Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten in der Europäischen Union COM (2012) 85 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 698/02 = AE-Nr. 022654,
Drucksache 772/10 HTML PDF = AE-Nr. 100958 und AE-Nr. . 053636, 080900

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

1.1. Allgemeiner Kontext

Dieser Richtlinienvorschlag soll es den Behörden der Mitgliedstaaten erleichtern, Gewinne aus Straftaten einzuziehen und abzuschöpfen, die der grenzübergreifenden schweren und organisierten Kriminalität zuzurechnen sind. Es geht darum, Straftaten den finanziellen Anreiz zu nehmen, die legale Wirtschaft vor krimineller Unterwanderung und Korruption zu schützen und kriminelle Profite dem Staat zuzuführen, damit diese im Dienste der Bürger verwendet werden können. Der Vorschlag ist auch eine Reaktion auf die gegenwärtige Wirtschaftslage. Finanzkrise und rückläufiges Wirtschaftswachstum bieten Kriminellen neue Möglichkeiten, erhöhen die Anfälligkeit unseres Wirtschafts- und Finanzsystems und stellen den Staat vor neue Herausforderungen, um den zunehmenden Bedarf an Sozialdienstleistungen und Unterstützung zu finanzieren.

Bei der organisierten Kriminalität handelt es sich um illegale, profitorientierte Unternehmen. Sie gehen einer Vielfalt äußerst lukrativer krimineller Aktivitäten in verschiedenen Mitgliedstaaten nach (Drogen-, Menschen- und Waffenhandel, Korruption).

Schätzungen der Vereinten Nationen zufolge beliefen sich die aus Straftaten erlangten Profite 2009 weltweit auf insgesamt etwa 2,1 Billionen USD bzw. 3,6 % des weltweiten BIP.1 Für die Europäische Union liegen keine verlässlichen Zahlen zum Umfang der aus Straftaten erlangten Gewinne vor,2 aber in Italien ist 2011 nach Schätzungen der Bank von Italien kriminelles Vermögen im Wert von 150 Mrd. EUR in den legalen Wirtschaftskreislauf eingeschleust worden. Im Vereinigten Königreich beliefen sich die Einnahmen aus der organisierten Kriminalität 2006 auf schätzungsweise 15 Mrd. GBP.

Die Gewinne aus diesen Aktivitäten werden gewaschen und dem legalen Wirtschaftskreislauf zugeführt. Kriminelles Vermögen wird zunehmend aus dem Mitgliedstaat, in dem die Straftat verübt wurde, in andere Mitgliedstaaten umgelenkt und dort beiseite geschafft oder investiert 3. Dies erschwert die Bekämpfung der grenzübergreifenden organisierten Schwerkriminalität in der EU und beeinträchtigt den Binnenmarkt in seiner Funktionsweise, da der Wettbewerb redlicher Unternehmen gestört und das Vertrauen in das Finanzsystem unterminiert wird .4 Nicht zuletzt entgehen den Mitgliedstaaten und der EU dadurch auch Steuereinnahmen.

Alle Mitgliedstaaten sollten deshalb über ein effizientes System zur Sicherstellung, Verwaltung und Einziehung kriminellen Vermögens verfügen mit der notwendigen Infrastruktur und einer entsprechenden Finanz- und Personalausstattung. Obwohl die Einziehung kriminellen Vermögens auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten geregelt ist, wird diese Möglichkeit nach wie vor unzureichend genutzt. Der Betrag, der aus illegalem Vermögen abgeschöpft wird, fällt im Vergleich zu den geschätzten Einnahmen krimineller Vereinigungen bescheiden aus.5 2009 wurden beispielsweise in Frankreich Vermögensgegenstände im Wert von 185 Mio. EUR eingezogen, im Vereinigten Königreich im Wert von 154 Mio. GBP, in den Niederlanden im Wert von 50 Mio. EUR und in Deutschland im Wert von 281 Mio. EUR.

Die Einziehung von Erträgen aus Straftaten gilt als wirksames Instrument im Kampf gegen die organisierte Kriminalität und die Schwerkriminalität und zählt daher zu den strategischen Prioritäten der EU. Im Stockholmer Programm von 20096 sind die Mitgliedstaaten und die Kommission dazu aufgerufen worden, die Einziehung des Vermögens von Straftätern effizienter zu handhaben und die Zusammenarbeit zwischen den Vermögensabschöpfungsstellen zu intensivieren.

In den Schlussfolgerungen des Rates "Justiz und Inneres" vom Juni 2010 zur Einziehung und Vermögensabschöpfung7 wird ein koordinierteres Vorgehen der Mitgliedstaaten und eine effizientere, umfassendere Einziehung und Abschöpfung illegalen Vermögens gefordert. Die Kommission wird darin unter anderem aufgefordert zu prüfen, inwieweit es weiterer Regelungen bedarf, um die Vorschriften über die Dritteinziehung und die erweiterte Einziehung effizienter zu gestalten. Dabei sollten alle Phasen der Einziehung und Vermögensabschöpfung im Blickpunkt stehen. Der Rat empfiehlt Maßnahmen, um den Wert der Vermögensgegenstände in diesen Phasen zu erhalten.

In ihrer Mitteilung zu einer "EU-Strategie der inneren Sicherheit"8 hatte die Kommission einen Legislativvorschlag angekündigt, mit dem die Einziehungsvorschriften der EU verschärft werden sollen. Insbesondere sollen mehr Möglichkeiten für eine Einziehung von Vermögensgegenständen bei Dritten9 sowie für eine erweiterte Einziehung geschaffen und die gegenseitige Anerkennung von Einziehungsentscheidungen ohne vorherige Verurteilung10 in der Union erleichtert werden.

Im Oktober 2011 nahm das Europäische Parlament einen Initiativbericht über die organisierte Kriminalität in der Europäischen Union an, in dem die Kommission aufgefordert wurde, so bald wie möglich eine neue Regelung für die Einziehung von illegalem Vermögen vorzulegen, insbesondere mit Vorschriften über eine wirksame Anwendung der erweiterten Einziehung und der Einziehung ohne vorherige Verurteilung, über die Einziehung von Vermögensgegenständen, die Dritten übertragen wurden, sowie über die Erleichterung der Beweislast hinsichtlich der Herkunft des Vermögens bei wegen einer schweren Straftat verurteilten Personen. 11

In ihrer Mitteilung von 2008 über die Behandlung von Erträgen aus Straftaten 12 hatte die Kommission zehn strategische Prioritäten für künftige Maßnahmen herausgearbeitet und auf Unzulänglichkeiten im EU-Rechtsrahmen verwiesen (lückenhafte Umsetzung, unklare Bestimmungen, mangelnde Übereinstimmung zwischen bestehenden Vorschriften).

Vor diesem Hintergrund schlägt die Kommission jetzt eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestvorschriften der Mitgliedstaaten über die Sicherstellung und Einziehung von kriminellem Vermögen im Wege der direkten Einziehung, der Einziehung des Wertersatzes, der erweiterten Einziehung, der Einziehung ohne vorherige Verurteilung (in begrenzten Fällen) und der Dritteinziehung vor. Durch diese Mindestvorschriften sollen die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Sicherstellung und Einziehung kriminellen Vermögens weiter angenähert werden. Gleichzeitig soll so das gegenseitige Vertrauen gefördert und die grenzübergreifende Zusammenarbeit erleichtert werden.

Die Kommission wird darüber hinaus weiter nach Möglichkeiten suchen, wie die gegenseitige Anerkennung von Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen verbessert werden kann, ohne Abstriche beim Grundrechtsschutz zu machen. Ziel ist letztlich, dass alle Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen eines Mitgliedstaats wirksam in anderen Mitgliedstaaten, in denen sich Vermögensgegenstände befinden, vollstreckt werden.

Zu diesem Zweck wird die Kommission weiterhin darauf hinwirken, dass die Mitgliedstaaten die bestehenden EU-Vorschriften über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung umsetzen.

Mit diesem Vorschlag sind keine Ausgaben aus dem EU-Haushalt verbunden. Er betrifft nicht die Verwendung der Einziehungserträge.

1.2. Einschlägige Rechtsvorschriften der EU

Die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten ist auf EU-Ebene derzeit in vier Rahmenbeschlüssen und einem Beschluss des Rates geregelt:

Diese Rechtsakte dienen in erster Linie der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und der Schwerkriminalität. Abgesehen von den Bestimmungen über die erweiterte Einziehung gelten die derzeitigen materiellen Strafrechtsregelungen der EU allerdings für die Einziehung von Erträgen aus allen Straftaten, die mit einer Freiheitsstrafe von über einem Jahr bedroht sind.

1.3. Übereinstimmung mit Maßnahmen in anderen Bereichen

Der vorliegende Vorschlag ist Teil des Arbeitsprogramms der Kommission für 2011. Er gehört zu einer umfassenderen strategischen Initiative, die auf den Schutz der legalen Wirtschaft vor krimineller Unterwanderung gerichtet ist. Teil dieser Initiative sind Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption in der EU20 sowie eine Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (Mitteilung vom Juni 2011)21. Dieser Vorschlag dient dem Schutz der legalen Wirtschaft. Er trägt dadurch zu Wachstum und Beschäftigung in Europa bei und fördert nachhaltiges Wachstum im Sinne der Strategie Europa 2020.22

Mit dem Antikorruptionspaket der Kommission vom Juni 2011 wurden die Weichen für eine schärfere Gangart gegen Korruption in weiten Teilen der internen und externen EU-Politik gestellt und ein neues Berichtssystem eingeführt, um ab 2013 die Anstrengungen der Mitgliedstaaten im Kampf gegen die Korruption regelmäßig zu bewerten. In der Mitteilung über die Korruptionsbekämpfung in der EU wurden die Mitgliedstaaten aufgerufen, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um eine wirksame Aufdeckung und Verfolgung von Korruptionsdelikten sowie eine konsequente Verhängung von abschreckenden Strafen und eine konsequente Einziehung von Erträgen aus Korruptionsdelikten sicherzustellen. Ferner wurde auf die Notwendigkeit abgestellt, den bestehenden EU-Rechtsrahmen für die Einziehung und Vermögensabschöpfung zu ändern, um zu gewährleisten, dass die Gerichte auch in Fällen von Korruption etwaige in den Mitgliedstaaten illegal oder im Zusammenhang mit Straftaten erworbene Vermögensgegenstände oder die ihnen entsprechenden Werte vollständig einziehen können.

Ebenfalls mit Blick auf den Schutz der legalen Wirtschaft startete die Kommission 2011 mehrere Initiativen, um das Geld des Steuerzahlers auf EU-Ebene besser vor Betrug und Korruption zu schützen. Hierzu gehören der Vorschlag der Kommission zur Änderung der OLAF-Grundverordnung23, die Mitteilung zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union durch strafrechtliche Vorschriften und verwaltungsrechtliche Untersuchungen 24 sowie die Mitteilung über eine Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission. Die Betrugsbekämpfungsstrategie wird in enger Abstimmung mit den Arbeiten zum Antikorruptionsbericht der EU umgesetzt. Im Mittelpunkt dieses Berichts steht die Durchsetzung der Antikorruptionspolitik in den Mitgliedstaaten, während die Betrugsbekämpfungsstrategie in erster Linie auf Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug und Korruption im Zusammenhang mit EU-Geldern gerichtet ist.

Dieser Vorschlag steht im Einklang mit den Geldwäsche-Vorschriften der EU, insbesondere mit der Dritten Geldwäscherichtlinie25 und den weiteren Initiativen, die die Kommission, die anderen EU-Organe und die Mitgliedstaaten in diesem Bereich verfolgen.

2. Ergebnisse der Anhörungen der Folgenabschätzung

2.1. Anhörung interessierter Kreise

Der vorliegende Vorschlag wurde im Einklang mit den Grundsätzen der Kommission für eine bessere Rechtsetzung ausgearbeitet. Bei den Vorarbeiten zu diesem Vorschlag und der Folgenabschätzung wurde den Mindestanforderungen an die Konsultation interessierter Kreise Rechnung getragen.

Eine Zusammenkunft im Rahmen des Camdener zwischenstaatlichen Netzes der Vermögensabschöpfungsstellen (Camden Asset Recovery Inter-Agency Network, CARIN)26 Mitgliedstaaten - zusammengeschlossen (eine Kontaktperson für den Bereich Strafverfolgung und eine im September 2010 sowie acht Treffen der informellen Plattform der EU-Vermögensabschöpfungsstellen zwischen 2009 und 2011 boten Gelegenheit zu umfassenden Konsultationen und Diskussionen mit Experten.

Eine Online-Konsultation fand nicht statt, da es sich bei der Einziehungsproblematik um ein Thema handelt, mit dem nur ein begrenzter Expertenkreis vertraut ist. Angesprochen wurden allerdings Vertreter der Zivilgesellschaft, insbesondere Organisationen, die sich der Förderung des Rechts, der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und der Opferhilfe widmen.27 Die Einziehung kriminellen Vermögens ist ein Thema, das in Fachkreisen auf großes Interesse stößt. Einziehung und Vermögensabschöpfung werden auf internationaler Ebene immer häufiger in Sitzungen und Seminaren behandelt .28 Nach Ansicht der Fachleute spiegeln die vorgeschlagenen Richtlinienbestimmungen größtenteils bewährte Praktiken wider, die den von CARIN zwischen 2005 und 2010 herausgegebenen Empfehlungen entsprechen. Der Vorschlag steht auch im Einklang mit den Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF) der OECD zur Einziehung.29

Die Position der Mitgliedstaaten wird aus den vorerwähnten Schlussfolgerungen des Rates "Justiz und Inneres" aus dem Jahr 2010 deutlich. Bei den meisten Fragen herrschte weitgehendes Einvernehmen, einige Mitgliedstaaten äußerten jedoch Vorbehalte gegenüber einer Einziehung, die ohne vorherige Verurteilung erfolgt. Bei bestimmten Fragen (wie Dritteinziehung, Vermögensverwaltung) hielten die Mitgliedstaaten übereinstimmend ein entschlosseneres Vorgehen auf EU-Ebene für notwendig.

Strafverteidiger äußerten sich besorgt darüber, dass bestimmte Grundrechte (z.B. das Recht auf Eigentum und das Recht auf ein faires Verfahren) durch erweiterte Einziehungsbefugnisse, die Möglichkeit der Einziehung ohne Verurteilung und durch die Dritteinziehung eingeschränkt werden könnten. Diese Bedenken wurden, wie im Folgenden erläutert wird, sorgfältig geprüft.

2.2. Folgenabschätzung

Im Einklang mit ihrer Strategie für eine bessere Rechtsetzung führte die Kommission auf der Grundlage einer externen Studie vom März 201130 eine Folgenabschätzung durch.

Die externe Studie basiert auf einer breiten Umfrage unter Fachleuten und Angehörigen der Strafverfolgungsbehörden einschließlich Befragungen der nationalen Kontaktstellen des CARIN-Netzwerks. Wie den vorerwähnten Schlussfolgerungen des Rates zu entnehmen ist, halten die Mitgliedstaaten generell eine strengere Regelung der Vermögensabschöpfung auf EU-Ebene für erforderlich.

In die Folgenabschätzung sind auch Schlussfolgerungen und Empfehlungen einer anderen Studie eingeflossen, die 2009 fertiggestellt wurde.31 In dieser Studie wurde vor allem untersucht, welche Einziehungsmethoden sich auf Ebene der Mitgliedstaaten als effizient erwiesen haben, um solche bewährten Methoden zu fördern und zu verbreiten. Effizienzverluste ergeben sich unter anderem aus divergierenden Rechtstraditionen, die einer einheitlichen Vorgehensweise bei der Einziehung entgegenstehen, aus Schwierigkeiten bei der Sicherung und dem Erhalt von Vermögenswerten, aus einem Mangel an Ressourcen und Schulung, aus unzureichenden Kontakten zwischen den Vermögensabschöpfungsstellen und fehlenden kohärenten, vergleichbaren Statistiken.

Ausgewertet wurden des Weiteren die Umsetzungsberichte der Kommission zu einschlägigen Rechtsakten der EU. Wie den Berichten über die Rahmenbeschlüsse 2005/212/J132, 2003/577/J133 und 2006/783/J134 zu entnehmen ist, sind diese Rahmenbeschlüsse in den Mitgliedstaaten zögerlich und häufig unvollständig oder fehlerhaft umgesetzt worden. Nur die Umsetzung des Ratsbeschlusses 2007/845/JI kann als relativ zufriedenstellend betrachtet werden. 35

In der Folgenabschätzung wurden mehrere Optionen geprüft, die ein Tätigwerden der EU in mehreren Abstufungen vorsehen: nichtlegislative Maßnahmen, Minimalregelung (Behebung von Mängeln im bestehenden Rechtsrahmen der EU, die seiner intendierten Wirkung abträglich sind) und eine Maximalregelung (die über die Zielsetzung des bestehenden Rechtsrahmens hinausgeht). Im Rahmen der Maximalregelung wurden zwei Teiloptionen geprüft: eine mit und eine ohne EU-weite gegenseitige Anerkennung von Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen der Mitgliedstaaten.

Die hier bevorzugte Option ist die Maximalregelung. Diese Option würde eine erhebliche Annäherung der einzelstaatlichen Einziehungs- und Vollstreckungsvorschriften bewirken, u.a. durch Änderung der bestehenden Vorschriften über die erweiterte Einziehung, Einführung neuer Vorschriften zur Einziehung ohne vorherige Verurteilung und Dritteinziehung sowie durch wirksamere Bestimmungen für die gegenseitige Anerkennung von Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen.

Neben den Auswirkungen auf andere Grundrechte wurden auch die Auswirkungen auf den Schutz personenbezogener Daten analysiert, die aber eher als unerheblich eingestuft wurden.

Der Bericht über die Folgenabschätzung ist im vollen Wortlaut abrufbar unter: http://ec.europa.eu/homeaffairs/policies/crime/crime_confiscation_en.htm

2.3. Rechtsgrundlage

Dieser Vorschlag ist auf Artikel 82 Absatz 2 und auf Artikel 83 Absatz 1 AEUV gestützt.

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon haben sich die Befugnisse im Bereich der Einziehung und Vermögensabschöpfung geändert. Da dieser Vorschlag im Wesentlichen auf Artikel 83 Absatz 1 AEUV gestützt ist, beschränkt sich sein Anwendungsbereich auf die in diesem Artikel aufgelisteten Straftaten: Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität. Der illegale Handel mit Waffen ist ebenfalls erfasst, sofern er im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität steht.

Organisierte Kriminalität ist als Kriminalitätsbereich ausdrücklich aufgeführt. Der Vorschlag erstreckt sich daher auch auf andere nicht eigens in Artikel 83 Absatz 1 aufgeführte kriminelle Handlungen, wenn sie im Rahmen einer kriminellen Vereinigung im Sinne des Rahmenbeschlusses 2008/841/JI zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität36 verübt werden.

Da sich der Vorschlag auf die in Artikel 83 Absatz 1 aufgeführten Kriminalitätsbereiche (einschließlich Straftaten, die im Rahmen einer kriminellen Vereinigung begangen werden) beschränkt, sollten bereits bestehende EU-Vorschriften zur Einziehung beibehalten werden, um in Bezug auf kriminelle Handlungen, die nicht von diesem Richtlinienvorschlag erfasst sind, ein gewisses Maß an Harmonisierung zu wahren. Die Artikel 2, 4 und 5 des Rahmenbeschlusses 2005/212/JI bleiben deshalb bestehen.

2.4. Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und Achtung der Grundrechte

Nach Artikel 5 Absatz 3 EUV darf die EU nur tätig werden, wenn die geplante Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann. Gemäß Artikel67 AEUV soll die Union durch die Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität dafür sorgen, dass ihre Bürger ein hohes Maß an Sicherheit genießen. Die Einziehung von kriminellem Vermögen wird zunehmend als wichtige Waffe im Kampf gegen die organisierte Kriminalität angesehen, die ihrem Wesen nach häufig grenzübergreifend angelegt ist und infolgedessen auf einer gemeinsamen Grundlage bekämpft werden muss. Die EU ist somit besser geeignet als einzelne Mitgliedstaaten, um die Sicherstellung und Einziehung kriminellen Vermögens zu regeln.

Organisierte kriminelle Gruppen verbergen oder investieren ihr Vermögen immer häufiger im Ausland (oft in mehreren Ländern).37 Dieser doppelte Auslandsbezug (der organisierten Kriminalität und ihrer Investitionen) ist ein weiteres Argument, das dafür spricht, das Vermögen organisierter krimineller Gruppen auf Ebene der EU ins Visier zu nehmen.

Alle Bestimmungen wahren in vollem Umfang das Verhältnismäßigkeitsprinzip und die Grundrechte, darunter das Recht auf Eigentum, die Unschuldsvermutung und das Recht auf Verteidigung, das Recht auf ein faires öffentliches Verfahren innerhalb angemessener Frist, das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf und das Recht auf Rechtsbelehrung, das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, das Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten, das Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden, und die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten.

So ist vorgesehen, dass eine Einziehung ohne vorherige Verurteilung nur unter sehr engen Voraussetzungen möglich ist, d.h. wenn der Täter wegen Tod, Krankheit oder Flucht nicht verfolgt werden kann. Eine erweiterte Einziehung soll nur dann zulässig sein, wenn das Gericht aufgrund konkreter Tatsachen zu der Auffassung gelangt, dass eine strafrechtlich verurteilte Person im Besitz von Vermögensgegenständen ist, bei denen die Wahrscheinlichkeit erheblich größer ist, dass sie aus anderen gleichartigen kriminellen Aktivitäten stammen und nicht aus anderen Tätigkeiten. Die verurteilte Person soll effektiv die Möglichkeit erhalten, diese konkreten Tatsachen zu widerlegen. Zudem soll von der erweiterten Einziehung nicht Gebrauch gemacht werden können, wenn es sich um mutmaßliche Erträge aus Straftaten handelt, von denen die betroffene Person in einem früheren Verfahren freigesprochen worden ist, oder wenn der Grundsatz "ne bis in idem" aus anderen Gründen Anwendung findet. Die Einziehung von Vermögensgegenständen bei Dritten ist nur unter bestimmten Bedingungen zulässig, d.h. wenn der Dritte die Gegenstände unter ihrem Marktwert erworben hat und hätte vermuten müssen, dass diese Gegenstände aus Straftaten stammen, und wenn eine Abwägung vorgenommen worden ist, der zufolge es unwahrscheinlich ist, dass die direkte Einziehung von Vermögensgegenständen bei der Person, die diese Gegenstände übertragen hat, Aussicht auf Erfolg hat. Um einen gleichmäßigen Schutz und die Achtung der Grundrechte zu gewährleisten, sind in dem Vorschlag außerdem besondere Garantien und gerichtliche Rechtsbehelfe vorgesehen. Hierzu zählt das Recht, über das Verfahren informiert zu werden, das Recht auf einen Rechtsbeistand, die Pflicht, eine vermögenswirksame Entscheidung so rasch wie möglich mitzuteilen, und die effektive Möglichkeit, eine solche Entscheidung anzufechten. Diese besonderen Rechtsbehelfe stehen nicht nur der verdächtigten oder beschuldigten Person zu, sondern auch anderen Personen im Rahmen der Dritteinziehung.

Zwar hat es der Menschenrechtsgerichtshof (EGMR) vermieden, sich grundsätzlich zu der Vereinbarkeit der Einziehung ohne vorherige Verurteilung und der erweiterten Einziehung mit der Menschenrechtskonvention zu äußern, doch hat er in mehreren Entscheidungen ihre Anwendung in bestimmten Fällen bestätigt. Nationale Einziehungsverfahren ohne vorherige Verurteilung, die eine Beweislastumkehr in Bezug auf den Ursprung der Vermögensgegenstände implizieren (und damit weit über die Bestimmungen dieses Richtlinienvorschlags hinausgehen) sind danach rechtens, solange sie im konkreten Fall dem Recht auf ein faires Verfahren genügen und angemessene Garantien für die betroffene Person vorsehen. So hat der EGMR eine Grundrechtseinschränkung auf der Grundlage einer italienischen Regelung als verhältnismäßig angesehen, soweit sie eine "notwendige Waffe" im Kampf gegen die Mafia darstellt.38 In einem anderen Fall, der die Anwendung einer zivilrechtlichen Einziehungsregelung im Vereinigten Königreich betraf, wurde ebenfalls kein Verstoß gegen die EMRK festgestellt. 39

2.5. Wahl des Instruments

Zur Änderung der EU-Harmonisierungsvorschriften ist eine Richtlinie, die die Gemeinsame Maßnahme 98/699/JI und Teile der Rahmenbeschlüsse 2001/500/JI und 2005/212/JI ersetzt, am besten geeignet.

2.6. Erläuterung der Artikel

- Gegenstand (Artikel 1)

Dieser Artikelstellt klar, dass die Richtlinie lediglich Mindestvorschriften für die Einziehung von Erträgen aus Straftaten und Tatwerkzeugen enthält (d.h., dass das einzelstaatliche Recht weiter gehende Regelungen enthalten darf).

- Begriffsbestimmungen (Artikel 2)

Die meisten Definitionen sind früheren EU-Rahmenbeschlüssen oder internationalen Übereinkommen entnommen. Die Definition von "Ertrag" wurde gegenüber der Definition im Rahmenbeschluss 2005/212/JI erweitert, um die Möglichkeit zu haben, alle geldwerten Vorteile einziehen zu können, die sich aus illegalen Erträgen - auch aus indirekten Erträgen - ergeben.

Die Straftatdefinition verweist auf in bestehenden EU-Regelungen enthaltene präzise Begriffsbestimmungen von Straftatbeständen, die den in Artikel 83 Absatz 1 AEUV aufgeführten Kriminalitätsbereichen zuzuordnen sind.

- Einziehung (Artikel 3)

Dieser Artikel enthält Teile von Artikel 2 des Rahmenbeschlusses 2005/212/JI und Teile von Artikel3 des Rahmenbeschlusses 2001/500/JI. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, im Anschluss an eine rechtskräftige Verurteilung die Einziehung von Tatmitteln und Erträgen aus Straftaten sowie die Einziehung ihres Wertersatzes zu ermöglichen.

- Erweiterte Einziehungsmöglichkeiten (Artikel 4)

Unter erweiterter Einziehung ist die Einziehung von Vermögensgegenständen über die unmittelbar aus Straftaten erlangten Erträge hinaus zu verstehen. Gegenstand der sich an eine strafrechtliche Verurteilung gegebenenfalls anschließenden (erweiterten) Einziehung können nicht nur Vermögensgegenstände sein, die mit der betreffenden Straftat in Zusammenhang stehen, sondern auch darüber hinausgehende Vermögenswerte, die vom Gericht als Erträge aus anderen ähnlichen Straften angesehen werden.

Erweiterte Einziehungsmöglichkeiten sind im EU-Recht bereits vorgesehen. Der Rahmenbeschluss 2005/212/JI verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Einziehung von Vermögensgegenständen vorzusehen, die direkt oder indirekt Personen gehören, die wegen einer schweren Straftat (in Verbindung mit Terrorismus oder organisierter Kriminalität) verurteilt worden sind. Dieser Rahmenbeschluss enthält jedoch optionale Mindestvorschriften für eine erweiterte Einziehung, die es den Mitgliedstaaten freistellen, eine Option, zwei oder alle drei Optionen anzuwenden. Wie der Bericht der Kommission über die Umsetzung des Rahmenbeschlusses zeigt, sind diese Bestimmungen nicht eindeutig und wurden dementsprechend auch unvollständig umgesetzt. Die zulässigen Alternativen bei der erweiterten Einziehung haben überdies die Möglichkeiten für die gegenseitige Anerkennung von Einziehungsentscheidungen eingeschränkt. Einziehungsentscheidungen werden in einem anderen Mitgliedstaat nur dann vollstreckt, wenn sich der Vollstreckungsmitgliedstaat für dieselben Optionen entschieden hat wie der Entscheidungsstaat. Infolgedessen ist die gegenseitige Anerkennung von Einziehungsentscheidungen bei der erweiterten Einziehung problematisch.

Mit dem vorliegenden Vorschlag wird eine erweiterte Einziehung bei Straftaten im Sinne des Artikels 83 Absatz 1 AEUV eingeführt, die im einschlägigen Unionsrecht näher definiert sind. Die verschiedenen Optionen für eine erweiterte Einziehung wurden durch eine einheitliche Mindestregelung ersetzt. Eine erweiterte Einziehung kann danach angeordnet werden, wenn das Gericht aufgrund konkreter Tatsachen zu der Auffassung gelangt, dass eine Person, die wegen einer von diesem Richtlinienvorschlag erfassten Straftat verurteilt worden ist, im Besitz von Vermögensgegenständen ist, bei denen es wesentlich wahrscheinlicher ist, dass sie aus anderen kriminellen Aktivitäten gleicher Art oder Schwere stammen und nicht aus anderen Tätigkeiten. Die erweiterte Einziehung ist ausgeschlossen, wenn diese ähnlichen kriminellen Aktivitäten wegen Verjährung nach Maßgabe des einzelstaatlichen Strafrechts nicht strafrechtlich verfolgt werden konnten. Ausgeschlossen ist auch die Einziehung von Erträgen aus mutmaßlichen kriminellen Aktivitäten, von denen die betroffene Person in einem früheren Verfahren rechtskräftig freigesprochen worden ist (im Sinne der Unschuldsvermutung nach Artikel 48 der Grundrechtecharta), oder wenn der Grundsatz "ne bis in idem" aus sonstigen Gründen Anwendung findet.

- Einziehung ohne vorherige Verurteilung (Artikel 5)

Dieser Artikelsieht in einigen wenigen Fällen, in denen eine strafrechtliche Verfolgung nicht möglich ist, eine Einziehung ohne vorherige Verurteilung vor. Es handelt sich demnach zwar um eine Einziehung im Zusammenhang mit einer Straftat, aber die Mitgliedstaaten können entscheiden, ob die Einziehung von einem Straf-, Zivil- oder Verwaltungsgericht angeordnet wird. Einziehungsverfahren ohne vorherige Verurteilung ermöglichen die Sicherstellung und Einziehung von Vermögenswerten unabhängig von einer strafrechtlichen Verurteilung des Eigentümers dieser Vermögenswerte.

Um dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu genügen, soll eine Einziehung ohne vorherige Verurteilung jedoch nur dann möglich sein, wenn eine strafrechtliche Verurteilung wegen Tod oder dauerhafter Erkrankung der betreffenden Person ausgeschlossen ist oder wenn Krankheit oder Flucht der Person eine wirksame Strafverfolgung innerhalb einer angemessenen Frist verhindert und die Gefahr besteht, dass die Strafverfolgung durch Ablauf der gesetzlichen Verjährungsfristen ausgeschlossen wird.

Dieser Artikel lehnt sich an Bestimmungen aus der UN-Konvention gegen Korruption an. Um die internationale Zusammenarbeit bei der Einziehung zu erleichtern, sollen die Vertragsstaaten nach dem Willen der Konvention Maßnahmen ins Auge fassen, um aus Korruptionsdelikten erlangte Erträge ohne strafrechtliche Verurteilung einziehen zu können, wenn der Täter wegen Tod, Flucht oder Abwesenheit oder in anderen entsprechenden Fällen nicht verfolgt werden kann (Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c). Berücksichtigt wurden auch die Arbeiten der Financial Action Task Force (FATF) der OECD, die ihren Mitgliedstaaten die Einführung von Maßnahmen nahelegt, die die Einziehung von Erträgen aus Straftaten oder Tatwerkzeugen auch ohne strafrechtliche Verurteilung zulassen oder die die Beweislast für den rechtmäßigen Ursprung des als einziehbar angesehenen Vermögens dem Täter auferlegen (FATF-Empfehlung 3). Des Weiteren wurde ein Bericht der Rom-/Lyongruppe der G8 herangezogen, in dem ausgeführt wird, dass eine Einziehung zwar im Prinzip eine Verurteilung voraussetzt, es aber Fälle gibt, in denen eine Strafverfolgung nicht möglich ist, weil der Beschuldigte tot oder geflohen ist, weil es für die Einleitung der Strafverfolgung keine ausreichenden Beweise gibt oder weil sonstige praktische Gründe einer Strafverfolgung entgegenstehen. 40 Die Einführung von Bestimmungen, die eine Einziehung ohne strafrechtliche Verurteilung zulassen, wird auch von den Mitgliedern des Camdener zwischenstaatlichen Netzes der Vermögensabschöpfungsstellen und der Plattform der EU-Vermögensabschöpfungsstellen (ARO-Plattform) befürwortet.

- Dritteinziehung (Artikel 6)

Um zu vermeiden, dass Vermögensgegenstände eingezogen werden, übertragen Straftäter, sobald gegen sie Ermittlungen eingeleitet werden, diese Vermögensgegenstände oft Dritten, die über ihre Machenschaften im Bilde sind. Unter Dritteinziehung ist die Einziehung von Vermögensgegenständen zu verstehen, die eine Person, gegen die ein Ermittlungsverfahren läuft oder die bereits strafrechtlich verurteilt wurde, einem Dritten übertragen hat. Die Dritteinziehung ist in den Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt. Diese Unterschiede erschweren die gegenseitige Anerkennung von Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen, die Vermögensgegenstände betreffen, die Dritten übertragen wurden.

Um dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu genügen und Dritte zu schützen, die Vermögensgegenstände gutgläubig erworben haben, soll die Einziehung von Vermögensgegenständen bei Dritten nur in bestimmten Fällen zulässig sein. Für eine Dritteinziehung im Sinne des Artikels 6 kommen Erträge aus Straftaten und andere Vermögensgegenstände des Beschuldigten in Betracht, die ein Dritter unter ihrem Marktpreis erworben hat und von denen eine vernünftige Person unter gleichen Umständen annehmen würde, dass sie aus einer Straftat stammen oder übertragen wurden, um die Einziehung zu umgehen. Um willkürliche Entscheidungen zu vermeiden, wird in dieser Bestimmung klargestellt, dass die Abwägung anhand konkreter Tatsachen und Umstände zu erfolgen hat. Darüber hinaus soll eine Dritteinziehung nur dann möglich sein, wenn auf der Grundlage konkreter Tatsachen festgestellt wird, dass die Einziehung von Vermögensgegenständen der verdächtigten, beschuldigten oder verurteilten Person keine Aussicht auf Erfolg hat, oder wenn es sich um ein Unikat handelt, das seinem rechtmäßigen Eigentümer zurückgegeben werden muss.

- Sicherstellung (Artikel 7)

Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Tatwerkzeugen im Hinblick auf deren etwaige spätere Einziehung zu ermöglichen, wenn die Gefahr besteht, dass diese Gegenstände verloren gehen oder beiseite geschafft oder ins Ausland verbracht werden. Solche Maßnahmen bedürfen einer richterlichen Anordnung.

Die Möglichkeit, in dringenden Fällen, ohne die Entscheidung des Gerichts abzuwarten, Vermögensgegenstände sicherstellen zu können, um deren Verlust zu vermeiden, ist seit langem ein wichtiges Anliegen der Staatsanwälte und Strafverfolgungsbehörden. Absatz 2 verlangt von den Mitgliedstaaten, dass sie den zuständigen Behörden im Vorgriff auf eine gerichtliche Entscheidung die sofortige Sicherstellung von Vermögensgegenständen ermöglichen, wenn die Gefahr besteht, dass diese Gegenstände verloren gehen oder beiseite geschafft oder ins Ausland verbracht werden.

- Garantien (Artikel 8)

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist ein Grundrecht wie das Recht auf Eigentum kein absolutes Recht. Solche Rechte dürfen eingeschränkt werden, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen, z.B. zur Verhütung der organisierten Kriminalität.

Artikel 47 der EU-Grundrechtecharta garantiert das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein faires Verfahren. Soweit Sicherstellungs- oder Einziehungsentscheidungen in das Recht auf Eigentum oder in andere Grundrechte eingreifen, muss den Betroffenen nach Maßgabe dieses Artikels die Möglichkeit gegeben werden, diese Entscheidungen anzufechten.

Nach EU-Recht (z.B. Artikel 4 des Rahmenbeschlusses 2005/212/JI) muss jeder Mitgliedstaat dafür sorgen, dass den Betroffenen im einzelstaatlichen Recht geeignete Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen.

Im Einklang mit der Grundrechtecharta werden daher in diesem Artikel EU-weite Mindestgarantien eingeführt. Diese Garantien sollen die Achtung der Unschuldsvermutung, das Recht auf ein faires Verfahren (einschließlich des Grundsatzes "ne bis in idem"), das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf und das Recht auf Rechtsbelehrung gewährleisten.

- Umfang der Einziehung und wirksame Vollstreckung (Artikel 9)

Personen, die verdächtigt werden, einer kriminellen Organisation anzugehören, gelingt es häufig mithilfe gewiefter Experten ihr Vermögen staatlichem Zugriff zu entziehen. Finanzermittlungen mit dem Ziel einer etwaigen späteren Einziehung des Vermögens sind generell langwierig und müssen innerhalb des zeitlichen Rahmens des Strafverfahrens durchgeführt werden.

In den Fällen, in denen eine Einziehungsentscheidung ergangen ist, aber kein oder kein hinreichendes Vermögen ermittelt und die Einziehungsentscheidung nicht vollstreckt werden konnte, sollen die Mitgliedstaaten diesem Artikel zufolge die Fortsetzung der Finanzermittlungen erlauben, soweit diese zur vollständigen Vollstreckung der Einziehungsentscheidung notwendig sind. Diese Bestimmung bietet eine Lösung für das Problem, dass eine Einziehung nach Abschluss des Strafverfahrens normalerweise nicht mehr möglich ist. Nicht oder nur zum Teil vollstreckte Einziehungsentscheidungen sollen danach auch gegenüber Vermögensgegenstände Gültigkeit besitzen, die nach einer gewissen Zeit, d.h. auch nach Abschluss des Strafverfahrens, wieder "auftauchen".

- Verwaltung sichergestellter Vermögensgegenstände (Artikel 10)

Dieser Artikelsoll die Verwaltung sichergestellter Vermögensgegenstände im Hinblick auf ihre etwaige spätere Einziehung erleichtern. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, Maßnahmen einzuführen, die eine geeignete Verwaltung dieser Vermögensgegenstände sicherstellen. Hierzu gehört auch die Befugnis, sichergestellte Vermögensgegenstände zu veräußern, zumindest dann, wenn damit zu rechnen ist, dass sie an Wert verlieren werden, oder wenn ihre Verwahrung unrentabel ist.

- Wirksamkeit und Berichtspflichten (Artikel 11)

Dieser Artikel führt Berichtspflichten für die Mitgliedstaaten ein, die der Erstellung von Statistiken zu Bewertungszwecken dienen. 2012/0036 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates über die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten in der Europäischen Union

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 82 Absatz 2 und Artikel 83 Absatz 1, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses,41 nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen,42 gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Titel I
Gegenstand Anwendungsbereich

Artikel 1
Gegenstand

Diese Richtlinie legt Mindestvorschriften für die Einziehung von Vermögensgegenständen in Strafsachen fest sowie für die Sicherstellung solcher Vermögensgegenstände im Hinblick auf deren mögliche spätere Einziehung.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

Titel II
Sicherstellung Einziehung

Artikel 3
Einziehung auf der Grundlage einer Verurteilung

Artikel 4
Erweiterte Einziehungsmöglichkeiten

Artikel 5
Einziehung ohne vorherige Verurteilung

Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass Erträge aus Straftaten und Tatwerkzeuge ohne strafrechtliche Verurteilung eingezogen werden können, wenn die verdächtigte oder beschuldigte Person, wäre es zu einem Strafverfahren gekommen, verurteilt worden wäre, dies aber nicht möglich ist, weil

Artikel 6
Dritteinziehung

Artikel 7
Sicherstellung

Artikel 8
Garantien

Artikel 9
Umfang der Einziehung und wirksame Vollstreckung

Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen, um den genauen Umfang der Vermögensgegenstände bestimmen zu können, die nach einer rechtskräftigen Verurteilung wegen einer Straftat oder im Anschluss an ein mit einer Einziehungsentscheidung endendes Verfahren nach Maßgabe von Artikel 5 einzuziehen sind, und um weitere Maßnahmen zu ermöglichen, soweit diese zur wirksamen Vollstreckung der Einziehungsentscheidung notwendig sind.

Artikel 10
Verwaltung sichergestellter Vermögensgegenstände

Titel III
Schlussbestimmungen

Artikel 11
Statistik

Zur Überprüfung der Wirksamkeit ihrer Einziehungssysteme führen die Mitgliedstaaten eine ausführliche Statistik, die sie anhand der regelmäßig bei den zuständigen Behörden erhobenen Daten erstellen. Die statistischen Daten werden der Kommission jedes Jahr mit folgenden Angaben zu allen Straftaten übermittelt:

Artikel 12
Umsetzung

Artikel 13
Berichterstattung

Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens am ... [drei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist] einen Bericht über die Auswirkungen der bestehenden einzelstaatlichen Einziehungs- und Abschöpfungsvorschriften vor und unterbreitet erforderlichenfalls geeignete Vorschläge.

Artikel 14
Ersetzung der Gemeinsamen Maßnahme 98/699/JI, des Rahmenbeschlusses 2001/500/JI und des Rahmenbeschlusses 2005/212/JI

Artikel 15
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 16
Adressaten

Diese Richtlinie ist gemäß den Verträgen an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident