Stellungnahme des Bundesrates
Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes

Der Bundesrat hat in seiner 832. Sitzung am 30. März 2007 beschlossen, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Abs. 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 Nr. 4 (§ 34 Abs. 1a BNatSchG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob die in § 34 Abs. 1a BNatSchG-E neu einzuführende Anzeigepflicht in Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofes zwingend erforderlich ist. Diese Anzeigepflicht wird aller Voraussicht nach zu einem zunehmenden bürokratischen Aufwand in der Verwaltung und bei den Landnutzern führen.

2. Zu Artikel 1 Nr. 4 ( § 34 Abs. 1a Satz 1 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 4 sind in § 34 Abs. 1a Satz 1 die Wörter "für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen" durch die Wörter "nach Landesrecht zuständigen" zu ersetzen.

Begründung

Es besteht keine Notwendigkeit für die Zuständigkeitsregelung im Bundesnaturschutzgesetz. Der Begriff der "für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden" in § 6 Abs. 1 BNatSchG entstammt dem Rahmenrecht. Im Bereich der - nach der Föderalismusreform nunmehr einschlägigen - konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist die von Artikel 30 GG geschützte Organisationseinheit der Länder zu wahren. Dementsprechend ist auch in § 43 Abs. 5 und 8 BNatSchG von den nach Landesrecht zuständigen Behörden die Rede. Die geänderte Fassung des § 34 Abs. 1a BNatSchG-E wäre weiterhin vollzugsfähig, weil sämtliche Landesnaturschutzgesetze eine allgemeine Zuständigkeitsregelung zu Gunsten der unteren Naturschutzbehörden enthalten.

3. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe a (§ 42 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 1 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe a ist § 42 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 1 wie folgt zu fassen:

Begründung

Artikel 5 Buchstabe d der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten nennt lediglich die Brut- und Aufzuchtzeit als Zeiten, in denen Störungen bei Vögeln besonders gravierend sind, Artikel 12 Buchstabe b der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen hingegen stellt für die in Anhang IV Buchstabe a aufgeführten Arten auf die Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten ab. Obwohl die Störungsverbote der Richtlinien nicht ausdrücklich auf die genannten Zeiträume beschränkt sind ("insbesondere" in Buchstabe b), kommt diesen dennoch bei der Prüfung der Störungshandlung eine erhebliche Bedeutung zu. Die Kommission geht in ihrem Richtlinienpapier sogar davon aus, dass nur während dieser Zeiten eine Störung tatbestandsmäßig sein kann. Vor diesem Hintergrund und der Tatsache, dass sich der Gesetzentwurf an dieser Aussage der Kommission orientiert, ist nicht einzusehen, warum sich das Störverbot für Vögel auch auf die Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erstrecken soll.

Im Sinne einer 1 : 1-Umsetzung der Richtlinienvorgaben muss daher zwischen europäischen Vogelarten und sonstigen streng geschützten Arten differenziert werden.

4. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe a (§ 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe a ist § 42 Abs. 1 Nr. 3 wie folgt zu fassen:

"3. Fortpflanzungs- oder Ruhestätten (Lebensstätten) wild lebender Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören; die Lebensstätten sind ganzjährig vom Schutz umfasst, sofern sie von Exemplaren derselben Art regelmäßig jedes Jahr aufs Neue genutzt werden,"

Begründung

Der neu hinzugefügte Halbsatz dient vor dem Hintergrund eines aktuellen Beschlusses des OVG Berlin-Brandenburg vom 5. März 2007 (Az: OVG 11 S 19.07) der notwendigen Klarstellung. Das OVG sieht jede Niststätte als ganzjährig vom Schutzzweck der Norm erfasst an, unabhängig von der Frage, ob sie in einer nachfolgenden Brutsaison von demselben Brutpaar, einem anderen Brutpaar derselben Vogelart oder von einer anderen besonders geschützten Vogelart genutzt wird. Entscheidend für den dauerhaften Schutz sei vielmehr, dass sie ihre Funktion zur Erhaltung besonders geschützter Arten nicht verloren hat.

Die Entscheidung dürfte daher der mit § 42 Abs. 5 BNatSchG-E beabsichtigten flexibleren Anwendung des Artenschutzrechts bei Vorhaben und Planungen enge Grenzen setzen. Bei einer solchen Auslegung reicht es für den Schutz nach § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG-E schon aus, wenn sich ein natürlich oder künstlich geschaffener Bereich grundsätzlich als Fortpflanzungsstätte eignet, z.B. wäre auch schon jeder gerade erst aufgehängte Nistkasten durch § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG-E geschützt. Dies würde zu erheblichen Vollzugsproblemen führen. Jedenfalls wäre dann wohl praktisch bei jedem Vorhaben, das mit der Beseitigung von Bäumen oder Sträuchern verbunden ist, der Verbotstatbestand erfüllt und eine artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung oder Befreiung erforderlich. Es ist davon auszugehen, dass diese Vollzugsprobleme durch den neuen § 42 Abs. 5 BNatSchG-E nicht vollständig überwunden werden können.

Daher ist durch den neuen Halbsatz in § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG-E zusätzlich klarzustellen, dass es für den ganzjährigen Schutz nicht ausreicht, dass sich ein bestimmter Bereich grundsätzlich als Fortpflanzungs- oder Ruhestätte für besonders geschützte Arten eignet. Vielmehr sollen nur solche Lebensstätten ganzjährig geschützt werden, die von ihren Bewohnern oder Exemplaren derselben Art regelmäßig über mehrere Jahre genutzt werden.

5. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b sind in § 42 Abs. 4 Satz 3 nach den Wörtern "Aufklärung sichergestellt ist" die Wörter "oder sichergestellt wird" einzufügen.

Begründung

Es muss ausgeschlossen werden, dass eine behördliche Untätigkeit, z.B. hinsichtlich der Aufklärung oder des Angebots vertraglicher Vereinbarungen, zu einem Nachteil für den Bewirtschafter führt.

§ 42 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG-E zeigt eine Stufenfolge zur Umsetzung des Artenschutzrechts im Bereich der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft auf. Danach sollen Bewirtschaftungsvorgaben nur als ultima ratio erlassen werden. Im Gesetzeswortlaut muss deutlich zum Ausdruck kommen, dass die Verpflichtung zur Anordnung von Bewirtschaftungsvorgaben erst dann eingreift, wenn die - u. U. auch neu zu veranlassenden - Instrumentarien der zweiten Stufe qualitativ ausgeschöpft sind. Die Änderung dient der Klarstellung.

6. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob im Wortlaut von § 42 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG-E eine Klarstellung dahingehend erfolgen kann, dass die Freistellung von den Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverboten nach den Sätzen 1 und 2 so lange Gültigkeit besitzt, bis die Behörde die in Satz 3 am Ende genannten Bewirtschaftungsvorgaben anordnet.

Die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft sollte so lange unter Einhaltung der guten fachlichen Praxis tätig sein können, bis die Behörde erforderliche Bewirtschaftungsvorgaben zur Verhinderung einer Verschlechterung des Erhaltungszustandes der lokalen Population erlässt. Nach der jetzigen Formulierung ist dies zweifelhaft.

7. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 4 Satz 4 - neu - BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b ist in § 42 Abs. 4 nach Satz 3 folgender Satz einzufügen:

"Sofern die Verschlechterung durch die Bewirtschaftung nicht bestimmten Land-, Forst- oder Fischereiwirten zugerechnet werden kann, kann die zuständige Behörde die erforderlichen Bewirtschaftungsvorgaben durch Verordnung erlassen."

Begründung

Dass bei Populationsverschlechterungen ordnungsrechtliche Bewirtschaftungsvorgaben als letztes Mittel nur gegenüber den verursachenden Land-, Forst- und Fischereiwirten getroffen werden, kann zu Vollzugsdefiziten führen, weil sich die Ursächlichkeit der Bewirtschaftung durch bestimmte Einzelne nicht immer mit ausreichender Sicherheit wird nachweisen lassen. Deshalb sind unter Umständen Bewirtschaftungsvorgaben durch Verordnung notwendig.

Eine ausschließliche Beschränkung auf Maßnahmen gegen bestimmte Einzelne kann kontraproduktiv sein, da jede artenschutzfreundliche Bewirtschaftung für den Bewirtschaftenden das Risiko von Auflagen, die dann nur ihn verpflichten, erhöht. Dadurch würde auch die Bereitschaft zum Abschluss entsprechender vertraglicher Vereinbarungen zurückgehen.

Es muss daher ergänzend die Möglichkeit eingeräumt werden, in den Fällen, in denen die Verschlechterung der Population zwar auf die land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Bewirtschaftung im Bereich der Population zurückzuführen ist, eine Ursächlichkeit bestimmter einzelner Bewirtschaftender aber nicht feststellbar ist, Bewirtschaftungsvorgaben allgemein durch Verordnung festzulegen. Die vorgesehene Verordnungsermächtigung in § 52 Abs. 6 BNatSchG-E ersetzt diese Möglichkeit nicht, da sie nur zum Erlass allgemeiner Anforderungen an Bewirtschaftungsvorgaben, nicht aber zum Erlass der Bewirtschaftungsvorgaben selbst ermächtigt.

8. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 5 Satz 2 und 5 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b ist § 42 Abs. 5 wie folgt zu ändern:

Begründung

Es handelt sich um eine Klarstellung des Gewollten. Nach der Gesetzesbegründung ist mit dem Gesetzentwurf eine "1 : 1-Umsetzung" des Urteils gewollt. Die Formulierung im Gesetzentwurf lässt aber Zweifel aufkommen, ob mit § 42 Abs. 5 Satz 5 BNatSchG-E das strenge Schutzregime nach Satz 2 bis 4 zur Umsetzung von Artikeln 12 bis 16 der Richtlinie 92/43/EWG doch auf alle Pflanzen der "besonders geschützten Arten" übertragen werden soll. Dieser Begriff wird in § 10 Abs. 2 Nr. 10 BNatSchG definiert und geht über die in Anhang IV Buchstabe b der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführten Arten hinaus.

9. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 5 Satz 3 Halbsatz 2 - neu -BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b ist in § 42 Abs. 5 Satz 3 vor dem Punkt am Ende folgender Halbsatz anzufügen: "; dies gilt entsprechend für nicht ausschließbare Verbotshandlungen bei Durchführung oder in unmittelbarem Zusammenhang mit Eingriffen oder Vorhaben, soweit sich dadurch der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art nicht verschlechtert"

Begründung

Die Anfügung eines zweiten Halbsatzes in § 42 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG-E sichert auch zu Gunsten des Projektträgers, dass Störungen und Tötungen einzelner Individuen, die sich unmittelbar im Zusammenhang mit einem Projekt ereignen und die bei der Prognose über die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens nicht generell ausschließbar sind, von den Verboten des Absatzes 1 Nr. 1 und 2 freigestellt werden. Auf diese Weise werden Beeinträchtigungen geschützter Tiere und Pflanzen durch Betriebs- und Unterhaltungsmaßnahmen oder durch sonstige Ereignisse wie z.B. Tierkollisionen im Verkehr aus dem Anwendungsbereich der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände ausgenommen. Weitere Voraussetzung ist, dass sich keine vorhersehbare Verschlechterung des Erhaltungszustands der lokalen Population einer Art ergibt.

Die EU-Kommission geht in ihrem "guidance document" zur FFH-Richtlinie davon aus, dass etwa "incidental killings", also unbeabsichtigte Tötungshandlungen, nicht unter die Verbotstatbestände des Artikels 12 Abs. 1 der FFH-Richtlinie fallen. Als Beispiel hierfür werden ausdrücklich "roadkills" genannt. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung verzichtet jedoch entgegen Artikel 9 Abs. 1 Vogelschutz-Richtlinie und Artikel 12 Abs. 1 FFH-Richtlinie auf die Aufnahme eines einschränkenden subjektiven Tatbestandselements in § 42 Abs. 1 BNatSchG-E und auf eine differenzierte Behandlung unbeabsichtigter Verbotshandlungen nach dem Vorbild des Artikels 12 Abs. 4 FFH-Richtlinie. Deshalb ist ein Korrektiv zu Gunsten des Projektträgers im Rahmen der Ausnahmetatbestände geboten. Durch die stringente Fassung des neuen Halbsatzes 2 in § 42 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG-E wird zugleich ein EU-rechtlich gebotener qualitativer Unterschied im Vergleich zu der pauschaleren Freistellung für rein national geschützte Arten in Satz 6 erreicht.

10. Zu Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 42 Abs. 5 Satz 7 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 7 Buchstabe b sind in § 42 Abs. 5 Satz 7 die Wörter "Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote" durch die Wörter "Zugriffs- und Besitzverbote" zu ersetzen.

Begründung

Bei der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen ist eine Freistellung von Vermarktungsverboten nicht erforderlich.

Es soll verhindert werden, dass der Gutachter entnommene Proben gewinnbringend vermarktet.

11. Zu Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c (§ 43 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c sind in § 43 Abs. 8 Satz 1 nach dem Wort "Einzelfall" die Wörter "nach Maßgabe der Sätze 2 und 3" einzufügen.

Begründung

Die Einfügung korrespondiert mit der Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 8 Satz 4 BNatSchG-E. Dort werden die Landesregierungen ermächtigt, Ausnahmen "nach Satz 1" allgemein durch Rechtsverordnung zuzulassen. Es soll mit der Einfügung verdeutlicht werden, dass die Maßgaben, die sich in den Sätzen 2 und 3 finden, selbstverständlich auch für eine Verordnung nach Satz 4 zu gelten haben. Dieses wird erreicht, wenn in Satz 1 bereits auf die in den Sätzen 2 und 3 folgenden Maßgaben verwiesen wird. Durch diese Bezugnahme in Satz 1 werden die Maßgaben der Sätze 2 und 3 in wesentlich deutlicherer Form Bestandteil der Verordnungsermächtigung des Satzes 4 (der auf den Satz 1 wiederum verweist).

12. Zu Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c (§ 43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 8 Buchtstabe c ist in § 43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 das Wort "gemeinwirtschaftlicher" durch die Wörter "erheblicher wirtschaftlicher" zu ersetzen.

Begründung

Der Gesetzentwurf geht bei der Ausnahme von den Verboten des § 42 BNatSchG-E über die Anforderungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen und der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten hinaus. Die Anpassung an die Vorgaben dieser Richtlinien soll vermeiden, dass eine Vielzahl von möglichen Maßnahmen auf dem Wege der Befreiung nach § 62 BNatSchG-E gelöst werden müssen.

13. Zu Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c (§ 43 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c ist § 43 Abs. 8 Satz 2 wie folgt zu ändern:

Begründung

Zu Buchstabe a:

Der Wortlaut von Artikel 16 Abs. 1 der FFH-Richtlinie und Artikel 9 Abs. 1 der Vogelschutz-Richtlinie, die in Zusammenhang mit der artenschutzrechtlichen Ausnahmenprüfung jeweils den Begriff der "anderweitigen zufriedenstellenden Lösung" enthalten, ist im Sinne einer 1 : 1-Umsetzung auch in das deutsche Recht zu übernehmen. Der im bisherigen Entwurf der Bundesregierung enthaltene Gleichlauf mit dem Begriff der zumutbaren Alternative für den FFH-Gebietsschutz verkennt, dass es sich bei der artenschutzrechtlichen Ausnahmeprüfung in der Regel nicht um einen großräumigen Prüfansatz handelt, sondern dass hier vielfach eine Betrachtung von Ausführungsalternativen hinreichend ist.

Zu Buchstabe b:

Die neuen nationalen artenschutzrechtlichen Regelungen sollten inhaltlich nicht über die Anforderungen aus der FFH-Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie hinausgehen. Dieser Grundsatz wird mit der derzeitigen Formulierung aber nicht berücksichtigt. Im neuen § 43 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG-E heißt es: " ... und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert". Hier fehlt es an der Konkretisierung, die in Artikel 16 Abs. 1 der FFH-Richtlinie vorgegeben ist, denn dort ist von "der Population einer Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet" die Rede. Diese weitere Formulierung ist unbedingt in den neuen § 43 Abs. 8 BNatSchG-E zu übernehmen, denn erst damit wird klargestellt, dass hier nicht der Erhaltungszustand einer lokalen Population maßgeblich ist, sondern ein wesentlich größerer räumlicher Zusammenhang betrachtet werden soll.

14. Zu Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c (§ 43 Abs. 8 Satz 4 - neu - BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c ist in § 43 Abs. 8 nach Satz 3 folgender Satz einzufügen:

Begründung

Aus Gründen des auf allen Ebenen zu verfolgenden Ziels der Deregulierung ist es unverzichtbar, eine rechtssichere bundesrechtliche Zuständigkeits- und Entscheidungskonzentration für gleichzeitig erforderliche anderweitige behördliche Gestattungen einzuführen.

15. Zu Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c (§ 43 Abs. 8 Satz 4 BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 8 Buchstabe c ist § 43 Abs. 8 Satz 4 wie folgt zu fassen:

Begründung

Die Verordnungsermächtigung muss sich auch auf streng geschützte Arten erstrecken. Die vorgeschlagene Änderung ist aus verwaltungsökonomischen Gründen erforderlich, da die Länder so auch bei streng geschützten Arten, die regional nicht mehr gefährdet sind, mit Hilfe einer abstraktgenerellen Regelung Ausnahmegenehmigungen erteilen können.

16. Zu Artikel 1 Nr. 10 (§ 62 Satz 1 und 2 - neu - BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 10 ist § 62 wie folgt zu ändern:

Begründung

Im Ergebnis sollte es durch den Änderungsvorschlag zu § 62 Satz 1 BNatSchG-E bei der durch langjährige Rechtsprechung abgesicherten alten Formulierung "unbeabsichtigte Härte" bleiben. Ansonsten dürfte die Vorschrift zu erheblichen Unsicherheiten im Vollzug führen, da hier ein völlig neuer Begriff "unzumutbare Belastung" eingeführt würde. Zudem dürfte die Vorschrift ohne den neu aufgenommenen Hinweis in Satz 2 auf die zu beachtenden Artikel 9 der Vogelschutz-Richtlinie bzw. Artikel 16 der FFH-Richtlinie nicht europarechtskonform sein. In der bisherigen Form wäre eine Befreiung auch für europarechtlich geschützte Arten mit der alleinigen Voraussetzung möglich, dass eine unzumutbare Belastung vorliegt. Die Vorschrift sieht somit keinen rechtlichen Rahmen vor, der mit den durch Artikel 16 der FFH-Richtlinie bzw. Artikel 9 der Vogelschutz-Richtlinie eingeführten Ausnahmeregelungen im Einklang steht. Da ein solcher mit den Ausnahmevorschriften der Richtlinien im Einklang stehender Rahmen ausweislich des EuGH-Urteils gegen Deutschland in der Rechtssache C-98/03 erforderlich ist, läge insofern erneut eine unzureichende Umsetzung der FFH-Richtlinie bzw. der Vogelschutz-Richtlinie vor.

17. Zu Artikel 1 Nr. 10 (§ 62 Satz 3 - neu - BNatSchG)

In Artikel 1 Nr. 10 ist in § 62 nach Satz 2 folgender Satz einzufügen:

"Die Befreiung wird durch eine nach anderen Vorschriften gleichzeitig erforderliche behördliche Gestattung ersetzt; die behördliche Gestattung darf nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des Satzes 1 vorliegen und die ansonsten zuständige Behörde ihr Einvernehmen erklärt."

Begründung

Aus Gründen des auf allen Ebenen zu verfolgenden Ziels der Deregulierung ist es unverzichtbar, eine rechtssichere bundesrechtliche Zuständigkeits- und Entscheidungskonzentration für gleichzeitig erforderliche anderweitige behördliche Gestattungen einzuführen.