Unterrichtung durch die Bundesregierung
Weißbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über eine europäische Kommunikationspolitik KOM (2006) 35 endg.; Ratsdok. 5992/06

Übermittelt vom Bundesministerium der Finanzen am 7. Februar 2006 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (BGBl. I 1993 S. 313 ff.).

Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 2. Februar 2006 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
AE-Nr. 052240 und
Drucksache 910/05 (PDF) = AE-Nr. 053181

Gemeinsam mit den Menschen über Europa diskutieren

Einleitung: die KLUFT überbrücken

Im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte ist die Europäische Union umgestaltet worden. Sie hat eine ganze Reihe von Aufgaben übernommen, die sich in vielfältiger Weise auf das Leben der Bürger auswirken. Die Kommunikation der EU mit den Bürgern hat mit dieser Entwicklung allerdings nicht Schritt gehalten.

Die Kluft zwischen der Europäischen Union und den Bürgern ist ein weithin bekanntes Phänomen. Bei den in den letzten Jahren durchgeführten Eurobarometer-Umfragen gaben viele der Befragten an, dass sie wenig über die EU wissen und bei den Entscheidungsprozessen nach eigenem Empfinden kaum Mitsprache haben. Kommunikation ist für eine gesunde Demokratie lebenswichtig. Sie ist keine Einbahnstraße. Demokratie kann nur dann reibungslos funktionieren, wenn die Bürger über aktuelle Entwicklungen informiert sind und in vollem Umfang daran teilhaben können.

Kommunikation kann nie von dem abgekoppelt werden, was kommuniziert wird. Die Bürger erwarten dass Europa im Zeitalter der Globalisierung für Wohlstand, Solidarität und Sicherheit sorgt. Für jede Kommunikationspolitik ist es daher von grundlegender Bedeutung, dass die EU ein effizientes politisches Programm vorlegt. Aber die Vorlage eines Programms allein reicht nicht aus.

Die Kommission hat im Vorjahr in einem Aktionsplan die konkreten Maßnahmen aufgelistet, die zur Verbesserung der Kommunikation mit den Bürgern geplant sind1. Dazu gehören beispielsweise eine Stärkung der Vertretungen der Kommission, die Verbesserung der internen Koordination und Planung, eine bürgernahe Sprache, eine wirksamere Präsentation sowie die Einrichtung von mehr Anlaufstellen für die Bürger.

Die Kommission hat ebenfalls den "Plan D für Demokratie, Dialog und Diskussion"2 auf den Weg gebracht, mit dem die Bürger in eine weit reichende Diskussion darüber eingebunden werden sollen, wofür die Europäische Union da ist, wohin sie sich bewegt und wofür sie sich einsetzen soll.

Damit diese Initiativen der Europäischen Kommission aber etwas bewirken können, müssen noch viele andere Kräfte eingebunden werden. Ein partnerschaftlicher Ansatz ist dabei von grundlegender Bedeutung. Der Erfolg dieser Initiativen steht und fällt mit der Beteiligung aller Schlüsselakteure, d.h. der übrigen Organe und Einrichtungen der EU, der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in den Mitgliedstaaten, der politischen Parteien Europas und der Zivilgesellschaft.

Mit diesem Weißbuch sollen in erster Linie Vorschläge für die künftige Vorgehensweise unterbreitet und alle Beteiligten dazu aufgerufen werden, ihre Ideen für eine optimale Zusammenarbeit zur Überbrückung der Kluft einzubringen. Dies wird in eine zukunftsorientierte Agenda für eine bessere Kommunikation zur Intensivierung der öffentlichen Debatte in Europa münden.3

Diese Agenda würde über den Aktionsplan der Kommission hinausgehen. Sie soll Behörden und Organisationen aller Ebenen in den Mitgliedstaaten einbeziehen und ist langfristig ausgelegt.

Das Weißbuch ermuntert zu einer lebendigen und offen geführten Diskussion. In Teil I wird dargelegt wie eine EU-Kommunikationspolitik nach Ansicht der Kommission gestaltet sein und was sie leisten sollte. In Teil II werden die Schlüsselbereiche beschrieben, in denen die Konsultation und künftige Maßnahmen durchgeführt werden sollen.

Wie wird der Konsultationsprozess ablaufen?

Die Bereiche, in denen die Kommission Anregungen unterbreitet und Meinungen einholt, werden im Weißbuch in Kästen hervorgehoben.

Teil I
Die Kommunikation IN den Dienst der Bürger Stellen

1. Kommunikation ALS eigenständige Politik

Die "Kommunikationskluft" zwischen der Europäischen Union und ihren Bürgern besteht schon lange. In EU-Kreisen wird darüber zumindest seit den Volksabstimmungen diskutiert, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht im Jahr 1992 stattgefunden haben.

In den letzten Jahren haben alle EU-Institutionen erneut verstärktes Augenmerk auf die Kommunikationsarbeit gelegt. Dennoch herrscht allgemein die Auffassung vor, dass noch mehr getan werden muss. Die Kommunikation ist zu sehr eine "Brüsseler Angelegenheit" geblieben. Man konzentriert sich weitgehend darauf, den Menschen zu vermitteln, was die EU leistet. Viel weniger beschäftigt man sich damit, den Menschen zuzuhören. Obwohl Konsultationsmechanismen mittlerweile gängige Praxis sind, bleiben sie auf spezifische politische Initiativen beschränkt, und Bürger haben oft den Eindruck, dass sie kaum oder gar nicht an der Diskussion teilnehmen können. Die institutionelle Kommunikation ist zwar von wesentlicher Bedeutung und wird laufend verbessert, hat aber bislang ganz offensichtlich nicht ausgereicht, um die Kluft zu schließen.

Die Europäische Kommission schlägt daher einen grundlegend neuen Ansatz vor:

Entscheidend dabei ist, auf mehr Dialog statt auf einseitige Kommunikation zu setzen, den Bürger und nicht die Institutionen in den Mittelpunkt der Kommunikation zu stellen sowie verstärkt dezentral statt von Brüssel aus tätig zu werden. Die EU sollte eine eigenständige Kommunikationspolitik im Dienste der Bürger entwickeln. Grundlage dafür sollte ein wirklicher Dialog zwischen den Menschen und den politischen Entscheidungsträgern sowie eine lebendige Diskussion zwischen den Bürgern selbst sein. Menschen aus allen Gesellschaftsschichten sollten das Recht auf ausgewogene und umfassende Informationen über die Europäische Union haben und darauf vertrauen können, dass ihre Ansichten und Anliegen bei den EU-Institutionen Gehör finden. Dem Europäischen Parlament, den Mitgliedstaaten und all denjenigen, die die europäischen Bürger vertreten, kommt eine besondere Rolle zu, da die Unterstützung des europäischen Projekts durch die Bevölkerung von gemeinsamem Interesse ist.

2. INTENSIVIERUNG von Diskussion und Dialog - eine Europäische öffentliche SPHÄRE

Im heutigen Europa üben die Bürger ihre politischen Rechte hauptsächlich auf nationaler und lokaler Ebene aus. Zwar verfügen sie bereits über politische Rechte auf europäischer Ebene wie etwa das Recht auf Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament, doch sie erhalten ihr Wissen über Politik und politische Angelegenheiten großteils über die nationalen Bildungssysteme und informieren sich darüber in den überregionalen, regionalen und lokalen Medien ihres Landes. Sie beschäftigen sich mit den Stellungnahmen politischer Parteien zu nationalen regionalen und lokalen Fragen und diskutieren diese Themen meist in ihrem persönlichen Umfeld.

Kurz gesagt handelt es sich bei der "öffentlichen Sphäre", in der sich politisches Leben in Europa abspielt, weitgehend um eine nationale Sphäre. Dies geht so weit, dass europäische Themen, wenn sie überhaupt aufgegriffen werden, von den meisten Bürgern aus einem nationalen Blickwinkel gesehen werden. Die Medien beschränken sich - teils aufgrund von Sprachbarrieren - weitgehend auf die nationale Ebene. Es gibt wenige Möglichkeiten für Europäer aus verschiedenen Mitgliedstaaten, sich über Themen von gemeinsamem Interesse auszutauschen.

Allerdings werden viele politische Entscheidungen, die sich auf das tägliche Leben der EU-Bevölkerung auswirken, auf europäischer Ebene getroffen. Die Menschen können sich keine Vorstellung von diesen Entscheidungen, dem Entscheidungsprozess und den EU-Institutionen machen. Gegenüber Brüssel herrscht ein Gefühl der Entfremdung, das teilweise die allgemeine Politikverdrossenheit widerspiegelt. Ein Grund dafür ist, dass keine entsprechende "europäische öffentliche Sphäre" geschaffen wurde, in der eine europapolitische Diskussion entstehen kann. Obwohl die Bürger das Recht haben, die Mitglieder des Europäischen Parlaments zu wählen, sind sie häufig der Ansicht, dass sie selbst kaum Gelegenheit haben, sich zu europäischen Themen Gehör zu verschaffen. Zudem gibt es kein sichtbares Forum, in dem sie diese Fragen diskutieren können. Eine gesamteuropäische politische Kultur mit europaweiten politischen Zusammenschlüssen und Grundlagen hat sich noch nicht in vollem Umfang herausgebildet.

Europa muss auch seinen Platz in der "öffentlichen Sphäre" finden, die auf nationaler, regionaler bzw. lokaler Ebene besteht. Die Diskussion über die Grenzen von Mitgliedstaaten hinweg muss intensiviert werden. Hier sind zuallererst die Behörden in den Mitgliedstaaten gefordert. Den Regierungen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene obliegt es, die Bürger zur Politik - auch zur europäischen Politik und deren Auswirkungen auf ihr tägliches Leben - zu konsultieren und sie darüber zu informieren sowie Foren zur Belebung dieser Diskussionen zu schaffen.

Ferner ist es eindeutig vorteilhaft, die europäische Dimension in die nationale Diskussion einzubringen. Die Bürger spüren, dass einer nationalen Diskussion etwas fehlt, in der für sie direkt relevante Aspekte der Politik ausgeklammert sind. Eine stärkere Beachtung der europäischen Dimension im nationalen politischen Diskurs kann nur dessen Glaubwürdigkeit stärken und lässt keineswegs ein Konkurrenzverhältnis entstehen.

Daher müssen die nationalen Behörden, die Zivilgesellschaft und die Institutionen der Europäischen Union gemeinsam darum bemüht sein, Europas Platz in der öffentlichen Sphäre zu festigen.

Teil II
Die Dinge voranbringen

Eine Agenda für künftige Maßnahmen Die Kommission hat fünf Bereiche ermittelt, in denen Maßnahmen mit den anderen EU-Institutionen, den Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft partnerschaftlich durchgeführt werden sollen. Diese Auswahl ist aber nicht ein für alle Mal festgelegt: Im Zuge des gesellschaftlichen und technologischen Wandels werden weitere Bereiche hinzukommen.

Im Rahmen des Konsultationsprozesses werden für jeden der fünf Bereiche mögliche Maßnahmen zur Diskussion gestellt.

1. gemeinsame Grundsätze festlegen

Das Recht auf Information und das Recht auf freie Meinungsäußerung sind für die Demokratie in Europa von zentraler Bedeutung. Diese Grundsätze wurden in den EU-Vertrag und in die Europäische Charta der Grundrechte4 aufgenommen. Sie müssen den Ausgangspunkt eines Prozesses darstellen, der darauf abzielt, gemeinsame Grundsätze festzulegen und zu einem Konsens über die Gestaltung einer EU-Kommunikationspolitik zu gelangen.

Andere wichtige Grundsätze spielen ebenfalls eine zentrale Rolle für die Kommunikation:

- Einbeziehung.

Alle Bürger sollten sich in ihrer Sprache über Angelegenheiten von öffentlichem Interesse informieren können. Informationen sollten daher über verschiedenste Kanäle - u. a. die Massenmedien und neue Technologien wie das Internet - allgemein verfügbar gemacht werden. Dies bedeutet auch, dass Menschen aus allen Gesellschaftsschichten in sämtlichen EU-Ländern dabei unterstützt werden sollten, die nötigen Fertigkeiten zu erwerben, um diese Informationen zu beschaffen und zu nutzen.

Insbesondere trifft dies für Minderheiten, Menschen mit Behinderungen und sonstige Gruppen zu, die systematisch von der Beteiligung an der öffentlichen Sphäre ausgeschlossen sein könnten.

- Vielfalt.

Die Bürger Europas leben unter ganz unterschiedlichen sozialen und kulturellen Rahmenbedingungen und vertreten die verschiedensten politischen Ansichten.

Die EU-Kommunikationspolitik muss die Meinungsvielfalt in der öffentlichen Debatte in ihrer gesamten Bandbreite respektieren.

- Teilnahme.

Bürger sollten ein Recht darauf haben, ihre Ansichten zu äußern und gehört zu werden sowie die Möglichkeit erhalten, in einen Dialog mit den Entscheidungsträgern zu treten. Dieser Grundsatz ist auf EU-Ebene von besonderer Bedeutung, da überdies die Gefahr einer großen Distanz zwischen den Institutionen und den Bürgern besteht.

Gemeinsame Grundsätze festlegen: Wie kommen wir voran?

Die gemeinsamen Grundsätze und Standards, die für die Informations- und Kommunikationsarbeit zu europäischen Themen maßgeblich sein sollen, könnten in einem Rahmendokument - zum Beispiel einer Europäischen Charta oder einem Europäischen Verhaltenskodex zur Kommunikation - festgeschrieben werden. Dadurch sollten alle Beteiligten (EU-Institutionen, nationale, regionale und lokale Regierungen,

Nichtregierungsorganisationen) sich dazu verpflichten, diese Grundsätze einzuhalten und für eine EU-Kommunikationspolitik im Interesse der Bürger zu sorgen. Diese Verpflichtung würde auf freiwilliger Basis eingegangen werden.

2. Die Rolle der Bürger stärken

Jede erfolgreiche EU-Kommunikationspolitik muss die Bedürfnisse der Bürger in den Mittelpunkt stellen. Sie sollte vor allem gewährleisten, dass Instrumente und Strukturen in Form von Diskussionsforen und Kanälen der öffentlichen Kommunikation bereit stehen, die möglichst vielen Menschen Informationen zugänglich machen und ihnen ermöglichen, ihren Anliegen Gehör zu verschaffen.

Mit künftigen Aktivitäten in diesem Bereich könnten drei Hauptziele verfolgt werden:

Wie kann der Bürger erreicht werden?

3. mit den Medien zusammenarbeiten und NEUE Technologien Nutzen

Den Medien kommt im Rahmen jeder europäischen Kommunikationspolitik eine Schlüsselrolle zu.

In den vergangenen Jahren haben sich alle europäischen Institutionen intensiv um eine bessere Medienarbeit bemüht. In verstärktem Maße wird daran gearbeitet, dass die Medien, die mit mehr als tausend akkreditierten Journalisten in Brüssel vertreten sind, über wichtige Entscheidungen in Echtzeit informiert werden. Über Europe by Satellite stellen die drei größten EU-Institutionen Videos sowie Ton- und Bildmaterial für die Medien zur Verfügung.

Das Europäische Parlament plant, sich der Öffentlichkeit über Web-TV zu präsentieren. "Europa" ist weltweit das größte Webportal.

Trotz dieser Bemühungen und der Fachkompetenz der in Brüssel tätigen Korrespondenten berichten die Medien über europäische Themen nach wie vor nur wenig und bruchstückhaft. Zwar gehen die überregionalen Zeitungen auf regelmäßig stattfindende Spitzentreffen wie die Tagungen des Europäischen Rates ein, in der übrigen Zeit gibt es jedoch keine umfassende EU-Berichterstattung. Regionale und lokale Zeitungen haben einen großen Leserkreis, widmen europäischen Themen in der Regel allerdings nur wenig Raum.

Da Fernsehen und Hörfunk ihre Programmkonzepte geändert haben, werden politische Themen und europäische Fragen immer schneller abgehandelt, und Sendezeit im Fernsehen ist zunehmend umkämpft.

Durch die Informationsrevolution wurde der Zugang zu Informationen in einer beispiellosen Weise vereinfacht und das Zeitalter der "interaktiven" Medien eingeleitet. Noch nie zuvor konnten so viele Menschen problemlos miteinander in Kontakt treten und sich an den unterschiedlichsten Netzwerken beteiligen. Doch es bleibt noch viel zu tun, um die Informationstechnologie in vollem Umfang zur Überbrückung der Informationskluft zu nutzen.

Schwerpunktmäßig sollten folgende Ziele verfolgt werden:

Wie können die Medien effizienter in die Kommunikation über Europa einbezogen werden?

4. EIN klares BILD von der öffentlichen Meinung IN Europa gewinnen

In modernen demokratischen Gesellschaften messen politische Entscheidungsträger der Analyse der öffentlichen Meinung durch Umfragen und Medienbeobachtung große Bedeutung bei. Diese Instrumente werden umso wichtiger, je mehr die Bürger dazu neigen, sich von den traditionellen Formen politischer Beteiligung (Parteimitgliedschaft, Beteiligung an Wahlen usw.) abzuwenden.

Die öffentliche Meinung in Europa ist komplex und vielschichtig; sie spiegelt unterschiedliche nationale Sichtweisen wider. Daher stellt es eine besondere Herausforderung dar ein klares Bild von der öffentlichen Meinung in Europa zu gewinnen.

Die Europäische Kommission ist führend bei der Entwicklung moderner Instrumente zur Analyse der öffentlichen Meinung in Europa; dazu gehören beispielsweise die Eurobarometer-Umfragen:

Wie kann die öffentliche Meinung in Europa noch besser eingeschätzt werden?

Die EU-Institutionen könnten bei der Konzipierung und Planung von Eurobarometer-Umfragen und bei der Verbreitung der Ergebnisse enger zusammenarbeiten. Jede neue Eurobarometer-Umfrage könnte Gelegenheit zu öffentlichen Debatten zwischen den EU-Institutionen und Organisationen der Zivilgesellschaft bieten. Ein erster Schritt in diese Richtung wären mehrere Spezial-Eurobarometer-Umfragen und qualitative Studien zur EU-Kommunikation im Frühjahr 2006.

Damit Meinungstrends zu Fragen, die für die Zukunft Europas von entscheidender Bedeutung sind besser antizipiert und eingeschätzt werden können, ließen sich neue Formen der Zusammenarbeit zwischen den europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten prüfen.

Dafür bieten sich die folgenden beiden Möglichkeiten an:

5. Die Aufgabe gemeinsam angehen

Eine funktionierende europäische "öffentliche Sphäre" kann nicht einfach von Brüssel vorgegeben werden. Sie kann sich nur dann herausbilden, wenn sie von allen wichtigen Akteuren mitgetragen und auf allen Ebenen vorangetrieben wird. Die nationale Ebene bietet nach wie vor den besten Zugang zu politischen Debatten. Die Regierungen der Mitgliedstaaten und andere nationale Akteure müssen durch die Nutzung nationaler Kanäle für eine solide europapolitische Debatte sorgen.

Im Rahmen eines partnerschaftlichen Konzepts müssen alle wichtigen Akteure einbezogen werden:

6. Schlussfolgerung

Die Europäische Union ist ein gemeinsames Projekt, das von staatlichen Stellen auf allen Ebenen, von unterschiedlichsten Organisationen und von Menschen aus allen Gesellschaftsschichten mitgetragen wird. Die Bürger haben ein Recht darauf, über Europa und seine konkreten Projekte informiert zu werden, ihre Ansichten zu Europa zu äußern und gehört zu werden. Die Herausforderung im Bereich der Kommunikation besteht darin, diesen Austausch sowie den Lernprozess und den Dialog zu erleichtern.

Damit Europa dieser Aufgabe gerecht werden kann, müssen sich alle beteiligten Akteure auf gemeinsame Ziele und ein gemeinsames Instrumentarium an Maßnahmen verständigen. Es geht darum, innovative Wege der Zusammenarbeit zu beschreiten.

In diesem Weißbuch wird dargelegt, worin die Herausforderung besteht und wie sie bewältigt werden könnte. Jetzt sind die europäischen Institutionen, die Mitgliedstaaten, die lokalen und regionalen Regierungen, die Nichtregierungsorganisationen, die Bürger und sonstigen Beteiligten in Europa aufgerufen, ihre Ansichten dazu zu äußern, wie Kontakte und Kommunikation optimal gestaltet werden können.


1 Aktionsplan: SEK(2005) 985 endg., 20. Juli 2005.
2 Plan D: KOM (2005) 494 endg., 13. Oktober 2005.
3 Bei der Erarbeitung dieses Weißbuchs berücksichtigte die Kommission in angemessener Weise die Empfehlungen der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Umsetzung der Informations- und Kommunikationsstrategie der Europäischen Union (Herrero-Bericht, (2004/2238(INI)). Sie erhielt auch wertvolle Anregungen durch mehrere öffentliche Veranstaltungen sowie von Sachverständigen und beteiligten Akteuren. Am 8. November 2005 organisierte der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ein Stakeholder-Forum mit dem Motto "Die Kluft überbrücken" (http://www.esc.eu.int/stakeholders_forum/index_en.asp). Am 25. November diskutierte der Ausschuss der Regionen im Plenum über die Schlüsselbotschaften für das Weißbuch der Kommission. Während der Vorbereitungsphase übermittelte konkrete Vorschläge und Anregungen werden im Anschluss an den Konsultationsprozess zu diesem Weißbuch ebenfalls erneut geprüft.
4 Artikel 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union lautet:


5 Aktionsplan: SEK(2005) 985 endg., 20. Juli 2005.
6 Europäische Transparenzinitiative, SEC(2005) 1300/6 vom 9. November 2005.
7 Möglicherweise nach dem Vorbild des "Irish National Forum on EU matters".
8 PRINCE wurde 1995 eingerichtet, um aus dem EU-Haushalt finanzierte Maßnahmen zu prioritären Informationsthemen zusammenzufassen. Im Jahr 2006 gehören dazu die fünf folgenden Themen: Wirtschafts- und Währungsunion; Zukunft Europas; Justiz, Freiheit und Sicherheit; Rolle der EU in der Welt; Erweiterung.

Finanzbogen

Der Finanzbogen befindet sich im PDF-Dokument.