Unterrichtung durch die Bundesregierung
Grünbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über Finanzdienstleistungen für Privatkunden im Binnenmarkt KOM (2007) 226 endg.; Ratsdok. 9293/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 8. Mai 2007 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das

Förderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 2. Mai 2007 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 3. Mai 2007 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 875/05 (PDF) = AE-Nr. 053303 und AE-Nr. 070184

Grünbuch über Finanzdienstleistungen für Privatkunden im Binnenmarkt (Text von Bedeutung für den EWR)

Zusammenfassung

Die Kommission überprüft derzeit den Binnenmarkt, um die Tauglichkeit ihrer Politiken für das 21. Jahrhundert sicherzustellen. Der Zwischenbericht für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates legt den neuen Ansatz zur Verwendung von Binnenmarktinstrumenten dar und konzentriert sich auf die Verbesserung des Verbraucherwohls1. Ihren abschließenden Bericht, der konkrete Maßnahmen zum Vorteil der Bürger enthält, wird die Kommission im Herbst 2007 vorlegen. Finanzdienstleistungen für Privatkunden stellen einen wichtigen Teilbereich dieser Überprüfung dar.

Finanzdienstleistungen sind ein wesentlicher Bestandteil des täglichen Lebens von EU-Bürgern.

Trotz spürbarer Fortschritte bei der Vollendung eines Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen in den letzten Jahren belegen Studien, dass das Potenzial für die Integration von Finanzdienstleistungen für Privatkunden noch nicht ausgeschöpft ist und dass der Wettbewerb in manchen Bereichen allem Anschein nach noch unzureichend ist.

Aufbauend auf dem Weißbuch der Kommission zur Finanzdienstleistungspolitik für die Jahre 2005-20102, den Ergebnissen der Untersuchung des Retail-Bankgeschäfts durch die Kommission3 und dem Zwischenbericht zur Untersuchung im Bereich der Unternehmensversicherung4 will das Grünbuch unser Verständnis der Probleme verbessern und vertiefen, denen Verbraucher und Branche auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen für Privatkunden gegenüberstehen, und Möglichkeiten und Hindernisse für weitere Initiativen in diesem Bereich ermitteln. Die Ergebnisse dieser Konsultation, inklusive der möglichen Maßnahmen zur Verbesserung des Funktionierens der Finanzdienstleistungsmärkte für Privatkunden, fließen in den Binnenmarktbericht ein, der im Herbst veröffentlicht werden soll.

Das Grünbuch legt die übergreifenden Ziele der Politik der Kommission auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen für Privatkunden dar, stellt in größerer Ausführlichkeit die Maßnahmen vor, die notwendig sind, damit der integrierte EU-Finanzmarkt seinen Nutzern auch zugute kommt, und fordert die Interessengruppen zu Feedback zum eingeschlagenen Kurs auf.

Nach Ansicht der Kommission kann die Integration des EU-Markts für Finanzdienstleistungen für Privatkunden durch folgende Maßnahmen weiter vorangetrieben werden:

Während auf EU-Ebene in manchen Bereichen wie Investmentfonds, Zahlungsverkehr, Versicherungen, Hypothekarkredite, Bankkonten und Kreditvermittler Initiativen im Gang sind oder bevorstehen, befindet sich die Arbeit in anderen Bereichen wie Altersvorsorge und finanzielle Allgemeinbildung noch in einem Vorstadium.

Nach Ansicht der Kommission sind kontinuierliche Bemühungen erforderlich, um zu gewährleisten dass die Vorteile des Binnenmarkts den Bürgern zugute kommen. Im Zuge dieser Strategie wird die Kommission einen offenen und integrativen Ansatz zur Ermittlung und Inangriffnahme von Problemen verfolgen, das gesamte Spektrum an politischen Werkzeugen berücksichtigen und gegebenenfalls gezielte Maßnahmen ergreifen.

Die Kommission bittet um allgemeine Stellungnahmen und Feedback von Interessengruppen zum Inhalt dieses Grünbuchs und Antworten auf die hierin gestellten Fragen. Beiträge sind bis spätestens 16. Juli 2007 an marktretailconsultation@ec.europa.eu zu richten. Die Beiträge werden, sofern dem nicht ausdrücklich widersprochen wurde, auf der Webseite der Kommission veröffentlicht.

1. Einleitung

2. Kontext

3. Bessere Regulierung und Finanzdienstleistungen für Privatkunden

4. Ziele und Maßnahmen

4.1. Niedrigere Preise und mehr Auswahl für die Verbraucher

Laufende und geplante Initiativen

Die Kommission wird die im Zuge der Untersuchung des Retail-Bankgeschäfts ermittelten Barrieren für den Wettbewerb in Angriff nehmen34. In Bezug auf Zahlungskarten wird die Kommission das EG-Wettbewerbsrecht anwenden, wo die Kosten für die Verbraucher systematisch künstlich erhöht werden. Ein Bereich, an dem laufend gearbeitet wird, bezieht sich auf die mehrseitige Abwicklungsgebühr (MIF), die in der Regel von der Bank des Händlers an die Bank des Karteninhabers gezahlt wird35. Praktiken, die den Wettbewerb zwischen den Netzen schwächen, sollten wettbewerbsrechtlich überprüft werden36. Neben Zahlungskarten zielt die Maßnahme der Kommission darauf ab, sicherzustellen, dass der Zugang zu Kreditregistern und Verrechnungs- und Abwicklungssystemen nicht zu Unrecht verweigert wird.

Die Kommission wird gemeinsam mit den nationalen Wettbewerbsbehörden im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes an der Entscheidung arbeiten, wie am besten mit Praktiken umzugehen ist, die Wettbewerb einschränken und dem Verbraucherwohl schaden.

Eine Expertengruppe für Kundenmobilität bei Bankkonten wurde von der Kommission 2006 eingerichtet. Sie wird ihre Empfehlungen im Mai 2007 veröffentlichen. Zu den von der Gruppe in Erwägung gezogenen Optionen gehört die Entwicklung von Regelungen zum Bankenwechsel (auf nationaler oder EU-Ebene) und von verschiedenen Maßnahmen mit dem Ziel, die Transparenz und Vergleichbarkeit von Informationen zu erhöhen. Diese Optionen wird die Kommission sorgfältig überdenken und ihre Auswirkungen abwägen, bevor sie endgültige Entscheidungen trifft.

In Anerkennung der zunehmenden Möglichkeiten für Arbeitnehmer, in anderen EUMitgliedstaaten zu arbeiten, und der Bedeutung einer angemessenen Altersvorsorge, etwa durch betriebliche Altersversorgungssysteme, hat die Kommission vor kurzem einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Verbesserung der Portabilität von Zusatzrentenansprüchen vorgelegt37.

Das in Kürze zu erwartende Weißbuch über Hypothekarkredite wird Initiativen zur Erleichterung der Übertragbarkeit von Kredithistorien von Verbrauchern und zur Verbesserung des Zugangs zu Kreditinformationen für Kreditgeber darlegen. Da dieses Thema über Hypothekarkredite hinausgeht, könnten nach Ansicht der Kommission horizontale Initiativen ins Auge gefasst werden, um den Zugang zu und die Übertragbarkeit von Kreditdaten zu verbessern.

Mehr Auswahl, Qualität und Innovation

Versicherungsprodukte müssen jedoch die nationalen Regelungen einhalten, die durch das Bedürfnis nach Schutz des "Allgemeininteresses" gerechtfertigt sind41. Das kann die Auswahl an Produkten einschränken, die Verbrauchern zur Verfügung stehen, und die Versicherer mit zusätzlichen Kosten belasten42. Die Versicherungsbranche vertritt den Standpunkt, dass das Privatkundengeschäft lokal ist und eine starke lokale Präsenz erfordert. Nach Ansicht der Kommission sollten sich die Maßnahmen auf die Beseitigung von Marktprotektionismus und den Abbau von unnötigen regulatorischer Kosten konzentrieren, etwa durch die Abschaffung ungerechtfertigter Regelungen zum Allgemeininteresse und bürokratischer Hindernisse wie übermäßiger Berichtspflichten. Mit der richtigen Regulierungsordnung, die einen hohen Verbraucherschutzstandard bietet, werden Möglichkeiten zu direkten grenzübergreifenden Transaktionen naturgemäß genutzt, wo und wann dies für Unternehmen und Verbraucher sinnvoll ist.

Laufende und geplante Initiativen In Bezug auf Versicherungen wird die Kommission 2007 gemeinsam mit dem Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS) unter Berücksichtigung der entsprechenden Rechtsprechungsgrundsätze die nationalen Regelungen zum "Allgemeininteresse" untersuchen.

Die Zahlungsverkehrsbranche erstellt nach dem Prinzip der Selbstregulierung die erforderlichen technischen und geschäftlichen Regelungen, damit der einheitliche Euro-Zahlungsverkehrsraum (Single Euro Payments Area, SEPA) spätestens 2010 verwirklicht sein wird. Die Kommission verfolgt diesen Prozess aufmerksam. In einer Mitteilung, die noch im Jahr 2007 veröffentlicht werden soll, wird die Kommission den Fortschritt bewerten und weitere Maßnahmen erwägen, um den Erfolg des einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums zum Vorteil der Verbraucher zu gewährleisten.

Im weiteren Verlauf dieses Jahres wird die Kommission ein Weißbuch über Hypothekarkredite veröffentlichen, das Vorschläge zur Förderung der Schaffung eines integrierten Marktes für Hypothekarkredite enthält. Zu den behandelten Themen gehören vorzeitige Rückzahlung, Informationspflichten, effektiver Jahreszinssatz, Beratung, Bewertung von Grundstücken und Gebäuden, Grundbucheintragung und Zwangsversteigerungsverfahren. 2008 wird die Kommission die nationalen Rechtsrahmen für die Vermarktung von "Equity release"-Produkten sowie die Rolle von Nicht-Banken auf den Hypothekenmärkten prüfen, um zu beurteilen, ob eine entsprechende EU-Intervention nötig ist.

Um die geeignete Wissensbasis für künftige politische Initiativen zu entwickeln, wird die Kommission untersuchen, warum Verbraucher im Allgemeinen Finanzdienstleistungen nicht grenzübergreifend erwerben und wie man sie dazu ermuntern könnte, ungeachtet des Standorts des Finanzdienstleistungsanbieters das am besten auf ihre Bedürfnisse zugeschnittene Angebot in Anspruch zu nehmen.

Die Alterung der Bevölkerung und der wachsende Druck auf die öffentlichen Finanzen stellen eindeutige Herausforderungen für Verbraucher und Anleger dar und bilden einen neuen Markt für die Finanzbranche. Der EU-Rahmen muss solide Fundamente für die Ermöglichung eines wettbewerbsorientierten, offenen und wirksamen Marktes für Lösungen für langfristiges Sparen und Altersvorsorge schaffen die den Bedürfnissen der Verbraucher entsprechen. Die Kommission hat externe Forschung in Auftrag gegeben, die bis Ende 2007 über den aktuellen Stand und die Entwicklung des Marktes für langfristige Sparprodukte für Privatkunden berichten wird, um zur Ermittlung der derzeit verfügbaren Produktpalette, der Hauptabsatzkanäle und der Einflüsse auf die Auswahl der Verbraucher beizutragen.

Darauf aufbauend, wird die Kommission die Entwicklungen mit Auswirkungen auf die Vermarktung von Spar- und Altersvorsorgeprodukten und auch die Regelungen zu ihrem Absatz und ihrer Empfehlung untersuchen. Aufgrund der Natur langfristiger Spar- und Altersvorsorgeprodukte ist besondere Sorgfalt erforderlich, um sicherzustellen, dass den Verbrauchern Produkte angeboten werden, die wirklich ihren Bedürfnissen entsprechen und in geeigneter Form vermarktet werden. Für die Verbraucher sind das maßgebliche finanzielle Entscheidungen, die einmal im Leben getroffen werden. Die Verbraucher müssen daher in der Lage sein, ihre Wahl in voller Kenntnis des Produkts unter korrekter Einschätzung ihrer Verhältnisse und Bedürfnisse zu treffen.

Nach Ansicht der Kommission könnten vereinfachte, standardisierte Finanzdienstleistungen wie Basisbankkonten, die optional angeboten werden, Verbrauchern und Finanzdienstleistern zugute kommen. Diese Produkte wären weniger komplex als andere Produkte und würden dem Europäischen Verbraucherschutzstandard entsprechen, zum Beispiel im Hinblick auf Informationspflichten. Die Produkte könnten daher grenzüberschreitend angeboten werden ohne dass sie im Hinblick auf lokale Rechtsvorschriften angepasst werden müssten. Banken würden nicht verpflichtet sein, diese Produkte anzubieten, könnten dies aber tun, wenn es für sie wirtschaftlich wäre. Verbrauchern würde eine größere Auswahl an leichter verständlichen Produkten zur Verfügung stehen. Die Kommission könnte weiter daran arbeiten, den Bedarf, die Durchführbarkeit und den Nutzen solcher freiwillig angebotener, standardisierter Produkte zu beurteilen.

4.2. Verbesserung des Verbrauchervertrauens

Schutz der Verbraucherinteressen

Der Vorschlag für eine Verordnung wird derzeit im Rat und im Europäischen Parlament diskutiert mit besonderem Augenmerk auf einen angemessenen Ausgleich zwischen legitimen Interessen von Verbrauchern und Industrie.

Sicherung des Zugangs zu angemessenen Rechtsbehelfen
Förderung solider und sicherer Finanzinstitute für Privatkunden
Laufende und geplante Initiativen

Im Rat laufen Verhandlungen über den geänderten Vorschlag für eine neue Verbraucherkreditrichtlinie mit dem Ziel einer raschen Annahme.

Das Ziel der Steigerung der grenzübergreifenden Aktivitäten von Verbrauchern in Bezug auf den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen ist noch nicht erreicht58. Die Kommission hat mit der Überprüfung der Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen59 begonnen und zwei Studien in Auftrag gegeben, um die rechtlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Richtlinie zu bewerten. Ein Bericht der Kommission ist für 2008 geplant. Er wird untersuchen, ob die Richtlinie ihre Ziele erreicht hat und wenn nicht, warum nicht. Wenn nötig, wird die Kommission Änderungen der Richtlinie vorschlagen.

Die Kommission wird die vom CEIOPS für 2007 angekündigten Arbeiten zur Untersuchung der Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsbehörden zu Themen mit direktem Einfluss auf den Schutz der Inhaber von Versicherungspolicen wie die Behandlung grenzübergreifender Beschwerden genau verfolgen.

Die Kommission wird bestehende Empfehlungen60 überwachen, die eine Reihe von Mindestgarantien für ADR-Systeme festlegen. Der Vorschlag für eine Richtlinie über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Handelssachen61 wird die Empfehlungen nach seiner Annahme ergänzen, indem er für ein solides Verhältnis zwischen Mediationsverfahren und Gerichtsverfahren sorgt.

Der Kommission ist bewusst, dass nicht alle nationalen ADR-Systeme FIN-NET-Mitglieder sind und dass nicht alle EU-Mitgliedstaaten ADR-Systeme für Finanzdienstleistungen haben. Die Kommission wird sich im weiteren Verlauf dieses Jahres mit den zuständigen nationalen Behörden in Verbindung setzen, um Informationen über die bestehenden nationalen ADR-Systeme zu sammeln, die keine FIN-NET-Mitglieder sind, und Lücken zu ermitteln. Dann wird sie bewerten, wie die Lücken in der FIN-NET-Mitgliedschaft und auf nationaler Ebene geschlossen werden können.

4.3. Stärkung des Verbrauchers

Laufende und geplante Initiativen Während die Verbesserung der Bildung im Finanzbereich in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten ist, hat die Kommission im Kontext ihrer Arbeit zum Verbraucherschutz und zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung bereits mehrere Initiativen zur finanziellen Allgemeinbildung finanziert63 und vertritt die Ansicht, dass zur Förderung der Bereitstellung hochwertiger Bildungsangebote im Finanzbereich mehr getan werden könnte. Die Rolle der Kommission könnte zum Beispiel in der Entwicklung von Leitlinien, der Erfassung und Förderung von bewährten Praktiken oder dem Hinweis auf neue innovative Ansätze bestehen. Bei der Entwicklung ihrer Politiken zur Verbesserung der finanziellen Allgemeinbildung wird sich die Kommission auf das Feedback von Teilnehmern ihrer Konferenz zur finanziellen Allgemeinbildung vom 28. März 2007 und auf die Feststellungen einer Studie zu Initiativen für finanzielle Allgemeinbildung in der EU stützen, die sie in Auftrag gegeben hat und die Ende 2007 zur Verfügung stehen wird.

Bereitstellung der richtigen Informationen zum richtigen Zeitpunkt

Ferner müssen einheitliche Informationspflichten bestehen.

Laufende und geplante Initiativen Seitens der Kommission gibt es laufende Initiativen zur Verbesserung der Qualität der den Verbrauchern in Bereichen wie Verbraucherkredite, Hypothekarkredite, Investmentfonds (OGAW) und Zahlungsdienste zur Verfügung gestellten Informationen.

Ferner werden Verbrauchertests durchgeführt werden, um die Zweckmäßigkeit und den Nutzen vorvertraglicher Informationen in bestimmten Bereichen wie Hypothekarkrediten zu bewerten.

Im Bereich langfristiges Sparen und Wertpapiere, aber möglicherweise auch in anderen Bereichen, hat ein sektorbezogener Ansatz zur Gesetzgebung eine Situation geschaffen in der bestimmte Produkte zwar von den Anlegern so wahrgenommen werden als hätten sie ähnliche Merkmale, aber dennoch unterschiedlichen Anforderungen unterliegen. Das gilt insbesondere in Bezug auf die Offenlegung von Informationen, und zwar sowohl an der Verkaufsstelle als auch auf laufender Basis.

Um angemessene und einheitliche Informationspflichten in der EU-Finanzdienstleistungsgesetzgebung zu gewährleisten, wird die Kommission 2008 eine sektorübergreifende Studie in Auftrag geben. Diese wird auf die Arbeit der drei Ausschüsse der dritten Ebene zu Regelungen von Geschäftspraktiken (einschließlich Offenlegung) für alle vergleichbaren Anlageprodukte aufbauen.

Beratung der Verbraucher

Die Marktinfrastruktur für Vertrieb und Distribution ist nicht immer optimal, um den Verbrauchern bei der Auswahl solider und geeigneter Finanzprodukte zu helfen. So unterscheidet sich beispielsweise die Vermittlung bei Altersvorsorgeprodukten je nach Produkt und je nach der "Säule der Altersvorsorge"65, obwohl manche der angebotenen Dienstleistungen ähnliche Merkmale aufweisen.

Laufende und geplante Initiativen Die Kommission wird in Kürze eine Studie über Kreditvermittler in Auftrag geben, um den EU-Markt für Kreditvermittlung zu analysieren, den Rahmen zu überprüfen, in dem Vermittler tätig sind, und mögliche Nachteile für die Verbraucher zu untersuchen. Auf der Grundlage dieser Studie wird die Kommission untersuchen, ob es nötig ist, einen entsprechenden europäischen Rechtsrahmen vorzuschlagen.

Die Richtlinie über Versicherungsvermittlung66 wird überprüft, um sicherzustellen dass sie ihre Ziele zum Schutz der Verbraucher erreicht und gleichzeitig den Binnenmarkt für Versicherungen fördert. In einem ersten Schritt hat die Kommission den CEIOPS gebeten, zu untersuchen, wie die Richtlinie umgesetzt wird. Dieser Bericht wird als Grundlage für eine mögliche Überarbeitung der Richtlinie 2008-2009 dienen.

Das Weißbuch über Hypothekarkredite wird sich mit der Frage der Sicherstellung hochwertiger unabhängiger Beratung für die Verbraucher befassen.

5. Schlussfolgerung