Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung KOM (2009) 29 endg.; Ratsdok. 6035/1/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 10. Februar 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 2. Februar 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 2. Februar 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl. AE-Nr. 981515,
Drucksache 556/01 = AE-Nr. 012118,
Drucksache 026/04 (PDF) = AE-Nr. 040097,
AE-Nr. 043093 und AE-Nr. 061294

Begründung

Kontext des Vorschlages

Gründe und Ziele des Vorschlags

Im Zeitalter der Globalisierung wird die Amtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der Besteuerung und insbesondere bei den direkten Steuern immer vordringlicher. Durch die erhebliche Zunahme der Mobilität der Steuerzahler, der grenzüberschreitenden Transaktionen und der Internationalisierung der Finanzinstrumente wird es für die Mitgliedstaaten immer schwieriger, Steuern ordnungsgemäß festzusetzen, während sie beim Steuerniveau an ihrer nationalen Souveränität festhalten.

Diese zunehmende Schwierigkeit, Steuern ordnungsgemäß festzusetzen, wirkt sich auf das Funktionieren der Steuersysteme aus und verursacht Doppelbesteuerung, die wiederum zu Steuerbetrug und Steuerumgehung Anlass gibt, während die Kontrollbefugnisse auf nationaler Ebene verbleiben.

Ein einzelner Mitgliedstaat ist daher nicht in der Lage, sein internes Steuersystem, insbesondere was die direkten Steuern angeht, ohne Informationen aus anderen Mitgliedstaaten zu verwalten. Um die negativen Auswirkungen dieser Situation zu beseitigen, ist es unumgänglich, eine neue Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden der Mitgliedstaaten zu entwickeln.

Es besteht Bedarf an vertrauensbildenden Instrumenten, die dafür Sorge tragen, dass für alle Mitgliedstaaten dieselben Regeln, Pflichten und Rechte gelten. Jüngere Rechtssachen zeigen, dass, auch wenn die Kooperationsmechanismen in der Praxis weder wirksam noch zufriedenstellend sein mögen, Mitgliedstaaten sich nicht auf Mängel bei der Zusammenarbeit ihrer Steuerbehörden berufen können, um Einschränkungen von Grundfreiheiten zu rechtfertigen.

Daher ist ein völlig neuer Ansatz notwendig: Den Mitgliedstaaten muss ein ganz neuer Text an die Hand gegeben werden, der eine effiziente Zusammenarbeit auf internationaler Ebene ermöglicht und so die negativen Auswirkungen der wachsenden Globalisierung auf den Binnenmarkt überwinden hilft. Die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden als solche überlagert einzelstaatliche Gesetze, führt aber nicht zu ihrer Ersetzung oder Angleichung.

Allgemeiner Kontext

Die bestehende Richtlinie 77/799/EWG des Rates vom 19. Dezember 1977 über die Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern und der Steuern auf Versicherungsprämien ist als Instrument nicht mehr geeignet. Ihre großen Schwachstellen waren Gegenstand des Berichts einer hochrangigen Arbeitsgruppe des Rates zum Steuerbetrug vom Mai 2000 (Dokument 8668/00), der Mitteilungen der Kommission aus dem Jahr 2004 (KOM (2004) 611 endg.) und aus dem Jahr 2006 (KOM (2006) 254 endg.) sowie der Stellungnahme der Mitgliedstaaten im Rahmen des Konsultationsprozesses im Vorfeld dieses Vorschlags für eine Richtlinie des Rates.

Die Richtlinie und auch die nachfolgenden Änderungen wurden unter anderen Bedingungen als den heutigen Anforderungen des Binnenmarktes ausgearbeitet. So gab es 1977 noch keine Freizügigkeit und die Integration war gering. Die Mitgliedstaaten benötigen für eine internationale Amtshilfe nunmehr andere Instrumente als die bestehende Richtlinie. Die jetzige Situation schafft Unsicherheit und ist der Transparenz, der Gleichbehandlung, dem fairen Wettbewerb und dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes abträglich. Die bestehende Richtlinie kann die derzeitigen Anforderungen an eine Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden nicht mehr erfüllen.

Ein erster Ansatz zur Begrenzung der negativen Folgen internationaler Investitionen auf die Besteuerung ist bereits in der Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen enthalten. Allerdings betrifft diese Richtlinie nur eine bestimmte Art von Erträgen. Sie zeigt aber auch, dass die Mitgliedstaaten mittels einheitlicher Werkzeuge und Instrumente Informationen ordnungsgemäß und effizient austauschen können.

Ein verbessertes Instrument für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung wird die einzelstaatliche Steuerhoheit über Art und Höhe der Steuern nach wie vor umfassend gewährleisten. Wegen der mangelnden Harmonisierung in diesem Bereich ist eine verstärkte Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden die einzige Möglichkeit, die Steuern korrekt festzusetzen und somit Steuerbetrug und Steuerumgehung vorzubeugen oder zu bekämpfen. Eine verstärkte Zusammenarbeit ist sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die EU von grundlegender Bedeutung; das Hauptziel besteht darin, die finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten wirksamer zu schützen und Marktverzerrungen zu vermeiden.

Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Von 1979 bis 1992 fiel die Mehrwertsteuer in den Anwendungsbereich der Richtlinie 77/799/EWG, ebenso wie die Verbrauchsteuern von 1992 bis 2004. Im Anschluss an die Schlussfolgerungen der hochrangigen Arbeitsgruppe des Rates in ihrem Bericht über Steuerbetrug vom Mai 2000, dem zufolge die Richtlinie ihren Zwecken nicht mehr gerecht wird, legte die Kommission zwei getrennte Verordnungsentwürfe vor, mit denen ein völlig neues Umfeld für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden bei der Mehrwertsteuer und bei den Verbrauchsteuern geschaffen werden sollte. Die Verordnung über die Mehrwertsteuer wurde am 7. Oktober 2003 (Verordnung Nr. 1798/2003) und die über die Verbrauchsteuern am 16. November 2004 (Verordnung Nr. 2073/2004) angenommen. Die Mehrwertsteuer und die Verbrauchsteuern wurden somit aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie 77/799/EWG herausgenommen.

Ein vergleichbarer Ansatz wird bei dem vorliegenden Vorschlag verfolgt. Die neue verbesserte Richtlinie sieht ein Organisationsschema, gemeinsame Verfahrensregeln sowie gemeinsame Formblätter, Formate und Kanäle für den Informationsaustausch vor. Außerdem wird ein Ausschussverfahren für technische Maßnahmen und Informationsaustausch sowie für die Erarbeitung von Werkzeugen und Instrumenten vorgesehen, mit denen die Hindernisse für einen effizienten Informationsaustausch möglichst gering gehalten werden sollen.

Davon abgesehen beschränkt sich der Geltungsbereich der Richtlinie 77/799/EWG auf direkte Steuern und Versicherungsprämien, während der vorliegende Vorschlag alle indirekten Steuern (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern), die noch nicht Gegenstand eines Rechtsakts der Europäischen Gemeinschaft sind, erfasst. Erstmals wird ein Regelwerk für eine Reihe von Steuern aufgestellt, für die es noch keinen Rechtsrahmen der Gemeinschaft gibt.

Kohärenz mit anderen Politikbereichen und Zielen der Europäischen Union

Entfällt.

Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

Anhörung von interessierten Kreisen

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten

Die Konsultationen erfolgten im Rahmen von Arbeitsgruppen und mittels eines Fragebogens zu Empfehlungen für eine Verbesserung der bestehenden Situation.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Die Mitgliedstaaten sind allgemein der Ansicht, dass die derzeitige Richtlinie grundlegend verstärkt werden muss. Es wurde hervorgehoben, dass die Richtlinie in ihrer derzeitigen Form keine einheitliche Verpflichtungsebene bietet, die den angestrebten Zielen förderlich wäre. Zum Inhalt des neuen Instruments wurden präzise Standpunkte eingenommen.

Die Kommission hat die Standpunkte der Mitgliedstaaten berücksichtigt, und das Ergebnis ist ein Vorschlag für eine Richtlinie des Rates.

Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Externes Expertenwissen war nicht erforderlich.

Folgenabschätzung

Für diesen Vorschlag wurde keine Folgenabschätzung vorgenommen.

Eine andere in Betracht gezogene Option war die Änderung der bestehenden Richtlinie. Aus den oben beschriebenen Gründen wurde jedoch davon abgesehen.

Rechtliche Aspekte

Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Die Kommission schlägt dem Rat vor, eine neue Richtlinie über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung anzunehmen.

Ziel ist es, ein hochwertiges Rechtsinstrument zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung zu schaffen, um ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes dadurch zu ermöglichen, dass die negativen Folgen schädigender Steuerpraktiken vermieden werden.

Mit Hilfe dieses Ansatzes soll die Zusammenarbeit mit den bereits bestehenden Bestimmungen für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern in Einklang gebracht werden.

Rechtsgrundlage

Artikel 93 und 94 EG-Vertrag.

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip kommt insofern zum Tragen, als der Vorschlag nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgenden Gründen nicht ausreichend verwirklicht werden:

Die Zuständigkeit der nationalen Steuerbehörden ist traditionell auf ihr Hoheitsgebiet beschränkt. Die Bekämpfung von Steuerbetrug erfordert - wie in zahlreichen Kommissionsunterlagen bekräftigt wird - Maßnahmen auf EU-Ebene.

Die administrative Zusammenarbeit dieser Behörden könnte auf der Grundlage bilateraler oder multilateraler Vereinbarungen erfolgen. Entsprechende Bestimmungen werden in der Regel in Doppelbesteuerungsabkommen eingebunden, deren Geltungsbereich im Allgemeinen auf die Einkommensteuer begrenzt ist. Eine korrekte Festsetzung von Steuern sowie die wirksame Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerumgehung über die nationalen Grenzen hinaus können jedoch nur im Rahmen gemeinsamer EU-weiter Maßnahmen erreicht werden.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden:

Die Mitgliedstaaten selbst sind der Ansicht, dass ein strengerer EU-Rechtsrahmen, der für alle bisher noch nicht in EU-Vorschriften erfassten Steuerarten gilt, erforderlich ist. Gleiche Bedingungen, Methoden und Praktiken bei der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Steuerbereich sollten die Arbeit der Behörden erleichtern und den Umfang sowie die Qualität der ausgetauschten Informationen verbessern. Dieses Ziel lässt sich durch die Annahme einer detaillierteren, verbesserten Richtlinie erreichen.

Steuerbetrug, dessen Kernelement die Nichtentrichtung von Steuern ist, kommt in der Europäischen Union sehr häufig vor. Seine Bekämpfung erfordert vereinte Anstrengungen, die durch ein verstärktes Gemeinschaftsinstrument mit einheitlichen Verfahrensvorschriften und Bestimmungen über gemeinsame Methoden, Formblätter, Formate und Kommunikationskanäle möglich werden.

Die Kommission geht davon aus, dass nach Annahme der neuen Richtlinie die verschiedenen Formen der Verwaltungszusammenarbeit (Informationsersuchen, spontane Unterrichtung, automatischer Informationsaustausch, gleichzeitige Prüfungen, Prüfer in Amtsräumen anderer Mitgliedstaaten und Informationsteilung) zunehmen werden.

Bedingungen und Verfahrensvorschriften, Grundsätze und Werkzeuge erfordern einen einheitlichen Ansatz, der nur im Zuge eines gemeinsamen Rechtsakts erreicht werden kann.

Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Die vorgeschlagene Maßnahme legt nur gemeinsame Verfahrensregeln und Instrumente fest, um die tägliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern, die daher nach wie vor für ihre interne Organisation und die Zuweisung der Ressourcen, die Entscheidung, in welchen Fällen auf die internationale Zusammenarbeit zurückgegriffen wird und was mit den Ergebnissen geschieht, voll verantwortlich sind.

Die vorgeschlagene Maßnahme bedeutet keine zusätzliche finanzielle und administrative Belastung der Gemeinschaft, der einzelstaatlichen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsbeteiligten und der Bürger, sondern sollte im Gegenteil die personellen und finanziellen Kosten drücken, indem ein gemeinsamer Ansatz für eine internationale Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden geschaffen wird.

Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Richtlinie Ein anderes Instrument wäre aus folgendem Grund nicht angemessen:

Das Ziel dieses Vorschlags besteht darin, die bestehende Richtlinie zu verbessern, zu stärken und zu aktualisieren, um zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarktes und einer wirksameren Zusammenarbeit zu gelangen. Aus diesem Grund ist es erforderlich, die geltende Richtlinie zu ersetzen. Das geeignete Rechtsinstrument ist in diesem Fall eine Richtlinie.

Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

Weitere Angaben

Vereinfachung

Der vorgeschlagene Rechtsakt bewirkt eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften, der Verwaltungsverfahren für die Behörden (der EU und der Mitgliedstaaten) und der Verwaltungsverfahren für die Wirtschaft.

Die Rechtsvorschriften werden vereinfacht, da sie gemeinsame, leicht auszulegende und anzuwendende Maßnahmen umfassen.

Die Behörden werden auf gemeinsame Werkzeuge und Instrumente in einem bereits zuvor festgelegten Organisationsrahmen zurückgreifen können. Das Maßnahmenpaket wird die grenzübergreifende Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden vereinfachen. Die Ausweitung des Anwendungsbereichs der EU-Rechtsvorschriften bedeutet, dass die Verwaltungsbehörden je nach Art Forderung, bei der sie um eine Zusammenarbeit ersuchen, nicht auf unterschiedliche Rechtsvorschriften mit ihren spezifischen Bestimmungen und Auflagen zurückgreifen müssen.

Im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden werden Wirtschaftsbeteiligte im Zuge vereinfachter Verfahren gleichberechtigt behandelt.

Aufhebung geltender Rechtsvorschriften

Die Annahme des Vorschlags hat die Aufhebung der bestehenden Rechtsvorschrift zur Folge.

Einzelerläuterung zum Vorschlag

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung

Der Rat der europäischen Union -


gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 und 94,
auf Vorschlag der Kommission1,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments2,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses3,
in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Richtlinie erlassen:

Kapitel I
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Artikel 2
Geltungsbereich

Artikel 3
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:

Artikel 4
Organisation

Kapitel II
Informationsaustausch

Abschnitt I
Austausch von Informationen auf Ersuchen

Artikel 5
Verfahren für den Austausch von Informationen auf Ersuchen

Artikel 6
Behördliche Ermittlungen

Artikel 7
Fristen

Abschnitt II
Automatischer Austausch von Informationen

Artikel 8
Umfang und Bedingungen

Abschnitt III
Spontaner Austausch von Informationen

Artikel 9
Umfang und Bedingungen

Kapitel III
Sonstige Formen der Verwaltungszusammenarbeit

Abschnitt I
Anwesenheit in den Amtsräumen der Behörden und Teilnahme an behördlichen Ermittlungen

Artikel 10
Umfang und Bedingungen

Abschnitt II
Gleichzeitige Prüfungen

Artikel 11
Gleichzeitige Prüfungen

Abschnitt III
Zustellung durch die Verwaltung

Artikel 12
Zustellungsersuchen

Abschnitt IV
Rückmeldungen

Artikel 13
Bedingungen

Abschnitt V
Austausch bewährter Praktiken und Erfahrungsaustausch

Artikel 14
Umfang und Bedingungen

Kapitel IV
Bedingungen für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden

Artikel 15
Weitergabe von Informationen und Schriftstücken

Artikel 16
Pflichten

Artikel 17
Grenzen

Artikel 18
Umfassendere Zusammenarbeit

Gewährt ein Mitgliedstaat einem Drittland eine umfassendere Zusammenarbeit als in dieser Richtlinie vorgesehen ist, so darf er sich nicht weigern, dem anderen Mitgliedstaat eine solche umfassendere Zusammenarbeit zu gewähren.

Artikel 19
Standardformblätter und elektronische Formate

Artikel 20
Praktische Vorkehrungen

Artikel 21
Besondere Pflichten

Kapitel V
Beziehungen zur Kommission

Artikel 22
Evaluierung

Kapitel VI
Beziehungen zu Drittländern

Artikel 23
Austausch von Informationen mit Drittländern

Kapitel VII
Allgemeine Bestimmungen und Schlussbestimmungen

Artikel 24
Ausschuss

Artikel 25
Berichterstattung

Artikel 26
Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG

Artikel 27
Umsetzung

Artikel 28
Schlussbestimmungen

Artikel 29


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident