Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz von Opfern sowie zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI KOM (2009) 136 endg.; Ratsdok. 8151/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 01. April 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 25. März 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 26. März 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament wird an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 384/01 = AE-Nr.

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

1.1. Gründe für den Vorschlag und Zielsetzung

Der Menschenhandel gilt als eine der schwersten Straftaten weltweit, als schwerwiegende Verletzung der Menschenrechte, moderne Form der Sklaverei und äußerst gewinnbringendes Geschäft der organisierten Kriminalität. Er umfasst die Anwerbung, Verbringung oder Aufnahme von Personen durch Nötigung, Täuschung oder Missbrauch von Macht zum Zwecke der Ausbeutung, einschließlich sexueller Ausbeutung und Ausbeutung der Arbeitskraft, zum Zwecke der Zwangsarbeit, der Leibeigenschaft oder anderer Formen der Ausbeutung wie der Entnahme von Organen.

Daher erfordert der Menschenhandel eine entschlossene Reaktion, deren Ziel es sein muss, die Straftaten zu verhindern und zu verfolgen sowie deren Opfer zu schützen.

1.2. Allgemeiner Kontext

Mehrere EU-Mitgliedstaaten sind wichtige Zielländer eines von Drittländern ausgehenden Menschenhandels. Außerdem gibt es Anhaltspunkte, dass auch innerhalb der EU Menschenhandel betrieben wird. Die vorliegenden Zahlenangaben lassen darauf schließen, dass jährlich Hunderttausende von Personen durch Menschenhandel in die EU verbracht oder innerhalb der EU verschleppt werden.

Die Verletzbarkeit der Opfer ist wohl die Hauptursache des Menschenhandels. Sie hat ihren Ursprung in wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Faktoren wie Armut, geschlechtsbedingter Diskriminierung, bewaffneten Konflikten, häuslicher Gewalt, familiären Problemen und in persönlichen Faktoren wie Alter, Gesundheitszustand oder Behinderungen.

Diese Verletzbarkeit machen sich Netze der internationalen organisierten Kriminalität zunutze, um die Migration zu erleichtern und anschließend die betreffenden Personen durch Anwendung oder Androhung von Gewalt, Nötigung oder verschiedene Formen des Missbrauchs wie Schuldknechtschaft stark auszubeuten. Der enorme Profit, der erzielt wird, ist dabei eine wichtige treibende Kraft. Die Nachfrage nach sexuellen Dienstleistungen und billigen Arbeitskräften begünstigt den Menschenhandel ebenfalls.

1.3. Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Ziel des 1989 angenommenen UN-Übereinkommens über die Rechte des Kindes ist der Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch jeglicher Form.

Diese Verpflichtung gilt auch für sexuelle Ausbeutung und sexuellen Missbrauch von Kindern im Kontext des Menschenhandels.

Im Jahr 2000 verabschiedeten die UN ein Protokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, in Ergänzung des UN-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität. Das Protokoll war das erste umfassende internationale Instrument, das sich mit dem Menschenhandel befasst. Im März 2009 hatten 23 EU-Mitgliedstaaten das Protokoll ratifiziert, die restlichen 4 Mitgliedstaaten hatten es unterzeichnet. Die Europäische Gemeinschaft hat das Protokoll unterzeichnet und genehmigt.

Das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels sieht einen umfassenden und kohärenten Rahmen für folgende Aspekte vor: Prävention, Zusammenarbeit verschiedener Akteure, Schutz und Unterstützung von Opfern und Verpflichtung zur Kriminalisierung des Menschenhandels. Die Umsetzung solcher Maßnahmen hätte erhebliche positive Auswirkungen. Das Übereinkommen wurde bislang von 12 EU-Mitgliedstaaten ratifiziert; 13 Mitgliedstaaten haben es unterzeichnet und befinden sich im Ratifizierungsprozess.

Der Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels wurde am 19. Juli 2002 als Reaktion auf das allseits empfundene Erfordernis, dem schweren Straftatbestand Menschenhandel auf EU-Ebene zu begegnen, erlassen. Im Mai 2006 nahm die Kommission einen Bericht über die Durchführung des Rahmenbeschlusses an.

Die Richtlinie 2004/81/EG sieht die Unterstützung von Drittstaatsangehörigen, die Opfer von Menschenhandel sind, und die Erteilung von Aufenthaltstiteln für diese Personen vor. Im Herbst 2009 wird die Kommission über die Durchführung der Richtlinie 2004/81/EG Bericht erstatten und prüfen, welche Maßnahmen im Hinblick auf einen weiteren Ausbau des Schutzes, den die Mitgliedstaaten den Opfern gewähren, angemessen sind.

1.4. Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Der Kampf gegen geschlechtsbezogene Gewalt jeglicher Form, einschließlich des Menschenhandels, ist fester Bestandteil der Verpflichtung, die die Kommission im "Fahrplan für die Gleichstellung von Frauen und Männern"1 eingegangen ist. Die Bekämpfung des Kinderhandels ist auch in der EU-Kinderrechtsstrategie2 erfasst. Das Ziel der Bekämpfung des Menschenhandels und der Unterstützung der Opfer steht im Einklang mit der Regelung im Rahmenbeschluss 2001/220/JI des Rates über die Stellung des Opfers im Strafverfahren3 und in der Richtlinie 2004/81/EG des Rates über die Erteilung von Aufenthaltstiteln4, die sich mit Einwanderungsfragen befasst und ausschließlich auf Drittstaatsangehörige Anwendung findet. Alle Bestimmungen des vorliegenden Rahmenbeschlusses finden insoweit Anwendung, als die Aspekte, die sie betreffen, nicht unter die erwähnte Richtlinie fallen. Das Ziel der Bekämpfung des Menschenhandels steht auch im Einklang mit der Richtlinie 2004/80/EG des Rates zur Entschädigung der Opfer von Straftaten5, der zufolge solche Opfer in grenzüberschreitenden Fällen leichter Zugang zur Entschädigung erhalten sollen, und mit dem Rahmenbeschluss 2008/841/JI des Rates vom 24. Oktober 2008 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität6. Der Menschenhandel wurde außerdem in die Liste der Straftaten aufgenommen, bei denen im Einklang mit dem Rahmenbefehl 2002/584/JI des Rates über den Europäischen Haftbefehl7 eine Übergabe aufgrund eines Europäischen Haftbefehls erfolgt.

Die oben genannten Ziele sind in vollem Umfang vereinbar mit diesen Rechtsakten sowie mit dem Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels und mit den Mandaten von Europol und Eurojust.

Jede Maßnahme der Union in diesem Bereich muss im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen stehen, die insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EU-Charta) und der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) anerkannt wurden. Bei der Durchführung des Rechts der Union müssen die Mitgliedstaaten diese Rechte achten und sich an diese Grundsätze halten.

Dieser Vorschlag ist gründlich daraufhin geprüft worden, dass seine Bestimmungen mit den Grundrechten und insbesondere der Würde des Menschen, dem Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, dem Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit, den Rechten des Kindes, dem Recht auf Freiheit und Sicherheit, der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit, dem Schutz personenbezogener Daten, dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht sowie den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen in vollem Einklang stehen.

Besondere Aufmerksamkeit galt Artikel 5 Absatz 3 der EU-Charta, der den Menschenhandel ausdrücklich verbietet. Außerdem ist Artikel 24 der EU-Charta von Belang, da viele Opfer von Menschenhandel Kinder sind. Die Bestimmungen zum Schutz und zur Unterstützung von Opfern wirken sich positiv auf die Grundrechte aus. Das Recht auf Schutz vor Sklaverei, Zwangsarbeit und Leibeigenschaft ist vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anerkannt worden. Das Recht des Opfers auf eine sorgfältige, unparteiische, wirksame und rasche Untersuchung ist in diesem Zusammenhang ebenfalls von Bedeutung; diesem Recht würde durch eine bessere Anerkennung der Rolle des Opfers im Strafverfahren Wirkung verschafft.

Negativ auswirken könnte sich eine Stärkung der Rolle des Opfers im Strafverfahren, wenn dadurch die Verfahrensrechte des Beklagten in Mitleidenschaft gezogen würden, insbesondere das Recht auf ein unparteiisches Gericht (Artikel 47 der EU-Charta) und die Verteidigungsrechte (Artikel 48 der EU-Charta). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eindeutige Grundsätze festgelegt, um sowohl den Rechten des Beklagten als auch denen des Opfers gerecht zu werden. Die uneingeschränkte Vereinbarkeit mit den Verteidigungsrechten gewährleistet ein sorgfältig ausgearbeiteter Rechtstext, der die Grundlage für eine ordnungsgemäße Umsetzung durch die Mitgliedstaaten darstellt.

2. Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

2.1. Anhörung von interessierten Kreisen

2.1.1. Anhörungsmethoden und allgemeines Profil der Befragten

Nachdem der Rat um eine Evaluierung der Umsetzung des EU-Plans ersucht hatte, übermittelte die Kommission im Dezember 2007 den Mitgliedstaaten einen Fragebogen.

23 Mitgliedstaaten und Norwegen beantworteten den Fragebogen. Die Ergebnisse flossen in die Arbeitsunterlage der Kommission vom 17. Oktober 2008 ein.

Im Hinblick auf die Ausarbeitung der Folgenabschätzung fanden drei Konsultationstreffen statt. Die Sachverständigengruppe für Menschenhandel kam am 2. und 3. Oktober 2008 zusammen und gab nach eingehenden Diskussionen eine schriftliche Stellungnahme ab. Ein Konsultationstreffen mit Sachverständigen unterschiedlicher Provenienz, einschließlich Vertretern der Regierungen, von Strafverfolgungsbehörden, Nichtregierungsorganisationen, internationalen Organisationen und Hochschulen, fand am 7. Oktober 2008 statt. Nachdem die Teilnehmer anschließend gebeten worden waren, sich schriftlich zu äußern, gaben mehrere Sachverständige eine schriftliche Stellungnahme ab. Am 17. Oktober 2008 fand ein Treffen mit Vertretern der Mitgliedstaaten statt.

2.1.2. Zusammenfassung der Beiträge

2.2. Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Externes Expertenwissen war nicht erforderlich.

2.3. Folgenabschätzung

Verschiedene Optionen zur Verwirklichung der Ziele einer wirksameren Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und eines besseren Schutzes der Opfer wurden geprüft.

- Option 1:

Keine neuen Maßnahmen auf EU-Ebene

Die EU würde keine Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels ergreifen, und die Mitgliedstaaten könnten den Prozess der Unterzeichnung und Ratifizierung des Übereinkommens des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels fortsetzen.

- Option 2:

Nichtlegislative Maßnahmen

Der RB 2004/629/JI würde nicht geändert. In Bezug auf Opferunterstützungsregelungen, Kontrolle, Präventivmaßnahmen in Ziel- und Herkunftsländern, Schulungen und die Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden könnten nichtlegislative Maßnahmen getroffen werden.

- Option 3:

Neue Rechtsvorschriften betreffend die Strafverfolgung, die Unterstützung der Opfer, die Prävention und die Kontrolle Ein neuer Rahmenbeschluss (RB) würde erlassen, der die Bestimmungen des bestehenden RB sowie einige Bestimmungen des Übereinkommens des Europarats und weitere Elemente enthält. Insbesondere würde der neue RB Bestimmungen zu folgenden Aspekten enthalten: materielles Strafrecht, gerichtliche Zuständigkeit und Strafverfolgung, Opferrechte im Strafverfahren, Unterstützung der Opfer, besondere Schutzmaßnahmen für Kinder, Prävention und Kontrolle.

- Option 4:

Neue Rechtsvorschriften (wie in Option 3) plus nichtlegislative Maßnahmen (wie in Option 2)

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Der neue RB würde zusätzlich zu den Bestimmungen des derzeitigen RB folgende neue Elemente enthalten:

A Bestimmungen des materiellen Strafrechts
B Gerichtliche Zuständigkeit und Strafverfolgung
C Opferrechte im Strafverfahren
E Prävention
F Kontrolle

3.2. Mehrwert des Vorschlags gegenüber dem Übereinkommen des Europarats zur

Bekämpfung des Menschenhandels aus dem Jahr 2005

Der Vorschlag stützt sich auf das Übereinkommen des Europarats und übernimmt denselben ganzheitlichen Ansatz, einschließlich der Aspekte Prävention, Strafverfolgung, Opferschutz und Kontrolle. Außerdem enthält er die folgenden Hauptkomponenten, die einen Mehrwert bewirken:

3.3. Rechtsgrundlage

Artikel 29, Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe e und Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b EUV.

4. Subsidiaritätsprinzip

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen nicht von den Mitgliedstaaten allein ausreichend verwirklicht werden:

Der Kampf gegen den Menschenhandel erfordert ein abgestimmtes Vorgehen der Mitgliedstaaten sowie eine Zusammenarbeit auf internationaler Ebene, damit die angestrebten Ziele erreicht werden können. Unterschiede in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten erschweren sowohl ein abgestimmtes Vorgehen als auch die internationale Zusammenarbeit der Strafverfolgungs- und Justizbehörden.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgendem Grund besser durch Maßnahmen der Europäischen Union erreicht werden:

Durch den Vorschlag werden das materielle Strafrecht und die Verfahrensvorschriften der Mitgliedstaaten stärker als durch den derzeitigen Rahmenbeschluss einander angenähert. Dies wird sich positiv auf die internationale Zusammenarbeit der Strafverfolgungs- und Justizbehörden auswirken und zu einem größeren Schutzniveau und besserer Unterstützung der Opfer beitragen. Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

5. Grundsatz der Verhältnismässigkeit

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, denn er beschränkt sich auf das zur Erreichung der genannten Ziele auf europäischer Ebene erforderliche Minimum und geht nicht über das dazu erforderliche Maß hinaus.

6. Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Rahmenbeschluss.

Andere Instrumente wären nicht angemessen. Im Bereich der Bekämpfung des Menschenhandels ermöglicht ausschließlich ein Rahmenbeschluss die Annäherung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die für eine bessere internationale Zusammenarbeit der Strafverfolgungs- und Justizbehörden erforderlich ist.

7. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

8. Weitere Angaben

Aufhebung geltender Rechtsvorschriften

Durch die Annahme des Vorschlags werden bestehende Rechtsvorschriften aufgehoben. 2009/0050 (CNS)

Vorschlag für einen Rahmen-Beschluss des Rates zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz von Opfern sowie zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI

Der Rat der europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Europäische Union, insbesondere auf Artikel 29, Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe e und Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b, auf Vorschlag der Kommission, nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments9, in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgenden Rahmenbeschluss erlassen:

Artikel 1
Straftaten im Zusammenhang mit Menschenhandel

Artikel 2
Anstiftung, Beihilfe und Versuch

Artikel 3
Strafen und erschwerende Umstände

Artikel 4
Verantwortlichkeit juristischer Personen

Artikel 5
Sanktionen gegen juristische Personen

Artikel 6
Keine Verhängung von Sanktionen gegen Opfer

Artikel 7
Ermittlung und Strafverfolgung

Artikel 8
Gerichtliche Zuständigkeit und Koordinierung der Strafverfolgung

Artikel 9
Schutz besonders gefährdeter Opfer von Menschenhandel in Strafverfahren

Artikel 10
Unterstützung der Opfer

Artikel 11
Besondere Schutzmaßnahmen für Kinder

Artikel 12
Prävention

Artikel 13
Kontrolle

Artikel 14
Geografischer Anwendungsbereich

Artikel 15
Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI

Artikel 16
Umsetzung

Artikel 17
Inkrafttreten


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident