Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Die Rolle der EU in der globalen Gesundheitspolitik KOM (2010) 128 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.


Hinweis: vgl.
Drucksache 803/07 (PDF) = AE-Nr. 070860 und
Drucksache 793/09 (PDF) = AE-Nr. 090875


Europäische Kommission
Brüssel, den 31.3.2010
KOM (2010) 128 endgültig

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
Die Rolle der EU in der globalen Gesundheitspolitik


SEK(2010)380
SEK(2010)381
SEK(2010)382

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen

Die Rolle der EU in der globalen Gesundheitspolitik

1. Bewältigung globaler Gesundheitsprobleme

Für den Begriff "globale Gesundheit" gibt es keine einheitliche Definition. Er bezieht sich auf die weltweite Verbesserung der Gesundheit, den Abbau von Ungleichheiten und den Schutz vor globalen Gesundheitsgefahren. Die Bewältigung globaler Gesundheitsprobleme setzt die Kohärenz aller internen und externen Strategien und Maßnahmen auf der Grundlage vereinbarter Grundsätze voraus.

Der Vertrag über die Europäische Union sieht vor, dass bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen ist.

Nach der Charta der Grundrechte hat ferner jeder Mensch das Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und auf ärztliche Versorgung nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten1. Durch mehr Kohärenz zwischen den relevanten internen und externen Politikbereichen wird die Rolle der EU als globaler Akteur gestärkt werden. Die EU kann dank ihres Sozialmodells, ihrer strengen Sicherheitsnormen und ihrer Position im Welthandel und als Geber von Entwicklungshilfe eine bedeutende Rolle bei der Verbesserung der globalen Gesundheit übernehmen.

Gesundheit wird von sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Faktoren beeinflusst, die wiederum zunehmend von der Globalisierung bestimmt werden. Voraussetzung für die Verbesserung der Gesundheitssituation ist generell auch mehr soziale Gerechtigkeit. Dies belegen auch die Auswirkungen der Finanz- und Nahrungsmittelkrise auf die Armen. Der WHO-Bericht von 2008 über die sozialen Determinanten von Gesundheit zeigt auf, dass Fortschritte nur dann erzielt werden können, wenn sich die bisherigen politischen, wirtschaftlichen sozialen und geschlechtsspezifischen Kräfteverhältnisse ändern.

Im letzten Jahrhundert hat sich die durchschnittliche Lebenserwartung mehr als verdoppelt und ist von 30 auf 64 Jahre gestiegen. Dabei hat sich einerseits der Zugang zu Vorsorge, Behandlung und Pflege verbessert. Andererseits ist aber die Schere zwischen Arm und Reich weltweit und innerhalb der einzelnen Länder weiter auseinandergegangen. Das Bevölkerungswachstum, die Urbanisierung, die zunehmende Alterung der Bevölkerung, ungesunde Lebensweisen, die Umweltzerstörung und ein unzureichender Zugang zu sauberem Wasser, zu Nahrungsmitteln und zur Gesundheitsversorgung, gepaart mit sozialen und wirtschaftlichen Ungleichheiten erfordern ein sektorenübergreifendes, globales Handeln.

Daher darf die öffentliche Gesundheitspolitik nicht auf die nationale Ebene beschränkt bleiben sondern muss über diese hinausgehen. Dafür werden starke internationale Organisationen gebraucht und die einschlägigen Anstrengungen müssen koordiniert werden.

Global Governance im Gesundheitsbereich und internationale Rahmenkonzepte

Die Weltgesundheitsversammlung (WHA) kann Resolutionen verabschieden und verbindliche internationale Regeln aufstellen. Das Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs2 war das erste internationale Gesundheitsübereinkommen. In jüngerer Zeit nahm die WHA die Internationalen Gesundheitsvorschriften an, die einen Rahmen für ein koordiniertes Vorgehen gegen akute Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit vorgeben. Die meisten WHA-Resolutionen sind jedoch nicht verbindlich, so dass deren Befolgung von den Kapazitäten und dem politischen Willen der einzelnen Länder abhängt.

Vor dem Hintergrund der drei gesundheitsbezogenen Millenniumsentwicklungsziele (MDG 4, 5 und 6) hat die internationale Gemeinschaft ihre politischen, regulatorischen und finanziellen Anstrengungen zur Erzielung besserer Ergebnisse im Gesundheitsbereich verstärkt. Die direkte Unterstützung für den Gesundheitsbereich hat sich von 4 Mrd. EUR im Jahr 1990 auf heute 16 Mrd. EUR erhöht. Die Beteiligung neuer Geberländer und die Süd-Süd-Zusammenarbeit spielen ebenfalls eine immer wichtigere Rolle. Dabei wurden bereits gute Ergebnisse und Erfolge erzielt, an die angeknüpft werden kann. Jedoch sind die Fortschritte bei der Verwirklichung der gesundheitsbezogenen Millenniumsentwicklungsziele ungleich und die meisten Entwicklungsländer sind weit von deren Erreichung entfernt. Zwar sind bei der Senkung der Kindersterblichkeit (MDG 4) gewisse Verbesserungen zu verzeichnen darunter der Erfolg der Globalen Allianz für Impfungen und Immunisierung (GAVI), doch immer noch sterben fast 15 % der Kinder in Subsahara-Afrika vor Vollendung des 5. Lebensjahrs. Die Müttersterblichkeit (MDG 5) ist praktisch gar nicht zurückgegangen.

Was HIV/AIDS (MDG 6) betrifft, so hat sich die Zahl der Menschen in Entwicklungsländern, die eine antiretrovirale Therapie erhalten, in den letzten fünf Jahren verzehnfacht, was vor allem auf die direkte finanzielle Unterstützung durch den Globalen Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria (GFATM)3 zurückzuführen ist. Allerdings ist HIV/AIDS nach wie vor die häufigste Todesursache in Subsahara-Afrika.

Die Entwicklung wurde dadurch beeinträchtigt, dass die Gesundheitsprioritäten nicht ausgewogen und systematisch berücksichtigt wurden. Im Bereich der globalen Gesundheit gibt es über 140 spezifische Initiativen, die häufig parallel durchgeführt werden und den Druck auf die ohnehin schwachen Gesundheitssysteme womöglich noch verstärken.

Besondere Aufmerksamkeit muss im Rahmen eines sektorübergreifenden Ansatzes auch den Millenniumentwicklungszielen MDG 1 (Ernährung), MDG 3 (Gleichstellung der Geschlechter) und MDG 7 (ökologische Nachhaltigkeit) gewidmet werden, um einen Großteil des zuschreibbaren Erkrankungsrisikos in Entwicklungsländern abzudecken.

Ein großes Problem besteht auch darin, dass Länder, die fragil sind, einen Konflikt hinter sich haben oder nicht über hinreichend leistungsfähige Institutionen und adäquate Mittel verfügen, oft nicht zu einer wirksamen Gesundheitspolitik in der Lage sind und daher auch keinen Zugang zu einer angemessenen Gesundheitsversorgung sicherstellen können. So ist beispielsweise in Sri Lanka die Müttersterblichkeit 30 Mal niedriger als in Angola, obwohl beide Länder ein ähnliches Pro-Kopf-BIP aufweisen; in Malawi wiederum ist die Sterblichkeit der unter 5-Jährigen halb so hoch wie in Äquatorialguinea - bei einem 30 Mal niedrigeren Pro-Kopf-BIP.

In dieser Mitteilung wird eine EU-Vision für die globale Gesundheitspolitik vorgeschlagen, ferner werden Leitsätze für alle einschlägigen Politikfelder definiert und verschiedene Bereiche vorgestellt, in denen die EU wirksamer handeln könnte4.

2. Die Legitimation des Handelns der EU

Gemäß dem Vertrag über die Europäische Union bekämpft die EU soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes5. Ferner heißt es dort, dass die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen schützt und fördert6.

Die EU hat sich auf die gemeinsamen Werte Solidarität, Gleichbehandlung, Universalität und Zugang zu einer Gesundheitsversorgung von guter Qualität verständigt7. Eine vor kurzem veröffentlichte Kommissionsmitteilung befasst sich mit der Frage des Abbaus gesundheitlicher Ungleichheit in der EU8.

Die Maßnahmen der EU zur Verbesserung der Gesundheit in Drittländern stützen sich auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Dieser sieht vor, dass die Union und die Mitgliedstaaten die Zusammenarbeit mit Drittländern und den für das Gesundheitswesen zuständigen internationalen Organisationen fördern und dass bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt wird9.

In der EU-Gesundheitsstrategie wird festgestellt, dass durch nachhaltige kollektive Führung in der globalen Gesundheitspolitik bessere Gesundheitsergebnisse für die Bürger in der EU und darüber hinaus erzielt werden können. Die EU hat die Forschung mit ihren Rahmenprogrammen im gesamten Innovationszyklus unterstützt. Ausgangspunkt sind dabei die Grundlagenforschung, die klinische Forschung und die Forschung im Bereich öffentliche Gesundheit und Gesundheitswesen. Dazu gehört ebenfalls die Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien im Gesundheitswesen (eHealth). Außerdem haben auch die EU-Strategien zur Anwendung von Umweltstandards oder zur Umsetzung multilateraler Umweltübereinkommen positive Auswirkungen auf die globale Gesundheit.

Im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik10 wird anerkannt, dass der Gesundheit im MDG-Rahmen ein wesentlicher Stellenwert zukommt. Die EU engagiert sich für eine dem Grundsatz der Inklusion verpflichtete Führung, für Menschenrechte, Demokratie, gute Regierungsführung und Stabilität - allesamt wichtige Faktoren für gesunde Gesellschaften und umgekehrt. Gesundheit ist für die Armutsminderung und die Förderung eines nachhaltigen Wachstums von entscheidender Bedeutung. Die EU-Politik für Gesundheit und Armutsbekämpfung11 berücksichtigt diese Zusammenhänge. Besondere Aufmerksamkeit wird armutsbedingten Krankheiten12 und dem akuten Gesundheitspersonalmangel13 beigemessen. Es bestehen klare Zusagen zur Steigerung der Entwicklungshilfe14 sowie zur besseren Anpassung der Hilfe an die Strategien der Partnerländer und zur Verbesserung der Vorhersehbarkeit der Hilfe, damit die Partnerländer ihre Gesundheitspolitik und -maßnahmen selbst in die Hand nehmen können.

Die führende Rolle der EU auf den Gebieten internationaler Handel, Weltumweltpolitik und Entwicklungshilfe sowie ihre Werte und Erfahrungen im Bereich einer gerechten und qualitativ hochwertigen Gesundheitsversorgung für alle rechtfertigen in hohem Maße ein Engagement der EU in der globalen Gesundheitspolitik.

3. Die EU muss eine Vision entwickeln, ihre Stimme erheben und handeln

3.1. Governance als Herausforderung: Koordinierung der globalen Akteure durch starke Führung

Im Bereich der globalen Gesundheit gibt es unzählige Akteure und Initiativen und es werden ständig neue Ressourcen benötigt. Daher bedarf es einer klareren und effizienteren globalen Führung. Nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon muss die Rolle der EU in der WHO im Kontext der allgemeineren Überlegungen zu ihrer Rolle in den Vereinten Nationen (UN) neu überdacht werden.

3.2. Universalität: Zugang zur Gesundheitsversorgung für alle

Zur Schließung der derzeitigen Versorgungslücken müssen nicht nur inländische Ressourcen aufgestockt werden, sondern den ärmsten Ländern muss auch mit Entwicklungshilfe unter die Arme gegriffen werden. So muss neben der Erhöhung der Mittelzuweisungen innerhalb der Länder und auf internationaler Ebene auch der Politikdialog über Gesundheitssysteme und deren Finanzierung ausgebaut werden. Im Hinblick auf die Steigerung der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit sollte die EU die Partnerausrichtung und die Vorhersehbarkeit ihrer Unterstützung verbessern. Bei dem Konzept für die Verwirklichung der gesundheitsbezogenen MDG müssen deren Zusammenhänge mit den anderen MDG (vor allem Gleichstellung der Geschlechter, Ernährung sowie Wasser- und Sanitärversorgung) berücksichtigt werden. Außerdem muss dem Bedarf in anderen wichtigen Bereichen, insbesondere hinsichtlich nichtübertragbarer Krankheiten15, und den besonderen Bedürfnissen von Menschen in humanitären Krisen Rechnung getragen werden. Zur Umsetzung dieses ganzheitlichen Ansatzes muss die EU ihre Kapazitäten für die Analyse globaler Gesundheitsprobleme und den Dialog darüber auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene verbessern.

3.3. Politikkohärenz: Gesundheitspolitik kann nicht isoliert betrieben werden

Die EU hat dank ihrer führenden Position im Handels- und Entwicklungsbereich und ihres gleichzeitigen Engagements im Sozial- und Umweltbereich die Möglichkeit, einen kohärenten Ansatz für die globale Gesundheitspolitik zu konzipieren. Die fünf Prioritäten, die kürzlich von der EU im Zusammenhang mit der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung vereinbart wurden, betreffen die wesentlichen Faktoren, die die globale Gesundheit beeinflussen. Dies sind: Handel und Finanzierung, Migration, Sicherheit, Ernährungssicherheit und Klimawandel. Eine verstärkte Berücksichtigung der Auswirkungen der Politik in diesen und anderen Bereichen, z.B. Bildung und Stärkung der Rolle der Jugendlichen, auf die Entwicklung wird auch zur Verbesserung der globalen Gesundheit beitragen.

3.4. Wissen: Investitionen in eine Forschung, die allen zugute kommt

Die dank der Gesundheitsforschung erzielten Innovationen haben erheblich zur Verbesserung der menschlichen Gesundheit und der Lebensqualität in Europa und darüber hinaus beigetragen. Es reicht nicht aus, wenn neue Verfahren, Arzneimittel, Medizinprodukte und medizinische Geräte wirksam und sicher sind. Sie müssen auch akzeptabel, erschwinglich und zugänglich sein, damit sie der gesamten Bevölkerung zugute kommen können. Informationsund Kommunikationstechnologien können eine wichtige Rolle bei der Verbesserung der Gesundheitsversorgung spielen. Die Diskrepanz zwischen den bekannten Möglichkeiten für eine bessere Gesundheitsversorgung und dem Angebot in der Praxis ist nach wie vor enorm.

Darüber hinaus bestehen weniger Anreize zur Entwicklung neuer Arzneimittel und medizinischer Technologien, wenn es nicht genug potenzielle oder zahlungskräftige Patienten gibt. Daher ist es wichtig, dass die Forschungsprioritäten daran ausgerichtet werden, dass der größtmögliche Nutzen für die öffentliche Gesundheit erzielt wird. Die Fragen des Zugangs zur Gesundheitsversorgung und der Innovation müssen gleichzeitig angegangen werden, wie in der globalen Strategie und dem Aktionsplan über öffentliche Gesundheit, Innovation und geistiges Eigentum16 hervorgehoben wurde. Politiker und Forscher müssen dafür sorgen, dass die Forschungsergebnisse in evidenzbasierte Entscheidungen umgesetzt werden.

Voraussetzung für evidenzbasierte Maßnahmen sind zuverlässige Gesundheitsinformationssysteme sowie Forschung und Wissensgenerierung unter der Verantwortung der einzelnen Länder. Daher werden auf nationaler Ebene Kapazitäten für die multidisziplinäre Forschung gebraucht.

4. Ein verstärktes Engagement der EU

Die EU sollte den gemeinsamen Werten und Grundsätzen der Solidarität im Hinblick auf eine gerechte und qualitativ hochwertige Gesundheitsversorgung für alle bei sämtlichen außen- und innenpolitischen Strategien und Maßnahmen Rechnung tragen.

4.1. Eine demokratische und alle einbeziehende Governance

4.2. Eine qualitativ hochwertige medizinische Grundversorgung für alle: Zielländer, Inhalte und Modalitäten

Die EU sollte die Bemühungen von Drittländern um Formulierung wirksamer Strategien zur Mobilisierung eigener Einnahmen, zur Förderung einer fairen Finanzierung von Gesundheitssystemen und zur Entwicklung bzw. Stärkung sozialer Schutzmechanismen im Gesundheitssektor unterstützen. Dies ist im Erweiterungsprozess bereits der Fall: Hier werden die Angleichung der Rechtsvorschriften an den Besitzstand, die Politik und die Praktiken der EU im Gesundheitsbereich regelmäßig von der Kommission überprüft. In den Entwicklungsländern sollte erwogen werden, die Patientengebühren durch faire Finanzierungsmechanismen zu ersetzen und dafür zu sorgen, dass die Zusagen hinsichtlich der staatlichen Mittelzuweisungen für den Gesundheitssektor tatsächlich eingehalten werden18. Die EU wird die WHO im Rahmen des geltenden Partnerschaftsabkommens dabei unterstützen, Finanzierungslücken in den Staatshaushalten im Bereich der Basisgesundheitsversorgung zu erfassen, zu analysieren und regelmäßige Schätzungen dazu abzugeben. Die EU sollte bei allen einschlägigen politischen Dialogen auf die sektorenübergreifende Natur der Gesundheitsproblematik und ihre engen Zusammenhänge zu Fragen der Geschlechtergleichstellung, Ernährung, Wasser- und Sanitärversorgung, Umweltqualität und Bildung hinweisen. Zusammen mit den Regionen und Ländern, die am stärksten von Mangelernährung bei Müttern und Kindern betroffen sind, sollte die EU die Formulierung und Durchführung staatlicher Ernährungsprogramme unterstützen die Maßnahmen zur Verbesserung der Gesundheit und der Ernährungssicherheit miteinander kombinieren.

4.3. Kohärenz zwischen den verschiedenen Bereichen der EU-Politik mit Bezug zur globalen Gesundheit

Die EU sollte sicherstellen, dass sämtliche ihrer relevanten innen- und außenpolitischen Strategien zur Förderung eines gerechten Zugangs aller zu einer qualitativ hochwertigen Gesundheitsversorgung beitragen. Zu diesem Zweck sollten die möglichen Auswirkungen der politischen Optionen auf die globale Gesundheit durch Folgenabschätzungen für die einzelnen Politikbereiche analysiert werden19.

Die Verknüpfung zwischen der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe der EU sollte gefördert werden. In Übereinstimmung mit den Zusagen im Rahmen der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung20 sollte die EU darauf vorbereitet sein die folgenden Aspekte der globalen Gesundheit anzugehen:

4.4. Forschung sowie Dialog und Maßnahmen, die evidenzbasiert sind

4.5 Bessere Ergebnisse durch verstärkte Koordinierung, Monitoring und Kapazitätenaufbau

Um die Wirkungen der EU-Politiken und -Programme mit Bezug zur globalen Gesundheit zu optimieren und zu messen, wird die EU die folgenden Mechanismen einrichten: