Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Durchsetzung der Richtlinie 96/7 1/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen - COM (2012) 131 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen und der Europäische Datenschutzbeauftragte werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 547/91 = AE-Nr. 912243,
Drucksache 647/93 = AE-Nr. 932546,
Drucksache 663/10 HTML PDF = AE-Nr. 100827,
Drucksache 698/10 HTML PDF = AE-Nr. 100870,
Drucksache 232/11 HTML PDF = AE-Nr. 110287 und AE-Nr. 070534

Brüssel, den 21.3.2012
COM (2012) 131 final 2012/0061 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2012) 63 final}
{SWD(2012) 64 final}

Begründung

1. Hintergrund

Allgemeiner Kontext

Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sind Grundprinzipien der Europäischen Union.

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer muss von der Dienstleistungsfreiheit auf der Grundlage von Artikel 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unterschieden werden.

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger das Recht, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort zu arbeiten oder zu leben, und schützt sie oder ihn vor Diskriminierung bei Beschäftigung, Entlohnung und anderen Arbeitsbedingungen im Vergleich zu Angehörigen des betreffenden Staates. Im Gegensatz dazu gibt die Dienstleistungsfreiheit Unternehmen das Recht, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen.

Zu diesem Zweck können sie ihre eigenen Arbeitnehmer vorübergehend in den anderen Mitgliedstaat schicken ("entsenden"), um dort die Arbeiten auszuführen, die zur Erbringung der Dienstleistungen erforderlich sind. In diesem Sinne entsandte Arbeitnehmer fallen unter die Richtlinie 96/71/EG1.

Mit dieser Richtlinie soll die Ausübung der Grundfreiheit, grenzüberschreitende Dienstleistungen gemäß Artikel 56 AEUV zu erbringen, mit dem angemessenen Schutz der Rechte von Arbeitnehmern vereinbart werden, die zu diesem Zweck vorübergehend ins Ausland entsandt werden. Sie enthält daher zwingende EU-Vorschriften, die auf entsandte Arbeitnehmer im Aufnahmestaat anzuwenden sind.2 Mit der Richtlinie wird ein Kern klar definierter Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen geschaffen, die von den Dienstleistungserbringern im Aufnahmestaat einzuhalten sind, um den Mindestschutz von Arbeitnehmern zu gewährleisten. Damit bietet die Richtlinie ein signifikantes Schutzniveau für Arbeitnehmer, die sich angesichts der Umstände ihrer Beschäftigung (vorübergehende Beschäftigung in einem fremden Land; Schwierigkeiten, angemessen vertreten zu werden; mangelnde Kenntnisse des Rechts, der Institutionen und der Sprache vor Ort) in einer schwachen Position befinden können. Darüber hinaus spielt die Richtlinie eine zentrale Rolle bei der Förderung eines fairen Wettbewerbsklimas zwischen allen Dienstleistungserbringern (einschließlich jener des anderen Mitgliedstaates), da sie den Dienstleistungserbringern, den Dienstleistungsempfängern und den zur Erbringung der Dienstleistungen entsandten Arbeitsnehmern gleiche Rahmenbedingungen und Rechtssicherheit garantieren.

Wichtigste Punkte der Richtlinie 96/71/EG

Die Richtlinie gilt für Unternehmen, die Arbeitnehmer vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat als den entsenden, dessen Recht das Arbeitsverhältnis unterliegt. Sie deckt folgende drei grenzüberschreitende Situationen ab:

Der zentrale Kern der einzuhaltenden Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, wie in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie festgelegt, umfasst:

Sofern diese Beschäftigungsbedingungen in Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind, müssen die Mitgliedstaaten sie auf entsandte Arbeitnehmer in ihrem Hoheitsgebiet anwenden. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten sie auch auf entsandte Arbeitnehmer anwenden, wenn sie in Tarifverträgen oder in Schiedssprüchen festgelegt oder im Sinne des Artikels 3 Absatz 8 als für allgemein verbindlich erklärt wurden, sofern sie die im Anhang der Richtlinie angeführten Tätigkeiten betreffen (Bauarbeiten). Bei anderen Tätigkeiten haben die Mitgliedstaaten die Wahl, die Anwendung von in solchen Tarifverträgen oder Schiedssprüchen festgelegten Arbeitsbedingungen vorzuschreiben (Artikel 3 Absatz 10 zweiter Gedankenstrich). In Übereinstimmung mit dem Vertrag dürfen sie auch Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in der Richtlinie im Bereich der öffentlichen Ordnung genannten Aspekte vorschreiben (Artikel 3 Absatz 10 erster Gedankenstrich).

Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, Mindestentgelte festzusetzen. Bei der Verabschiedung der Richtlinie hielten Rat und Kommission Folgendes fest:

"Artikel 3 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 verpflichten die Mitgliedstaaten, in deren Rechtsvorschriften Mindestlöhne nicht vorgesehen sind, nicht dazu, solche Löhne vorzusehen."4

Obwohl die Richtlinie nicht unmittelbar für Unternehmen mit Sitz in Drittländern gilt, dürfen gemäß Artikel 1 Absatz 4 in einem Drittland ansässige Unternehmen nicht günstiger behandelt werden als Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat keine günstigeren Wettbewerbsbedingungen - vor allem was die Arbeitsbedingungen und Lohn- und Gehaltskosten betrifft - bieten dürfen als in einem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen. Die Richtlinie legt also indirekt ein Mindestmaß an Schutzbestimmungen für die betroffenen Arbeitnehmer fest.

Darüber hinaus enthalten die Artikel 4, 5 und 6 der Richtlinie Bestimmungen zum Zugang zu Informationen, zur administrativen Zusammenarbeit, zur Durchsetzung und zur gerichtlichen Zuständigkeit.

Politischer Hintergrund - Entwicklungen seit der Verabschiedung der Richtlinie im Jahr 1996

Bereits vor der Verabschiedung der Entsenderichtlinie hatte die Frage, ob und, wenn ja, in welchem Ausmaß, nationale arbeitsrechtliche Bestimmungen auf Arbeitnehmer ausländischer Dienstleister angewendet werden könnten, zu beträchtlichen Kontroversen geführt, wie die Rechtsprechung des EuGH zeigt.

Die Kommission evaluierte die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie und nahm 2003 einen Bericht dazu an. 5 Dieser Bericht stellte mehrere Mängel und Probleme bei der Umsetzung und/oder Anwendung der Richtlinie in bestimmten Mitgliedstaaten fest.

Ferner nahm die Kommission 2006 Leitlinien 6 zur Klärung an, in welchem Umfang bestimmte nationale Kontrollmaßnahmen gerechtfertigt und im Lichte des geltenden EU-Rechts in der Auslegung des Gerichtshofs verhältnismäßig sein könnten. In einer zweiten Mitteilung im Jahr 20077 wurden mehrere Unzulänglichkeiten hervorgehoben, die sowohl die Art betrafen, wie in einigen Mitgliedstaaten Kontrollen durchgeführt wurden, als auch die mangelhafte administrative Zusammenarbeit und den unzureichenden Zugang zu Informationen8

Die Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union in den Rechtssachen Viking-Line, Laval, Rüffert und Kommission gegen Luxemburg9 lösten eine intensive Debatte bei den EU-Organen, in akademischen Kreisen sowie bei den Sozialpartnern aus. Die Debatte konzentrierte sich auf zwei wichtige Fragen.

Die erste betraf die Festlegung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen dem Recht der Gewerkschaften auf kollektive Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts, und den im AEUV verankerten wirtschaftlichen Freiheiten, vor allem der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit. Bei der zweiten ging es um die Auslegung einiger zentraler Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG, z.B. das Konzept der öffentlichen Ordnung, den materiellen Anwendungsbereich der von der Richtlinie vorgegebenen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen und das Wesen der zwingenden Vorschriften, insbesondere zum Mindestentgelt.

Bei der Präsentation seiner politischen Prioritäten am 15. September 2009 im Europäischen Parlament erklärte Präsident Barroso, dass es notwendig sei, sich mit den in der Debatte von mehreren Stakeholdern aufgeworfenen Bedenken und Fragen auseinanderzusetzen, und kündigte eine Gesetzgebungsinitiative zur Lösung der Probleme bei der Umsetzung und Auslegung der Entsenderichtlinie an.

Der von Prof. Mario Monti am 9. Mai 2010 vorgelegte Bericht zur Wiederbelebung des Binnenmarktes10 befasst sich ebenfalls mit diesen Bedenken. Er kommt zu dem Schluss, dass die durch die Urteile neu entfachte Kontroverse die Gefahr birgt, dass "sich ein Teil der öffentlichen Meinung - die Arbeiterbewegung und die Gewerkschaften, die lange Zeit wichtige Befürworter der wirtschaftlichen Integration waren - vom Binnenmarkt entfremdet". Er fügte hinzu:

"Die vom Gerichtshof zu entscheidenden Fälle offenbarten die Verwerfungslinien, die zwischen dem Binnenmarkt und der auf der nationalen Ebene verwirklichten sozialen Dimension [ ... ] verlaufen."

Davor hatte die Kommission 2008 eine Empfehlung11 angenommen, in der die Mitgliedstaaten dringend aufgefordert wurden, Maßnahmen zu ergreifen, um die Situation entsandter Arbeitnehmer durch stärkere Zusammenarbeit der nationalen Verwaltungen, wirksameren Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, besseren Zugang zu Informationen und den Austausch bewährter Verfahren zu verbessern. Im selben Jahr richtete sie einen Expertenausschuss zur Entsendung von Arbeitnehmern 12 ein, zusammengesetzt aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten und der Sozialpartner, um die Probleme bei der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie zu diskutieren und zu klären.

In welcher Größenordnung finden Entsendungen statt?

Die Analyse der Entsendung als wirtschaftliches und soziales Phänomen scheitert daran, dass - abgesehen von sporadischen Daten - keine präzisen Zahlen vorliegen und die Qualität der Datenbasis mangelhaft ist. Die einzige zur Verfügung stehende Datenquelle auf EU-Ebene beruht auf der systematischen Datenerhebung (2005-2009) der Bescheinigungen E101 im Bereich der sozialen Sicherheit, die die Generaldirektion Beschäftigung (GD EMPL) gemeinsam mit den nationalen Behörden durchgeführt hat13 . Diese Datenbasis ist jedoch nur bedingt aussagekräftig. 14

Mit diesen Einschränkungen lässt sich abschätzen, dass etwa eine Million Arbeitnehmer jedes Jahr von ihren Arbeitgebern aus einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden. Entsendungen betreffen also nur einen kleinen Teil der Erwerbsbevölkerung (0,4 % der Erwerbstätigen in den EU-15-Ländern bzw. 0,7 % der Erwerbstätigen in den EU-12- Ländern, aus denen Arbeitnehmer entsandt werden). Im Rahmen der Arbeitsmobilität innerhalb der EU machten im Jahr 2007 Entsendungen jedoch 18,5 % der nichteinheimischen Arbeitskräfte in den EU-27 aus. Daraus lässt sich schließen, dass Entsendungen zwar unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsmobilität - vor allem in einigen Ländern und Branchen - ein signifikantes Phänomen darstellen, für den gesamten Arbeitsmarkt der EU jedoch eine relativ untergeordnete Rolle spielen. 15

Trotzdem weisen einige Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Belgien oder Polen) eine signifikante Zahl entsandter Arbeitnehmer auf; das Phänomen breitet sich also zunehmend aus und betrifft inzwischen alle Mitgliedstaaten als Entsende- und/oder Aufnahmeland. Die wirtschaftliche Bedeutung der Arbeitnehmerentsendung übersteigt den zahlenmäßigen Umfang bei Weitem, da sie bei einem vorübergehenden Arbeitskräftemangel in bestimmten Berufen oder Sektoren (z.B. Bau- oder Transportgewerbe) eine wichtige Rolle spielen kann. Außerdem fördert sie den internationalen Dienstleistungsverkehr, wobei alle bekannten Vorteile des Binnenmarktes (mehr Wettbewerb, Effizienzgewinne usw.) genutzt werden.

2. Ergebnisse der Konsultationen interessierter Kreise der Folgenabschätzungen

2.1. Konsultation interessierter Kreise

Die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Viking-Line, Laval, Rüffert und Kommission gegen Luxemburg (2007-2008) haben eine intensive Debatte vor allem über die Auswirkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf den Schutz der Arbeitnehmerrechte und die Rolle der Gewerkschaften beim Schutz von Arbeitnehmerrechten in grenzüberschreitenden Fällen ausgelöst.

Die europäischen Gewerkschaften und einige Fraktionen im Europäischen Parlament halten diese Urteile für unsozial. Der EGB bezeichnet sie als "Freibrief für Sozialdumping". Sie verlangen eine Änderung der Rechtsvorschriften, um die Rechtslage zu klären und in Zukunft Urteile zu verhindern, die ihrer Ansicht nach den Arbeitnehmerinteressen zuwiderlaufen. Daher haben sie zwei zentrale Forderungen erhoben:

Andere Stakeholder vertreten einen anderen Standpunkt. BusinessEurope begrüßte die durch die EuGH-Rechtsprechung erfolgte Klärung und sieht mit Blick auf die Richtlinie keinen Änderungsbedarf. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich ähnlich geäußert. Die Mitgliedstaaten, die durch die Urteile am stärksten betroffen sind (SE, DE , LU und DK) haben ihre Rechtsvorschriften angepasst, um sie mit den Urteilen in Einklang zu bringen.

Im Oktober 2008 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung an, in der alle Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchsetzung der Entsenderichtlinie aufgerufen wurden und die Kommission aufgefordert wurde, eine teilweise Überarbeitung der Richtlinie nach einer sorgfältigen Analyse der Probleme und tatsächlichen Herausforderungen nicht auszuschließen. 16 Gleichzeitig betonte das Europäische Parlament, dass die Dienstleistungsfreiheit "ein Grundpfeiler des europäischen Einigungswerkes" sei; es ist "jedoch der Ansicht, dass dies einerseits gegen die in den Verträgen dargelegten Grundrechte und sozialen Ziele und andererseits gegen das Recht der öffentlichen und sozialen Partner, Nichtdiskriminierung, Gleichbehandlung und Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sicherzustellen, abgewogen werden sollte". 17 Am 2. Juni 2010 organisierte der Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten eine Konsultation mit drei Experten (die die Kommission, den EGB und BE vertraten), bei der Abgeordnete von S&D, den Linken und den Grünen die Kommission aufforderten, aktiv zu werden, und dabei ähnlich argumentierten wie der EGB.

Aufgrund einer gemeinsamen Aufforderung, die Kommissar gpidla und Minister Bertrand (in seiner Funktion als Ratspräsident) beim Forum im Oktober 2008 ausgesprochen hatten, einigten sich die europäischen Sozialpartner darauf, gemeinsam die Auswirkungen der EuGH-Urteile im Kontext von Mobilität und Globalisierung zu analysieren. Im März 201018 legten die europäischen Sozialpartner einen Bericht über die Folgen der einschlägigen EuGH-Urteile vor. Das Dokument zeigte sehr klar ihre großen Auffassungsunterschiede. Während Business Europe gegen eine Änderung der Richtlinie ist (jedoch den Klärungsbedarf bestimmter Aspekte der Durchsetzung akzeptiert), möchte der EGB eine grundlegende Änderung.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss nahm 2010 eine Stellungnahme zur "sozialen Dimension des Binnenmarktes"19 an, in der er eine wirksamere Durchführung der Richtlinie 96/71/EG forderte und zum Ausdruck brachte, dass er eine Initiative der Kommission - einschließlich einer teilweisen Überarbeitung der Richtlinie - zur Klärung der rechtlichen Verpflichtungen der nationalen Behörden, der Unternehmen und der Arbeitnehmer befürwortet. In der Stellungnahme wird die Kommission zudem ermutigt, das Streikrecht vom Binnenmarkt auszunehmen und die Idee einer "europäischen Interpol für den Sozialbereich" zur Unterstützung der Arbeitsaufsichten in den Mitgliedstaaten zu prüfen.

Prof. Monti bezog sich in seinem Bericht "Eine neue Strategie für den Binnenmarkt" auf die durch die EuGH-Urteile ausgelöste Kontroverse und empfahl:

Die öffentliche Konsultation zeigte, dass Gewerkschaften, Bürgerinnen und Bürger sowie NGO großes Interesse an diesen Maßnahmen haben und sie unterstützen.

In 740 Antworten auf die Konsultation (von mehr als 800) wurde Vorschlag 29 über die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte und die Analyse der sozialen Auswirkungen als einer der wichtigsten Punkte bezeichnet.

Die europäischen Sozialpartner blieben in der Konsultation bei ihren bereits bekannten Standpunkten. Der EGB forderte erneut ein "Protokoll über den sozialen Fortschritt" zur Änderung des Vertrages und vertrat die Auffassung, die Kommission solle nicht nur die Durchführung der Richtlinie klären und verbessern, sondern die Entsenderichtlinie auch gründlich überarbeiten. BusinessEurope unterstützte den Ansatz der Kommission, Durchführung und Durchsetzung der geltenden Richtlinie zu verbessern.

Neben einem "Protokoll über den sozialen Fortschritt" begrüßte der EGB die Idee einer sogenannten "Monti-II-Verordnung" (die auch in mehreren Antworten nationaler Gewerkschaften ausdrücklich erwähnt wurde). BusinessEurope bezieht in seinem Beitrag keine klare Stellung, scheint jedoch am Mehrwert einer solchen Verordnung zu zweifeln, da klar geäußert wird, diese solle den Ausschluss des Streikrechts aus der Zuständigkeit der EU nicht in Frage stellen.

Im Anschluss an diese breit angelegte öffentliche Diskussion und auf der Grundlage der eingebrachten Beiträge nahm die Kommission am 13. April 2011 die Mitteilung "Binnenmarktakte: Zwölf Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen"21 an. Gesetzgebungsinitiativen zur Entsendung von Arbeitnehmern zählen zu den zwölf Leitaktionen des Kapitels zum sozialen Zusammenhalt:

"Erlass einer Rechtsvorschrift zur Verbesserung und Verstärkung der Umsetzung, Anwendung und praktischen Einhaltung der "Entsenderichtlinie", die Maßnahmen zur Prävention und Sanktionierung von Missbrauch und Umgehung geltender Vorschriften enthält, sowie einer Rechtsvorschrift, mit der die Wahrnehmung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Verhältnis zu den sozialen Rechten geklärt werden soll."

Nach der Verabschiedung der Binnenmarktakte nahm das Europäische Parlament am 6. April 2011 drei Entschließungen 22 an. Anders als allgemeinere Fragen der Mobilität (und der Übertragbarkeit von Renten- und Pensionsansprüchen) fand sich die Entsendung von Arbeitnehmern jedoch nicht unter den festgestellten Schlüsselprioritäten.

Im Gegensatz dazu scheinen die Entsendung von Arbeitnehmern und die wirtschaftlichen Freiheiten sehr wohl unter den Prioritäten des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses auf.23

In seinen Schlussfolgerungen zu den Prioritäten für eine Wiederbelebung des Binnenmarkt ist der Rat:

"14. Der Auffassung, dass die ordnungsgemäße Um- und Durchsetzung der Entsenderichtlinie den Schutz der Rechte der entsandten Arbeitnehmer verbessern, mehr Klarheit über die Rechte und Pflichten der Dienstleistungserbringer sowie der einzelstaatlichen Behörden schaffen und zudem dazu beitragen kann, die Umgehung geltender Vorschriften zu verhindern; darüber hinaus der Auffassung, dass das Verhältnis zwischen der Wahrnehmung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit einerseits und den sozialen Grundrechten andererseits geklärt werden sollte;"24

An der Konferenz über soziale Grundrechte und die Entsendung von Arbeitnehmern (27. - 28. Juni 2011) nahmen Ministerinnen und Minister, Sozialpartner, Vertreterinnen und Vertreter der EU-Organe und der Wissenschaft teil, um über die zur Verfügung stehenden Regelungsoptionen zu diskutieren und praktikable Lösungen zu finden.25 Ziel war die Annäherung der Sichtweisen durch eine offene und konstruktive Debatte und die Präsentation der Ergebnisse jüngster Studien.

Darüber hinaus wurde in der Erklärung von Krakau 26 erneut betont, dass die grenzüberschreitende Bereitstellung von Dienstleistungen und die Mobilität entsandter Arbeitnehmer wichtige Aspekte des Binnenmarktes sind. Die Erleichterung der vorübergehenden grenzübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen sollte mit der Garantie eines angemessenen Schutzes für Arbeitnehmer einhergehen, die in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden, um diese Dienstleistungen zu erbringen.

2.2. Folgenabschätzung

Im Rahmen ihrer Politik der besseren Rechtsetzung hat die Kommission auf der Grundlage einer externen Studie27 eine Folgenabschätzung zu den verschiedenen Handlungsalternativen vorgenommen. Seit 2009 hat die Kommission auch vier Expost-Evaluierungsstudien in Auftrag gegeben:

Die politischen Alternativen umfassen eine Reihe möglicher Optionen, Unteroptionen und Optionspakete mit unterschiedlich starker Intervention seitens der EU: nichtregulatorisches Eingreifen und regulatorisches Eingreifen. Bei letzterer Alternative ist eine größere Bandbreite an Unteroptionen und Optionspaketen denkbar, die von minimaler bis zu maximaler Intervention reichen.

All diese Optionen wurden im Lichte der allgemeinen Zielsetzungen analysiert, namentlich die nachhaltige Entwicklung des Binnenmarkts auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die Dienstleistungsfreiheit und die Förderung gleicher Ausgangsbedingungen, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, die Wahrung der unterschiedlichen Systeme der Arbeitsbeziehungen in den Mitgliedstaaten und die Förderung des Dialogs zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Zusätzlich wurden sie im Hinblick auf die spezielleren (und damit zusammenhängenden operationellen) Ziele hin geprüft:

Auf der Grundlage der Strategie für die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union wurde mit Hilfe der Folgenabschätzung festgestellt, welche Grundrechte betroffen sein könnten, wie stark der Eingriff in das betreffende Recht wäre und ob der Eingriff notwendig und verhältnismäßig im Sinne politischer Optionen und Ziele wäre. 32

Die bevorzugte Option ist eine Kombination von verschiedenen Maßnahmen. Als effektivste und effizienteste Lösung zur Erreichung der Einzelziele "besserer Schutz entsandter Arbeitnehmer", "Verbesserung des Klimas für fairen Wettbewerb" und "Erleichterung der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen", die sich auch am besten mit den allgemeinen Zielen vereinbaren lässt, bietet sich ein Paket regulatorischer Maßnahmen für Durchführung, Monitoring und Durchsetzung der Mindestarbeitsbedingungen ("Problem 1") und den Umgang mit Missbrauch von Entsendungen zur Umgehung von Rechtsvorschriften ("Problem 2") an, kombiniert mit nichtregulatorischen Maßnahmen zur Lösung von Problemen aufgrund der kontroversen oder unklaren Auslegung der gemäß der Richtlinie 96/71/EG einzuhaltenden Beschäftigungsbedingungen ("Problem 3"). Diese Option bildet somit im Wesentlichen die Grundlage des aktuellen Vorschlags.

Dank der verbesserten und klareren regulatorischen Rahmenbedingungen kann mit positiven Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit von KMU und vor allem von Kleinstunternehmen gerechnet werden. Das Fehlen transparenter Informationen zu den im Aufnahmeland geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen trifft vor allem KMU, da sie nur über geringe Kapazitäten verfügen, die geltenden Bestimmungen selbst in Erfahrung zu bringen. Daher werden Unternehmen geringere Kosten bei der Feststellung der im Aufnahmestaat geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entstehen und sie werden die Möglichkeit zur Erbringung von Dienstleistungen in neuen Märkten nutzen können. Da KMU und Kleinstunternehmen von Verwaltungsvorschriften, die zu unverhältnismäßigen Auflagen für ausländische Unternehmen führen, am stärksten betroffen sind, wird ihnen dieser Vorschlag zugute kommen, weil er die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, solche Maßnahmen zu verfügen, einschränkt. Der Vorschlag bietet den Mitgliedstaaten einen Leitfaden für Prüfungen. KMU und Kleinstunternehmen, die die Vorschriften einhalten, werden von Prüfungen auf der Grundlage einer Risikobewertung profitieren. Wirksame Prüfungen, verbesserte Verwaltungszusammenarbeit, die grenzüberschreitende Verhängung von Geldbußen und ein sorgfältig austariertes Haftungssystem werden zu fairerem Wettbewerb und vergleichbareren Ausgangsbedingungen beitragen. KMU und Kleinstunternehmen, die besonders sensibel auf unfairen Wettbewerb reagieren, werden von diese Bestimmungen profitieren. 33

In ihrem Bericht vom 23. November 2011 "Verringerung der Verwaltungslasten für KMU - Anpassung der EU-Rechtsvorschriften an die Bedürfnisse von Kleinstunternehmen" führte die Europäische Kommission den Grundsatz aus, dass Kleinstunternehmen vom Geltungsbereich der vorgeschlagenen neuen Rechtsvorschrift ausgeschlossen werden sollten, wenn nicht nachgewiesen werden kann, dass ihre Aufnahme in den Geltungsbereich verhältnismäßig ist. 34 Im Hinblick auf den vorliegenden Vorschlag können Kleinstunternehmen nicht vom Geltungsbereich ausgenommen werden, weil dies eine der zentralen Zielsetzungen des Vorschlags - den Kampf gegen Briefkastenfirmen - unterlaufen und beträchtliche neue Schlupflöcher entstehen lassen würde. Es würde auch zu weniger Rechtssicherheit führen, da der Umfang des für ihre entsandten Arbeitnehmer geltenden Schutzes auf Einzelfallbasis festgelegt werden müsste. Eine bessere Durchsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften kann nur erreicht werden, wenn auch Kleinstunternehmen in den Geltungsbereich der Durchsetzungsrichtlinie fallen. Kleinstunternehmen und andere KMU werden jedoch allgemein von höherer Rechtssicherheit, fairerem Wettbewerb und gezielteren risikobasierten Prüfungen profitieren.

Das heißt, die Durchsetzungsrichtlinie wird sich unterschiedlich, aber überwiegend sehr positiv auf die verschiedenen Arten von KMU auswirken. Echten KMU werden die faireren Ausgangsbedingungen zugute kommen, wohingegen einige Briefkasten-KMU wahrscheinlich verschwinden werden. Die faireren Ausgangsbedingungen werden KMU nutzen, die bereits mit Unterauftragnehmern arbeiten, die die Rechtsvorschriften zu Mindestentgelten einhalten und daher höhere Kosten hatten (im Vergleich zu Konkurrenten mit Unterauftragnehmern, die sich nicht an das Gesetz halten). KMU, die bisher davon profitiert haben, dass Unterauftragnehmer die Rechtsvorschriften zu Mindestentgelten nicht eingehalten haben, werden neue Geschäftsmodelle finden müssen.

Der Entwurf der Folgenabschätzung wurde vom Ausschuss für Folgenabschätzung geprüft, und dessen Empfehlungen wiederum in den endgültigen Bericht integriert. Die Stellungnahme des Ausschusses sowie die endgültige Folgenabschätzung und deren Zusammenfassung werden gemeinsam mit diesem Vorschlag veröffentlicht.

3. Rechtliche Aspekte

3.1 Allgemeiner Rahmen - Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Ohne die Richtlinie 96/71/EG erneut aufzuschnüren, soll dieser Vorschlag die Art und Weise, in der dies Richtlinie EU-weit in der Praxis durchgeführt, angewendet und durchgesetzt wird, verbessern und stärken, indem ein allgemeiner gemeinsamer Rahmen an geeigneten Bestimmungen und Maßnahmen für eine bessere und einheitlichere Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie geschaffen wird, einschließlich Maßnahmen, die jede Form von Missbrauch und Umgehung der Bestimmungen verhindern. Gleichzeitig werden der Schutz der Rechte entsandter Arbeitnehmer und die Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse für den freien Dienstleistungsverkehr gewährleistet. Wie in der Strategie für die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union unterstrichen, müssen die Menschen ihre in der Charta verankerten Rechte wirksam in Anspruch nehmen können, wenn sie sich in einer Situation befinden, die EU-Recht unterliegt.35

Zusammen mit dem Vorschlag für eine Verordnung zur Klarstellung des Rechts auf Kollektivmaßnahmen im Rahmen der wirtschaftlichen Freiheiten des Binnenmarkts36, insbesondere der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, ist dies eine gezielte Maßnahme, die mit einem der Hauptziele des Vertrages im Einklang steht, nämlich der Errichtung eines Binnenmarkts im Interesse einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Mit dieser Initiative wird die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen erleichtert und das Klima für fairen Wettbewerb verbessert, sodass das Wachstumspotenzial, das die Entsendung von Arbeitnehmern und Arbeitsplätze für entsandte Arbeitnehmer bieten, als ein zentraler Aspekt bei der Erbringung von Dienstleistungen im Binnenmarkt erschlossen werden kann. Dadurch trägt sie zu einer intelligenten, nachhaltigen und integrativen Erholung des Wirtschaftswachstums gemäß den Zielen und Prioritäten der Strategie Europa 202037 bei.

3.2 Rechtsgrundlage

Dieser Vorschlag beruht auf den Artikeln 53 Absatz 1 und 62 AEUV, also auf derselben Rechtsgrundlage wie die Richtlinie 96/71/EG; diese erlaubt den Erlass von Richtlinien im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

3.3 Subsidiaritätsprinzip und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die bei der Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG festgestellten Probleme hängen mit den Zielen des Artikels 3 Absatz 3 EUV, wonach die Europäische Union einen Binnenmarkt errichtet, der auf einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft beruht, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie den Zielen der Artikel 56 und 151 AEUV zusammen.

Angemessene Durchführung sowie wirksame Anwendung und Durchsetzung sind Schlüsselelemente, die die Wirksamkeit des geltenden EU-Rechts gewährleisten. Unterschiede und Diskrepanzen in der Art und Weise, wie die Richtlinie 96/71/EG in den verschiedenen Mitgliedstaaten durchgeführt, angewendet und durchgesetzt wird, beeinträchtigen das ordnungsgemäße Funktionieren der Richtlinie. Damit besteht die Gefahr, dass es sehr schwierig, wenn nicht sogar unmöglich wird, für Dienstleister die erforderlichen gleichen Ausgangsbedingungen zu schaffen und dafür zu sorgen, dass zur Erbringung von Dienstleistungen entsandte Arbeitnehmer EU-weit dasselbe, im Rahmen der Richtlinie garantierte Schutzniveau genießen. Unter diesen Umständen lässt sich die erforderliche Rechtsklarheit und -sicherheit nur auf EU-Ebene herstellen.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und erfordern daher Maßnahmen auf EU-Ebene.

Entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinaus. Um die Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis zu verbessern, wird eine Kombination aus wirksamen Präventivmaßnahmen und angemessenen, verhältnismäßigen Sanktionen vorgeschlagen. Die vorgeschlagenen einheitlicheren Bestimmungen für Verwaltungszusammenarbeit, Amtshilfe sowie nationale Kontrollmaßnahmen und Prüfungen spiegeln die Heterogenität der Prüfungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten wider; es wird jedoch auch versucht, unnötige oder übermäßige Verwaltungslasten für Dienstleister zu vermeiden. Gleichzeitig wird die Diversität der verschiedenen Sozialmodelle und Sozialpartnersysteme in den Mitgliedstaaten respektiert.

3.4 Ausführliche Erläuterung des Vorschlags

3.4.1 Gegenstand

Neben einer Beschreibung der Ziele des vorliegenden Richtlinienvorschlags enthält Artikel 1 das, was oft als "Monti-Klausel" bezeichnet wird. Sie ist eine Kombination aus Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates 38 und Artikel 1 Absatz 7 der Dienstleistungsrichtlinie 39. Der Wortlaut entspricht auch ähnlichen Vorschriften, wie sie sich zum Beispiel in dem kürzlich vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Neufassung Brüssel I)40 oder in der vor kurzem erlassenen Verordnung über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte41 finden.

3.4.2 Prävention von Missbrauch und Umgehung - Elemente für bessere Umsetzung und besseres Monitoring der Anwendung des Entsendekonzepts

Laut der Definition in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG 42 gilt als "entsandter Arbeitnehmer" im Sinne dieser Richtlinie jeder Arbeitnehmer, der während eines begrenzten Zeitraums seine Arbeitsleistung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als demjenigen erbringt, in dessen Hoheitsgebiet er normalerweise arbeitet.

Unbeschadet von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 96/71/EG43 erfolgt die Einstufung als entsandter Arbeitnehmer aufgrund der tatsächlichen Situation des Arbeitnehmers und der Umstände, unter denen er seine Tätigkeit ausüben soll, dazu zählen:

Die Richtlinie 96/71/EG bietet jedoch weder weitere Anhaltspunkte zur Vorgangsweise, mit der festgestellt wird, ob der Arbeitgeber in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist, noch enthält sie genauere Kriterien zur Feststellung des vorübergehenden Charakters der Arbeit, die die entsandten Arbeitnehmer zu erbringen haben, oder des Mitgliedstaats, in dem die betroffenen Arbeitnehmer"normalerweise arbeiten".

Dies hat zu Problemen bei der Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie in der Praxis geführt. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, die Dienstleistungserbringer sowie die entsandten Arbeitnehmer selbst sind oft mit unklaren Situationen konfrontiert, in denen die Feststellung, ob eine Entsendung im Sinne der Entsenderichtlinie vorliegt oder nicht, schwierig zu sein scheint. 44 Darüber hinaus haben Arbeitgeber die unzureichende Klarheit der Rechtsvorschriften zur Umgehung der geltenden Vorschriften45 genutzt.

Um zu verhindern, dass die Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG umgangen werden, und um deren missbräuchlicher Anwendung entgegenzuwirken, enthält der vorliegende Vorschlag in Artikel 3 Absätze 1 und 2 eine beispielhafte, nicht erschöpfende Aufzählung von qualitativen Kriterien/Tatbestandsmerkmalen, die sowohl typisch sind für den vorübergehenden Charakter der Entsendung im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen 46 als auch für das Bestehen einer echten Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Mitgliedstaat, aus dem der Arbeitnehmer entsandt wird. Diese weitere Spezifizierung und Klarstellung wird auch die Rechtssicherheit verbessern.

Eine klarere, leichter durchsetzbare Beschreibung der Tatbestandsmerkmale des Begriffs der Entsendung im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen sowie der Kriterien für eine echte Niederlassung des Dienstleisters in einem Mitgliedstaat wird dazu beitragen, die "kreative Nutzung" der Richtlinie 96/71/EG in Fällen zu vermeiden, in denen keine ordnungsgemäße Entsendung im Sinne der Richtlinie vorliegt. Welche Rolle der Mitgliedstaat spielt, aus dem der Arbeitnehmer entsandt wird, wird im Rahmen der Verwaltungszusammenarbeit (Artikel 7) geklärt.

3.4.3 Zugang zu Informationen

Die Betroffenen brauchen Zugang zu Vorabinformationen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Aufnahmeland, damit sie Dienstleistungen unter Einhaltung der Bestimmungen erbringen können, die aus der Richtlinie 96/7 1/EG und ihrer Umsetzung in nationales Recht folgen. Das Fehlen transparenter Informationen zu den im Aufnahmeland geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen trifft vor allem KMU, da sie nur über geringe Kapazitäten verfügen, die geltenden Bestimmungen selbst in Erfahrung zu bringen. Daher werden Unternehmen geringere Kosten bei der Feststellung der im Aufnahmestaat geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entstehen. Der Zugang zu Informationen ist auch ein wichtiges Instrument, das die Wahrung der Arbeitnehmerrechte und deren Schutz erleichtert. Besonders wichtig ist darüber hinaus die richtige und wirksame Verwaltungszusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten, um die Einhaltung der Vorschriften zu überwachen. Die Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG wäre schwierig, wenn diese Anforderungen nicht ausreichend gewährleistet sind.

Ungeachtet der Verbesserungen beim Zugang zu Informationen47 enthält Artikel5 deshalb eine Reihe wichtiger, detaillierterer Maßnahmen, die für problemlos zugängliche und allgemein verfügbare Informationen zu den einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen sorgen sollen, einschließlich solcher, die in Tarifverträgen festgelegt sind (Absatz 4).

3.4.4 Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe

Die für eine gut funktionierende Verwaltungszusammenarbeit und gegenseitige Hilfe erforderlichen allgemeinen Grundsätze, Regelungen und Verfahren finden sich in Artikel 6, während Artikel 7 die Rolle des Mitgliedstaats betrifft, aus dem die Arbeitnehmer entsandt werden.

Ebenfalls bereit gestellt wird eine geeignete Rechtsgrundlage für den Einsatz der gesonderten, spezifischen Anwendung des Binnenmarkt-Informationssystems ("IMI") als System für den elektronischen Informationsaustausch zur Erleichterung der Verwaltungszusammenarbeit im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern (Artikel 18).

Artikel 8 bezieht sich auf Begleitmaßnahmen - auch in Form finanzieller Unterstützung - um die Verwaltungszusammenarbeit weiter auszubauen, zu erleichtern, zu unterstützen, zu fördern und zu verbessern und um das gegenseitige Vertrauen zu stärken.

3.4.5 Monitoring der Einhaltung - nationale Kontrollmaßnahmen - Verbindung zur Verwaltungszusammenarbeit

Das Kapitel IV "Überwachung der Einhaltung" regelt die nationalen Kontrollmaßnahmen, darunter jene, denen legal aufhältige und ordnungsgemäß beschäftigte Drittstaatsangehörige unterzogen werden können, die von ihrem Arbeitgeber innerhalb der EU entsandt werden, sowie Prüfungen. Es ist eng mit Kapitel III (Verwaltungszusammenarbeit) und Kapitel I (Allgemeine Vorschriften), insbesondere Artikel 3 Absätze 1 und 2, verknüpft und sollte deshalb in Verbindung mit diesen Bestimmungen gelesen werden.

Wie der EuGH in seiner Rechtsprechung anerkannt hat, kann der wirksame Schutz der Arbeitnehmerrechte, der ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses ist, auch bestimmte nationale Prüfungen und Kontrollmaßnahmen erfordern, die zur Ausübung der allgemeinen Überwachungspflicht von Behörden in Bezug auf die Einhaltung materiellrechtlicher, durch das allgemeine Interesse gerechtfertigter Verpflichtungen notwendig sind 48 . Bei Prüfungen im Zusammenhang mit der Durchführung der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten jedoch Artikel 56 AEUV beachten und dürfen für Dienstleistungserbringer innerhalb der Europäischen Union keine ungerechtfertigten oder unverhältnismäßigen Beschränkungen schaffen oder aufrechterhalten. 49 Im Urteil Finalarte50 hat der Gerichtshof eingeräumt, dass Unternehmen mit Sitz außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats gezwungen werden könnten, mehr Auskünfte zu erteilen als in diesem Staat niedergelassene Unternehmen, soweit die unterschiedliche Behandlung durch objektive Unterschiede zwischen diesen Unternehmen und den im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Unternehmen gerechtfertigt ist.

Wie der EuGH jedoch ebenfalls anerkannt hat, besteht zweifellos auch ein Zusammenhang zwischen der Existenz eines organisierten Systems für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch 51 und der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, bestimmte Kontrollmaßnahmen zur Überwachung der Einhaltung des Rechts anzuwenden. In der Tat kann ein wirksam funktionierendes System dieser Art bestimmte Pflichten überflüssig machen. 52

Verwaltungszusammenarbeit und nationale Kontrollmaßnahmen sind somit zwei Seiten derselben Medaille. Bei bestimmten Aspekten des Entsendebegriffs - wie der echten Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Entsendemitgliedstaat - kommt dem Mitgliedstaat, aus dem die Entsendung erfolgt, eine Schlüsselrolle zu, während andere Aspekte wie die Einhaltung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen in dem Land, in dem die Dienstleistungen erbracht werden, nur im Aufnahmemitgliedstaat kontrolliert werden können. Auch in anderen Fragen ist die enge Zusammenarbeit beider Länder notwendig, etwa bei den indikativen qualitativen Kriterien, die im Kontext des Entsendebegriffs anzuwenden sind. Deshalb sind beide Länder wichtige Teile eines wirksam funktionierenden Systems der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches, auch wenn sich der tatsächliche Umfang ihrer Aufgaben in diesem Kontext unterscheiden kann.

Somit sind die Wirksamkeit der Verwaltungszusammenarbeit sowie die bereits im Niederlassungsmitgliedstaat durchgeführten Kontrollen wichtige Elemente der Einzelfallprüfung53 der Vereinbarkeit der nationalen Kontrollmaßnahmen mit dem EU-Recht. Daher wurde eine Überprüfungsklausel aufgenommen, um die Situation und vor allem die Frage noch genauer zu prüfen, ob angesichts des bisherigen Funktionierens des Systems der Verwaltungszusammenarbeit und der Erfahrungen damit sowie technologischer Entwicklungen54 die Anwendung nationaler Kontrollmaßnahmen notwendig und angemessen ist (Artikel 9 Absatz 3).

Das auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom April 2006 55 gestartete Monitoring hat nicht nur gezeigt, wie extrem verschieden die von den Mitgliedstaaten eingesetzten nationalen Kontrollmaßnahmen sind, sondern auch, dass viele Mitgliedstaaten sich bei der Kontrolle der Dienstleistungserbringer offenbar ausschließlich auf ihre eigenen nationalen Maßnahmen und Instrumente stützen. Darüber hinaus wurden diese Instrumente im Hinblick auf die damit verfolgten Ziele nicht immer in gerechtfertigter oder verhältnismäßiger Weise angewendet und verstießen somit gegen Artikel 56 AEUV in der Auslegung des EuGH.

Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung darüber hinaus die Vereinbarkeit bestimmter nationaler Kontrollmaßnahmen mit EU-Recht klargestellt. Er bekräftigte, dass ein verhältnismäßiges Erfordernis einer vorherigen Anmeldung eine geeignete Maßnahme ist, um danach die erforderlichen Kontrollen durchführen zu können und Betrugsfälle zu verhindern56. Zur Anforderung, bestimmte Personalunterlagen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats57 aufzubewahren, vertrat der Gerichtshof außerdem die Auffassung dass die für ausländische Unternehmen geltende Pflicht zur Aufbewahrung des Arbeitsvertrags (oder eines entsprechenden Dokuments im Sinne der Richtlinie 091/533), von Lohn- bzw. Gehaltsabrechnungen, Arbeitszeitnachweisen und Nachweisen über erfolgte Lohn- bzw. Gehaltszahlungen, sowie zur Übersetzung der einschlägigen Unterlagen in die Sprache des betreffenden Mitgliedstaats 58 keine ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit 59 darstellt. Eine ähnliche Verpflichtung, Kopien der mit dem Einzelkonto oder der Abrechnung vergleichbaren Unterlagen am Arbeitsort60 oder am Wohnsitz des Bevollmächtigten oder Angestellten des Arbeitgebers im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzubewahren, verstößt nach Auffassung des Gerichtshofes61 ebenfalls nicht gegen die Vertragsbestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit

Ungeachtet der im vorstehenden Absatz erwähnten Erfordernisse hat der Gerichtshof jedoch entschieden, dass Mitgliedstaaten insbesondere keine der folgenden Anforderungen an einen Dienstleister stellen dürfen, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist und im Rahmen der Erbringung seiner Dienstleistungen vorübergehend Arbeitnehmer in einen anderen Mitgliedstaat entsendet:

Es erscheint zweckmäßig, diese Rechtsprechung im vorliegenden Vorschlag zu kodifizieren und eindeutig zu klären, welche Anforderungen mit Verpflichtungen gemäß EU-Recht vereinbar sind und welche nicht. Durch Einhaltung ihrer Verpflichtungen würden die Mitgliedstaaten einen maßgeblichen Beitrag zur Verringerung des Verwaltungsaufwandes entsprechend den vom Europäischen Rat vorgegebenen Zielen leisten. Die bessere Durchsetzung der geltenden Richtlinie, mehr Gleichheit bei den Ausgangsbedingungen und fairerer Wettbewerb würde den KMU zugute kommen. Bessere Verwaltungszusammenarbeit sowie wirksame und angemessene, auf einer Risikobewertung basierende Prüfungen würden Prüfungen wirksamer machen und die Kosten für Unternehmen in Nicht-Risiko-Sektoren oder -Situationen senken und so zu weniger schwerfälligen Kontrollen beitragen. 62

Darüber hinaus sollten im Einklang mit dem IAO-Übereinkommen Nr. 0088 163 wirksame und angemessene, vorwiegend auf einer Risikobewertung durch die zuständigen Behörden basierende Prüfungen durchgeführt werden, um die Einhaltung der geltenden Vorschriften zu kontrollieren und zu überwachen (Artikel 10). Um die verschiedenen Sozialpartnersysteme und die vielfältigen Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten widerzuspiegeln, können auch andere Akteure und/oder Gremien bestimmte Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer überwachen, zum Beispiel Mindestlohnsätze und Arbeitszeit.

3.4.6. Durchsetzung - Verteidigung von Rechten, Untervergabeketten, Haftung und Sanktionen

KapitelV (Artikel11 und 12) bezieht sich auf die Durchsetzung und Verteidigung von Rechten, was an sich bereits ein Grundrecht betrifft: Gemäß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union hat jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt oder nicht gewahrt worden sind, Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf.

Beschwerdeverfahren

Um die Rechtsdurchsetzung zu erleichtern und eine korrekte Anwendung von Artikel 6 der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis sicherzustellen, sind wirksame Beschwerdeverfahren notwendig, damit entsandte Arbeitnehmer Beschwerden direkt oder über bezeichnete dritte Stellen, wie z.B. Gewerkschaften, einlegen können (Artikel 11). Dies gilt unbeschadet der Zuständigkeit der Gerichte in den Mitgliedstaaten, wie sie sich insbesondere aus den einschlägigen Rechtsinstrumenten der EU und/oder den geltenden internationalen Übereinkommen ergibt, sowie der nationalen Verfahrensvorschriften über die Vertretung und Verteidigung vor Gericht. Gemeinsame Einrichtungen der Sozialpartner, sofern sie unter Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG fallen, können ebenfalls ein legitimes Interesse daran haben, dass die Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG eingehalten werden.

Gesamtschuldnerische Haftung

Der Schutz der Arbeitnehmerrechte ist ein besonderes Problem bei Unterauftragsketten, die in der EU vor allem im Baugewerbe weit verbreitet sind. Es ist erwiesen, dass in einer Reihe von Fällen entsandte Arbeitnehmer ausgebeutet werden und ein Teil oder das gesamte Entgelt, auf das sie gemäß der Richtlinie 96/71/EG Anspruch haben, nicht gezahlt wird. Außerdem können entsandte Arbeitnehmer können ihre Lohn- bzw. Gehaltsforderungen gegen ihre Arbeitgeber u. U. nicht durchsetzen, weil das Unternehmen nicht mehr besteht oder nie wirklich existiert hat. Um zu gewährleisten, dass Subunternehmer ihren rechtlichen und vertraglichen Verpflichtungen vor allem in Bezug auf Arbeitnehmerrechte nachkommen, sind angemessene, wirksame und abschreckende Maßnahmen notwendig. Darüber hinaus sorgt mehr Transparenz bei Untervergabeverfahren auch für besseren Schutz der Arbeitnehmerrechte insgesamt.

In Anfragen64 hat das Europäische Parlament die Notwendigkeit, einen entsprechenden Vorschlag auszuarbeiten, angesprochen und mehrere Entschließungen zu diesem Thema verabschiedet, in denen die Kommission aufgefordert wird, ein Rechtsinstrument zur65 gesamtschuldnerischen Haftung auf EU-Ebene, vor allem bei langen Unterauftragsketten, zu erlassen.

Allerdings erfordert dies einen vorsichtigen Ansatz, der die verschiedenen Rechtsordnungen in den einzelnen Mitgliedstaaten ebenso berücksichtigt wie die Auswirkungen, die ein derartiges System auf die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen innerhalb des Binnenmarktes haben kann. In den betroffenen Kreisen gibt es verständlicherweise unterschiedliche Ansichten zur Frage, ob ein Instrument auf EU-Ebene machbar und/oder wünschenswert ist. 66

Derzeit wenden nur wenige Mitgliedstaaten(8) sowie Norwegen die gesamtschuldnerische Haftung für andere Parteien als den unmittelbaren Arbeitgeber an, wenn es um Sozialversicherungsbeiträge, Steuern und/oder (Mindest)entgelte geht. Die einzelnen nationalen Systeme für die gesamtschuldnerische Haftung weisen gravierende Unterschiede auf.67 Die verschiedenen Rechtstraditionen und Sozialpartnerkulturen in den betroffenen Ländern zeigen, dass die verwendeten Systeme jeweils sehr speziell auf die nationale Situation zugeschnitten sind und - wenn überhaupt - nur wenige Elemente aufweisen, die sich auf eine europäische Lösung übertragen ließen.

Weitere wissenschaftliche Studien bestätigen, dass selbst Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung, die sich ähneln, signifikante Unterschiede in Bezug auf Geltungsbereich, tatsächliche Durchführung und Wirksamkeit auch in grenzübergreifenden Fällen aufweisen. 68

In seiner ständigen Rechtsprechung betont der Gerichtshof der Europäischen Union, dass der Schutz der Arbeitnehmerrechte eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen kann. In der Rechtssache Finalarte 69 hat der Gerichtshof auch darauf hingewiesen, dass die unterschiedliche Behandlung von ausländischen und inländischen Unternehmen durch objektive Unterschiede gerechtfertigt sein kann und nicht unbedingt eine gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßende Diskriminierung darstellt.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt auch Rückschlüsse auf die mögliche Unvereinbarkeit einiger bestehender Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung mit aus dem EU-Recht erwachsenden Verpflichtungen zu. In seinem Urteil im Fall Wolff-Müller70 stellte der Gerichtshof fest, dass das deutsche (Ketten-)Haftungssystem für Mindestentgeltzahlungen unter bestimmten Bedingungen als gerechtfertigte Maßnahme gelten könne, während ein belgisches System der gesamtschuldnerischen Haftung für (Entgelt-) Steuerschulden als unverhältnismäßig und somit als unvereinbar mit den Vertragsbestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit angesehen wurde71.

Der vorliegende Vorschlag enthält spezielle Bestimmungen zu den Verpflichtungen und zur (gesamtschuldnerischen) Haftung des Auftragnehmers im Hinblick auf die Einhaltung der relevanten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer durch Unterauftragnehmer (Artikel 12). Der Schwerpunkt liegt auf Präventivmaßnahmen in Kombination mit der Option, dass Mitgliedstaaten, die dies möchten, weitergehende Systeme der gesamtschuldnerischen oder der Kettenhaftung beibehalten oder einführen.

Diese Bestimmungen sind auf das Baugewerbe beschränkt, wie in der Liste der Tätigkeiten im Anhang der Richtlinie 96/71/EG definiert. Die Entsendung durch ein Zeitarbeitsunternehmen ist eingeschlossen, sofern sie auf Tätigkeiten im Baugewerbe abstellt. Die Mitgliedstaaten können jedoch, wenn sie das möchten, diese Bestimmungen auf andere Branchen ausdehnen.

Dieses ausgewogene Maßnahmenpaket sollte die Bandbreite und Unterschiedlichkeit der auf nationaler Ebene vorhandenen Systeme in ausreichendem Maße widerspiegeln und gleichzeitig unnötigen oder ungerechtfertigten zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Unternehmen vermeiden. Darüber hinaus sollten Unternehmen nicht anstelle der staatlichen Behörden die Verantwortung für die Überprüfung der Anwendung des Arbeitsrechts durch andere Unternehmen übernehmen. Im Einklang mit den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen sollte jedoch eine verantwortliche Unternehmensführung zumindest eine risikobasierte Wahrnehmung der entsprechenden Sorgfaltspflicht bei der Auswahl von Unterauftragnehmern voraussetzen. Vieles deutet auch darauf hin, dass angemessenes72 Risikomanagement unternehmerisch sinnvoll sein kann.

Mit dem Vorschlag für diese Richtlinie wird ein umfassender Ansatz für die Durchsetzung verfolgt, der u.a. Sensibilisierung (bessere Information), staatliche (Prüfungen und Sanktionen) und privatrechtliche (gesamtschuldnerische Haftung) Durchsetzungsmechanismen beinhaltet. Für einen ausgewogenen Ansatz sind alle Aspekte wichtig. Wird ein Aspekt abgeschwächt, so müssten zur Erreichung eines ähnlichen Ergebnisses andere Durchsetzungsaspekte verstärkt werden. Daher wurden alle Aspekte in ausgewogener Weise in den Vorschlag aufgenommen. Das vorgeschlagene Systeme gesamtschuldnerischer Haftung ist auf Fälle unmittelbarer Unterauftragnehmer im Baugewerbe beschränkt, also auf dem Sektor mit den meisten Fällen von Nichtzahlung von Löhnen und Gehältern. Auftragnehmer, die ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen, können nicht nach Artikel 12 Absatz 1 haftbar gemacht werden. Die gesamtschuldnerische Haftung ist ein Selbstregulierungsmechanismus zwischen privaten Akteuren und ein verhältnismäßigeres und bei Weitem weniger restriktives System als mögliche alternative Systeme wie ein rein staatliches Eingreifen in Form von Prüfungen und Sanktionen.

3.4.7. Grenzüberschreitende Durchsetzung von Verwaltungsbußgeldern und -sanktionen

Angesichts der Transnationalität von Entsendungen kommt der gegenseitigen Anerkennung und Durchsetzung von Bußgeldern und Sanktionen, vor allem im Niederlassungsland des Unternehmens, das Arbeitnehmer vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat entsendet, entscheidende Bedeutung zu. Das Fehlen eines gemeinsamen Instruments für die gegenseitige Anerkennung und Durchsetzung verursacht massive praktische Probleme und Schwierigkeiten bei der Durchsetzung. 73

Zum Teil ist das Problem darauf zurückzuführen, dass Verstöße gegen die sich aus der Richtlinie 96/71/EG ergebenden Verpflichtungen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sanktioniert werden.74 In einer Reihe von Mitgliedstaaten gibt es strafrechtliche Sanktionen, in anderen hingegen unterliegen die Sanktionen dem Verwaltungsrecht, und auch Kombinationen beider sind durchaus anzutreffen. Zugrunde liegen den Sanktionen jedoch hauptsächlich (wenn nicht sogar durchweg) zivilrechtliche Streitigkeiten über die einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen.

Geltende Rechtsinstrumente der EU regeln bis zu einem gewissen Grad die Verhängung bestimmter Geldbußen und Strafen, darunter im Wege der Amtshilfe, und deren gegenseitige Anerkennung. So sieht beispielsweise der Rahmenbeschluss 2005/214/JHA des Rates vom 24. Februar 2005 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Geldstrafen und Geldbußen75 die gegenseitige Anerkennung von Geldbußen vor76 und erleichtert mit einem einfachen und wirksamen System deren grenzüberschreitende Eintreibung. Der Beschluss regelt auch die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über Verstöße gegen Straftatbestände, die durch Verpflichtungen abgedeckt sind, die sich aus im Rahmen der Verträge erlassenen Rechtsakten ergeben. Die Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen über zivilrechtliche Ansprüche fällt unter die Brüssel-I-Verordnung. 77

Für Geldstrafen und Geldbußen mit verwaltungsrechtlichem Charakter, die vor anderen Gerichten als Strafgerichten angefochten werden können, gibt es keine derartigen Instrumente. Deshalb ist in Kapitel VI (Artikel 13-16) ein System der grenzüberschreitenden Vollstreckung solcher Geldstrafen und Geldbußen vorgesehen. Als Vorbild dienten dabei die für die Beitreibung von Forderungen der sozialen Sicherheit in der Verordnung Nr. 987/200978 bzw. für Steuerforderungen in der Richtlinie 2010/24/EU79 vorgesehenen Systeme. Für die erforderliche Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden soll das IMI-System verwendet werden.

Mit diesem Kapitel wird weder das Ziel verfolgt, die Vorschriften im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit, der gerichtlichen Zuständigkeit oder der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen zu harmonisieren, noch, Fragen des anzuwendenden Rechts zu behandeln. Ebenso gelten weiterhin andere EU-Rechtsinstrumente, die derartige Fragen allgemein regeln.

3.4.8. Schlussbestimmungen - Sanktionen

Artikel 17 enthält die Standardbestimmung über Sanktionen bei Verstößen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein sollten (Artikel 17). Wirksamkeit impliziert, dass die Sanktion geeignet ist, das gewünschte Ziel zu erreichen, das heißt, die Einhaltung der Bestimmungen zu gewährleisten. Angemessenheit impliziert, dass die Sanktion der Schwere des Verhaltens und seiner Auswirkungen entsprechen muss und nicht über das für das Erreichen des Ziels erforderliche Maß hinausgehen darf. Abschreckung impliziert, dass die Sanktion potenzielle zukünftige Täter von ihrem Vorhaben abhalten kann.

Die entsprechende Rechtsgrundlage für den Einsatz des Binnenmarkt-Informationssystems ("IMI") als System für den elektronischen Informationsaustausch zur Erleichterung der Verwaltungszusammenarbeit im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern bildet Artikel 18, wohingegen Artikel 19 die notwendigen technischen Änderungen der IMI-Verordnung umfasst.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Es ist davon auszugehen, dass sich dieser Vorschlag auf den EU-Haushalt auswirkt. Kosten für Finanzhilfen (Projekte, Seminare, Austausch bewährter Verfahren usw.) in Höhe von 2 Mio. EUR sowie für den Fachausschuss zur Entsendung von Arbeitnehmern in Höhe von 0,264 Mio. EUR pro Jahr werden über das Programm PROGRESS(2013) und das Programm für sozialen Wandel und soziale Innovation (2014-2020) abgedeckt. Kosten in Höhe von 0,5 Mio. EUR für eine Expost-Evaluierungsstudie im Jahr 2016 werden vom Programm für sozialen Wandel und soziale Innovation getragen. Personalkosten in Höhe von 0,232 Mio. EUR und andere Verwaltungsausgaben (Reisekosten von 0,01 Mio. EUR; Konferenzen für interessierte Kreise jedes zweite Jahr 0,36 Mio. EUR) werden über die Haushaltslinie 5 des mehrjährigen Finanzrahmens abgedeckt. Einzelheiten dazu enthält der Finanzbogen im Anhang dieses Vorschlags.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 53 Absatz 1 und Artikel 62, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,80 nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses81 nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen nach Anhörung des Europäischen Datenschutzbeauftragten, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Kapitel I
Allgemeine Vorschriften

Artikel 1
Gegenstand

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet:

Artikel 3
Verhinderung von Missbrauch und Umgehung von Bestimmungen

Kapitel II
Zugang zu Informationen

Artikel 4
Aufgaben der Verbindungsbüros

Für die Zwecke dieser Richtlinie benennen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten eine oder mehrere zuständige Behörden, zu denen auch die in Artikel 4 der Richtlinie 96/71/EG genannten Verbindungsbüros gehören können.

Die Kontaktdaten der zuständigen Behörden sind der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten mitzuteilen. Die Kommission veröffentlicht und aktualisiert regelmäßig die Liste der zuständigen Behörden und Verbindungsbüros.

Artikel 5
Besserer Zugang zu Informationen

Kapitel III
Verwaltungszusammenarbeit

Artikel 6
Gegenseitige Amtshilfe - allgemeine Grundsätze

Artikel 7
Rolle des Mitgliedstaats der Niederlassung

Artikel 8
Begleitende Maßnahmen

Kapitel IV
überwachung der Einhaltung

Artikel 9
Nationale Kontrollmaßnahmen

Artikel 10
Prüfungen

Kapitel V
Durchsetzung

Artikel 11
Verteidigung von Rechten - Erleichterung der Einreichung von Beschwerden - Nachzahlungen

Artikel 12
Unteraufträge - gesamtschuldnerische Haftung

Kapitel VI
Grenzüberschreitende Durchsetzung von Verwaltungsstrafen Sanktionen

Artikel 13
Allgemeine Grundsätze -gegenseitige Amtshilfe und Anerkennung

Die zuständige Behörde im ersuchenden Mitgliedstaat stellt sicher, dass das Ersuchen um Beitreibung einer Strafzahlung oder Geldbuße oder ein Ersuchen um Mitteilung einer entsprechenden Entscheidung gemäß den in diesem Mitgliedstaat geltenden Vorschriften erfolgt, während die ersuchte zuständige Behörde gewährleistet, dass eine solche Beitreibung oder Mitteilung im ersuchten Mitgliedstaat im Einklang mit den dort geltenden nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erfolgt.

Die ersuchende Behörde darf kein Ersuchen um Beitreibung einer Strafzahlung oder Geldbuße oder Mitteilung einer entsprechenden Entscheidung stellen, sofern und solange die zugrundeliegende Forderung und/oder der Vollstreckungstitel im ersuchenden Mitgliedstaat angefochten werden.

Artikel 14
Ersuchen um Beitreibung, Information oder Mitteilung

Artikel 15
Aussetzung des Verfahrens

Artikel 16
Kosten

Kapitel VII
Schlussbestimmungen

Artikel 17
Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über die Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind, und ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen, um die Durchführung und Einhaltung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die entsprechenden Bestimmungen spätestens bis zum [... Umsetzungsdatum] mit. Sie teilen etwaige spätere Änderungen der Bestimmungen unverzüglich mit.

Artikel 18
Binnenmarkt-Informationssystem

Artikel 19
Änderung der [IMI-Verordnung]

In Anhang I der [IMI-Verordnung] wird folgende Ziffer angefügt:

Artikel 20
Umsetzung

Artikel 21
Bericht

Spätestens fünf Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist erstattet die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss Bericht über die Umsetzung der Bestimmungen dieser Richtlinie und legt gegebenenfalls geeignete Vorschläge vor.

Artikel 22
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 23
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am 21.3.2012

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident