Unterrichtung durch die Bundesregierung
Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an den Rat und das Europäische Parlament über eine innovative und nachhaltige forstbasierte Industrie in der EU: Ein Beitrag zur EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung KOM (2008) 113 endg.; Ratsdok. 7154/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 05. März 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 27. Februar 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 28. Februar 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 763/05 (PDF) = AE-Nr. 052692, AE-Nr. 061334 und
Drucksache 105/08 (PDF) = AE-Nr. 080097.

Auf Verlangen des Beauftragten des Bundesrates im Ständigen Forstausschuss der Kommission vom 3. März 2008 erscheint die Mitteilung als Drucksache des Bundesrates.

1. Einleitung

Die Zellstoff, Papier und Papierverpackungen herstellende Industrie und die holzverarbeitende Industrie wie Sägewerke und Holzwerkstoffproduzenten haben als gemeinsamen Nenner ihre wichtigsten Rohstoffe: Holz oder Altpapier und Holz. Daher wird der Begriff der "forstbasierten Industrie" verwendet. Er schließt auch spezialisierte Sektoren wie die Korkindustrie und das Druckgewerbe ein. In der Wertschöpfungskette vom Wald zu den Endprodukten kommt die Wettbewerbsfähigkeit zwischengeschalteter Produktionsphasen anderen Schritten im Produktionsprozess zugute. So stärkt beispielsweise eine wettbewerbsfähige forstliche Produktion die Wettbewerbsfähigkeit der Holz- und Papierindustrie.

Mit einem Produktionswert von 365 Mrd. € und einer Wertschöpfung von rund 120 Mrd. € beschäftigt die forstbasierte Industrie mehr als 3 Millionen Menschen in 344 000 Unternehmen. Viele Bereiche dieses Wirtschaftszweigs spielen eine wichtige Rolle bei der Erhaltung einer nachhaltigen Beschäftigung in ländlichen Gebieten.

Die forstbasierte Industrie der EU ist im Allgemeinen wettbewerbsfähig und weist ein sehr hohes technisches und kommerzielles Leistungsniveau auf. Die Zellstoff- und Papierindustrie, die Holzverarbeitung und das Druckgewerbe sind in vielen Bereichen weltweit führend.

Allerdings sieht sich der Sektor mit einer Reihe von Herausforderungen konfrontiert, insbesondere was den Zugang zu Rohstoffen, die notwendige Verringerung der Treibhausgas-Emissionen, Innovation, Handel und Informationen über forstbasierte Produkte anbelangt. Darüber hinaus kommt im Holzverarbeitungssektor und im Druckgewerbe der KMU-Dimension eine erhebliche Bedeutung zu.

Die vorliegende Mitteilung über Wettbewerbsfähigkeit, Innovation und Nachhaltigkeit der forstbasierten Industrie ist ein weiterer Schritt zur Umsetzung der industriepolitischen Strategie der EU. Diese wurde in der Mitteilung der Kommission vom Oktober 20051 ausgeführt in der mehrere sektorspezifische Maßnahmen angekündigt wurden, darunter eine Mitteilung über diesen Wirtschaftszweig.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen ergänzen den im Juni 2006 von der Kommission verabschiedeten Forstaktionsplan2 und sein Ziel der Verbesserung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit des forstbasierten Sektors. Sie waren Gegenstand einer öffentlichen Konsultation und wurden vom Beratenden Ausschuss für die Holzwirtschaftspolitik der Gemeinschaft geprüft.

2. Neue Herausforderungen für die forstbasierte Industrie der EU

a) Zugang zu Rohstoffen

Da die forstbasierte Industrie große Mengen an Holz verbraucht, ist die Verfügbarkeit von Holz zu einem konkurrenzfähigen Preis ein entscheidender Faktor für ihre Leistungsfähigkeit.

Holz verursacht in vielen Branchen dieses Wirtschaftszweigs die höchsten Kosten. In der Papierherstellung entfallen mehr als 30 % der Gesamtkosten auf Holz, in den Sägewerken sind es 65 bis 70%. Daher ist es wichtig, die Versorgung des heimischen Marktes zu fördern und Beschränkungen bei der Holzeinfuhr zu vermeiden.

Die Rohstoffbasis Holz für die forstbasierte Industrie wird durch Neuanpflanzung und natürliche Verjüngung in den Wäldern erneuert. Ein Potenzial zur Erhöhung des Angebots an heimischen Hölzern im Rahmen der nachhaltigen Waldbewirtschaftung (Sustainable Forest Management)3 ist vorhanden. Die Holzmärkte müssen effizient funktionieren, und die Versorgung sollte durch aktive Beteiligung auch der Waldbesitzer verbessert werden.

Gleichzeitig gilt es, den Handel mit Holzrohstoffen zu erleichtern, denn rund 10 % der gesamten Holzversorgung der europäischen forstbasierten Industrie werden durch Einfuhren von Rundholz gedeckt.

In dem Maße, wie der Druck auf die Primärrohstoffe wächst, nimmt die Verwendung von wiederverwerteten Rohstoffen kontinuierlich zu. Heute basiert etwa die Hälfte der Papierherstellung der EU auf Altpapier, das ist eine Zunahme um 25 % seit 1998.

Wiederverwertung und Recycling von Papier in Verbindung mit einer Steigerung der Verarbeitungseffizienz haben eine deutliche Steigerung der Produktion ermöglicht, ohne dass mehr neues Holz verbraucht werden muss. Im Rahmen einer Partnerschaft der Hersteller,

Verarbeiter und Wiederverwerter von Papier, des Verlags- und Druckereigewerbes und der Tinten- und Leimhersteller4 sollen die Recyclingquote von Papier weiter erhöht und die Qualität des Altpapiers und seine Recyclingfähigkeit verbessert werden. Auch eine wirksamere von der öffentlichen Hand geförderte Sammlung wird die Entwicklung von mehr wirtschaftlich effizienten und umweltfreundlichen Aktivitäten vorantreiben und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der EU in diesem Bereich beitragen. Viele Holzplatten, insbesondere Spanplatten und mitteldichte Faserplatten, können aus Recyclingholz hergestellt werden. Holz wird allerdings nicht im gleichen Umfang wiederverwertet wie Papier, da es länger in Gebrauch und seine Entsorgung stärker gestreut ist.

Zudem muss dem immer stärker werdenden Konkurrenzkampf um den Rohstoff Holz in unterschiedlichen politischen Kontexten Rechnung getragen werden, etwa was Holz für erneuerbare Energien, Erfordernisse der Biodiversität, Freizeit und sonstige Sozialfunktionen betrifft. Die steigende Nachfrage nach erneuerbaren Energien führt zu einer kontinuierlichen Zunahme der Konkurrenz um Holz, vor allem im Holzplatten- und im Zellstoffsektor. Der höheren Nachfrage steht nicht immer ein entsprechendes größeres Angebot gegenüber, was eine Kostensteigerung zur Folge hat. Als Reaktion auf den Europäischen Rat vom März 2007 hat sich die Kommission in ihrem Vorschlag zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen vom 23. Januar 20085 dieses Themas angenommen. In dem Vorschlag wird uneingeschränkt anerkannt, dass Biomasse nicht nur für die Erzeugung erneuerbarer Energien, sondern auch für andere Zwecke genutzt wird, und die Mitgliedstaaten wie auch die Kommission werden aufgefordert, die unterschiedlichen Verwendungszwecke in ihren nationalen Aktionsplänen sowie bei der allgemeinen Überwachung und Berichterstattung zu berücksichtigen.

Illegaler Holzeinschlag, die Verarbeitung des so gewonnenen Holzes und illegaler Holzhandel gefährden die legitime forstbasierte Industrie und den Lebensunterhalt der in ihr beschäftigten Menschen, indem sie Umweltprobleme und soziale Probleme schaffen, Preise unterbieten und dem Sektor ein schlechtes Image geben. Im EU-Aktionsplan FLEGT (Forest Law Enforcement, Governance and Trade - Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor) werden diese Probleme durch Maßnahmen auf der Angebots- und der Nachfrageseite angegangen.

b) Auswirkungen der Klimaschutzpolitik

Durch eine nachhaltige und effiziente Forstpolitik wird der Beitrag der Wälder zur Verringerung der Treibhausgase verstärkt. Zudem dienen Papier und Holzerzeugnisse als zusätzlicher Speicher für den von den Wäldern aufgenommenen Kohlenstoff, und durch vermehrtes Recycling von Papier und Holz anstelle der Deponierung wird die Fähigkeit der Holzprodukte, Kohlenstoff zu binden, verlängert.

Gleichzeitig wirken sich die EU-Maßnahmen zum Klimaschutz in erheblichem Maße auf die Herstellung von Zellstoff, Papier und bestimmten Holzplatten aus, da es sich dabei um energieintensive Verfahren handelt. Brennstoff und Strom machen in der EU zwischen 13 und 18 % der Herstellungskosten bei Zellstoff und Papier aus. Papiermühlen sind große Energieverbraucher, Anlagen für die chemische Zellstofferzeugung dagegen können Nettoenergieproduzenten sein. Rund die Hälfte der verbrauchten Primärenergie wird von diesen Branchen aus Holzbiomasse erzeugt. Auch in Sägewerken und in der Holzplattenproduktion gibt es eine hohe Energieautarkie für Wärme, Strom dagegen wird häufig von externen Versorgern geliefert. Im Gegensatz dazu ist die mechanische Zellstoff- und Papiererzeugung in hohem Maße von externen Strom- und Gaslieferungen abhängig. Die jüngsten Energiepreiserhöhungen hatten erhebliche Auswirkungen auf diese Industriebranchen.

Zu den Gründen für die höheren Preisniveaus zählen die gestiegenen Primärbrennstoffpreise, die Notwendigkeit, zur Verringerung der Treibhausgas-Emissionen beizutragen, und die Entwicklung erneuerbarer Energiequellen6. Hohe Kosten gefährden die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und machen eine weitere Marktliberalisierung und Energieeffizienzstrategien noch stärker erforderlich, damit Europa für Investoren attraktiver wird. Das dritte Energiepaket7 vom September 2007 für einen wettbewerbsorientierten und effizienten Strom- und Gasmarkt liefert hierfür einen wichtigen Beitrag.

Als Verursacher großer CO₂-Mengen muss die forstbasierte Industrie künftig einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung des Klimawandels leisten. Dieser Industriezweig muss eine hohe Umweltleistung und Energieeffizienz erbringen, ohne dabei an Wettbewerbsfähigkeit einzubüßen. Es liegt nicht im Interesse der Europäischen Union, dass die Produktion in Zukunft in Länder mit weniger strikten Emissionsgrenzwerten verlegt wird ("carbon leakage" oder Verlagerung von CO₂-Emissionsquellen), da dies negative ökologische und ökonomische Folgen haben würde. Aus diesem Grund wird im Maßnahmenpaket der Kommission zum Klimawandel und zu erneuerbaren Energien vom 23. Januar 20088 der besonderen Situation der energieintensiven Industrien Rechnung getragen. In dem Paket werden klare Kriterien für die Ermittlung der energieintensiven Industrien, die der Gefahr der Verlagerung von CO₂-Emissionsquellen ausgesetzt sind, festgelegt. Die Kommission wird festsetzen, welche Sektoren oder Teilsektoren in diese Kategorie fallen; wenn sie die am wenigsten belastenden Verfahren einsetzen, werden ihnen kostenlose Zertifikate für bis zu 100 % ihrer Emissionen zugeteilt. Die Kommission wird prüfen ob auch die forstbasierte Industrie hierfür in Frage kommt. Angesichts der internationalen Verhandlungen über ein globales Klimaschutzübereinkommen für die Zeit nach 2012 wird die Kommission auch die Lage der energieintensiven Industrien prüfen und gegebenenfalls Anpassungen vorschlagen, insbesondere was die freie Zuteilung oder die Einbeziehung von Importerzeugnissen in das Emissionshandelssystem der Gemeinschaft betrifft.

Sektorbezogene Abkommen auf der Grundlage von industriespezifischen Bedingungen können Anstoß für Maßnahmen zur Emissionsverringerung auf internationaler Ebene sein.

Solche sektorbezogenen Abkommen sollten zu globalen Emissionsreduktionen führen, die eine für die wirksame Bekämpfung des Klimawandels erforderliche Größenordnung aufweisen überwacht und überprüft werden können und verbindlichen Durchsetzungsbestimmungen unterliegen.

Die forstbasierte Industrie spielt heute - und in Zukunft wird dies in noch stärkerem Maße der Fall sein - eine wichtige Rolle als Wärme- und Stromversorger sowie als Erzeuger von Biokraftstoffen auf Holzbasis und trägt zu einer effizienteren Nutzung von Holz sowohl für Energieprodukte als auch für forstwirtschaftliche Erzeugnisse bei. Biokraftstoffe können zusammen mit chemischen Erzeugnissen auf Holzbasis und anderen Produkten in "Bioraffinerien" erzeugt werden. Die Arbeiten der Taskforce "Bioraffinerien" der Technologieplattform für den forstbasierten Sektor leisten einen wichtigen Beitrag zur Festlegung von notwendigen Schlüsselvorhaben in diesem Bereich. Die forstbasierte Industrie verfügt über die Erfahrungen, die Technologie und die Lieferkette, die sie benötigt, um in das Lösungskonzept "erneuerbare Energien" einbezogen zu werden.

c) Innovation und FuE

Vermehrte Investitionen in FTE sowie die innovative Nutzung von technischem und kaufmännischem Knowhow sind notwendige Elemente für die weitere Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit dieses Wirtschaftszweigs.

Die Technologieplattform für den forstbasierten Sektor (Forestbased Sector Technology Platform - FTP) ist ein wichtiges Instrument zur Koordinierung der Forschungsanstrengungen der Industrie, der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten und sollte eine maßgebliche Rolle bei der Stärkung der Innovationsfähigkeit des Sektors spielen. Die FTP hat eine Strategische Forschungsagenda (Strategic Research Agenda - SRA) entwickelt, die auf die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der EU durch die Entwicklung innovativer Produkte und Dienstleistungen sowie durch Verbesserung der Rohstoff- und Energieeffizienz abzielt.

Die Zellstoff-, Papier- und Holzindustrie hat von den technischen Entwicklungen in der chemischen Industrie profitiert. Eine ähnliche Synergie besteht auch zwischen dem Maschinenbau und der Zellstoff- und Papierindustrie. Derartige vorteilhafte Cluster-Beziehungen sollten bestehen bleiben.

d) Handel und Zusammenarbeit mit Drittländern

Die meisten Bereiche der forstbasierten Industrie sind dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Die Zahl der auf dem Weltmarkt konkurrierenden Zellstoff-, Papier- und Holzplattenhersteller, der Sägewerke und Druckereien nimmt beständig zu. Die forstbasierte Wertschöpfungskette hat sich auf diese Situation eingestellt, indem sie sich auf die Steigerung ihrer Produktivität sowie auf verstärkte Investitionen in Produktentwicklung, Innovation und Forschung ausgerichtet hat. Viele EU-Unternehmen sind "Global Players".

Dennoch fehlt es für Holz- und Papiererzeugnisse der EU aufgrund hoher Zölle und nichttarifärer Hemmnisse, die von einigen Handelspartnern errichtet werden, noch immer an gleichen Ausgangsbedingungen für den Zugang zu Märkten von Drittländern.

e) Kommunikation und Information

Die Nachfrage nach Druck- und Verpackungspapier steigt seit langem, in enger Relation zum Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens. Auf vielen Märkten sind die Papier- und die Druckindustrie in zunehmendem Maße der Konkurrenz u. a. durch die elektronischen Medien ausgesetzt was zu leichten Überkapazitäten führt. Elektronische Produkte und Druckerzeugnisse können einander auch ergänzen. Die Papierverpackung steht in immer stärkerem Wettbewerb, vor allem mit Kunststoff.

Die Pro-Kopf-Nachfrage nach Holzerzeugnissen ist in der EU weitaus geringer als in Nordamerika oder in Japan, vor allem weil der Holzrahmenbau hier eine weniger wichtige Rolle spielt. Es besteht jedoch ein erhebliches Wachstumspotenzial in diesem Bereich über die traditionellen Regionen hinaus.

Generell müssen die Informationen über Wälder und die forstbasierte Industrie sowie über die Qualität forstwirtschaftlicher Erzeugnisse verbessert werden. Gewerbliche Nutzer und Verbraucher müssen über die wirtschaftlichen, technischen und ökologischen Merkmale von Holz, einem nachwachsenden, recyclingfähigen und klimafreundlichen Rohstoff, informiert werden.

3. Ein integriertes Konzept für die Verbesserung der nachhaltigen Wettbewerbsfähigkeit der Forstbasierten Industrie der EU

3.1 Übergeordnete Ziele

Im Rahmen der Industriepolitik der EU und ihrer Strategie für nachhaltige Entwicklung - die auf die Schaffung besserer Rahmenbedingungen für das Verarbeitende Gewerbe ausgerichtet sind - stellt die forstbasierte Industrie ein Beispiel für einen Sektor dar, der in hohem Maße mit der Entwicklung der EU-Politik Schritt hält. Diese Industriebranchen befinden sich in einem kontinuierlichen Modernisierungsprozess, sie nutzen Wissen und Innovation sinnvoll und konsolidieren so ihre Nachhaltigkeit, während sie sich den Wettbewerbsherausforderungen stellen.

Aufgrund ihrer Rohstoffabhängigkeit, ihrer Rolle bei Klimaschutz und Energieversorgung und ihrer hohen Energieintensität ist das integrierte Energie- und Klimapaket der Kommission vom 23. Januar 2008 von unmittelbarer Bedeutung für diesen Wirtschaftszweig.

Mit den folgenden politischen Zielen wird daher ein kohärentes Konzept für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der forstbasierten Industrie gewährleistet, während gleichzeitig die Klimaschutz- und die Energieziele in die industriepolitische Strategie des Sektors einbezogen werden:

3.2 Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der forstbasierten Industrie der EU

a) Zugang zu Rohstoffen

Maßnahmen

b) Klimaschutzpolitik und Umweltvorschriften

Maßnahmen

c) Innovation und FuE

Maßnahmen

d) Handel und Zusammenarbeit mit Drittländern

Maßnahmen

e) Kommunikation und Information

Maßnahme