Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Düngegesetzes

A. Problem und Ziel

B. Lösung

C. Alternativen

D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

E. Sonstige Kosten

F. Bürokratiekosten

Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Düngegesetzes

Bundesrepublik Deutschland Berlin, den 2. Mai 2008
Die Bundeskanzlerin

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ersten Bürgermeister
Ole von Beust

Sehr geehrter Herr Präsident,

hiermit übersende ich gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes den von der Bundesregierung beschlossenen


mit Begründung und Vorblatt.
Federführend ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz.
Die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG ist als Anlage beigefügt.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Angela Merkel
Fristablauf: 13.06.08

Entwurf eines Düngegesetzes

Vom ...

Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen:

§ 1 Zweck

§ 2 Begriffsbestimmungen Im Sinne dieses Gesetzes sind

§ 3 Anwendung

§ 4 Verbringen

§ 5 Inverkehrbringen

§ 7 Kennzeichnung, Verpackung

§ 8 Toleranzen

§ 9 Probenahmeverfahren, Analysemethoden

§ 10 Wissenschaftlicher Beirat

§ 11 Klärschlamm-Entschädigungsfonds

§ 12 Überwachung

§ 13 Behördliche Anordnungen

§ 14 Bußgeldvorschriften

§ 15 Rechtsverordnungen in bestimmten Fällen

§ 16 Ermächtigung zur Aufhebung von Rechtsvorschriften

§ 17 Übergangsregelung

§ 18 Inkrafttreten, Außerkrafttreten

Begründung

A. Allgemeiner Teil

Die Versorgung der Nutzpflanzen mit Pflanzennährstoffen ist eine wesentliche Grundlage für eine nachhaltige Pflanzenproduktion. Unter Nutzpflanzen werden dabei alle Pflanzen verstanden, die einen gewollten Zweck erfüllen. Nur mit einer ausgewogenen Nährstoffzufuhr können das Ertragspotenzial der Pflanzen genutzt und die Bodenfruchtbarkeit erhalten werden.

Hohe und stabile Erträge sind die Voraussetzung für einen wirtschaftlichen Pflanzenbau, der zur Versorgung der Bevölkerung mit preiswerten und qualitativ hochwertigen Lebensmitteln wesentlich beiträgt.

Gleichzeitig könnten Düngemittel bei ungeeigneter Zusammensetzung oder nicht sachgerechter Anwendung die Gesundheit von Menschen und Tieren schädigen oder den Naturhaushalt, insbesondere Gewässer, Böden und Luft, gefährden.

Zum Schutz der Anwender von Düngemitteln und der Gesundheit von Verbrauchern sowie von Tieren und des Naturhaushalts sind daher Regelungen zur Anwendung von und dem Handel mit Düngemitteln erforderlich. Da das Gesetz nicht - wie in seiner ursprünglichen Form vorgesehen - nur das Inverkehrbringen von Düngemitteln, sondern auch das Düngen regelt erhält es die Bezeichnung Düngegesetz.

Das Düngemittelgesetz aus dem Jahre 1977 wird den Anforderungen an ein modernes Gesetz nicht mehr in ausreichendem Maße gerecht. Insbesondere beeinträchtigen fehlende Ermächtigungen die Anpassung von Anwendungsvorschriften an besondere regionale oder standortspezifische Gegebenheiten. Das bisherige System der Zulassung festgelegter Düngemitteltypen schränkt die Flexibilität der Marktteilnehmer ein, ohne automatisch ein höheres Schutzniveau sicherzustellen.

Das Düngemittelgesetz ist auch die Grundlage für die nationale Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus Landwirtschaftlichen Quellen1 (EG-Nitratrichtlinie) auf dem Gebiet der Düngung. Es ermöglicht es derzeit allerdings nicht, bestimmte Anwendungsvorschriften regionalspezifisch zu regeln. Dies ist beispielsweise bei der Festlegung der Zeiträume, in denen bestimmte Düngemittel nicht ausgebracht werden dürfen, nachteilig.

Die Vorschriften des Gesetzes werden im Wesentlichen auf Grund der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 17 des Grundgesetzes erlassen. Mit den Vorschriften soll die Versorgung der landwirtschaftlichen Betriebe mit qualitativ hochwertigen und unbedenklichen Düngemitteln als Betriebsmittel sicher gestellt werden.

Zu diesem Zweck war es auch erforderlich, das Inverkehrbringen, das Verbringen und die Kennzeichnung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln zu regeln ( §§ 4, 5 und 7). Die entsprechenden Vorschriften richten sich nicht an Landwirte sondern an Unternehmen, die Düngemittel herstellen und vertreiben, und sind deshalb zusätzlich auch auf Artikel 74 Abs. 1 Nr. 11 des Grundgesetzes - Recht der Wirtschaft - gestützt.

Das damit nötige Erfordernis einer bundesgesetzlichen Regelung folgt daraus, dass Düngemittel länderübergreifend vertrieben werden und deshalb zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse einheitlichen Anforderungen unterliegen müssen. Es wäre schlechthin unannehmbar, wenn die im Verkauf befindlichen Düngemittel hinsichtlich der Unbedenklichkeit und der Wirksamkeit in den Ländern jeweils voneinander abweichenden Anforderungen unterlägen. Weder den Herstellerunternehmen noch der Landwirtschaft wäre es zuzumuten, sich in ihrer Erzeugung in jedem Land auf andere Anforderungen einzustellen.

Die Düngemittel wären nicht im ganzen Bundesgebiet vertriebsfähig und landwirtschaftliche Unternehmen, die Flächen über die Landesgrenzen hinweg bewirtschaften, müssten für die im jeweils anderen Land belegenen Flächen andere Düngemittel beschaffen.

Die zum Erlass der in § 14 enthaltenen Bußgeldvorschriften erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Artikel 74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes.

Für die öffentlichen Haushalte entstehen durch das Gesetz keine zusätzlichen Kosten.

Für die Wirtschaft und insbesondere die mittelständischen Unternehmen entstehen aus diesem Gesetz keine zusätzlichen Kosten. Auswirkungen auf die Einzelpreise, das allgemeine Preisniveau sowie das Verbraucherpreisniveau sind daher nicht zu erwarten.

Der vorliegende Gesetzentwurf ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar.

B. Besonderer Teil

Zu § 1 Zweck

Die Vorschrift beschreibt die Zielsetzung des Gesetzes. Das Gesetz dient der Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit sicheren und qualitativ hochwertigen Lebensmitteln und schützt die Anwender von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Pflanzenhilfsmitteln sowie Kultursubstraten vor möglichen Gefahren für die Gesundheit. Außerdem trägt es über die Anforderungen an das Herstellen, das Inverkehrbringen und die Anwendung dieser Stoffe auch zur Futtermittelsicherheit sowie zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bei.

Zu § 2 Begriffsbestimmungen

Die Definitionen dienen der Rechtsklarheit und erleichtern z.B. spezifische Regelungen für unterschiedliche Stoffe.

Zu § 3 Anwendung

Absatz 1 schreibt vor, dass zu Zwecken des Gesetzes nur Stoffe angewendet werden dürfen, der EG-Düngemittelverordnung oder einer nationalen Rechtsverordnung (Düngemittelverordnung) entsprechen. Dies soll die Wirksamkeit dieser Stoffe gewährleisten und dient dem Schutz von Menschen, Tieren und der natürlichen Lebensgrundlagen. Für Wirtschaftsdünger, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel, die ausschließlich aus Stoffen, die im eigenen Betrieb angefallen sind, wird im Hinblick auf diese Schutzziele kein Regelungsbedarf gesehen da durch diese Materialien keine Stoffe von außen in den Betriebskreislauf eingebracht werden.

Absatz 2 regelt den Grundsatz der guten fachlichen Praxis der Düngung, insbesondere die bedarfsgerechte Nährstoffzufuhr. Die Anforderungen der guten fachlichen Praxis der Düngung sollen durch Rechtsverordnung (Düngeverordnung) auf Grundlage des Absatzes 3 näher bestimmt werden können. Absatz 3 ermöglicht es außerdem, die düngungsrelevanten Vorgaben der EG-Nitratrichtlinie in der Rechtsverordnung umzusetzen und dabei auch den Nährstoffanfall außerhalb von Düngungsmaßnahmen zu berücksichtigen.

Absatz 4 dient vor allem der Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. EU (Nr. ) L 156 S. 17) im Hinblick auf die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie.

Absatz 4 ermöglicht darüber hinaus Regelungen zu erlassen, die der Sicherung der Bodenfruchtbarkeit dienen und zum Beispiel den Kalk-, den Humus- oder den Nährstoffgehalt des Bodens betreffen.

Mit Absatz 5 wird die Voraussetzung dafür geschaffen, die Anwendung bestimmter Stoffe beschränken oder verbieten zu können, soweit dies erforderlich ist, um die Ernährung von Nutzpflanzen sicherzustellen, die Fruchtbarkeit des Bodens zu erhalten und zu verbessern, Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier oder den Naturhaushalt abzuwenden oder gemeinschaftsrechtliche Vorschriften über den Verkehr mit oder die Anwendung von Düngemitteln durchzuführen.

Zu § 4 Verbringen

Aufgrund der Ermächtigung können durch Rechtsverordnung Vorschriften erlassen werden über Aufzeichnungs-, Melde-, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten bezüglich des Verbringens von Düngemitteln und anderen Stoffen, soweit dies erforderlich ist, um die Einhaltung der guten fachlichen Praxis des Düngens sicherzustellen.

Diese Regelung ermöglicht es, die Abgabe von Gülle durch flächenlose Betriebe zu erfassen, um deren sachgerechte Verwertung im aufnehmenden Betrieb überwachen zu können, aber z.B. auch das Verbringen zwischen verschiedenen Betriebsteilen desselben Betriebs oder zwischen mehreren Betrieben desselben Bewirtschafters regeln zu können, soweit dies erforderlich ist um den Verbleib des Wirtschaftsdüngers überwachen zu können.

Aufgrund unterschiedlicher regionaler Gegebenheiten ist das Bedürfnis, die Überwachung des Verbringens von Wirtschaftsdüngern zu regeln, in den Ländern unterschiedlich hoch ausgeprägt.

Die Verordnungsermächtigung nach § 4 kann daher nach § 15 Abs. 5 auf die Landesregierungen übertragen werden, damit die Länder, in denen die Überwachung des Verbringens von Wirtschaftsdüngern im Hinblick auf deren hohes Aufkommen besondere Schwierigkeiten bereitet gezielt diesbezügliche Vorschriften erlassen können. Länder, in denen aufgrund des geringen Aufkommens von Wirtschaftsdüngern die Überwachung von deren Verbringen keine Probleme bereitet, könnten dann auf den Erlass einer Regelung verzichten.

Zu § 5 Inverkehrbringen

Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen von Düngemitteln und anderen Stoffen die dem Düngemittelrecht unterliegen. Insbesondere dürfen diese nur in den Verkehr gebracht werden, wenn dies durch Rechtsverordnung (Düngemittelverordnung) zugelassen ist.

Anstelle des bisherigen Systems der Typenzulassung sollen künftig - analog z.B. zum Lebensmittel- und Futtermittelrecht - lediglich qualitative Anforderungen an Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel gestellt werden. Das Schutzniveau für Anwender der Stoffe sowie Verbraucher wird hierdurch nicht verringert, da die Zulassung nur erfolgen darf, wenn die Stoffe bei sachgerechter Anwendung die Gesundheit von Menschen und Tieren nicht schädigen und den Naturhaushalt nicht gefährden.

Die Absätze 3 bis 5 konkretisieren den Rahmen der Verordnungsermächtigung.

Zu § 6 EG-Düngemittel

Artikel 36 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über Düngemittel verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, für Verstöße gegen diese Verordnung im nationalen Recht Sanktionen festzulegen. Es ist daher erforderlich, das Inverkehrbringen von Düngemitteln mit der Bezeichnung "EG-Düngemittel", soweit diese Düngemittel nicht einem durch die Verordnung(EG) Nr. 2003/2003 zugelassenen Typ entsprechen, mit einer Bußgeldandrohung zu versehen. Damit eine entsprechende Bußgeldbewehrung durch § 14 Abs. 2 Nr. 3 als unselbstständige Vorschrift des Nebenstrafrechts erfolgen kann ist es erforderlich, mit § 6 die Verwaltungsvorschrift zu schaffen, an die die Bußgeldbewehrung anknüpft.

Zu § 7 Kennzeichnung, Verpackung

Die Kennzeichnung düngemittelrechtlich zugelassener Stoffe liefert dem Anwender die zur sachgerechten Pflanzenernährung notwendigen Informationen. Die erforderlichen Angaben hängen insbesondere von der Zusammensetzung der Stoffe ab und sollen wie bisher spezifisch durch Rechtsverordnung geregelt werden.

Da die Eigenschaften der Stoffe ggf. eine besondere Verpackung beim Handel erfordert, ist hierfür ebenfalls auch künftig eine Verordnungsermächtigung vorzusehen.

Zu § 8 Toleranzen

Da Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel nicht vollkommen homogen hergestellt werden können und bei der Lagerung unvermeidbaren Veränderungen in der Zusammensetzung unterliegen, sind wie bisher durch Rechtsverordnung duldbare Abweichungen (Toleranzen) der Gehalte vorzusehen, um unvermeidbare Unsicherheiten bei der Herstellung, der Probenahme und der Analyse aufzufangen.

Zu § 9 Probenahmeverfahren, Analysemethoden

Um insbesondere bei der Überwachung des Verkehrs mit Düngemitteln vergleichbare und belastbare Untersuchungsergebnisse zu erhalten, sind durch Rechtsverordnung die Anwendung bestimmter Probenahmeverfahren und Analysemethoden vorzuschreiben.

Zu § 10 Wissenschaftlicher Beirat

Insbesondere bei der Zulassung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln ist wissenschaftlicher Sachverstand erforderlich, um sicherzustellen, dass die Ziele des Gesetzes erreicht werden. Das Bundesministerium soll daher auch künftig ermächtigt sein, durch Rechtsverordnung einen wissenschaftlichen Beirat zu errichten, der ihn in Düngungsfragen berät. Dieser kann bei Bedarf Wissenschaftler nicht ständig vertretener Fachdisziplinen hinzuziehen, um seinem umfassenden Beratungsauftrag gerecht zu werden.

Zu § 11 Klärschlamm-Entschädigungsfonds

Künftig sollen Klärschlämme, die zur landwirtschaftlichen Verwertung in den Geltungsbereich des Gesetzes verbracht werden, den im Geltungsbereich hergestellten Klärschlämmen gleich gestellt werden.

Aufgrund der Erfahrungen mit der Anwendung des Klärschlamm-Entschädigungsfonds soll die erforderliche finanzielle Ausstattung auf einen Betrag von 125.000.000 Euro begrenzt werden.

Zu § 12 Überwachung

Die Vorschrift regelt die Kompetenzen bei der Überwachung der düngemittelrechtlichen Vorschriften.

Zu § 13 Behördliche Anordnungen

Die Vorschrift ermöglicht es, der zuständigen Behörde Anordnungen zur Durchsetzung der der düngemittelrechtlichen Vorschriften zu treffen.

Zu § 14 Bußgeldvorschriften

§ 14 enthält Bußgeldvorschriften

Zu § 15 Rechtsverordnungen in bestimmten Fällen

§ 15 ermächtigt das Bundesministerium Rechtsverordnungen zu erlassen zur Anpassung des nationalen Düngemittelrechts an Änderungen des Gemeinschaftsrechts sowie bei Gefahr im Verzuge.

Weiterhin regelt er die Art der Verkündung der Rechtsverordnungen und ermöglicht es, Regelungskompetenzen betreffend die Anwendung von Düngemitteln auf die Bundesländer zu übertragen. Dies soll es ermöglichen, regionalspezifischen Gegebenheiten Rechnung tragen zu können.

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Anlage
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz:
Entwurf eines Düngemittelgesetzes

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf eines Düngemittelgesetzes auf Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten begründet werden, geprüft.

Der Gesetzentwurf enthält keine Informationspflichten für die Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger sowie die Verwaltung. Wie das bisherige Düngemittelgesetz enthält der Entwurf Ermächtigungsgrundlagen, nach denen das Ressort bürokratiekostenrelevante Rechtsverordnungen erlassen kann.

Der Nationale Normenkontrollrat hat im Rahmen seines gesetzlichen Prüfungsauftrags keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben. Er weist darauf hin, dass mit Vorlage entsprechender Rechtsverordnungen eine Abschätzung der Bürokratiekosten zu erfolgen hat und erwartet diesbezüglich frühzeitige Beteiligung.

Dr. Ludewig Catenhusen
Vorsitzender Berichterstatter