregierung und Bundesrat

Bei der Beurteilung europäischer Maßnahmen durch Bundesregierung und Bundesrat existieren gewisse Unterschiede.

III. Jahresbericht "Bessere Rechtsetzung 2004" der Kommission

Die Europäische Kommission hat dem Europäischen Rat am 21. März 2005 den 12. Jahresbericht der Kommission "Bessere Rechtsetzung 2004" gemäß Artikel 9 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit übermittelt (KOM (2005) 98 endg.). Wie schon im Rechtsetzungsbericht 2003 befasst sie sich darin mit den Ergebnissen ihrer Bemühungen zur Verbesserung des Regelungsumfeldes sowie mit der Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit. Der Bericht wird ergänzt durch ein begleitendes Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, das eine detaillierte Analyse der Rechtsetzungstätigkeit mit zahlreichen Beispielen enthält (SEC (2005) 364 ).3 Den vorangegangenen Bericht "Bessere Rechtsetzung 2003" hatte die Bundesregierung in ihrem Bericht über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im Jahr 2003 ("Subsidiaritätsbericht 2003") ausgewertet.

1. Inhalt des Kommissionsberichts

Der Kommissionsbericht befasst sich in einem ersten Komplex (dazu unten a) mit den Maßnahmen für eine bessere Rechtsetzung und hier im einzelnen mit folgenden Punkten:

In einem zweiten Komplex beschäftigt die Kommission sich mit der Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (dazu unten b).

2. Bewertung des Kommissionsberichts durch die Bundesregierung

Die Bundesregierung begrüßt, dass sich die Kommission in ihrem Rechtsetzungsbericht 2004 umfassend mit den Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität des Gemeinschaftsrechts auseinandersetzt, die sie im Anschluss an den Aktionsplan "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds" ergriffen hat. Sofern sich die Kommission mit der Beachtung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit befasst, ist hervorzuheben, dass sie sich - soweit ersichtlich erstmals - klar für eine Vermutung der Dezentralisierung im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip ausspricht.

Der neue zweigeteilte Aufbau des Rechtsetzungsberichtes mit einem kurzen zusammenfassenden Teil (Bericht) und einer ausführlichen Anlage (Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen) hat Vor- und Nachteile. Einerseits wird so der eigentliche Bericht auf die wesentlichen Punkte beschränkt, was seine Lesbarkeit erhöht und eine inhaltliche Vertiefung durch das Arbeitspapier ermöglicht. Andererseits besteht die Gefahr, dass nunmehr viele substanzielle Aussagen zur Verbesserung der Rechtsetzung weniger Beachtung finden. Sie sind jetzt nämlich in das umfangreiche und schwerer lesbare Arbeitspapier ausgelagert, dessen Bedeutung sich von seiner bloßen Titulierung her nicht ohne weiteres erschließt. Am Günstigsten wäre es daher nach Ansicht der Bundesregierung, wenn das Arbeitspapier formal Teil des Berichts würde, die Zweiteilung also innerhalb des Berichts selbst angelegt wäre.

Die Kommission setzt sich darüber hinaus kritisch mit ihrer bisherigen Begründungspraxis beim Erlass neuer Rechtsakte auseinander. Diese Praxis soll durch die Einführung einer neuen Softwareanwendung verbessert werden, die die Ausarbeitung von Begründungen mit dem Ziel unterstützt, alle erforderlichen Informationen zur Wahrung der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit systematisch darzulegen. Ob und welche Verbesserungen durch diese neue Technik zu erreicht werden, bleibt abzuwarten.

In Bezug auf das Volumen ihrer Rechtsetzungstätigkeit stellt die Kommission einen weiteren Rückgang fest. Diese zunehmende Konzentration der Gemeinschaftsgesetzgebung auf das Wesentliche wird von der Bundesregierung begrüßt.

Die Bundesregierung bedauert erneut, dass auch der Rechtsetzungsbericht 2004 die Kriterien des Art. 5 Abs. 2 EG, die sie als Maßstab für die Prüfung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips heranzieht, nicht weiter konkretisiert. Eine noch systematischere Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ließe sich möglicherweise erreichen, wenn die Voraussetzungen des Subsidiaritätsprinzips bereichsspezifisch konkretisiert würden. Dazu wäre im Einzelnen zu untersuchen, ob unterschiedliche Anforderungen an die Kompetenzausübung der Gemeinschaft etwa im Wirtschafts-, Umwelt-, Kultur- und Bildungsbereich usw. gestellt werden können.

In Bezug auf die Verbesserung der sonstigen Rechtsetzungstätigkeit sind insbesondere die erhöhte Anzahl der Konsultationen hervorzuheben, die vor der Verabschiedung eines Rechtsaktes durchgeführt wurden. Positiv ist auch die verbesserte Einhaltung der 2003 eingeführten Mindeststandards für die Konsultationen. Dies bewirkt, dass Wirtschaftsteilnehmer und andere Interessenvertreter besser einbezogen werden. Die Bundesregierung begrüßt ebenso die Fortentwicklung des Netzwerkes SINAPSE, da die Einholung von Expertenwissen wichtig sein kann, um Fehleinschätzungen bei neuen Regelungsvorhaben zu vermeiden. Dasselbe Ziel der Optimierung der Rechtsetzungstätigkeit verfolgen auch die Folgenabschätzungsverfahren, deren Anzahl im Jahr 2004 immerhin um knapp 30 Prozent zugenommen hat. Der Ansatz der Kommission, dass auch die Durchführung von Vorfeldmaßnahmen einem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unterliegen müsse und dass die tatsächlichen Kapazitäten sämtlicher beteiligten Akteure angemessen zu berücksichtigen seien, wird von der Bundesregierung insgesamt anerkannt.

Ein wichtiger Gesichtspunkt bleibt die Vereinfachung des Acquis communautaire. Die Bundesregierung hält die Kodifizierung und Eliminierung veralteter Rechtsvorschriften weiterhin für notwendig. Dies gilt insbesondere für den Abbau übermäßiger Belastungen für Wirtschaftsteilnehmer sowie für die Erhöhung der Übersichtlichkeit des Rechtsbestandes.

Schließlich sind die Verbesserungen bei der Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts positiv hervorzuheben, vor allem vor dem Hintergrund der erweiterten Union. Insbesondere die Beschleunigung der Kontrolle durch eine vermehrte Nutzung informeller Instrumente wie der Notifizierungs-online-Bank, zusätzlicher Paketsitzungen, dem Internetbasiertem Beschwerdesystem SOLVIT etc. wird von der Bundesregierung sehr begrüßt. Auf diese Weise lassen sich viele Vertragsverletzungsverfahren bereits im Vorfeld vermeiden.

3. Bewertung des Kommissionsberichts durch den Bundesrat

Der Bundesrat hat in seiner 812. Sitzung am 17. Juni 2005 gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG die folgende Stellungnahme beschlossen:

IV. Rechtliche und organisatorische Neuerungen zur Subsidiaritätskontrolle

Mit Inkrafttreten der Europäischen Verfassung erfolgt die Einführung neuer Verfahrensrechte (Subsidiaritätsrüge und Subsidiaritätsklage) für die nationalen Parlamente.17 Zwischen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat wurden mit dem Gesetz über die Ausweitung und Stärkung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. Mai 2005 18 hierzu bereits innerstaatliche Regelungen vereinbart, welche die tatsächliche Ausübung der den nationalen Parlamenten durch den Verfassungsvertrag eingeräumten Rechte der Subsidiaritätsrüge und der Subsidiaritätsklage möglich machen sollen. In dem Gesetz sind insbesondere Unterrichtungspflichten der Bundesregierung vorgesehen. Daneben wird es den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat vorbehalten, wie Entscheidungen über die Abgabe einer begründeten Stellungnahme gemäß Art. 6 des Protokolls zum Vertrag über eine Verfassung für Europa über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Subsidiaritätsrüge) bzw. ein Beschluss über die Erhebung einer Subsidiaritätsklage zu fassen sind. Das Inkrafttreten des Gesetzes ist gemäß seinem Art. 3 abhängig vom Inkrafttreten der Europäischen Verfassung für die Bundesrepublik Deutschland.19

Um diese Rechte in Zukunft effektiv wahrnehmen zu können, wurde im April 2005 in der Verwaltung des Deutschen Bundestages bereits der "Aufbaustab Europa" eingerichtet. Seine Aufgabe besteht darin, die Einführung eines leistungsfähigen Verfahrens der Subsidiaritätskontrolle durch den Deutschen Bundestag konzeptionell und organisatorisch zu begleiten. Darüber hinaus soll er bei einer Verbesserung der geltenden Verfahren der parlamentarischen Kontrolle von EU-Angelegenheiten nach dem EUZBBG unterstützend tätig werden. Schließlich wird der Aufbaustab an dem vom Bundestag geplanten Aufbau eines "Frühwarnsystems" - Vorfeldbeobachtung in Brüssel - mitwirken. Die Einrichtung des Aufbaustabs soll zum Jahresende 2005 abgeschlossen sein.

Im Bundesrat sind entsprechende innerinstitutionelle Änderungen zu erwarten.

V. Gesamtbewertung


1 Sofern Aktionspläne im Wege einer Mitteilung öffentlich gemacht wurden (wie mehrfach in diesem Berichtsjahr), ändert dies nichts an ihrem Charakter als Aktionsplan und sie wurden von den Ressorts entsprechend geprüft.
2 Vgl. hierzu im Einzelnen die Unterrichtung des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit im Deutschen Bundestag vom 12. April 2005 Ausschuss-Drs. 15(9)1853.
3 Daneben hat die Kommission eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament "Bessere Rechtsetzung für Wachstum und Arbeitsplätze in der Europäischen Union" verfasst (KOM (2005) 97 endg.).
4 KOM (2002) 278 endg.
5 ABI. C 321 vom 31. Dezember 2003, S. 1.
6 Die Roadmaps für das Legislativ- und Arbeitsprogramm 2005 sind bereits öffentlich einsehbar; vgl. unter http://europa.eu.int/comm/secretariat general/impact/practice.htm .
7 KOM (2003) 71 endg.
8 Und zwar hinsichtlich des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren, KOM (2003) 723 endg.
9 Verordnungen zur Herstellung eines einheitlichen europäischen Luftraums, (EG) Nr. 549-552/2004; Amtsblatt Nr. L 096 vom 31. März 2004, S. 1 ff, sowie Vorschlag für eine Richtlinie über die Maßnahmen und Verfahren zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum, KOM (2003) 46 endg. vom 30. Januar 2003.
10 Vorschlag für eine Richtlinie über die Versorgung mit Erdöl, KOM (2002) 488 endg. vom 11. September 2002; daraufhin hat die Kommission ihren Vorschlag zurückgezogen, behält sich aber das Recht vor, zu einem späteren Zeitpunkt neue Vorschläge vorzulegen. Daneben wird ein noch laufender Fall der Uneinigkeit zwischen Kommission und Parlament hinsichtlich des Umfangs eines Richtlinienvorschlag geschildert (Richtlinienvorschlag über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge, KOM (2003) 448 endg. vom 23. Juli 2003); eine Stellungnahme des Rates stand hier noch aus.
11 Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Nennfüllmengen für Erzeugnisse in Fertigpackungen, KOM (2004) 708 endg. vom 25. Oktober 2004.
12 Als Beispiel wird die Erforderlichkeit einer Verordnung als Handlungsform im Fall der Herstellung eines einheitlichen europäischen Luftraums genannt (Verordnungen zur Herstellung eines einheitlichen europäischen Luftraums, (EG) Nr. 549-552/2004; Amtsblatt Nr. L 096 vom 31. März 2004, S. 1 ff.).
13 Zum Beispiel bei der Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung energiebetriebener Produkte, wo man sich auf eine Rahmenrichtlinie beschränkt hat. Auch die Möglichkeit der Kommission, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, wurde hier auf die Fälle begrenzt, in denen die industrie nicht selbst alternative Mechanismen bereitstellt, die schneller und kostengünstiger zur Erreichung des Regelungsziels führen, KOM (2003) 453 endg. vom 1. August 2003.
14 Dazu gehört insbesondere das Beispiel eines Richtlinienvorschlages über Batterien und Akkumulatoren, der mit dem Ziel geändert wurde, die finanzielle und administrative Belastung im Rahmen des Vollzugs für die Mitgliedstaaten möglichst gering zu halten, KOM (2003) 723 endg. vom 21. November 2003.
15 Urteile des EuGH oder EuG: C-271/01; T-341/02; C-240/02; T-139/02; T-66/02; T-341/02; T-168/02.
16 Konferenz der Europaausschüsse der nationalen Parlamente
17 Vgl. hierzu ausführlich die Subsidiaritätsberichte der Bundesregierung 2002 und 2003.
18 BT-Drs. 015/4925.
19 Dies bedeutet, dass auch das Ratifizierungsgesetz für die EU-Verfassung in Kraft getreten sein muss, was derzeit noch nicht erfolgt ist.