Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission KOM (2008) 229 endg.; Ratsdok. 9200/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 9. Mai 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das

Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 30. April 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 7. Mai 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 113/00 = AE-Nr. 000469,
Drucksache 849/03 (PDF) = AE-Nr. 033615,
Drucksache 270/07 (PDF) = AE-Nr. 070355 und AE-Nr. 080028

Begründung

1. Hintergrund

1.1. Umsetzung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten

Gemäß Artikel 255 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, geändert durch den Vertrag von Amsterdam, hat jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat ein Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission. Die Grundsätze und Einschränkungen für die Ausübung dieses Zugangsrechts wurden durch Verordnung (EG) Nr. 1049/20011 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission festgelegt, die seit dem 3. Dezember 2001 gilt.

In ihrem am 30. Januar 2004 veröffentlichten Bericht über die Umsetzung der Verordnung kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass sie bemerkenswert gut funktioniert hat. Somit bestand ihrer Ansicht nach kein Bedarf, die Verordnung kurzfristig zu ändern, da sie ohnehin nach Inkrafttreten des Vertrags über eine Verfassung für Europa überarbeitet werden müsste.

1.2. Gründe für die Neufassung der bestehenden Verordnung

Die von der Kommission am 9. November 2005 im Rahmen ihrer Bemühungen um mehr Offenheit aufgelegte "Europäische Transparenzinitiative"2 beinhaltete eine Überprüfung der Verordnung.

Das Europäische Parlament forderte seinerseits die Kommission in einer

Entschließung vom 4. April 20063 auf, Vorschläge zur Änderung der Verordnung vorzulegen.

In der Zwischenzeit verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat am 6. September 2006 eine neue Verordnung zur Anwendung des Übereinkommens von Århus4 auf die Organe und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft, die mit Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Hinblick auf den Zugang zu Dokumenten mit umweltpolitischen Informationen zusammenwirkt.

Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 wird seit nunmehr sechs Jahren angewendet. In dieser Zeit haben die Organe umfassende Erfahrungen mit ihrer Umsetzung gesammelt. Ferner hat sich eine wegweisende Rechtsprechung herausgebildet, und zahlreiche Beschwerden wurden vom Europäischen Bürgerbeauftragten beigelegt.

Die Organe können daher die Funktionsweise der Verordnung überprüfen und sie entsprechend anpassen.

Als ersten Schritt bei der Überarbeitung hat die Europäische Kommission am 18. April 2007 ein Grünbuch als Referenz für eine öffentliche Anhörung veröffentlicht5. Die Ergebnisse dieser Konsultation wurden in einem im Januar 2008 veröffentlichten Bericht zusammengefasst.

2. Bei der Überprüfung berücksichtigte Fragen

2.1. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 4. April 2006

In seiner oben genannten Entschließung vom 4. April 2006 hat das Parlament fünf Empfehlungen abgegeben, die die Kommission bei der Erarbeitung dieses Vorschlags ordnungsgemäß berücksichtigt hat.

2.1.1. Geltungsbereich der Rechtsgrundlage und Zweck der Verordnung

Nach Auffassung des Parlaments sollte die Präambel der Verordnung deutlich machen dass Artikel 255 EG-Vertrag die Rechtsgrundlage für die Umsetzung der Grundsätze von Offenheit und Bürgernähe und die entscheidende Rechtsgrundlage für Transparenz und Vertraulichkeit bildet.

Da Artikel 255 den Zugang der Öffentlichkeit zu Schriftstücken betrifft, schlägt die Kommission vor, den Zweck der Verordnung in Artikel 1 entsprechend zu erläutern.

2.1.2. Vollständige Transparenz der Rechtsvorschriften

Alle vorbereitenden Dokumente für Rechtsakte sollten der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich sein.

Diese Empfehlung wird in vollem Umfang akzeptiert und in Artikel 12 berücksichtigt.

2.1.3. Vertraulichkeitsbestimmungen

Das Parlament hat empfohlen, Vorschriften für die Geheimhaltungsgrade von Dokumenten in der Verordnung festzulegen und die parlamentarische Kontrolle durch die Anwendung dieser Bestimmungen und den Zugang zu diesen Schriftstücken zu gewährleisten.

Der Geheimschutz von Schriftstücken schließt sie nicht per se vom Recht der Öffentlichkeit auf Zugang aus. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass besondere Vorschriften für die Geheimhaltung und die Behandlung von Verschlusssachen nicht in einer Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit festgelegt werden sollten.

2.1.4. Zugang zu Dokumenten der Mitgliedstaaten

Das Parlament wollte die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, ihre Dokumente nicht freizugeben begrenzen und besser definieren.

Gemäß dem neuen Artikel 5 Absatz 2, in dem auch ein Urteil des Gerichtshofs in dieser Frage berücksichtigt wird, müssen die Mitgliedstaaten Gründe angeben, wenn sie ein Organ bitten, von ihnen stammende Schriftstücke nicht freizugeben.

2.1.5. Register und Archivierungsvorschriften

Das Parlament empfiehlt die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle im Hinblick auf die vorbereitende Gesetzgebung, eine gemeinsame Schnittstelle für die Register der Organe und einheitliche Vorschriften für die Archivierung der Schriftstücke.

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung in vollem Umfang zu. Sie kann jedoch ohne Änderung der Verordnung umgesetzt werden.

2.2. Ergebnis der Konsultation der Öffentlichkeit

Die Reaktionen auf die bei der öffentlichen Konsultation gestellten Fragen können wie folgt zusammengefasst werden6. Im vorliegenden Vorschlag hat die Kommission die Meinung der Mehrheit der Befragten zu allen im Grünbuch angesprochenen Fragen berücksichtigt.

2.2.1. Aktive Verbreitung

Register und Webseiten sollten leichter zugänglich sein und besser aufeinander abgestimmt werden. Der Umfang der Kommissionsregister sollte ausgeweitet werden. Die Bürger würden eine proaktivere Freigabepolitik begrüßen.

Aktive Transparenz bei der Rechtsetzung wird in Artikel 12 behandelt. Artikel 11 und der geänderte Artikel 12 bieten eine angemessene Rechtsgrundlage für umfassendere und einfacher zugängliche Register und Webseiten.

2.2.2. Angleichung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 an das Übereinkommen von Århus

Der Vorschlag zur Angleichung der Verordnung an die Bestimmungen über den Zugang zu Umweltinformationen (Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Århus-Übereinkommens) wurde weit gehend unterstützt. Vorbehalte gab es im Wesentlichen von Umwelt-NROs und aus den Bereichen Chemie und Biotechnologie.

Die Angleichung wird behandelt in den geänderten Artikeln 4 Absatz 1 und 2 sowie Artikel 5 Absatz 2.

2.2.3. Schutz personenbezogener Daten

In der gegenwärtigen Praxis wird die Schwärzung von Namen und anderen personenbezogenen Daten in Schriftstücken, die freigegeben werden sollen, als zu restriktiv angesehen, insbesondere, wenn Personen in öffentlichen Ämtern tätig sind.

Das Gericht erster Instanz hat in dieser Angelegenheit ein Urteil gefällt (siehe Punkt 2.3.1 unten).

Die einschlägige Bestimmung wurde in dem neuen Artikel 4 Absatz 5 entsprechend neugefasst.

2.2.4. Schutz geschäftlicher Interessen

Die öffentlichen Behörden und die Privatwirtschaft sind der Auffassung, dass die gegenwärtigen Vorschriften ausgewogen sind. Allerdings behaupten Journalisten, NROs und die meisten Einzelpersonen, dass das Interesse an der Freigabe größeres Gewicht erhalten sollte.

Daher schlägt die Kommission nicht vor, diese Bestimmung zu ändern.

2.2.5. Umgang mit übermäßigen Anträgen

Eine leichte Mehrheit der Mitgliedstaaten und der Privatsektor befürworten bei der Bearbeitung übermäßiger Anträge besondere Maßnahmen, die von den üblichen Vorschriften abweichen. Die Mitgliedstaaten fordern, dass diese Maßnahmen auf objektiven Kriterien beruhen. Der Europäische Bürgerbeauftragte, eine deutliche Minderheit von Mitgliedstaaten und NROs sind gegen besondere Maßnahmen bei übermäßigen Anträgen.

Die Kommission schlägt keine Bestimmung zur Ablehnung von Anträgen, die als übermäßig eingestuft werden können, vor. Statt dessen wird vorgeschlagen, die Möglichkeit, Präzisierungen gemäß Artikel 6 Absatz 2 zu verlangen, auf Fälle auszuweiten in denen die beantragten Schriftstücke nicht leicht ermittelt werden können.

2.2.6. Der Begriff "Dokument"

Allgemein wird befürwortet, die gegenwärtig weitgefasste Definition beizubehalten.

Eine wie im Grünbuch vorgeschlagene Präzisierung im Hinblick auf die Datenbanken würde begrüßt.

Eine genaue Definition des Begriffs "Dokument" enthält der geänderte Artikel 3 Buchstabe (a), der auch Informationen in elektronischen Datenbanken betrifft.

2.2.7. Zeitspannen für die Anwendung von Ausnahmeregelungen

Der Vorschlag, Ereignisse zu benennen, in deren Vorfeld Schriftstücke nicht freigegeben werden, fand keine große Unterstützung. Andererseits wurde die systematische Freigabe von Schriftstücken nach besonderen Ereignissen und weit vor Ablauf der 30-Jahresfrist für die Öffnung der Archive begrüßt. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass der Zugang im Hinblick auf Schriftstücke, die Gerichts- oder ähnliche Verfahren betreffen, bevor eine öffentliche Anhörung stattgefunden hat oder eine endgültige Entscheidung getroffen wurde, systematisch abzulehnen ist.

Dies wurde auch durch die gängige Rechtssprechung bestätigt (siehe Punkt 2.3.3).

Die Kommission schlägt vor, Artikel 2 anzupassen.

2.2.8. Geltungsbereich der Verordnung

Viele der zum Grünbuch Befragten befürworteten eine Ausweitung des Geltungsbereichs der Verordnung auf alle EU-Organe, -Einrichtungen und -Agenturen.

Eine solche Ausweitung ist im Rahmen des gegenwärtigen Vertrags nicht möglich, erfolgt jedoch, wenn der Vertrag über die Arbeitsweise der Union in Kraft tritt.

2.2.9. Zugang zu Dokumenten aus Mitgliedstaaten

Dieser Punkt wurde ferner nicht nur von einigen Befragten, sondern auch in der Entschließung des Parlaments aufgegriffen (siehe Punkt 2.1.4 oben).

Zwischenzeitlich wurde diese Frage durch ein Urteil des Gerichtshofs geklärt (siehe Punkt 2.3.2).

2.3. Neueste Rechtsprechung

In einer Reihe von Urteilen haben das Gericht erster Instanz und der Gerichtshof in mehreren wichtigen Fragen im Hinblick auf die Anwendung der Verordnung, die in diesem Vorschlag behandelt werden, entschieden.

2.3.1. Zugang zu personenbezogenen Daten

In seinem Urteil vom 8. November 2007 in der Rechtssache Bavarian Lager7 legte das Gericht erster Instanz die Ausnahmeregelung im Hinblick auf den Schutz personenbezogener Daten aus und prüfte das Zusammenwirken von Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und der Datenschutzverordnung8.

Das Verhältnis zwischen der Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit und der Datenschutzverordnung wird im neuen Artikel 4 Absatz 5 geklärt.

2.3.2. Zugang zu Dokumenten aus einem Mitgliedstaat

Am 18. Dezember 2007 hob der Gerichtshof das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 30. November 2004 in einer Rechtssache im Zusammenhang mit dem Recht von Mitgliedstaaten, von ihnen stammende Dokumente nicht freizugeben, auf9.

Die jetzige Bestimmung in Artikel 4 Absatz 5 wird ersetzt durch den neuen Artikel 5 Absatz 2.

2.3.3. Anwendbarkeit von Ausnahmeregelungen vor und nach einem besonderen Ereignis

In seinem Urteil vom 13. April 2005 in einer Rechtssache betreffend den Zugang zu einer Kartellakte10 hat das Gericht erster Instanz festgestellt, dass ein Organ, das einen Antrag auf Akteneinsicht erhält, grundsätzlich verpflichtet ist, den Inhalt der im Antrag bezeichneten Dokumente konkret und individuell zu prüfen. Diese Prüfung kann jedoch entbehrlich sein, wenn aufgrund der besonderen Umstände des betreffenden Falles die beantragten Dokumente offenkundig von einer Ausnahme vom Zugangsrecht erfasst werden. In einem Urteil jüngeren Datums vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass dem Gericht eingereichte Schriftsätze von der Ausnahme zum Schutz von Gerichtsverfahren eindeutig gedeckt sind, bevor eine mündliche Verhandlung stattgefunden hat11.

Neue Bestimmungen wurden unter Artikel 2 Absätze 5 und 6 hinzugefügt.

3. Vorgeschlagene Änderungen an Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

3.1. Zweck und Begünstigte der Verordnung - Artikel 1 und 2

Der Wortlaut in Artikel 1 Buchstabe (a) wird geringfügig abgeändert, um klarzustellen dass der Zweck der Verordnung darin besteht, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren. Dies entspricht der Rechtsgrundlage und wurde durch die Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz bestätigt12.

Das Zugangsrecht wird allen natürlichen oder juristischen Personen, unabhängig von ihrer Nationalität oder ihrem Wohnsitz, gewährt. Somit entspricht die Verordnung den Bestimmungen von Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über den Zugang zu Umwelt-Informationen13. Artikel 2 Absatz 1 wird entsprechend geändert, und Artikel 2 Absatz 2 wird aufgehoben.

3.2. Begriffsbestimmungen und Anwendungsbereich - Artikel 2 und 3

In Artikel 2 Absatz 2 ist festgelegt, dass die Verordnung für alle Dokumente eines Organs gilt, die Sachverhalte im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich dieses Organs betreffen. Im derzeitigen Text wird dieser Aspekt unter der Definition eines "Dokuments" in Artikel 3 Buchstabe (a) erwähnt. Dies bezieht sich jedoch eher auf den Anwendungsbereich der Verordnung als auf die Definition des Begriffs "Dokument".

Ein Artikel 2 neu hinzugefügter Absatz 5 stellt klar, dass Schriftstücke, die von anderen Parteien als den Organen bei Gericht eingereicht werden, nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof von dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang nach Artikel 255 EG-Vertrag ausgeschlossen ist, und dass der Vertrag von Lissabon dieses Recht auf den Gerichtshof ausweitet, allerdings auf Schriftstücke, die sich auf seine Verwaltungstätigkeiten beziehen.

Der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Ausübung der Untersuchungsbefugnisse eines Organs sollte ausgeschlossen werden, bis die entsprechende Entscheidung nicht länger durch eine Nichtigkeitsklage angefochten werden kann oder die Untersuchung abgeschlossen ist. In dieser Untersuchungsphase gelten ausschließlich die besonderen Bestimmungen in diesem Bereich. Die Vorschriften für Wettbewerbsverfahren und Verfahren im Zusammenhang mit handelspolitischen Schutzmaßnahmen (Antidumping-, Antisubventions- und Schutzmaßnahmen) sowie Verfahren im Rahmen der Verordnung über Handelshemmnisse enthalten Bestimmungen über das bevorzugte Recht auf Zugang für interessierte Parteien sowie Bestimmungen für die Offenlegung14. Diese Vorschriften würden infrage gestellt, wenn der Öffentlichkeit im Rahmen von Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ein umfassenderer Zugang gewährt würde. Die von natürlichen oder juristischen Personen im Laufe derartiger Untersuchungen erhaltenen Informationen werden, nachdem die entsprechende Entscheidung endgültig geworden ist, weiterhin geschützt.

Die weitgefasste Definition des Begriffs "Dokument" in Artikel 3 Buchstabe (a) wird beibehalten. Gleichwohl liegt ein "Dokument" nur dann vor, wenn es seinen Empfängern übermittelt wurde oder innerhalb des Organs verbreitet oder auf andere Weise registriert wurde. Andererseits sollte die Definition von "Dokument" in elektronischen Systemen enthaltene Daten nur insofern beinhalten, als diese in lesbarer Form abgerufen werden können.

3.3. Ausnahmeregelungen - Artikel 4

Die in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 niedergelegte Ausnahmeregelung zum Schutz der Umwelt wird unter Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 eingefügt, um diese Vorordnung den Bestimmungen des Århus-Übereinkommens anzupassen. Aus Gründen der Klarheit werden die Gedankenstriche durch Buchstaben ersetzt.

Ebenfalls im Hinblick auf die Anpassung der Verordnung an das Århus-Übereinkommen gilt die Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen in Artikel 4 Absatz 2 nicht für Informationen über Emissionen, die für den Umweltschutz wichtig sind. Folglich wird der Schutz der geistigen Eigentumsrechte als eine separate Ausnahmeregelung erwähnt.

Der Begriff "Gerichtsverfahren" wird erläutert und umfasst Schiedsgerichts- und Streitbeilegungsverfahren.

Eine neue Ausnahmeregelung wird hinzugefügt, um Verfahren, die zur Auswahl von Mitarbeitern oder Auftragnehmern führen, zu schützen. Die Transparenz in diesen Bereichen wird durch das Statut und die Haushaltsordnung geregelt. Die ordnungsgemäße Arbeitsweise von Prüfungs- und Evaluierungsausschüssen muss gewährleistet sein.

Artikel 4 Absatz 3 wird aus Gründen der Klarheit neu formuliert, aber nicht substantiell geändert.

Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 4 Absatz 5 werden in Artikel 5 aufgenommen, da sie Verfahrensvorschriften und keine Ausnahmeregelungen enthalten.

Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe (b) über den Zugang zu personenbezogenen Daten wird in einem neuen Artikel 4 Absatz 5 aufgenommen und umformuliert, um das Verhältnis zwischen Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und Verordnung 045/2001 (Schutz personenbezogener Daten) zu klären.

3.4. Konsultation Dritter - Artikel 5

Der neue Artikel 5 Absatz 2 legt das Verfahren fest, das bei einem Antrag auf Einsichtnahme in aus einem Mitgliedstaat stammende Schriftstücke zu beachten ist.

Der Mitgliedstaat muss konsultiert werden, sofern nicht klar ist, ob die Dokumente freigegeben werden sollen oder nicht; gibt der Mitgliedstaat Gründe für die Nichtfreigabe der angeforderten Schriftstücke auf der Grundlage von Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 oder einschlägigen ähnlichen und besonderen Bestimmungen seiner nationalen Gesetzgebung an, verweigert das Organ den Zugang zu diesen Dokumenten. Diese neue Vorschrift berücksichtigt das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P (siehe Abschnitt 1.5.2 oben).

3.5. Verfahrensvorschriften - Artikel 6, 8 und 10

Artikel 6 Absatz 2 wird geändert, um Fälle, in denen die beantragten Schriftstücke nicht leicht ermittelt werden können, zu berücksichtigen.

In Artikel 8 wird die Frist für die Bearbeitung von Zweitanträgen auf 30 Arbeitstage ausgedehnt mit der Möglichkeit einer weiteren Verlängerung um 15 Arbeitstage.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass es fast unmöglich ist, einen Zweitantrag innerhalb von 15 Arbeitstagen zu bearbeiten. Die Bearbeitung eines Zweitantrags verlangt mehr Zeit, da ein solcher Antrag zu einer förmlichen Entscheidung des Organs führt, für die strenge Verfahrensvorschriften gelten.

Artikel 10 erhält einen neuen Absatz, aus dem klar hervorgeht, dass, sofern das EU- oder einzelstaatliche Recht besondere Modalitäten festlegt, diese zu beachten sind.

Dies ist insbesondere der Fall, wenn für die Einsichtnahme eine Gebühr bezahlt werden muss, die für das Organ, das die Dokumente erstellt hat, eine Einnahmequelle darstellt.

3.6. Aktive Verbreitung - Artikel 12

Diese Bestimmung wird neugefasst, um einen direkten Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, die Teil von Verfahren sind, die zur Annahme von EU-Rechtsakten oder von allgemeinen Maßnahmen ohne Rechtsetzungscharakter führen. Solche Schriftstücke sollten von vornherein von den Organen zugänglich gemacht werden, sofern keine eindeutige Ausnahmeregelung zum Recht der Öffentlichkeit auf Zugang anwendbar ist.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission

Die Änderungen befinden sich im PDF-Dokument.