Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Emission gedeckter Schuldverschreibungen und die öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen und zur Änderung der Richtlinien 2009/65/EG und 2014/59/EU COM (2018) 94 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Die Europäische Zentralbank und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 535/08 PDF = AE-Nr. 080572,
Drucksache 356/12 HTML PDF = AE-Nr. 120442,
Drucksache 492/17 PDF = AE-Nr. 170559 und AE-Nr. 180220 Europäische Kommission

Brüssel, den 12.3.2018 COM (2018) 94 final 2018/0043 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Emission gedeckter Schuldverschreibungen und die öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen und zur Änderung der Richtlinien 2009/65/EG und 2014/59/EU (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2018) 50} - {SWD(2018) 51}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Kommission hat heute zusammen mit der Mitteilung "Vollendung der Kapitalmarktunion bis 2019: Beschleunigung der Umsetzung" ein Maßnahmenpaket zur Vertiefung der Kapitalmarktunion verabschiedet. Dieses umfasst neben diesem Vorschlag, einen Vorschlag zur Erleichterung des grenzüberschreitenden Vertriebs von Investmentfonds, einen Vorschlag bezüglich des auf die Drittwirkung von Forderungsübertragungen anzuwendenden Rechts und eine Mitteilung über das auf die dingliche Wirkung von Wertpapiergeschäften anzuwendende Recht.

Gedeckte Schuldverschreibungen sind Schuldverschreibungen, die von Kreditinstituten begeben werden und durch einen abgegrenzten Pool von Vermögenswerten besichert sind, auf den die Inhaber der Schuldverschreibungen als bevorrechtigte Gläubiger direkt zugreifen können. Zudem können die Schuldverschreibungsinhaber auch weiterhin als einfache Gläubiger Forderungen gegenüber dem emittierenden Unternehmen geltend machen. Dieser Mechanismus des doppelten Forderungsanspruchs gegenüber dem Deckungspool und dem Emittenten wird als "Doppelbesicherung" bezeichnet.

Gedeckte Schuldverschreibungen werden von Kreditinstituten begeben und sind eine wichtige und effiziente Finanzierungsquelle für die europäischen Banken. Sie vereinfachen die Finanzierung von Hypothekarkrediten und Darlehen im öffentlichen Sektor, was der Kreditvergabe generell zugutekommt. Ein wichtiger Vorteil gedeckter Schuldverschreibungen im Vergleich zu anderen Finanzierungsquellen wie forderungsbesicherten Wertpapieren ist die Tatsache, dass die Banken das Risiko in ihren Bilanzen behalten und die Anleger Forderungen direkt gegenüber der Bank geltend machen können. Dadurch ermöglichen gedeckte Schuldverschreibungen es den Banken nicht nur, mehr Kredite auszureichen, sondern erhöhen auch die Sicherheit. Nicht zuletzt deshalb schnitten gedeckte Schuldverschreibungen in der Finanzkrise im Vergleich zu anderen Finanzierungsinstrumenten recht gut ab. Sie erwiesen sich als zuverlässige und stabile Finanzierungsquelle für die europäischen Banken, und das zu einer Zeit, da andere Finanzierungskanäle austrockneten.

Ein EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen könnte diese Vorteile einer stabilen und kostenwirksamen Finanzierungsquelle für Kreditinstitute - insbesondere im Falle schwach entwickelter Märkte - noch stärker zum Tragen bringen und im Einklang mit den Zielen der Kapitalmarktunion dazu beitragen, die Realwirtschaft zu finanzieren. Gleichzeitig würde den Anlegern ein breiteres Spektrum an sichereren Investitionsmöglichkeiten geboten und ein Beitrag zur Wahrung der Finanzstabilität geleistet. Die Mitgliedstaaten müssen die Vorschriften umsetzen und dafür sorgen, dass die nationalen Rahmenbedingungen für gedeckte Schuldverschreibungen den in diesem Vorschlag festgelegten Grundsätzen entsprechen. Deshalb müssen sämtliche gedeckten Schuldverschreibungen in Europa die in diesem Vorschlag formulierten Anforderungen an die Mindestharmonisierung erfüllen.

Der EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen wurde auch im Arbeitsprogramm der Kommission für 20181 genannt. In der Absichtserklärung im Anschluss an seine Rede zur Lage der Union hat der Präsident der Europäischen Kommission bekräftigt, dass bis Ende 2018 ein EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen in Angriff genommen oder abgeschlossen werden sollte, um einen vertieften und fairen Binnenmarkt zu gewährleisten2. Die Kommission hat diese Absicht in der Halbzeitbilanz des Aktionsplans zur Kapitalmarktunion vom Juni 20173 bestätigt.

Gedeckte Schuldverschreibungen haben in einigen Mitgliedstaaten ein sehr großes, in anderen dagegen nur geringes Gewicht. Sie spielen damit im Binnenmarkt eine sehr uneinheitliche Rolle und werden im Unionsrecht zudem nur in Teilaspekten behandelt. Angesichts des geringeren Risikos genießen sie in verschiedener Hinsicht eine aufsichtliche und regulatorische Vorzugsbehandlung (z.B. müssen Banken solche Papiere mit weniger aufsichtsrechtlichen Eigenmitteln unterlegen wie andere Vermögenswerte). Allerdings ist in den Rechtsvorschriften der Union nicht umfassend geregelt, was unter einer gedeckten Schuldverschreibung genau zu verstehen ist. Stattdessen wird in der Richtlinie 2009/65/EG4 definierten gedeckten Schuldverschreibungen eine Vorzugsbehandlung gewährt. Diese Definition wurde jedoch mit Blick auf einen ganz speziellen Zweck formuliert, nämlich die Beschränkung der Anlagemöglichkeiten von Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW). Aus Sicht der übergeordneten politischen Ziele der Kapitalmarktunion ist sie dagegen weniger zielführend.

Ein Rechtsrahmen der Union für gedeckte Schuldverschreibungen sollte Kreditinstituten mehr Möglichkeiten zur Finanzierung der Realwirtschaft geben und zur Entwicklung gedeckter Schuldverschreibungen in der gesamten Union beitragen, vor allem in Mitgliedstaaten, in denen es derzeit keine entsprechenden Märkte gibt.

Ein solcher Rahmen hätte auch positive Auswirkungen auf die grenzüberschreitenden Kapital- und Investitionsströme und würde somit zur Kapitalmarktunion und insbesondere zur weiteren Stärkung der Kapazitäten der Kreditinstitute zur Unterstützung der Gesamtwirtschaft beitragen. Ein besonders wichtiger Effekt bestünde darin, dass den Banken ein breites Spektrum an sicheren und effizienten Finanzierungsinstrumenten zur Verfügung gestellt würde.

Der Rahmen umfasst eine Richtlinie und eine Verordnung, die als ein einziges Paket zu sehen sind.

Im Vorschlag für eine vorgeschlagenen Richtlinie werden die Kernelemente gedeckter Schuldverschreibungen beschrieben und wird eine gemeinsame Definition formuliert, die über Finanzsektoren hinweg als konsistenter und hinreichend detaillierter Bezugspunkt für aufsichtsrechtliche Zwecke dienen kann. Weitere Vorschriften betreffen die strukturellen Merkmale des Instruments, die öffentliche Aufsicht gedeckter Schuldverschreibungen, Regeln für die Verwendung des Gütesiegels "Europäische gedeckte Schuldverschreibung" und Veröffentlichungspflichten der zuständigen Behörden im Bereich der gedeckten Schuldverschreibungen.

Durch die vorgeschlagene Verordnung wird vor allem Artikel 129 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung, CRR) geändert. Die Änderungen basieren auf der derzeitigen aufsichtlichen Behandlung, stellen jedoch zusätzliche Anforderungen in Bezug auf Mindestübersicherung und substituierende Aktiva. Dadurch würde die günstigere Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen im Hinblick auf die Eigenmittelunterlegung von strengeren Auflagen abhängig gemacht.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Der Vorschlag ist Teil bereits laufender Arbeiten, durch die sichergestellt werden soll, dass die Qualität gedeckter Schuldverschreibungen ausreicht, um eine Fortsetzung ihrer Vorzugsbehandlung zu rechtfertigen.

Er stützt sich auf laufende Arbeiten der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) zur Ermittlung bewährter Verfahren für die Emission gedeckter Schuldverschreibungen5. Diese leistet damit einer Empfehlung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) Folge, der sie aufgefordert hatte, bewährte Verfahren zu ermitteln und zu überwachen, um stabile und einheitliche Rahmenbedingungen für gedeckte Schuldverschreibungen in der gesamten Union zu gewährleisten6.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Eines der wichtigsten Ziele der Kommission ist die Förderung von Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Die Kommission hat mehrere Initiativen auf den Weg gebracht, um sicherzustellen, dass das Finanzsystem in dieser Hinsicht einen umfassenden Beitrag leistet. Dazu gehört vor allem die Kapitalmarktunion, die eine ganze Reihe von Initiativen vorsieht, um Finanzierungen für das Wachstum in Europa zu mobilisieren. Gedeckte Schuldverschreibungen sollten vor dem Hintergrund der Kapitalmarktunion gesehen werden, und da Bankenkredite derzeit der wichtigste Finanzierungskanal in Europa sind, zielt eine der Maßnahmen der Kapitalmarktunion folgerichtig auf eine weitere Stärkung der Kapazitäten der Banken zur Unterstützung der Gesamtwirtschaft ab. Gedeckte Schuldverschreibungen sind ein effizientes und stabiles Finanzierungsinstrument für europäische Banken. Ein rechtlicher Rahmen für die Harmonisierung gedeckter Schuldverschreibungen sollte in diesem breiteren politischen Kontext gesehen werden.

Ein weiteres wichtiges Ziel der Kommission im Bereich der Finanzmärkte besteht darin sicherzustellen, dass die Eigenmittelanforderungen an die Banken Risiken widerspiegeln, die aus den Aktiva in ihren Bilanzen erwachsen. Dementsprechend ist durch die CRR-Anforderungen dafür gesorgt, dass gedeckte Schuldverschreibungen, die am günstigsten behandelt werden, ein einheitlich hohes Maß an Anlegerschutz bieten. Im Unionsrecht ist jedoch nicht umfassend festgelegt, was unter einer gedeckten Schuldverschreibung zu verstehen ist (siehe oben). Deshalb ist eine Harmonisierung erforderlich, um sicherzustellen, dass gedeckte Schuldverschreibungen in der gesamten Union ähnliche strukturelle Merkmale aufweisen und den einschlägigen Aufsichtsanforderungen entsprechen. Die Harmonisierung gedeckter Schuldverschreibungen steht somit im Einklang mit dem Ziel der Wahrung der Finanzstabilität, das die Kommission mit ihren Maßnahmen zur Regulierung der Finanzmärkte verfolgt.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union überträgt den EU-Organen die Befugnis, geeignete Bestimmungen festzulegen, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben (Artikel 114 AEUV). Dies gilt auch für Rechtsvorschriften über die Funktionsweise der Märkte für gedeckte Schuldverschreibungen, die in die allgemeinen Rechtsvorschriften über die Funktionsweise der Finanzmärkte eingebettet sind.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Da die strukturellen Merkmale gedeckter Schuldverschreibungen derzeit hauptsächlich auf nationaler Ebene festgelegt sind, kommen in der Praxis verschiedene Arten von Produkten in den Genuss einer günstigeren Behandlung nach den Rechtsvorschriften der Union. Ein Vorgehen auf EU-Ebene ist notwendig, um einen unionsweiten gemeinsamen Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen zu schaffen, der gewährleistet, dass ihre strukturellen Merkmale auf die Risikomerkmale abgestimmt sind, die eine Vorzugsbehandlung der Union rechtfertigen. EU-Maßnahmen zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens sind auch erforderlich, um vor dem Hintergrund der Ziele der Kapitalmarktunion die Entwicklung von Märkten für gedeckte Schuldverschreibungen in der gesamten Union zu fördern und grenzüberschreitende Investitionen zu stimulieren.

- Verhältnismäßigkeit

Wie in der begleitenden Folgenabschätzung dargelegt, dürfte die bevorzugte Option (Mindestharmonisierung auf der Grundlage nationaler Regelungen) es ermöglichen, die Ziele dieser Initiative zu angemessenen Kosten zu erreichen. Die Option ermöglicht ein gutes Gleichgewicht zwischen der zur Berücksichtigung der Besonderheiten der Mitgliedstaaten erforderlichen Flexibilität und der für die Kohärenz auf Unionsebene erforderlichen Einheitlichkeit. Sie dürfte eine wirksame Verwirklichung der Ziele mit minimalen Unterbrechungen und Übergangskosten ermöglichen. Ein grundlegendes Ziel des hier verfolgten Konzepts besteht darin, Unterbrechungen auf reifen, gut funktionierenden nationalen Märkten zu vermeiden und Anreize für eine breitere Verwendung gedeckter Schuldverschreibungen zu setzen. Der Vorschlag enthält Bestimmungen über den Bestandsschutz bestehender gedeckter Schuldverschreibungen mit dem Ziel einer Glättung der Kosten für ihre Emittenten und für die Märkte. Wie die Folgenabschätzung zeigt, kann davon ausgegangen werden, dass die erwarteten Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu den erwarteten Vorteilen stehen.

- Wahl des Instruments

Eine Richtlinie ist das geeignete Instrument zur Schaffung eines harmonisierten rechtlichen Rahmens für gedeckte Schuldverschreibungen auf europäischer Ebene. Diese Richtlinie basiert auf bestimmten Grundsätzen und beschränkt sich hinsichtlich der Einzelbestimmungen auf das nötige Minimum, um sicherzustellen, dass eine Reihe gemeinsamer grundlegender struktureller Regeln für den gesamten Binnenmarkt gilt. Die Mitgliedstaaten verfügen über einen gewissen Spielraum bei der Formulierung ihrer Rechtsvorschriften zur Umsetzung der in der Richtlinie festgelegten Grundsätze.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Diese Initiative zu gedeckten Schuldverschreibungen betrifft einen Bereich, der im Unionsrecht derzeit noch weitgehend ungeregelt ist.

Konsultation der Interessenträger

Die Kommission konsultierte die Interessenträger bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags zu mehreren Gelegenheiten, insbesondere mittels

Im Rahmen des Aktionsplans zur Kapitalmarktunion sollten durch die öffentliche Konsultation Schwächen und Anfälligkeiten der nationalen Märkte für gedeckte Schuldverschreibungen bewertet und die Vorzüge eines europäischen Rahmens geprüft werden. Die Befragten äußerten zwar Bedenken, dass eine Harmonisierung nach einem Einheitskonzept gut funktionierenden Märkten schaden und die Flexibilität und Bandbreite des Produktangebots einschränken könnte, zeigten aber auch vorsichtige Unterstützung für gezielte EU-Maßnahmen, sofern sich die Harmonisierung auf Grundsätze stützt, bereits bestehende Regelungen berücksichtigt und den Besonderheiten der nationalen Märkte Rechnung trägt. Die Ergebnisse der Konsultation wurden bei einer öffentlichen Anhörung am 1. Februar 20167 erörtert.

Die Kommission erhielt vier Stellungnahmen zu der Folgenabschätzung in der Anfangsphase, die allesamt die Gesetzgebungsinitiative der EU unterstützten. Die Befragten sprachen spezifische Aspekte der nationalen Regelungen (z.B. im Zusammenhang mit Liquiditätsauflagen) an und bestätigten die generell positive Einschätzung einer Harmonisierung, die gut funktionierende nationale Systeme nicht gefährdet.

Auf der ersten Sitzung der EGBPI (9. Juni 2017) bekundete eine Mehrheit der Mitgliedstaaten ihre Unterstützung einer Unionsregelung für gedeckte Schuldverschreibungen auf der Grundlage der Stellungnahme der EBA aus dem Jahr 2016, sofern sie grundsatzgestützt ist. Auf der zweiten Sitzung (28. September 2017) wurden detailliertere Gespräche geführt; die Mitgliedstaaten unterstützten jedoch weiterhin einen auf Grundsätzen basierenden Ansatz. Auf der FSC-Sitzung im Juli 2017 haben die Mitgliedstaaten ähnliche Standpunkte vertreten.

In den Vorschlag sind auch die Ergebnisse von weiteren Treffen mit Interessenträgern und EU-Institutionen eingeflossen. Im Mittelpunkt stand (meist mit Schwerpunkt auf für die einzelnen Interessenträger jeweils besonders relevanten Aspekten) das Gleichgewicht zwischen der aufgrund aufsichtlicher Bedenken nötigen Änderung des bestehenden Rahmens und der Vermeidung von Störungen der nationalen Systeme. Beiträge, bei denen auf aufsichtliche Bedenken im Zusammenhang mit der günstigeren Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen eingegangen wurde, kamen hauptsächlich vom ESRB, der EBA und der Europäischen Zentralbank, bis zu einem gewissen Grad auch von den zuständigen Behörden in Mitgliedstaaten mit gut entwickelten Märkten für gedeckte Schuldverschreibungen und von Ratingagenturen. Anmerkungen zu gut funktionierenden nationalen Märkten kamen in erster Linie von Mitgliedstaaten mit gut entwickelten Märkten für gedeckte Schuldverschreibungen, von Emittenten und von Anlegern.

Auch das Europäische Parlament hat seine Unterstützung zum Ausdruck gebracht und einen europäischen Rechtsrahmen für gedeckte Schuldverschreibungen gefordert8.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Am 1. Juli 2014 veröffentlichte die EBA einen Bericht, in dem bewährte Verfahren zur Gewährleistung robuster und kohärenter Rahmenbedingungen für gedeckte Schuldverschreibungen in der gesamten Union beschrieben wurden9. Dieser Bericht wurde im Anschluss an eine Empfehlung des ESRB vom Dezember 2012 über die Finanzierung von Kreditinstituten10 erstellt und enthält in Reaktion auf das von der Kommission im Dezember 2013 auf der Grundlage von Artikel 503 CRR ergangene Beratungsersuchen11 auch eine Stellungnahme der EBA zur Angemessenheit der derzeitigen aufsichtlichen Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen.

Als Folgemaßnahme empfahl der ESRB, dass die EBA das Funktionieren des Marktes für gedeckte Schuldverschreibungen auf der Grundlage der ermittelten bewährten Verfahren überwachen solle, und forderte sie dazu auf, erforderlichenfalls weitere Maßnahmen zu empfehlen.

Daraufhin hat die EBA im Dezember 2016 einen Bericht über gedeckte Schuldverschreibungen: Empfehlungen zur Harmonisierung der Rahmenbedingungen für gedeckte Schuldverschreibungen in der EU ("Report on covered bonds - recommendations on harmonisation of covered bond frameworks in the EU") veröffentlicht. Dieser enthält eine umfassende Analyse der regulatorischen Entwicklungen bei gedeckten Schuldverschreibungen in einzelnen Mitgliedstaaten mit besonderem Schwerpunkt auf dem Grad der Angleichung an die bewährten Verfahren, die im vorangegangenen Bericht beschrieben worden waren. Nach Auswertung dieser Analyse forderte die EBA legislative Maßnahmen zur Harmonisierung gedeckter Schuldverschreibungen auf Unionsebene.

Der vorliegende Vorschlag stützt sich auf die Analyse und Beratung der EBA und weicht nur geringfügig davon ab, z.B. bei der Detailgenauigkeit hinsichtlich der zum Deckungspool gehörenden Derivate, der nicht obligatorischen Benennung eines Treuhänders zur Überwachung des Deckungspools und dem Grad der Übersicherung.

Im August 2016 hatte die Kommission eine Studie des ICF12 in Auftrag gegeben" um die aktuellen Märkte für gedeckte Schuldverschreibungen sowie Kosten und Nutzen potenzieller EU-Maßnahmen zu bewerten. Die Studie, die im Mai 2017 veröffentlicht wurde, befasste sich mit den potenziellen Vorteilen und Kosten der Empfehlungen der EBA und kam insgesamt zu dem Schluss, dass der potenzielle Nutzen einer Legislativinitiative gegenüber den potenziellen Kosten überwiegen würde, sodass eine Legislativmaßnahme angebracht sei.

Im Dezember 2017 schloss der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basler Ausschuss) die im Anschluss an die Finanzkrise in Angriff genommenen Arbeiten für Reformen des internationalen Basel III-Regulierungsrahmens für Banken ab13. Er überarbeitete im Rahmen dieser Reformen den Standardansatz für das Kreditrisiko, indem er unter anderem neue Standards für Risikopositionen in gedeckten Schuldverschreibungen aufnahm. Zum ersten Mal übernehmen die neuen Standards auf internationaler Ebene weitgehend den CRR-Ansatz der EU, dem zufolge Risikopositionen in gedeckten Schuldverschreibungen unter bestimmten Bedingungen ein niedrigeres Risikogewicht zugeordnet werden kann. Damit wird anerkannt, dass die Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen durch die EU aus aufsichtsrechtlicher Sicht ein gangbares Konzept und durch die zugrunde liegenden Merkmale des Instruments gerechtfertigt ist.

- Folgenabschätzung

Diesem Vorschlag liegt eine Folgenabschätzung bei, die dem Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) am 6. Oktober 2017 vorgelegt und von diesem am 17. November 2017 genehmigt wurde14.

Der RSB würdigte die umfassende und gut strukturierte Folgenabschätzung und hob die systematische Interventionslogik und die solide quantitative Untermauerung der Ergebnisse positiv hervor. Gleichzeitig empfahl er, den Bericht in einigen wenigen Punkten zu verbessern, und zwar hinsichtlich

Die Kommission hat mehrere Optionen für die Entwicklung von Märkten für gedeckte Schuldverschreibungen und für den Umgang mit aufsichtlichen Bedenken betrachtet. Diese unterscheiden sich hinsichtlich des Grads der Harmonisierung und reichen von der Option "keine Regulierung" bis hin zu Optionen mit vollständiger Harmonisierung:

Bei der Option 1 (keine Regulierung) wurde nicht davon ausgegangen, dass die Ziele erreicht werden können, da es keine Garantie dafür gibt, dass die Mitgliedstaaten die bewährten Verfahren tatsächlich anwenden werden. Mit der Option 3 (vollständige Harmonisierung) würden die Ziele wahrscheinlich erreicht, aber eventuell auch bestehende gut funktionierende Märkte gestört. Die Option 4 ("29. Regelung", d.h. eine vollständig integrierte Regelung für Emittenten auf freiwilliger Basis als Alternative zu den nationalen Regelungen ohne Änderung bestehender nationaler Rechtsvorschriften) hängt davon ab, wie die Branche reagiert. Die Konsultationen ließen eher darauf schließen, dass ein Erfolg unwahrscheinlich ist. Dies würde die Aussichten auf Erreichung der genannten Ziele schmälern. Zudem würde eine Parallelregelung zu noch mehr Fragmentierung und zu einer Verdoppelung der Kosten führen.

Den Vorzug erhält Option 2 (Mindestharmonisierung auf der Grundlage nationaler Regelungen). Sie stützt sich auf die Empfehlungen des EBA-Berichts aus dem Jahr 2016, von denen sie nur in einigen wenigen Punkten abweicht (unter Berücksichtigung der deutlichen Forderungen, die einige Interessenträger während der Konsultationen formuliert haben, sind einige Bestimmungen weniger detailliert als im Bericht empfohlen, um mehr Raum für den Schutz bestehender gut funktionierender nationaler Systeme zu lassen). Die Abweichungen betreffen weder die grundlegenden strukturellen Merkmale gedeckter Schuldverschreibungen noch deren Aufsicht. Mit der bevorzugten Option können die meisten Ziele der Initiative zu vertretbaren Kosten erreicht werden. Zudem ermöglicht sie ein gutes Gleichgewicht zwischen der zur Berücksichtigung der Besonderheiten der Mitgliedstaaten erforderlichen Flexibilität und der für die Kohärenz auf Unionsebene erforderlichen Einheitlichkeit. Sie dürfte die Ziele am wirksamsten verwirklichen und gleichzeitig Effizienz und möglichst geringe Disruptionen und Übergangskosten gewährleisten. Sie ist aus regulatorischer Sicht eine der ehrgeizigeren Optionen und wird von den Interessenträgern am stärksten unterstützt.

Die Umsetzung dieser Option würde die Entwicklung von Märkten für gedeckte Schuldverschreibungen fördern, wo solche Märkte nicht existieren oder unterentwickelt sind. Sie würde auch die Finanzierungskosten der Emittenten senken, zur Diversifizierung der Anlegerbasis beitragen, grenzüberschreitende Investitionen erleichtern und Investoren aus Nicht-EU-Staaten anziehen. Dies würde insgesamt die Fremdkapitalkosten senken.

Diese Option würde aufsichtsrechtliche Bedenken, auch im Hinblick auf Marktinnovation, angehen und hätte für die Aufsicht den Vorteil einer besseren Abstimmung zwischen den strukturellen Merkmalen des Produkts und der aufsichtlichen Vorzugsbehandlung auf EU-Ebene. Sie würde den Anlegerschutz stärken, und die herbeigeführten Bonitätsverbesserungen würden die Kosten für Sorgfaltspflichten senken.

Einmalige und wiederkehrende direkte Verwaltungskosten der bevorzugten Option dürften für Emittenten in Niedrigkostenländern steigen (siehe Folgenabschätzung). Auch für die Aufsichtsbehörden würden höhere Kosten entstehen. Gleichzeitig sinken die Finanzierungskosten für Emittenten und kämen die Bürgerinnen und Bürger in den Genuss billigerer Kredite. Die Regeln würden Bonitätsverbesserungen bewirken und für die Anleger die Kosten im Zusammenhang mit ihren Sorgfaltspflichten senken.

- Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Das Maßnahmenpaket für gedeckte Schuldverschreibungen, und insbesondere diese Richtlinie, zielt auf die Harmonisierung eines Bereichs ab, der derzeit in erster Linie auf nationaler Ebene geregelt ist. Die in der Richtlinie vorgesehene Mindestharmonisierung wird eine Vereinfachung in Form einer grundlegenden Angleichung der Kernelemente der einzelstaatlichen Regelungen bringen.

- Grundrechte

Die EU hat sich hohen Standards für den Schutz der Grundrechte verschrieben. Dieser Vorschlag wird voraussichtlich keine direkten Auswirkungen auf diese in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union aufgeführten Rechte haben.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.

5. Weitere Angaben

- Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Fünf Jahre nach der Frist für die Umsetzung nimmt die Kommission in enger Zusammenarbeit mit der EBA eine Bewertung der Richtlinie vor und erstattet dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss über die wichtigsten Ergebnisse Bericht. Die Bewertung erfolgt im Einklang mit den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung.

Die Mitgliedstaaten überwachen regelmäßig die Anwendung der Richtlinie auf der Grundlage bestimmter Indikatoren (z.B. Art des Emittenten, Anzahl der Genehmigungen, Art der anerkennungsfähigen Vermögenswerte, Grad der Übersicherung, Emissionen mit verlängerbaren Fälligkeitsstrukturen).

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Gegenstand, Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen In der Richtlinie werden gedeckte Schuldverschreibungen als Schuldverschreibungen definiert, die von Kreditinstituten begeben und durch einen abgegrenzten Pool von Vermögenswerten besichert sind, auf den die Inhaber der Schuldverschreibungen als bevorrechtigte Gläubiger direkt zugreifen können. Gedeckte Schuldverschreibungen werden traditionell von Kreditinstituten begeben. Die Richtlinie gestattet es in Fortsetzung dieser Tradition nur Kreditinstituten, gedeckte Schuldverschreibungen zu begeben. Der eigentliche Zweck des Instruments ist die Bereitstellung von Mitteln für Darlehen; das Geschäft eines Kreditinstituts besteht in der Vergabe von Darlehen in großem Maßstab. Zudem verfügen Kreditinstitute über die notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten zur Steuerung des Kreditrisikos im Zusammenhang mit den Darlehen im Deckungspool und unterliegen strengen Eigenkapitalanforderungen, die in Einklang mit dem Mechanismus der Doppelbesicherung dazu beitragen, den Anlegerschutz zu gewährleisten.

Emittenten, die den Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen, dürfen für ihr Produkt - ergänzend zu nationalen Bezeichnungen - das Gütesiegel "Europäische gedeckte Schuldverschreibung" verwenden.

Strukturelle Merkmale von gedeckten Schuldverschreibungen

In diesem Abschnitt werden detailliertere strukturelle Anforderungen formuliert als in der OGAW-Richtlinie; diese dürften dazu beitragen, die Qualität Europäischer gedeckter Schuldverschreibungen zu verbessern. Die Vorschriften im Einzelnen:

Diese werden einen einheitlichen Grad der Offenlegung gewährleisten und die Anleger in die Lage versetzen, das mit gedeckten Schuldverschreibungen einhergehende Risiko zu bewerten.

Öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen

Die öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen ist ein Kernelement vieler nationaler Regelungen für gedeckte Schuldverschreibungen und dient insbesondere dem Schutz der Anleger. Diese Richtlinie harmonisiert die Bestandteile dieser Aufsicht und legt die Aufgaben und Zuständigkeiten der zuständigen nationalen Behörden fest. Angesichts des Anwendungsbereichs dieser Richtlinie und in Anbetracht der Tatsache, dass die besondere Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen eine Produktaufsicht ist und getrennt von der allgemeinen Aufsicht erfolgt, sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, unterschiedliche zuständige Behörden zu benennen. Ist dies der Fall, verlangt die Richtlinie eine enge Zusammenarbeit der zuständigen Behörden.

Um die Einhaltung der Richtlinie zu gewährleisten, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, verwaltungsrechtliche Sanktionen und andere verwaltungsrechtliche Maßnahmen vorzusehen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind und von den zuständigen Behörden durchgesetzt werden. Die Sanktionen und anderen Maßnahmen unterliegen grundlegenden Anforderungen in Bezug auf die Adressaten, die bei der Anwendung zu berücksichtigenden Kriterien, ihre Bekanntmachung, die wesentlichen Befugnisse zur Verhängung der Sanktionen und die Höhe der Sanktionen.

Gütesiegel

Gedeckte Schuldverschreibungen werden in der Europäischen Union häufig unter nationalen Bezeichnungen vertrieben. Diese Richtlinie erlaubt Kreditinstituten bei der Emission gedeckter Schuldverschreibungen die Verwendung des Gütesiegels "Europäische gedeckte Schuldverschreibung". Durch die Verwendung dieses Gütesiegels wird es den Anlegern leichter gemacht, die Qualität gedeckter Schuldverschreibungen zu beurteilen. Die Verwendung des Gütesiegels sollte jedoch fakultativ bleiben, und die Mitgliedstaaten sollten parallel zum Gütesiegel "Europäische gedeckte Schuldverschreibung" weiterhin ihre eigenen nationalen Bezeichnungen und Gütesiegel verwenden dürfen, sofern diese den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen.

Bezug zum Abwicklungsrahmen

Diese Richtlinie bezweckt weder die Harmonisierung nationaler Insolvenzvorschriften noch eine Änderung der Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen im Falle von Abwicklungen im Rahmen der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, BRRD)15. Sie enthält vielmehr allgemeine Grundsätze für die Verwaltung von Programmen gedeckter Schuldverschreibungen im Falle der Insolvenz oder Abwicklung des Emittenten. Bei der Abwicklung eines Kreditinstituts darf die Abwicklungsbehörde laut BRRD die Kontrolle über das Institut ausüben, indem sie insbesondere dessen Vermögenswerte und Eigentum, einschließlich seines Programms gedeckter Schuldverschreibungen, verwaltet und veräußert. Solche Aufgaben können direkt durch die Abwicklungsbehörde oder indirekt durch einen Sonderverwalter oder eine andere von der Abwicklungsbehörde benannte Person wahrgenommen werden. Diese Richtlinie ändert nichts an der Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen im Rahmen der BRRD, gemäß deren Artikel 44 Absatz 2 Unterabsatz 3 gedeckte Schuldverschreibungen bis zur Höhe der Sicherheiten im Deckungspool von der Anwendung des "Bailin"-Instruments ausgeschlossen sind. Derivatekontrakte im Deckungspool dienen ebenfalls als Sicherheit und können bei Insolvenz oder Abwicklung des Emittenten nicht gekündigt werden, damit Unversehrtheit, Trennung und ausreichende Mittelausstattung des Deckungspools gewährleistet sind. Die BRRD enthält auch Garantien, die verhindern, dass verbundene Verbindlichkeiten, Rechte und Kontrakte aufgegliedert werden, und beschränkt diese Praktiken, die bei durch Sicherheitsvereinbarungen, einschließlich gedeckter Schuldverschreibungen, geschützten Kontrakten mit derselben Gegenpartei zur Anwendung kommen. Wenn Schutzmaßnahmen gelten, sollten die Abwicklungsbehörden verpflichtet sein, alle innerhalb einer geschützten Vereinbarung verbundenen Kontrakte zu übertragen oder sie insgesamt bei dem verbleibenden Restinstitut zu belassen.

Drittlandsregelung

Derzeit gibt es im Unionsrecht keine allgemein gültige Drittlandsregelung für gedeckte Schuldverschreibungen. Die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 2015/61 der Kommission (Delegierte Verordnung über die Liquiditätsdeckungsanforderung)16 erlaubt eine günstigere Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen aus Drittländern, sofern spezifische Gleichwertigkeitsvorschriften für die Zwecke der Bestimmung der Liquiditätspuffer erfüllt sind. Der Umfang der Gleichwertigkeit ist stark begrenzt und betrifft nur die Berechnung eines begrenzten Teils des Liquiditätspuffers.

Die Kommission prüft dieser Richtlinie zufolge in enger Zusammenarbeit mit der EBA, ob eine allgemeine Gleichwertigkeitsregelung für Emittenten gedeckter Schuldverschreibungen und Anleger aus Drittländern erforderlich oder angemessen ist.

Änderung anderer Richtlinien

Diese Richtlinie ersetzt die Definition gedeckter Schuldverschreibungen in Artikel 52 Absatz 4 der OGAW-Richtlinie und wird zum einzigen Bezugspunkt für alle Rechtsvorschriften der Union über gedeckte Schuldverschreibungen. Die Begriffsbestimmung der OGAW-Richtlinie sollte daher gestrichen und durch einen Verweis auf die Begriffsbestimmung dieser Richtlinie ersetzt werden. Analog dazu sollten in anderen Richtlinien enthaltene Verweise auf die Definition der OGAW-Richtlinie durch einen Verweis auf die vorliegende Richtlinie ersetzt werden.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Emission gedeckter Schuldverschreibungen und die öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen und zur Änderung der Richtlinien 2009/65/EG und 2014/59/EU (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 53 und 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank1, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses2, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Titel I
Gegenstand, Anwendungsbereich und Definitionen

Artikel 1
Gegenstand

Diese Richtlinie enthält folgende Anlegerschutzvorschriften:

Artikel 2
Anwendungsbereich

Diese Richtlinie gilt für gedeckte Schuldverschreibungen, die von Kreditinstituten mit Sitz in der Union begeben werden.

Artikel 3
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

Titel II
STRUKTURELLE Merkmale GEDECKTER SCHULDVERSCHREIBUNGEN

Kapitel 1
Doppelbesicherung und Insolvenzferne

Artikel 4
Doppelbesicherung

Artikel 5
Insolvenzferne gedeckter Schuldverschreibungen

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass mit gedeckten Schuldverschreibungen verbundene Zahlungsverpflichtungen bei Insolvenz oder Abwicklung des Kreditinstituts, das gedeckte Schuldverschreibungen begibt, nicht Gegenstand einer automatischen vorzeitigen Fälligstellung sind.

Kapitel 2
Deckungspool und Deckung

Abschnitt I
ANERKENNUNGSFÄHIGE VERMÖGENSWERTE

Artikel 6
Anerkennungsfähige Vermögenswerte

Artikel 7
Außerhalb der Union belegene Vermögenswerte

Artikel 8
Gruppeninterne Strukturen gepoolter gedeckter Schuldverschreibungen

Die Mitgliedstaaten können Vorschriften für die Verwendung gedeckter Schuldverschreibungen festlegen, die von einem einer Gruppe zugehörigen Kreditinstitut begeben werden ("intern begebene gedeckte Schuldverschreibungen") und in einem gruppeninternen Geschäft als Sicherheiten für die externe Emission gedeckter Schuldverschreibungen durch ein anderes Kreditinstitut der gleichen Gruppe ("extern begebene gedeckte Schuldverschreibungen") genutzt werden. Die Mitgliedstaaten stellen im Interesse des Anlegerschutzes sicher, dass solche Vorschriften mindestens folgende Anforderungen enthalten:

Artikel 9
Gemeinsame Finanzierungen

Artikel 10
Zusammensetzung des Deckungspools

Die Mitgliedstaaten sorgen im Interesse des Anlegerschutzes für ein ausreichendes Maß an Homogenität der im Deckungspool enthaltenen Vermögenswerte, die im Hinblick auf strukturelle Merkmale, Fälligkeit oder Risikoprofil ähnliche Eigenschaften aufweisen sollen.

Artikel 11
Derivatekontrakte im Deckungspool

Artikel 12
Trennung von Vermögenswerten im Deckungspool

Artikel 13
Treuhänder zur Überwachung des Deckungspools

Artikel 14
Anlegerinformationen

Abschnitt II
DECKUNGS-UND LIQUIDITÄTSANFORDERUNGEN

Artikel 15
Deckungsanforderungen

Artikel 16
Anforderung eines Liquiditätspuffers für den Deckungspool

Artikel 17
Bedingungen für verlängerbare Fälligkeitsstrukturen

Titel III
öffentliche Aufsicht über GEDECKTE SCHULDVERSCHREIBUNGEN

Artikel 18
Öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen

Artikel 19
Erlaubnis für Programme gedeckter Schuldverschreibungen

Artikel 20
Öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen im Falle von Insolvenz oder Abwicklung

Artikel 21
Berichterstattung an die zuständigen Behörden

Artikel 22
Befugnisse der zuständigen Behörden für die Zwecke der öffentlichen Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen

Artikel 23
Verwaltungsrechtliche Sanktionen und Abhilfemaßnahmen

Artikel 24
Öffentliche Bekanntmachung verwaltungsrechtlicher Sanktionen und Abhilfemaßnahmen

Artikel 25
Verpflichtung zur Zusammenarbeit

Artikel 26
Offenlegungspflichten

Titel IV
GÜTESIEGEL

Artikel 27
Gütesiegel

Die Mitgliedstaaten gestatten Kreditinstituten die Verwendung des Gütesiegels "Europäische gedeckte Schuldverschreibung" für gedeckte Schuldverschreibungen, die die Anforderungen in den zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen Rechtsvorschriften erfüllen.

Titel V
änderung ANDERER Richtlinien

Artikel 28
Änderung der Richtlinie 2009/65/EG

Artikel 52 Absatz 4 der Richtlinie 2009/65/EG /EWG wird wie folgt geändert:

Artikel 29
Änderung der Richtlinie 2014/59/EU

Artikel 2 Absatz 1 Nummer 96 erhält folgende Fassung:

"96. "gedeckte Schuldverschreibung" ein Instrument im Sinne des Artikels 52 Absatz 4 der Richtlinie 2009/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates* in der am Emissionstag gültigen Fassung, das vor dem [OP: Bitte Datum gemäß Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 2 dieser Richtlinie + 1 Tag einfügen] begeben wurde, oder eine gedeckte Schuldverschreibung im Sinne des Artikels 3 Nummer 1 der Richtlinie (EU) 20XX/XX des Europäischen Parlaments und des Rates**;

Titel VI
Schlussbestimmungen

Artikel 30
Übergangsmaßnahmen

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass gedeckte Schuldverschreibungen, die vor dem XX [OP: Bitte Datum gemäß Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 2 dieser Richtlinie + 1 Tag einfügen] begeben wurden und den Anforderungen gemäß Artikel 52 Absatz 4 der Richtlinie 2009/65/EG in der am Emissionstag gültigen Fassung erfüllen, nicht den in den Artikeln 5 bis 12 sowie den Artikeln 15, 16, 17 und 19 dieser Richtlinie festgelegten Anforderungen unterliegen, aber bis zu ihrer Fälligkeit als gedeckte Schuldverschreibungen gemäß dieser Richtlinie bezeichnet werden können.

Artikel 31
Überprüfungen und Berichte

Artikel 32
Umsetzung

Artikel 33
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 34
Adressaten Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident