Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zu Flughafenentgelten KOM (2006) 820 endg.; Ratsdok. 5887/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 5. Februar 2007 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Förderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 26. Januar 2007 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 29. Januar 2007 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 244/95 = AE-Nr. 951274

Begründung

1) Kontext des Vorschlages

- Allgemeiner Kontext

Derzeit erfolgt die Bepreisung der Flughafeninfrastruktur auf nationaler Ebene im Rahmen von Regelungen, die nicht immer angemessen begründet sind und über die nicht immer ausreichend informiert wird. Die Nutzer werden nicht auf allen EU-Flughäfen systematisch konsultiert bevor Entgelte festgelegt werden oder eine Entgeltregelung geändert wird.

Flughafennutzer werden gewöhnlich nicht über künftige Investitionen auf Flughäfen und deren Notwendigkeit informiert.

EU-Luftfahrtunternehmen sind in einem stark zyklisch geprägten wirtschaftlichen Umfeld tätig das sich durch zunehmenden internationalen Wettbewerb auszeichnet, und stehen externen Herausforderungen gegenüber wie Gesundheitskrisen internationalen Ausmaßes, heftig schwankenden Kraftstoffpreisen und Sicherheitsgefährdungen. Die gesamte Lieferkette des Luftverkehrs sollte so wettbewerbsfähig wie möglich werden, um die fortdauernde Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft insgesamt zu gewährleisten. Flughafenentgelte sind ein bedeutendes Glied dieser Kette, da sie zwischen 4 und 8 % der Betriebskosten der größeren EU-Luftfahrtunternehmen ausmachen1.

Die EU-Flughäfen sind überwiegend noch in öffentlichem Eigentum, so dass die Behörden ein Interesse daran haben, die Gewinne aus dem Flughafenbetrieb zu maximieren. Die Zahl der EU-Flughäfen in Privateigentum nimmt jedoch zu, und da die Anteilseigner ebenfalls ein Interesse an der Maximierung der Profitabilität haben, können sie die Behörden entsprechend beeinflussen. Die Behörden haben ein Interesse daran, Entgeltanhebungen auf Flughäfen, die vor der Privatisierung stehen, zu erleichtern, um möglichst hohe Erträge aus dem Verkauf eines Flughafens an private Investoren zu erzielen.

Es wird Bezug genommen auf die ICAO-Veröffentlichung "Policies on charges for airports and air navigation services"2. Die darin enthaltenen Empfehlungen berücksichtigen, dass die wirtschaftliche Regulierung von Flughäfen Faktoren wie die Nichtdiskriminierung bei der Anwendung von Entgelten, die Gewährleistung von Transparenz und Konsultation sowie die Festlegung und Kontrolle von Qualitätsnormen umfassen sollte3. Der vorliegende Vorschlag trägt diesen Grundsätzen Rechnung.

- Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Im Anwendungsbereich des vorgeschlagenen Rechtsakts gibt es keine Rechtsvorschriften.

- Vereinbarkeit mit der Luftfahrtpolitik und anderen Zielen der Union

Das vom Rat 1992 verabschiedete "dritte Luftverkehrspaket" war die letzte Stufe bei der Liberalisierung des Zugangs zum Luftverkehrsmarkt. Nachfolgende Initiativen betrafen die Regulierung und Liberalisierung von mit dem Luftverkehr zusammenhängenden Tätigkeiten wie die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten, die Zuweisung von Zeitnischen und die Nutzung computergesteuerter Buchungssysteme. Die Gemeinschaft hat auch Rechtsvorschriften im Bereich der Flug- und Luftsicherheit erlassen und Fragen des Flugverkehrsmanagements durch Legislativmaßnahmen zur Schaffung des einheitlichen Luftraums geregelt.

Der vorliegende Vorschlag ist Teil einer umfassenderen Initiative mit dem Schwerpunkt auf Flughäfen, mit dem die Förderung eines effizienten Flughafenbetriebs und der optimalen Nutzung knapper Kapazitäten angestrebt wird.

Diese Initiative entspricht dem Hauptziel der Agenda von Lissabon, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft durch Konzentration auf die dynamischen Sektoren aufrechtzuerhalten.

2) Anhörung interessierter Kreise und Folgenabschätzung

- Anhörung interessierter Kreise

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten

Im Rahmen einer Anhörung, die am 7. April 2006 stattfand, hat die Kommission alle Beteiligten der Luftverkehrsbranche zu den verschiedenen Möglichkeiten angehört, gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu Flughafenentgelten auszuarbeiten.

Mit einigen Beteiligten wurden daneben bilaterale Kontakte zum Informationsaustausch geknüpft.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Die Luftfahrtunternehmen und die Flughäfen haben Verständnis für die Notwendigkeit einer Regulierung der Flughafenentgelte auf EU-Ebene, sind aber unterschiedlicher Ansicht, wie dies bewerkstelligt werden soll. Die Luftfahrtunternehmen vertreten die Auffassung, dass Rechtsvorschriften erforderlich sind, um eine unabhängige nationale Regulierung zu gewährleisten dass Flughafenentgelte den ICAO-Grundsätzen entsprechen und die Kosteneffizienz widerspiegeln sollten und dass eine systematische Konsultation notwendig ist.

Billigfluganbieter und Flughäfen halten gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für weniger nötig da zunehmender Wettbewerb durch nachrangige Flughäfen zu einem Absinken der Flughafenentgelte führt.

Mit dem vorliegenden Vorschlag wird versucht, einen Ausgleich zwischen den beiden dargelegten Hauptstandpunkten zu finden.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Relevante wissenschaftliche/fachliche Bereiche

Es wurde eine Studie durchgeführt, bei der die Auswirkungen dieser Initiative quantitativ und qualitativ analysiert wurden, um den gewählten Ansatz bewerten zu können. Die Studie wurde von Ecorys durchgeführt.

Methodik

Das Beratungsunternehmen hat die Auswirkungen der vorgeschlagenen Optionen einer qualitativen Analyse unterzogen.

Konsultierte Organisationen/Sachverständige

Alle größeren Organisationen der Beteiligten wurden konsultiert, ebenso einzelne Luftfahrtunternehmen und Flughäfen in achtzehn Mitgliedstaaten. Verkehrsnutzer und Verbraucher wurden über ihre Verbände ebenfalls konsultiert.

Zusammenfassung der Stellungnahmen und ihrer Berücksichtigung

Potenzielle Gefahren mit irreversiblen Folgen wurden nicht genannt.

Hauptschlussfolgerungen waren, dass von den vier erwogenen Politikoptionen, die der Studie zugrunde lagen, die Aufstellung eines allgemeinen Rahmens mit allgemeinen Grundsätzen (d. h. Option 3) die besten Erfolgsvoraussetzungen bietet und einen positiven Wandel bei der Festsetzung von Flughafenentgelten sowie bei den Beziehungen zwischen Flughäfen und Luftfahrtunternehmen herbeiführen kann.

Form der Veröffentlichung der Stellungnahmen

Die Zusammenfassung de Ecorys-Studie wurde auf der Internetseite der GD TREN4 veröffentlicht.

- Folgenabschätzung

Die Kommission hat eine Folgenabschätzung vorgenommen5.

Die in Betracht gezogenen Politikoptionen sind im Folgenden dargelegt. Die erste Option, keine EU-Maßnahmen, wurde als Vergleichsmaßstab für die anderen Politikszenarien verwendet.

Die zweite Option umfasste das Szenario, dass die Beteiligten der Luftverkehrsbranche freiwillige EU-weite Selbstregulierungsmaßnahmen ausarbeiten und annehmen, mit denen die Probleme der jeweiligen Seite, also Luftfahrtunternehmen und Flughäfen, gelöst werden können die durch mangelnde Übereinstimmung zwischen den Beteiligten zustande kommen, wie sich die Hauptstreitpunkte am besten beilegen lassen.

Option drei war ein Rechtsakt der Gemeinschaft zur Schaffung eines allgemeinen Rahmens, der vorschreibt, dass bei der Festlegung der Flughafenentgelte auf nationaler Ebene eine Reihe allgemeiner Grundsätze von den Flughafenbetreibern einzuhalten ist.

Die letzte Option betraf die Einführung eines Rechtsrahmens in der EU mit der Vorschrift, dass die Flughafenentgelte auf der Grundlage eines Regulierungssystems festgelegt und erhoben würden, das in einheitlicher Weise und mit einer einzigen Berechnungsmethode für die gesamte EU gilt.

3) Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Der Vorschlag legt eine Reihe von Grundsätzen fest, die von Flughafenbetreibern bei der Festlegung von Flughafenentgelten einzuhalten sind.

Nichtdiskriminierung:

Bei Entgeltregelungen sollte zwischen Luftfahrtunternehmen oder Fluggästen nicht diskriminiert werden. Außerdem sollte eine unterschiedliche Behandlung mit den tatsächlichen Kosten der bereitgestellten Einrichtungen und Dienste in Beziehung stehen.

Konsultation und Rechtsbehelf:

Das Leitungsorgan des Flughafens und die Luftfahrtunternehmen, die den Flughafen bedienen, oder deren Vertretungsorganisationen müssen einen Dialog über die an einem Flughafen anwendbare Entgeltregelung führen, und zwar nicht nur dann, wenn diese geändert wird, sondern auch wenn die Höhe der entsprechenden Entgelte festgelegt wird. Diese Anforderung bezweckt dass die beiden Parteien ihre Auffassungen über die Höhe der Entgelte sowie über alle Faktoren und Regulierungsanforderungen, die sich auf die Entgeltfestlegung auswirken, regelmäßig austauschen.

Transparenz:

Die vorgeschlagene Richtlinie enthält keine Bestimmungen zu Berechnungsmethoden für Entgelte, die von jedem Mitgliedstaat angewendet werden sollen. Die Kommission nimmt die großen Unterschiede bei der Flughafenregulierung zwischen den Mitgliedstaaten zur Kenntnis, doch müssen die Betreiber den Luftfahrtunternehmen ausreichende Informationen geben, wenn die Konsultation zwischen Flughäfen und Luftfahrtunternehmen einen Sinn haben soll.

Zu diesem Zweck legt die Richtlinie fest, welche Informationen vom Leitungsorgan des Flughafens regelmäßig bereitgestellt werden sollten.

Die Luftfahrtunternehmen sollten den Flughafen ihrerseits über ihre Verkehrsprognosen, den beabsichtigten Flotteneinsatz und künftige spezifische Erfordernisse informieren, damit das Leitungsorgan des Flughafens den Kapitaleinsatz und die Nutzung der Flughafenkapazität optimal planen kann.

Qualitätsnormen:

Eine unternormige Qualität des Betriebs von Luftfahrtunternehmen und der Dienstleistungen von Flughäfen beeinträchtigt die Effizienz des Flughafensystems, besonders bei Tätigkeiten in Verbindung mit Abflug und Transfer. Verzögerungen beim Einsteigenlassen der Fluggäste und der anschließend mögliche Verlust von Startzeitnischen sind, besonders zu den Spitzenverkehrszeiten des Flughafens, relativ schwer wiegende Konsequenzen. Beide Beteiligten haben daher ein Interesse daran, zu einer Einigung zu kommen, mit der die Dienstqualität an einem Flughafen gewährleistet werden kann. Jede der Parteien sollte die Möglichkeit haben, eine unabhängige Regulierungsbehörde einzuschalten, wenn keine Einigung erreicht wird.

Entgeltdifferenzierung:

Entgelte werden auf der Grundlage festgelegter Kriterien bestimmt. Dies ist anders beim Fluggastentgelt, das mit der Nutzung des Abfertigungsgebäudes in Zusammenhang steht.

Innerhalb eines Flughafens können sich die Abfertigungsgebäude voneinander unterscheiden, so dass das Niveau und die Qualität der in den verschiedenen Abfertigungsgebäuden angebotenen Dienstleistungen unterschiedlich sein kann. Die Unterschiede in der Qualität und das Alter und der Erhaltungszustand eines Abfertigungsgebäudes selbst können gleichermaßen Differenzierungskriterien für verschieden hohe Fluggastentgelte sein, die von den Flughafennutzern an einem Flughafen zu zahlen sind.

Es muss sichergestellt werden, dass grundsätzlich alle Luftfahrtunternehmen, die Zugang zu dem Abfertigungsgebäude oder den Dienstleistungen zu reduzierten Kosten und mit geringerer Qualität wünschen, diesen Zugang auf diskriminierungsfreier Basis erhalten.

Sicherheitsentgelte:

Der Schutz der Fluggäste und der Luftfracht vor unrechtmäßigen Eingriffen in den Luftverkehr wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2320/20026 gestärkt, mit der gemeinsame Vorschriften im Bereich der Luftsicherheit und eine Reihe von Durchführungsverordnungen mit spezifischen Maßnahmen zur Anwendung gemeinsamer grundlegender Normen geschaffen wurden. Die Finanzierung von Sicherheitsmaßnahmen ist nicht Gegenstand dieses Vorschlags.

Derzeit werden in Europa vier Mechanismen zur Finanzierung von Tätigkeiten eingesetzt:

Finanzierung durch

Da bestimmte EU-Flughäfen Entgelte für Sicherheitsdienstleistungen erheben, sollte dies in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Dies gilt besonders, da erhebliche Unterschiede bei der Art der Weitergabe oder der Nichtweitergabe von Sicherheitskosten an Flughafennutzer auf unterschiedlichen Flughäfen wettbewerbsverfälschende Wirkung haben können.

Regulierungsbehörde:

Ein Richtlinienentwurf mit Grundsätzen, die von den Hauptpartnern der Luftverkehrsbranche, also Flughäfen und Luftfahrtunternehmen, deren Interessen auseinanderlaufen, einzuhalten sind muss auf Ebene der Mitgliedstaaten ordnungsgemäß angewendet und beachtet werden.

Eine Behörde in jedem Mitgliedstaat, die für die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Anwendung der Richtlinie zuständig ist, böte angemessen Gewähr für die Einhaltung der Bestimmungen.

- Rechtsgrundlage

Der Vorschlag der Richtlinie beruht auf Artikel 80 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

- Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgendem Grund nicht ausreichend verwirklicht werden:

Flughafenentgeltregelungen und die Festlegung von Flughafenentgelten auf einzelnen Flughäfen sind in der EU nicht einheitlich geregelt. Daher gibt es weiterhin unterschiedliche Entgeltregelungen in den Mitgliedstaaten. Dies verhindert die Ausbildung wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen sowohl für Flughäfen als auch für Luftfahrtunternehmen.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden:

Die EU-weite Anwendung einer Reihe gemeinsamer Grundregeln für Flughafenentgelte wird für faire Bedingungen zwischen den Luftverkehrspartnern bei der Festlegung von Parametern für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur sorgen.

Die Mitgliedstaaten verfügen über unterschiedliche Entgeltregelungen. Nicht alle Regelungen umfassen Grundsätze, die bei der Festlegung von Flughafenentgelten und bei der Gestaltung der zugrunde liegenden Berechnungsmethode einheitlich angewendet werden. Mit der vorgeschlagenen Richtlinie wird eine solche Anwendung erreicht.

Der Vorschlag beschränkt sich auf die Festlegung eines Minimums an Regeln, die einzuhalten sind wenn Mitgliedstaaten und/oder Flughafenbetreiber die Höhe von Flughafenentgelten bestimmen. Die vorgeschlagene Richtlinie erlegt keine bestimmte Entgeltregelung auf. Es liegt weiterhin im Ermessen der Mitgliedstaaten, eine solche Regelung festzulegen.

Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Laut der vorgeschlagenen Richtlinie bleibt der Spielraum zur Festlegung eines grundlegenden Rahmens für Flughafenentgelte auf nationaler Ebene unverändert, ebenso bleibt die Flexibilität der Flughäfen bei der Festlegung ihrer Entgelte erhalten. Die Richtlinie gewährleistet, dass Flughafennutzer eine besser einsehbare Begründung der Entgelte erhalten.

Die Verwaltungslast für Mitgliedstaaten und regionale Behörden, die an der Festlegung des Regelungsrahmens beteiligt sind, beschränkt sich darauf, dass sie ihre geltenden Rechtsvorschriften an die Richtlinie anzupassen haben, insofern diese Rechtsvorschriften nicht den in der Richtlinie niedergelegten Grundsätzen entsprechen.

- Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument:

Richtlinie Andere Instrumente wären aus folgendem Grund nicht angemessen:

Eine Richtlinie ist das am besten geeignete Mittel zur Regelung der Flughafenentgelte, da sie eindeutige aber grundlegende Prinzipien hinsichtlich der Flughafenentgelte festlegt, die von den Flughafenbetreibern bei der Anwendung und Erhebung ihrer Entgelte einzuhalten sind.

Die Umsetzung der Richtlinie in das innerstaatliche Recht eines jeden Mitgliedstaats wird es diesem erlauben, der besonderen Situation seiner Flughäfen in seinen nationalen Rechtsvorschriften Rechnung zu tragen, stets unter der Voraussetzung, dass die Bestimmungen der Richtlinie umfassend angewendet werden.

4) Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5) Weitere Angaben

- Entsprechungstabelle

Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, der Kommission den Wortlaut der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, mit denen sie diese Richtlinie umgesetzt haben, sowie eine Entsprechungstabelle zu übermitteln.

- Europäischer Wirtschaftsraum

Der vorgeschlagene Rechtsakt ist von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum und sollte deshalb auf den EWR ausgeweitet werden.

Vorschlag für eine Richtlinie des europäischen Parlaments und des Rates zu Flughafenentgelten (Text mit Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 80 Absatz 2, auf Vorschlag der Kommission7, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses8, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen9, gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag10, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1
Gegenstand

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Artikel 3
Diskriminierungsverbot

Artikel 4
Konsultation und Rechtsbehelf

Artikel 5
Transparenz

Artikel 6
Neue Infrastruktur

Artikel 7
Qualitätsstandards

Artikel 8
Entgeltdifferenzierung

Artikel 9
Sicherheitsentgelte

Artikel 10
Unabhängige Regulierungsbehörde

Artikel 11
Berichterstattung und Änderung

Artikel 12
Durchführung

Artikel 13
Inkrafttreten


Brüssel, den
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident