Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen:

Aufbau einer europäischen Datenwirtschaft - COM (2017) 9 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 052/12 PDF = AE-Nr. 120056,
Drucksache 305/14 PDF = AE-Nr. 140632 und
Drucksache 500/15 HTML PDF = AE-Nr. 150712

Europäische Kommission
Brüssel, den 10.1.2017
COM (2017) 9 final

Mitteilung der Kommission an Das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - "AUFBAU einer Europäischen DATENWIRTSCHAFT"

{SWD(2017) 2 final}

1. Einleitung

Daten sind zu einer unerlässlichen Quelle für das Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und den gesellschaftlichen Fortschritt geworden. Datenanalysen tragen zur Optimierung von Verfahren und Entscheidungen bei, ermöglichen Innovationen und erleichtern Zukunftsprognosen. Dieser globale Trend birgt gewaltige Möglichkeiten für unterschiedlichste Bereiche - von Gesundheit, Umwelt und Ernährungssicherheit über Klimapolitik und Ressourceneffizienz bis hin zu Energie, intelligenten Verkehrssystemen und intelligenten Städten.

Kennzeichnend für die "Datenwirtschaft"1 ist ein Ökosystem unterschiedlicher Marktteilnehmer, wie Hersteller, Forscher und Infrastrukturanbieter, deren Zusammenarbeit dafür sorgt, dass Daten zugänglich und nutzbar sind. So können die Marktteilnehmer Wert aus diesen Daten schöpfen, indem sie vielfältige Anwendungen hervorbringen, die ein enormes Potenzial zur Verbesserung unseres Lebensalltags bieten (Verkehrsmanagement, Optimierung von Ernten oder Telegesundheitsdienste).

Der Wert der EU-Datenwirtschaft lag 2014 bei schätzungsweise 257 Mrd. EUR (1,85 % des EU-BIP)2. 2015 erreichte er bereits 272 Mrd. EUR (1,87 % des EU-BIP) und erzielte damit innerhalb eines Jahres ein Wachstum von 5,6 %. Nach derselben Schätzung dürfte mit einem weiteren Anstieg dieses Werts bis 2020 auf 643 Mrd. EUR bzw. auf 3,17 % des EU-BIP insgesamt zu rechnen sein, sofern die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für die Datenwirtschaft rechtzeitig geschaffen werden.

Mit der Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO)3 werden ab Mai 2018 statt der bislang noch bestehenden 28 nationalen Rechtsvorschriften für ganz Europa einheitliche Vorschriften gelten. Der neu geschaffene Mechanismus der federführenden Aufsichtsbehörde4 stellt sicher, dass in der EU für die Aufsicht über ein Unternehmen, das Daten grenzüberschreitend verarbeitet, nur noch eine Datenschutzbehörde zuständig ist. Dadurch wird die einheitliche Auslegung der neuen Vorschriften gewährleistet. So wird in grenzüberschreitenden Fällen, in die mehrere nationale Datenschutzbehörden einbezogen sind, ein einziger Beschluss gefasst, damit sichergestellt ist, dass gemeinsame Probleme auch gemeinsam gelöst werden. Darüber hinaus schafft die DS-GVO gleiche Bedingungen für EU-Unternehmen und in Drittländern ansässige Unternehmen, denn Letztere werden dieselben Vorschriften anwenden müssen wie EU-Unternehmen, wenn sie in der EU Waren und Dienstleistungen anbieten oder Verhaltensmuster von Personen erfassen wollen. Ein größeres Vertrauen der Verbraucher kommt sowohl den in der EU als auch den in Drittländern ansässigen Wirtschaftsteilnehmern zugute.

Die e-Datenschutz-Richtlinie bezieht sich auf die Vertraulichkeit elektronischer Kommunikationsdienste in der EU. Die in Form einer Verordnung5 parallel zu dieser Mitteilung vorgeschlagene Überarbeitung der e-Datenschutz-Richtlinie zielt auf ein hohes Schutzniveau in vollständiger Übereinstimmung mit der DS-GVO ab. Strenge Datenschutzvorschriften schaffen das Vertrauen, das die digitale Wirtschaft benötigt, um im Binnenmarkt weiter wachsen zu können.

Präsident Juncker betonte in seiner Rede zur Lage der Europäischen Union am 14. September 2016:

"Europäer sein heißt, ein Anrecht darauf zu haben, dass die eigenen personenbezogenen Daten durch strenge europäische Gesetze geschützt werden. Denn Europäer möchten keine Drohnen, die über ihre Köpfe kreisen und jede ihrer Bewegungen aufzeichnen. Europäer möchten auch keine Unternehmen, die alle ihre Mausklicks speichern. Deshalb haben Parlament, Rat und Kommission im Mai dieses Jahres eine gemeinsame europäische Datenschutz-Grundverordnung verabschiedet: ein strenges europäisches Gesetz, das für alle Unternehmen gilt - wo immer sie ihren Sitz haben und wann immer Daten verarbeitet werden. Denn in Europa spielt der Schutz der Privatsphäre eine Rolle. Das ist eine Frage der Menschenwürde."

In ihrer Mitteilung von 2012 über den "Schutz der Privatsphäre in einer vernetzten Welt - Ein europäischer Datenschutzrahmen für das 21. Jahrhundert"6 und ihrer Mitteilung "Für eine florierende datengesteuerte Wirtschaft"7 aus dem Jahr 2014 verwies die Kommission darauf, dass für den freien Datenfluss zwischen den Mitgliedstaaten unionsweit moderne und kohärente Regeln benötigt werden, sowie dass im Vergleich zu den USA die Datenrevolution von der digitalen Wirtschaft in Europa nur schleppend aufgenommen wurde und es zudem an vergleichbaren industriellen Kapazitäten fehlte. Zusammenfassend stellte sie fest, dass ein nicht an den Handel mit Daten innerhalb der EU angepasstes rechtliches Umfeld zu einem unzureichenden Zugang zu großen Datensätzen, zu Zutrittsbeschränkungen für Marktneulinge und zu Hemmnissen für Investitionen führen kann.

Ungerechtfertigte Beschränkungen des freien Datenverkehrs sind geeignet, die Entwicklung der EU-Datenwirtschaft zu hemmen. Diese Beschränkungen bestehen in behördlichen Auflagen für den Ort der Speicherung und Verarbeitung von Daten. Die Frage des freien Datenverkehrs bezieht sich auf alle Arten von Daten: Unternehmen und Akteure der Datenwirtschaft arbeiten mit industriellen und von Maschinen generierten Daten (personenbezogenen und nicht personenbezogenen) sowie mit Daten, die durch menschliches Handeln erzeugt werden. In der Strategie für den digitalen Binnenmarkt hat die Kommission angekündigt, eine europäische Initiative vorzuschlagen, in der sie sich mit Beschränkungen des freien Datenverkehrs aus anderen Gründen als dem Schutz personenbezogener Daten in der EU sowie mit ungerechtfertigten Beschränkungen in Bezug auf den Speicher- und Verarbeitungsort der Daten befassen wird. Solche Beschränkungen umfassen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten sowie Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraktiken mit derselben Wirkung. Mit dem Wachstum der Datenwirtschaft nimmt auch die Zahl der Vorschriften zu und damit die Unsicherheit in der Frage, wo Daten gespeichert oder verarbeitet werden können. Dies kann sich auf alle Wirtschaftszweige sowie auf private und öffentliche Organisationen auswirken, für die es schwierig werden könnte, innovativere bzw. kostengünstigere Datendienste in Anspruch zu nehmen. Ungerechtfertigte Lokalisierungsbeschränkungen beeinträchtigen die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegte Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit und laufen auch dem einschlägigen Sekundärrecht zuwider. Damit besteht die Gefahr einer Fragmentierung des Marktes, einer geringeren Dienstequalität für die Nutzer und einer geringeren Wettbewerbsfähigkeit vor allem kleinerer Datendiensteanbieter.

Angesichts der wachsenden Bedeutung von Daten und Datendiensten in der Weltwirtschaft und des möglichen Verhaltens von Drittländern in dieser Frage, sind ungerechtfertigte Lokalisierungsbeschränkungen auch Thema bei den Gesprächen, die die EU mit ihren Handelspartnern führt. Die EU-Datenschutzvorschriften dürfen nicht Gegenstand von Verhandlungen über Freihandelsabkommen sein. Wie bereits in der Mitteilung über den Austausch und Schutz personenbezogener Daten in einer globalisierten Welt8 erläutert, sind Gespräche über den Datenschutz und Handelsverhandlungen mit Drittländern getrennt voneinander zu führen. Darüber hinaus wird die Kommission, wie in der Mitteilung "Handel für alle"9 dargelegt, unter strikter Einhaltung und unbeschadet der EU-Datenschutzvorschriften die Handelsabkommen der EU nach Möglichkeit nutzen, um Vorschriften für den elektronischen Geschäftsverkehr und den grenzüberschreitenden Datenverkehr festzulegen und gegen neue Formen des digitalen Protektionismus vorzugehen.

Zudem wird in dem Maße, wie der datengesteuerte Wandel die Wirtschaft und Gesellschaft erfasst, eine ständig wachsende Menge an Daten von Maschinen oder Prozessen generiert, die sich auf neu entstehende Technik wie das Internet der Dinge, Fabriken der Zukunft und autonome vernetzte Systeme stützen. Die Konnektivität selbst verändert die Art und Weise, wie auf Daten zugegriffen werden kann: Der bislang in der Regel physische Datenzugriff erfolgt zunehmend per Fernzugang. Erst jetzt beginnt sich langsam abzuzeichnen, welche enorme Vielfalt bei den Quellen und Arten von Daten besteht und welche Fülle von Möglichkeiten sich in unterschiedlichsten Bereichen bietet, um Erkenntnisse aus diesen Daten beispielsweise für die Politikgestaltung zu gewinnen. Um diese Möglichkeiten nutzen zu können, müssen auf dem Datenmarkt tätige öffentliche und private Akteure Zugang zu großen und unterschiedlichen Datensätzen haben. Die Frage des Zugangs zu und der Übermittlung von Daten, die von diesen Maschinen oder Prozessen erzeugt werden, ist daher für das Entstehen einer Datenwirtschaft von zentraler Bedeutung und bedarf einer sorgfältigen Prüfung.

Weitere neue Fragen stellen sich in Bezug darauf, inwieweit die Haftungsregelungen für Schäden gelten, die durch den Fehler eines vernetzten Geräts oder eines Roboters verursacht werden, sowie in Bezug auf die Übertragbarkeit und Interoperabilität der Daten. Im Zusammenhang mit neuer Technik wie dem Internet der Dinge oder der Robotik entstehen komplexe und hochkomplizierte gegenseitige Abhängigkeiten sowohl innerhalb eines Produkts (zwischen Hardware und Software) als auch zwischen vernetzten Geräten. Zudem können autonome Maschinen, durch deren unerwartetes und unbeabsichtigtes Verhalten möglicherweise Personen verletzt und Gegenstände beschädigt werden, neue Fragen aufwerfen. Diese Unklarheiten in Bezug auf die Anwendbarkeit bestehender Haftungs- und Sicherheitsvorschriften können zu Rechtsunsicherheit führen.

Wie im Zusammenhang mit dem digitalen Binnenmarkt bereits angekündigt, verfolgt die Kommission das Ziel, für die Datenwirtschaft einen klaren und angepassten Strategie- und Rechtsrahmen zu schaffen, indem noch bestehende Hindernisse für den Datenverkehr abgebaut und die von den neuen Datentechniken aufgeworfenen rechtlichen Fragen geklärt werden. Weitere Ziele, die auch mit dieser Mitteilung verfolgt werden, sind eine größere Verfügbarkeit und Nutzung von Daten, die Förderung neuer datengestützter Geschäftsmodelle sowie bessere Bedingungen für den Zugang zu Daten und die Entwicklung der Datenanalytik in der EU. Im Hinblick auf den "Aufbau einer europäischen Datenwirtschaft" stellt die Kommission mit dieser Mitteilung konkrete Schwerpunktthemen zur Diskussion.

Diese Themen sind: freier Datenverkehr, Zugang zu und Übertragung von Daten, die von Maschinen erzeugt werden, Haftung und Sicherheit im Zusammenhang mit neu entstehender Technik sowie Übertragbarkeit nicht personenbezogener Daten, Interoperabilität und Normung. Zudem enthält diese Mitteilung Vorschläge für die Erprobung gemeinsamer regulatorischer Lösungen in einem realen Umfeld.

Zu den in dieser Mitteilung behandelten Fragen wird die Kommission einen umfassenden Dialog mit den Interessenträgern führen. Als ersten Schritt im Rahmen dieses Dialogs wird eine öffentliche Konsultation durchgeführt, die gleichzeitig mit dem Paket zur Datenwirtschaft veröffentlicht wird10.

2. FREIER DATENVERKEHR

Eine Datenwirtschaft kann im Binnenmarkt nur dann gut funktionieren und Dynamik entfalten, wenn der Datenfluss ermöglicht und geschützt wird. In einem sich rasch verändernden technologischen Umfeld ist ein sicherer und zuverlässiger freier Datenverkehr eine wesentliche Voraussetzung für den in den Verträgen verankerten Schutz der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarkts (freier Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr). Datendienste nehmen in der EU und weltweit rasant zu. Ein effizienter Binnenmarkt, der diesen Sektor nicht einschränkt, würde in erheblichem Umfang Möglichkeiten für mehr Wachstum und Arbeitsplätze schaffen.

Beschränkungen des freien Datenverkehrs in der EU, etwa durch ungerechtfertigte behördliche Datenlokalisierungsauflagen, können jedoch das Wachstum und die Innovation in der Datenwirtschaft sowie die Umsetzung grenzüberschreitender öffentlicher Dienste gefährden. In der Tat werden mit den Maßnahmen zur Datenlokalisierung digitale "Grenzkontrollen" wiedereingeführt11. Sie reichen von Auflagen, mit denen Aufsichtsbehörden Finanzdienstleistern die lokale Datenspeicherung vorschreiben, über die Vorgabe, Daten mit Berufsgeheimnissen lokal zu speichern oder zu verarbeiten, bis zu pauschalen Archivierungsvorschriften für den öffentlichen Sektor, seine Daten, unabhängig von deren Sensibilität, lokal zu speichern.

Der Schutz der Privatsphäre ist ein berechtigtes Anliegen, sollte jedoch den Behörden nicht als Begründung dafür dienen, den freien Datenverkehr in ungerechtfertigter Weise einzuschränken. Wie bereits erläutert, enthält die DS-GVO einheitliche Vorschriften, die in der gesamten EU ein hohes Schutzniveau für personenbezogene Daten gewährleisten. Sie erhöht das Vertrauen der Verbraucher in Online-Dienste und stärkt die nationalen Datenschutzbehörden, die so für eine einheitliche Anwendung der Vorschriften in allen Mitgliedstaaten sorgen können. Die DS-GVO fördert das notwendige Vertrauen in die Datenverarbeitung und bildet die Grundlage für den freien Verkehr personenbezogener Daten in der EU. Sie verbietet Beschränkungen des freien Verkehrs personenbezogener Daten in der Union, sofern diese Beschränkungen mit dem Schutz der personenbezogenen Daten begründet werden12. Beschränkungen aus anderen Gründen als dem Schutz personenbezogener Daten (beispielsweise das Steuerrecht oder Rechnungslegungsvorschriften) fallen dagegen nicht unter diese Verordnung. Nicht gedeckt vom Anwendungsbereich der Verordnung sind nicht personenbezogene Daten, d.h. Daten, die sich nicht auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person13 beziehen. Dabei kann es sich beispielsweise um von Maschinen erzeugte, nicht personenbezogene Daten handeln.

Beschränkungen der Datenlokalisierung können auf Rechtsvorschriften, Verwaltungsleitlinien oder auf eine Verwaltungspraxis zurückzuführen sein, denen zufolge Daten14 in einem elektronischen Format15 in einem bestimmten geografischen Gebiet oder Zuständigkeitsbereich gespeichert oder verarbeitet werden müssen. Mitunter erlassen Mitgliedstaaten derartige Auflagen in dem Glauben, dass die Aufsichtsbehörden lokal gespeicherte Daten leichter überprüfen können. Auch von Versicherungen wird eine örtliche Speicherung mit dem Schutz der Privatsphäre, Rechnungslegungszwecken, der Durchsetzung von Gesetzen sowie mit der Sicherheit der Daten begründet. In der Praxis tragen diese Maßnahmen aber nur selten dazu bei, dass die damit beabsichtigten Ziele erreicht werden.

Die Datensicherheit hängt von vielen Faktoren ab, die nicht nur den physischen Speicherort der Daten betreffen, sondern auch die Wahrung der Vertraulichkeit und der Integrität der Daten, wenn diese außerhalb ihres Speicherorts verfügbar gemacht werden. So lassen sich eine wirklich sichere Datenspeicherung und -verarbeitung weniger durch Beschränkungen der Datenlokalisierung realisieren, als vielmehr durch modernste und bewährte Verfahren des IKT-Managements - und das in einer Größenordnung, die über einzelne Systeme weit hinausgeht. Um Daten sicher vor örtlich begrenzten Naturkatastrophen oder vor Cyberangriffen zu schützen, können beispielsweise Datenspeichereinrichtungen in verschiedenen Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Absicherung genutzt und die in der Richtlinie über die Sicherheit von Netz- und Informationssystemen16 (NIS-Richtlinie) vorgesehenen technischen und organisatorischen Vorkehrungen getroffen werden. Zudem ließe sich die Verfügbarkeit von Daten für die Zwecke der Rechtsetzung oder Aufsicht, die in keiner Weise in Frage gestellt wird, eher durch eine bessere Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden oder zwischen diesen Behörden und dem Privatsektor gewährleisten, als durch Lokalisierungsauflagen. So könnten sich in einem Bereich wie den Finanzdienstleistungen, in dem Aufsichtsbehörden eng zusammenarbeiten, Datenlokalisierungsauflagen sogar als kontraproduktiv erweisen17.

In bestimmten Zusammenhängen oder in Bezug auf bestimmte Daten können Datenlokalisierungsauflagen allerdings insbesondere dann gerechtfertigt und verhältnismäßig sein, wenn beispielsweise die sichere Behandlung bestimmter Daten über kritische Energieinfrastrukturen oder die Verfügbarkeit elektronischer Beweismittel (z.B. als lokal vorgehaltene Datenbankkopien) für Strafverfolgungsbehörden oder die lokale Speicherung von Daten in bestimmten öffentlichen Registern gewährleistet werden müssen und Modalitäten für eine funktionierende grenzüberschreitende Zusammenarbeit noch nicht bestehen.

Leider geht der Trend sowohl international als auch in Europa in Richtung verstärkter Datenlokalisierung, was häufig auf der falschen Vorstellung beruht, dass lokal angesiedelte Dienste automatisch sicherer sind als grenzüberschreitende Dienste. Zudem üben der Mangel an transparenten Vorschriften und das starke Gefühl, dass Daten besser lokal gespeichert werden sollten, großen Einfluss auf den Markt für Datendienste aus. Das kann dazu führen, dass Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors kaum Zugang zu kostengünstigeren oder innovativeren Datendiensten haben oder dass grenzüberschreitend tätige Unternehmen gezwungen sind, zusätzliche Kapazitäten für die Speicherung und Verarbeitung von Daten zu schaffen. Auch könnten datenintensive Unternehmen, vor allem Startups und KMU, in der Ausweitung ihrer Tätigkeiten und bei der Erschließung neuer Märkte (weil sie beispielsweise in Datenzentren in 28 Mitgliedstaaten investieren müssten) oder bei der Zentralisierung ihrer Daten- und Analysekapazitäten behindert werden.

Derzeit wird in Europa die Endnachfrage nach IKT-bezogenen Diensten (Beratung, Hosting, Entwicklung) zu 84 % innerhalb der EU gedeckt. Würde es diesen Diensten durch eine Aufhebung von Lokalisierungsbeschränkungen erleichtert, innerhalb der EU auch grenzüberschreitend tätig zu werden, ließe sich infolge von Kosteneinsparungen und Effizienzgewinnen das BIP der EU um bis zu 8 Mrd. EUR pro Jahr steigern18.

Die Datenlokalisierungsvorschriften mindern auch die Bereitschaft, die Speicherung und Rechenkapazitäten in größerem Umfang in eine Cloud zu verlagern. Zudem hat dies auch weitergehende gesellschaftliche Folgen. So könnte eine effizientere Nutzung von IT-Ressourcen dazu beitragen, den Energieverbrauch und die CO2-Emissionen um netto 30 % oder mehr zu senken. Ein kleines Unternehmen, das eine Cloud nutzt, könnte seinen Energieverbrauch und seine CO2-Emissionen um über 90 % verringern, wenn es seine Anwendungen in die Cloud verlagert, statt dieselben Anwendungen auf der eigenen Infrastruktur zu belassen. Der Weltmarkt für energieeffiziente Datenzentren dürfte Prognosen zufolge bis Ende 2020 auf 90 Mrd. EUR anwachsen. Ein fragmentierter Markt für Datendienste würde die volle Entfaltung dieser energieeffizienteren Dienste in der EU behindern und auch die Investitionsbereitschaft gefährden.

Als logische Konsequenz aus den Verpflichtungen, die ihnen aus den Bestimmungen des AEUV über die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit sowie aus dem einschlägigen Sekundärrecht erwachsen, sollten sich die Mitgliedstaaten bei allen Maßnahmen, die sich auf die Speicherung oder Verarbeitung von Daten auswirken, vom "Grundsatz des freien Datenverkehrs in der EU" leiten lassen, denn nur so können die vorstehend skizzierten Fragen und Beschränkungen bewältigt werden und kann die europäische Datenwirtschaft ihr Potenzial voll ausschöpfen. Jede bestehende oder neue Beschränkung in Bezug auf die Datenlokalisierung müsste auf der Grundlage des AEUV und des einschlägigen Sekundärrechts sorgfältig begründet werden, damit überprüft werden kann, ob sie im Hinblick auf ein übergeordnetes Ziel von allgemeinem Interesse, wie etwa der öffentlichen Sicherheit, notwendig und verhältnismäßig ist19.

Der Grundsatz des freien Verkehrs personenbezogener Daten20 ist im Primär- und Sekundärrecht verankert und sollte auch für die Fälle gelten, in denen die DS-GVO den Mitgliedstaaten das Recht einräumt, bestimmte Aspekte selbst zu regulieren. Die Mitgliedstaaten sollten dazu angehalten werden, die Öffnungsklauseln der DS-GVO nicht für weitere Einschränkungen des freien Datenverkehrs in Anspruch zu nehmen.

In seinen Schlussfolgerungen vom 15. Dezember 2016 forderte der Europäische Rat, dass noch verbleibende Hindernisse innerhalb des Binnenmarkts, auch solche, die den freien Datenverkehr beeinträchtigen, beseitigt werden21.

Die Kommission wird zur Verwirklichung des Grundsatzes des freien Datenverkehrs wie folgt zweistufig vorgehen:

3. DATENZUGANG und -ÜBERTRAGUNG

Maschinen und Prozesse, die auf neu aufkommender Technik wie dem Internet der Dinge beruhen, erzeugen immer größere Mengen an Daten. Solche Daten werden zunehmend als Kernkomponente für neue, innovative Dienste genutzt, um Produkte oder Produktionsprozesse zu verbessern und die Entscheidungsfindung zu unterstützen.

Die Vielfalt der von diesen Maschinen oder Prozessen erzeugten Daten bietet Akteuren des Datenmarkts eine Fülle von Möglichkeiten für Innovationen und für die Auswertung dieser Daten. So könnten Daten, die von in modernen landwirtschaftlichen Betrieben verwendeten Sensoren erfasst werden, für eine Anwendung zur Optimierung der Ernte genutzt werden, und Daten, die von Sensoren in Ampeln erfasst werden, ließen sich für das Verkehrsmanagement oder für die Streckenoptimierung nutzen.

Um den Wert derartiger Daten optimal ausschöpfen zu können, müssen die Marktteilnehmer Zugang zu großen und vielfältigen Datensätzen haben. Dies wird jedoch zum Problem, wenn die Erzeuger der Daten, diese für sich behalten und die Daten folglich nur isoliert analysiert werden. Die Frage des Zugangs zu und der Übertragung von mit solchen Maschinen oder Prozessen erzeugten Rohdaten (d.h. von Daten, die seit ihrer Erfassung weder verarbeitet noch verändert wurden) ist daher für das Entstehen einer Datenwirtschaft von zentraler Bedeutung und bedarf einer sorgfältigen Prüfung.

Die Frage des Zugangs zu von Maschinen erzeugten Daten wird derzeit in verschiedenen Sektoren (Verkehr, Energiemärkte, intelligentes Wohnumfeld, Gesundheit und Pflege) geprüft.

Bevor näher auf die aktuelle Situation beim Datenzugang in der EU eingegangen wird, sollte zunächst geklärt werden, um welche Art von Daten es geht.

3.1. Art der in Frage kommenden Daten

Allgemein können Daten personenbezogen oder nicht personenbezogen sein. So können Daten, die von Sensoren zur Messung der Temperatur in einer Wohnung erfasst werden, ihrem Wesen nach personenbezogen sein, wenn sie mit einer lebenden Person in Bezug gesetzt werden können, während Daten zur Bodenfeuchtigkeit nicht personenbezogen sind. Mit Hilfe der Anonymisierung können personenbezogene Daten in nicht personenbezogene Daten umgewandelt werden. Gelten Daten als personenbezogen22, finden die Datenschutzvorschriften, insbesondere die Datenschutz-Grundverordnung, Anwendung.

Daten werden von Maschinen ohne den unmittelbaren Eingriff eines Menschen im Rahmen von Computerprozessen, Anwendungen oder Diensten oder auch durch Sensoren erzeugt, die Informationen von virtuellen oder realen Geräten oder Maschinen oder von einer Software erhalten.

Ihrem Wesen nach sind von Maschinen erzeugte Daten entweder personenbezogen oder nicht personenbezogen. Wenn von Maschinen erzeugte Daten die Identifizierung einer natürlichen Person ermöglichen, gelten sie als personenbezogene Daten, so dass alle Vorschriften über personenbezogene Daten solange anwendbar sind, bis die fraglichen Daten vollständig anonymisiert wurden (beispielsweise im Falle von Standortdaten aus mobilen Anwendungen).

Der Umgang mit personenbezogenen und nicht personenbezogenen Daten durch Unternehmen und Akteure der Datenwirtschaft ist ein Thema, das sowohl den freien Datenverkehr als auch die neu auftretenden Fragen im Zusammenhang mit dem Zugang zu Daten und deren Übertragung betrifft, zumal Datenflüsse und Datensätze in der Regel beide Arten von Daten enthalten. Jede politische Maßnahme muss dieser wirtschaftlichen Realität und dem Rechtsrahmen zum Schutz personenbezogener Daten unter Achtung der individuellen Grundrechte Rechnung tragen.

3.2. Einschränkung des Datenzugangs

Zur Prüfung dieser neu auftretenden Fragen ist zunächst zu klären, wie Unternehmen und andere Marktteilnehmer Zugang zu den in der Datenwirtschaft benötigten großen und vielfältigen Datensätzen erhalten können.

Es zeigt sich23, dass Unternehmen, die über große Datenmengen verfügen, in der Regel eher ihre hauseigenen Datenanalysekapazitäten nutzen. In den meisten Fällen werden Daten von ein und demselben Unternehmen erzeugt und analysiert, und selbst wenn die Datenanalyse an Unterauftragnehmer vergeben wird, findet eine nochmalige Verwendung der Daten nicht unbedingt statt. Zudem behalten Hersteller, Diensteanbieter oder sonstige Marktteilnehmer die mit ihren Maschinen oder mit Hilfe ihrer Produkte oder Dienste erzeugten Daten für sich und schränken damit die etwaige Wiederverwendung dieser Daten auf nachgelagerten Märkten ein. Viele Unternehmen nutzen die Möglichkeit einer nutzerfreundlichen Anwendungsprogrammierschnittstelle (API)24 nicht oder lassen sie nicht zu. Solche Schnittstellen legen fest, wie verschiedene Anwendungen miteinander interagieren sollen und können als sichere Zugangspunkte für eine neue und innovative Nutzung der Daten im Besitz des Unternehmens dienen.

Daher bleibt der Austausch von Daten insgesamt begrenzt. Es bilden sich zwar langsam immer mehr Datenmärkte heraus, doch werden sie bisher noch kaum genutzt. Dies mag daran liegen, dass Unternehmen nicht mit den richtigen Instrumenten und Fähigkeiten ausgestattet sind, den wirtschaftlichen Wert ihrer Daten zu bemessen, oder befürchten, ihren Wettbewerbsvorteil einzubüßen oder zu gefährden, wenn Wettbewerber Zugang zu ihren Daten erhalten.

3.3. Von Maschinen erzeugte Rohdaten: Rechtslage in der EU und auf nationaler Ebene

Von Maschinen erzeugte Rohdaten werden vom geltenden Recht am geistigen Eigentum nicht geschützt, da sie nicht als Ergebnis einer intellektuellen Anstrengung gelten bzw. ihnen keinerlei Originalität zugesprochen wird. Das in der Richtlinie 96/9/EG über den Schutz von Datenbanken festgelegte eigenständige Schutzrecht, das dem Hersteller einer Datenbank das Recht gibt, die Entnahme und/oder die Wiederverwendung der Gesamtheit oder eines wesentlichen Teils des Inhalts einer Datenbank zu unterbinden, bietet nur unter der Voraussetzung Schutz, dass der Aufbau dieser Datenbank erhebliche Investitionen für die Beschaffung, Überprüfung oder Darstellung ihres Inhalts erforderlich machte. Mit der jüngst verabschiedeten Richtlinie (EU) Nr. 2016/943 , die bis Juni 2018 in nationales Recht umzusetzen ist, werden Geschäftsgeheimnisse vor einer rechtswidrigen Aneignung sowie vor rechtswidriger Nutzung und Offenlegung geschützt. Damit Daten als "Geschäftsgeheimnis" gelten können, müssen Maßnahmen zur Wahrung der Geheimhaltung der Informationen ergriffen werden, die das "intellektuelle Kapital" des Unternehmens darstellen.

Nach der in verschiedenen Mitgliedstaaten geltenden Rechtslage können Rechtsansprüche in Bezug auf Daten nur dann abgeleitet werden, wenn diese Daten bestimmte Bedingungen erfüllen, um beispielsweise als geistiges Eigentum, als Datenbank oder als Geschäftsgeheimnis zu gelten. In der Regel erfüllen auf EU-Ebene die von Maschinen erzeugten Rohdaten für sich genommen die einschlägigen Bedingungen nicht.

Daher besteht derzeit weder auf nationaler noch auf Unionsebene eine umfassende Regelung - weder für den Umgang mit von Maschinen erzeugten Rohdaten, bei denen es sich nicht um personenbezogene Daten handelt, noch für deren wirtschaftliche Nutzung oder Handelbarkeit. Die Frage wird weitestgehend durch vertragliche Vereinbarungen geregelt. Möglicherweise reicht es aus, auf die in der Union verfügbaren Rechtsinstrumente des allgemeinen Vertrags- und Wettbewerbsrechts zurückzugreifen. Auch wäre es denkbar, dass in einigen Sektoren freiwillige Vereinbarungen oder Rahmenabkommen zur Anwendung kommen. Verfügen die verschiedenen Marktteilnehmer jedoch nicht über die gleiche Verhandlungsposition, könnten marktgestützte Lösungen allein sich als nicht ausreichend erweisen, um für Fairness und Innovationsfreundlichkeit zu sorgen, den Zugang für Marktneulinge zu erleichtern und Lockin-Effekte zu vermeiden.

3.4. Die Situation in der Praxis

In einigen Fällen kann es vorkommen, dass die Hersteller oder Diensteanbieter faktisch zu "Eigentümern" der von ihren Maschinen oder Prozessen erzeugten Daten werden, auch wenn das Eigentum dieser Maschinen bei den Nutzern liegt. Für die Hersteller kann die faktische Kontrolle über diese Daten ein Differenzierungsmerkmal sein und ihnen einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Dies kann jedoch dann zum Problem werden, wenn der Nutzer, wie so häufig, vom Hersteller daran gehindert wird, die Nutzung der Daten durch Dritte zuzulassen.

Die verschiedenen Marktteilnehmer, die die Kontrolle über die Daten haben, können abhängig von den jeweiligen Besonderheiten der Märkte Lücken in der Rechtslage oder die vorstehend erläuterten rechtlichen Unklarheiten ausnutzen, und den Nutzern unfaire Standardvertragsbedingungen aufzwingen oder zu technischen Mitteln wie proprietären Formaten oder Verschlüsselung greifen. Zwar haben einige Mitgliedstaaten den Anwendungsbereich der Verbraucherschutzrichtlinie über missbräuchliche Vertragsklausen auch auf Verträge zwischen Unternehmen (B2B) ausgeweitet, das trifft jedoch nicht auf alle Mitgliedstaaten zu, weshalb es beispielsweise vorkommen kann, dass Nutzer und Unternehmen in Vereinbarungen über ausschließliche Verwertungsrechte feststecken. Möglicherweise kommt es dazu, dass Daten freiwillig geteilt werden, doch die Aushandlung entsprechender Verträge könnte bei ungleichen Verhandlungspositionen erhebliche Transaktionskosten für die schwächeren Parteien nach sich ziehen, die Rechtsberatung in Anspruch nehmen müssen.

3.5. Ein künftiger EU-Rahmen für den Datenzugang

Einige Mitgliedstaaten prüfen derzeit, wie der Zugang zu von Maschinen erzeugten Daten gewährleistet werden kann, und könnten beschließen, diese Frage selbst zu regeln. Ein unkoordiniertes Vorgehen birgt jedoch die Gefahr einer Fragmentierung und würde dem Aufbau einer EU-Datenwirtschaft sowie von grenzüberschreitenden Datendiensten und Datentechniken im Binnenmarkt schaden.

Deshalb beabsichtigt die Kommission, mit den Mitgliedstaaten und anderen Interessenträgern einen Dialog darüber aufzunehmen, wie ein etwaiger EU-Rechtsrahmen für den Datenzugang aussehen könnte. Nach Auffassung der Kommission sollte sich dieser Dialog darum drehen, wie die folgenden Ziele möglichst wirksam erreicht werden können:

Die Kommission wird zu der vorstehenden Frage die Interessenträger konsultieren, um mehr Erkenntnisse über die Funktionsweise der Datenmärkte je nach Sektor zu gewinnen und mögliche Lösungen zu sondieren. In diesem Zusammenhang kommt es darauf an, eine breit angelegte Diskussion über mögliche Lösungen zu führen und unbeabsichtigte Nebeneffekte zu vermeiden, die die Innovation ersticken oder den Wettbewerb behindern würden. Darüber hinaus werden sektorspezifische Diskussionen mit einschlägigen Interessenträgern der Daten-Wertschöpfungskette geführt.

4. Haftung

Ein weiteres, sich neu abzeichnendes Thema ist die Anwendung der geltenden Haftungsregelungen in der Datenwirtschaft auf Produkte und Dienste, die aus neu entstehender Technik wie Internet der Dinge, Fabriken der Zukunft und automatisierten vernetzten Systemen hervorgehen. Das Internet der Dinge ist ein ständig wachsendes Netz alltäglicher Objekte, wie Uhren, Fahrzeuge und Thermostate, die mit dem Internet verbunden sind. Autonome vernetzte Systeme, wie selbstfahrende Fahrzeuge, handeln unabhängig vom Menschen, haben kognitive Fähigkeiten und interpretieren ihr Umfeld. Bei dieser neu entstehenden Technik werden mit Hilfe von Sensoren unterschiedlichste Daten erfasst, die häufig benötigt werden, damit das Produkt oder der Dienst funktioniert.

All diese Innovationen sind zwar geeignet, die Sicherheit und Lebensqualität zu erhöhen, doch sind bei keinem Gerät Konzeptionsfehler, Fehlfunktionen oder Manipulationen auszuschließen. Gründe hierfür können in der Übermittlung fehlerhafter Daten durch einen Sensor liegen, etwa aufgrund eines Softwarefehlers, Anbindungsproblemen oder des nicht ordnungsgemäßen Betriebs des Geräts. Es liegt im Wesen dieser Systeme, dass es schwierig werden kann, die genaue Ursache für ein Problem zu finden, das Schäden hervorruft, woraus sich die Frage ergibt, wie gewährleistet werden kann, dass diese Systeme für den Nutzer sicher sind, dass die Gefahr von Schäden möglichst gering bleibt, und wer für auftretende Schäden haftet.

Daher ist es von zentraler Bedeutung für das Entstehen der Datenwirtschaft, wie sowohl den Nutzern als auch den Herstellern solcher Geräte in Bezug auf ihre potenzielle Haftung Sicherheit gegeben werden kann.

4.1. EU-Haftungsregelungen

Im Zivilrecht wird grundsätzlich zwischen zwei Arten rechtlicher Haftung unterschieden: vertragliche Haftung, bei der sich die Schadenshaftung aus dem Vertragsverhältnis zwischen den Parteien ergibt, und außervertragliche Haftung28, bei der Haftungsfragen außerhalb eines Vertrags geklärt werden. Eine wichtige Art der außervertraglichen Haftung ist die Produkthaftung. Auf EU-Ebene legt die Richtlinie über die Haftung für fehlerhafte Produkte (85/374/EWG) (die "Produkthaftungsrichtlinie") die Grundsätze für die verschuldensunabhängige Haftung fest: Entsteht einem Verbraucher durch ein fehlerhaftes Produkt ein Schaden, haftet der Hersteller möglicherweise auch dann, wenn kein fahrlässiges oder fehlerhaftes Handeln seinerseits vorliegt. Es kann jedoch schwierig werden oder unklar sein, wie die Bestimmungen dieser Richtlinie29 im Hinblick auf das Internet der Dinge und autonome vernetzte Systeme (z.B. Roboter) angewandt werden sollen. Die Gründe hierfür liegen in den Merkmalen dieser Systeme, beispielsweise in der komplizierten Wertschöpfungskette eines Produkts oder eines Dienstes, mit gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen Lieferanten, Herstellern und anderen Dritten; in der Ungewissheiten über die Rechtsnatur von Geräten des Internets der Dinge, z.B. ob es sich bei ihnen um Produkte, um Dienste oder um zusammen mit einem Dienst verkaufte Produkte handelt; oder in der Autonomie dieser Technik.

Die Kommission hat eine umfassende Bewertung der Produkthaftungsrichtlinie eingeleitet, um festzustellen, wie sie insgesamt funktioniert und ob ihre Vorschriften, die für ein anderes Umfeld entwickelt worden waren, nach wie vor für die neu entstehenden Techniken, wie das Internet der Dinge und autonome vernetzte Systeme, geeignet sind.

4.2. Mögliche Ansätze für die Zukunft

Ziel der Kommission ist es, die Rechtssicherheit im Hinblick auf die Haftung im Zusammenhang mit neu entstehender Technik zu stärken und so ein innovationsfreundliches Umfeld zu schaffen. Abgesehen vom Status quo30 sind verschiedene Ansätze denkbar.

Bei jedem Konzept gilt es, die Handlungen der Individuen zu berücksichtigen, die die Technik nutzen, und insbesondere festzustellen, welche Rolle die Nutzer dieser Technik spielen sollen.

Die Kommission wird die Interessenträger zur Frage der Eignung der geltenden EU-Haftungsregelungen für das Internet der Dinge und automatisierte vernetzte Systeme sowie zu möglichen Konzepten konsultieren, mit denen die derzeitigen Probleme mit der Haftungsfrage gelöst werden können. Außerdem findet eine parallele öffentliche Konsultation zur Gesamtbewertung der Anwendung der Produkthaftungsrichtlinie statt. Die Kommission wird die Ergebnisse auswerten und Handlungsoptionen für künftige Maßnahmen ausloten.

5. DATENÜBERTRAGBARKEIT, Interoperabilität und NORMEN

Weitere mit der Datenwirtschaft neu auftretende Fragen betreffen die Übertragbarkeit nicht personenbezogener Daten, die Interoperabilität von Diensten für den Datenaustausch und geeignete technische Normen für die Umsetzung einer sinnvollen Übertragbarkeit.

5.1. Übertragbarkeit von nicht personenbezogenen Daten

Datenübertragbarkeit bedeutet, dass Verbraucher und Unternehmen ihre Daten leicht von einem System zu einem anderen übertragen können. Für den Wechsel fallen in der Datenwirtschaft in der Regel nur geringe Kosten an und damit sind die Zugangshürden auch niedrig. Mit der Datenschutz-Grundverordnung werden Privatpersonen das Recht haben, die dem Diensteanbieter zur Verfügung gestellten personenbezogenen Daten von diesem in einem strukturierten, weit verbreiteten maschinenlesbaren Format zu erhalten, um sie an einen anderen Anbieter weitergeben zu können31.

Für nicht personenbezogene Daten besteht derzeit jedoch noch keine Pflicht, wenigstens ein Mindestniveau an Datenübertragbarkeit zu gewährleisten, auch nicht für weit verbreitete Online-Dienste wie die der Cloud-Hosting-Anbieter. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Anforderungen an die Datenübertragbarkeit technisch anspruchsvoll und kostenaufwendig sein können, da Daten von verschiedenen Anbietern derselben Dienste möglicherweise auf unterschiedliche Art und Weise gespeichert werden.

Eine sinnvolle Übertragbarkeitsregelung für nicht personenbezogene Daten müsste auch weiter gefasste Überlegungen zur Datenverwaltung berücksichtigen, wie beispielsweise die Transparenz für Nutzer, die Verwaltung des Zugangs und die Interoperabilität, damit verschiedene Plattformen so verknüpft werden können, dass Innovationsanreize entstehen.

5.2. Interoperabilität

Erwägungen der Datenübertragbarkeit sind häufig eng mit der Frage der Dateninteroperabilität verbunden, die es unterschiedlichsten digitalen Diensten durch entsprechende technische Spezifikationen ermöglicht, Daten nahtlos auszutauschen. In der Richtlinie über Informationen des öffentlichen Sektors und in den entsprechenden Leitfäden (wie dem europäischen Interoperabilitätsrahmen) wird die Bedeutung aussagekräftiger und standardisierter Metadaten betont, die nach einem bewährten Vokabular erstellt werden, das die Suche und die Interoperabilität erleichtert. Die Richtlinie über die Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) und ihre Interoperabilitätsverordnungen und Leitfäden für Geodatendienste und Geodaten, darunter auch Daten aus der Sensorüberwachung, findet derzeit auf Geodaten des öffentlichen Sektors Anwendung32.

Bei Online-Plattformen erleichtert beispielsweise die Dateninteroperabilität nicht nur den Wechsel, sondern auch die gleichzeitige Nutzung mehrerer Plattformen (so genanntes "Multi-Homing") sowie einen breiten Datenaustausch über verschiedene Plattformen hinweg, was die Innovation in der Digitalwirtschaft vorantreiben kann.

5.3. Normen

Strategien für die Übertragbarkeit sind nur wirksam, wenn sie durch geeignete technische Normen unterstützt werden, damit die Übertragbarkeit technisch neutral und sinnvoll umgesetzt werden kann. Die Kommission hat sich verpflichtet33, geeignete Normen zu unterstützen, mit denen die Interoperabilität, die Übertragbarkeit und die Sicherheit von Cloud-Diensten verbessert werden können, indem die Arbeit von Open-SourceGemeinschaften besser in den Normungsprozess auf europäischer Ebene integriert wird. Beispiele für dieses Konzept sind die TOSCA-Spezifikationen für Cloud-Anwendungen, mit denen die Übertragbarkeit und das Betriebsmanagement von Cloud-Anwendungen und -Diensten34 verbessert werden sollen, sowie die technischen Spezifikationen und Leitlinien der INSPIRE-Durchführungsverordnungen35.

5.4. Mögliche Ansätze für die Zukunft

Mögliche Ansätze für den künftigen Umgang mit den vorstehenden Fragen beinhalten Folgendes:

Die Kommission wird eine Konsultation zu diesen Fragen unter den Interessenträgern durchführen und abhängig davon festlegen, ob weitere Maßnahmen, möglichst in der vorstehend genannten Form entweder einzeln oder in Kombination ergriffen werden müssen.

6. ERPROBUNGEN und TESTS

Praktische Erprobungen spielen in der Datenwirtschaft eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, neu auftretende Probleme zu untersuchen. Dabei wird geprüft, inwieweit derartige Testläufe und Experimente über das Programm Horizont 2020 gefördert werden können.

Bevor Schlussfolgerungen über die Eignung möglicher Lösungen für den Datenzugang und die Haftung gezogen werden können, sollten gemeinsam mit den Interessenträgern zu diesen Fragen Testläufe in einem realen Umfeld durchgeführt werden. Benötigt wird eine europäische Lösung, die sich auf die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und die Durchführung gemeinsamer Erprobungen stützt.

Für solche Testläufe käme angesichts der grenzüberschreitenden Dimension dieses Sektors die kooperative, vernetzte und automatisierte Mobilität37 in Frage.

In mehreren Mitgliedstaaten laufen bereits Projekte zur Entwicklung kooperativer Systeme und zur Automatisierung auf einem höheren Niveau38. Im Rahmen dieser Projekte werden Fahrzeuge miteinander und mit der straßenseitigen Infrastruktur, wie Ampeln und Verkehrszeichen, vernetzt. Zudem will die Kommission mit einer Gruppe interessierter Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um einen Rechtsrahmen zu schaffen, mit dem Erprobungen auf der Grundlage einheitlicher Vorschriften über den Datenzugang und die Haftung durchgeführt werden können. Um den Zugang zu einem ausreichend großen Datenvolumen zu ermöglichen, sollten sich die Versuche auf 5G-Technik stützen sowie in nahtloser Koexistenz mit bereits vorhandenen Technologien und nach dem Grundsatz der Komplementarität39 durchgeführt werden.

Ein weiteres interessantes Experiment liefert der Geodatensektor - ein Datenökosystem, das derzeit im Umfeld des Erdbeobachtungsprogramms und weltweit drittgrößten Datenlieferanten Copernicus entsteht. Die Kommission ist derzeit mit der Ausarbeitung innovativer Lösungen befasst, wobei sie sich vor allem mit dem Datenzugang, der Interoperabilität und der Vorhersehbarkeit beschäftigt, um so die Entwicklung von auf Raumdaten basierenden Anwendungen zu unterstützen.

7. Schlussfolgerung

Für den Aufbau einer Datenwirtschaft benötigt die EU einen politischen Rahmen, damit Daten über die gesamte Wertschöpfungskette hinweg für wissenschaftliche, gesellschaftliche und industrielle Prozessen genutzt werden können. Aus diesem Grund wird die Kommission zu den in dieser Mitteilung behandelten Fragen einen umfassenden Dialog mit den Interessenträgern führen. Eingeleitet wird dieser Dialog mit einer öffentlichen Konsultation. Die Fragen des Datenzugangs und der Haftung werden auch in einem realen Umfeld der kooperativen, vernetzten und automatisierten Mobilität geprüft.

Hinsichtlich des freien Datenverkehrs wird sich die Kommission auch in Zukunft entsprechend dem vorstehend erläuterten Konzept mit dieser Frage befassen, damit der Grundsatz des freien Datenverkehrs in der EU, gegebenenfalls auch durch vorrangige Durchsetzungsmaßnahmen, vollständig zum Tragen kommt. Ferner wird die Kommission weiterhin den freien Datenverkehr beobachten, Fakten sammeln und, falls notwendig, weitere Initiativen in Erwägung ziehen.

Abhängig von den Ergebnissen des Dialogs mit den Interessenträgern wird die Kommission auch entscheiden, ob weitere Maßnahmen zu neu entstehenden Fragen notwendig sind und entsprechende Lösungen vorschlagen. In diesem Zusammenhang wird die Erprobung unter realen Bedingungen möglicherweise eine Rolle spielen.