Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur Erhöhung der Beteiligung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen an der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen für den Zeitraum 2017 - 2020 - COM (2016) 388 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl. AE-Nr. 110057

Brüssel, den 15.6.2016
COM (2016) 388 final
2016/0182 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur Erhöhung der Beteiligung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen an der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen für den Zeitraum 2017-2020

(Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2016) 196 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Verbraucher im Bereich Finanzdienstleistungen umfassen ein breites Spektrum an natürlichen Personen, die Finanzdienstleistungen nutzen oder nutzen wollen, darunter Kleinanleger, Sparer, Versicherungsnehmer, Pensionsfondsteilnehmer und Kreditnehmer. Der vorliegende Vorschlag zielt zwar in erster Linie auf Verbraucher, doch könnten seine Ziele auch für andere Endnutzer von Finanzdienstleistungen, die diese für gewerbliche, geschäftliche oder berufliche Zwecke nutzen oder nutzen wollen, von Belang sein. Die Europäische Kommission hat durch verschiedene Maßnahmen dafür gesorgt, dass die Standpunkte von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen Gehör finden.

Zu nennen sind dabei insbesondere

Auch hatte die Kommission festgestellt, dass sich die Vertreterorganisationen dieser Interessenträger aufgrund mangelnder Ressourcen und Fachkenntnisse nicht aktiv in die Diskussionen über die Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen einbringen konnten. Die Verbraucherverbände und zivilgesellschaftliche Organisationen hatten nicht die Möglichkeiten, sich mit der Vielzahl der oft sehr fachspezifischen Fragen auseinanderzusetzen und einen maßgeblichen Beitrag zur Politikgestaltung der Union im Finanzdienstleistungssektor zu leisten. Diese Situation war unbefriedigend, weil die Kommission dadurch an der Einholung eines möglichst breiten Spektrums von Meinungen und Beiträgen gehindert wurde und einige zivilgesellschaftliche Organisationen den Eindruck hatten, dass sie übermäßig durch die Beiträge aus der Branche beeinflusst werde.

Vor diesem Hintergrund leitete die Kommission Ende 2011 ein Pilotprojekt mit dem Ziel ein, durch die Gewährung von Finanzhilfen die Entwicklung eines Finanzkompetenzzentrums zu fördern, das den Belangen der Endnutzer und branchenfremden Interessengruppen dient und ihre Fähigkeit zur Teilnahme an der Gestaltung der Unionspolitik auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen stärkt. Es folgten offene Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, wobei die Kommission für den Zeitraum 2012-2015 Betriebskostenzuschüsse an Finance Watch und Better Finance, zwei in Brüssel ansässige gemeinnützige Organisationen, vergab.

In diesem Zeitraum lag der Tätigkeitsschwerpunkt der beiden gemeinnützigen Organisationen auf der Forschung, Erstellung politischer Analysen, Beratung und Kommunikation. Im Jahr 2015 wurde eine Bewertung des Pilotprojekts und der darauffolgenden vorbereitenden

Maßnahme vorgenommen, die als Entscheidungsgrundlage für weitere Schritte in diesem Bereich dienen sollte.

Das Fazit der Bewertung lautete, dass die politischen Ziele des Pilotprojekts und der vorbereitenden Maßnahme im Großen und Ganzen verwirklicht wurden. Es wurde jedoch hervorgehoben, dass sich beide Organisationen ohne die Unionsfinanzierung finanziell nicht tragen könnten, obwohl sie sich in den drei Jahren um die Diversifizierung ihrer Ressourcen bemüht hatten. Bei einem Wegfall der Finanzierung ab 2017 müssten die Organisationen ihre Tätigkeiten drastisch einschränken oder gar einstellen, was bedeuten würde, dass die politischen Ziele nicht mehr erreicht werden könnten. Ebenso riskant wäre eine Senkung der Kofinanzierung, da beide Organisationen sofort Personal abbauen müssten, was ihre Arbeit schon 2017 einschränken und recht bald gänzlich beenden dürfte.

Nur eine unveränderte Kofinanzierung dieser Begünstigten ab 2017 kann den Fortbestand all der Ergebnisse und Wirkungen gewährleisten, die der Bewertung zufolge seit 2012 erzielt wurden. Dies wird eine noch stärkere Beteiligung der Verbraucher, der sonstigen Endnutzer von Finanzdienstleistungen und ihrer Interessenvertreter bei der Gestaltung Unionspolitik im Finanzsektor ermöglichen

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieses Unionsprogramm wird vorhandene politische Initiativen ergänzen, so beispielsweise die Arbeit der 2010 eingesetzten Nutzergruppe "Finanzdienstleistungen" oder die der anderen Expertengruppen, die eingerichtet wurden, um die Kommission und die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden bei der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen zu unterstützen (z.B. die Interessengruppen der ESA).

Dieses Unionsprogramm wird die bestehende Verbraucherpolitik der Union ergänzen. Indem es zu einer fundierteren und ausgewogeneren Gestaltung der Unionspolitik im Finanzsektor beiträgt und die Kommunikation mit der Öffentlichkeit in Fragen der europäischen Finanzmarktregulierung verbessert, wird dieses Programm dazu beitragen, das Vertrauen der Bürger in das europäische Finanzsystem wiederherzustellen.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage ist der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere Artikel 169 Absatz 2 Buchstabe b. Das vorgeschlagene Unionsprogramm wird dazu beitragen, dass ein hohes Schutzniveau gewährleistet wird und die Verbraucher in den Mittelpunkt des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen gestellt werden, indem es die Strategien der Mitgliedstaaten unterstützt und ergänzt, damit die Bürger die Vorteile des Binnenmarkts uneingeschränkt wahrnehmen können und ihre Rechts- und Wirtschaftsinteressen somit angemessen berücksichtigt und geschützt werden. Im Einklang mit der im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens beschlossenen Legislativpolitik der Kommission wird das vorliegende Finanzierungsprogramm in Form einer Verordnung vorgeschlagen.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Das Unionsprogramm sieht die Möglichkeit der Kofinanzierung der Tätigkeiten zweier Begünstigter vor, deren Ziel die Erhöhung der Beteiligung von Verbrauchern und anderen Endnutzern sowie deren Interessenvertretern im Bereich Finanzdienstleistungen ist. Der Vorschlag entspricht dem Subsidiaritätsprinzip, denn gemäß Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union können seine Ziele von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und sind wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Unionsebene zu verwirklichen.

Insbesondere wurden der Unionsmehrwert des vorangegangenen Pilotprojekts und der vorbereitenden Maßnahme bei der Bewertung positiv beurteilt: Nationale Organisationen, die sich mit den verschiedensten Arten von Verbraucherfragen befassen, verfügen nicht über das nötige Fachwissen, um das sehr breite Spektrum von Sachgebieten im Finanzdienstleistungssektor abzudecken. Hinzu kommt, dass sich auf EU-Ebene keine weiteren vergleichbaren Organisationen fanden.

- Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gemäß der Feststellung in der ExanteBewertung, die dem Kommissionsvorschlag für die Finanzierungsverordnung beigefügt ist, geht diese Verordnung nicht über das Maß hinaus, das zur Aufrechterhaltung der bisherigen Wirkungen des vorangegangenen Pilotprojekts und der vorbereitenden Maßnahme erforderlich ist. Es wird eine Unionsfinanzierung für zwei bereits bekannte Begünstigte vorgeschlagen, deren Tätigkeiten sowie deren Ergebnisse und Wirkungen 2015 bewertet wurden. Innerhalb des derzeitigen institutionellen Rahmens werden die neuen Finanzierungsvereinbarungen eine stabile, solide und angemessene Finanzierung gewährleisten und so zur Erreichung der politischen Ziele beitragen. Die finanzielle Unterstützung erfolgt nach Maßgabe der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012.

- Wahl des Instruments

Im vorliegenden Fall ist eine Verordnung das geeignetste Rechtsinstrument, um auf der Grundlage von Artikel 169 Absatz 2 Buchstabe b ein Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur Erhöhung der Beteiligung von Verbrauchern und anderen Endnutzern sowie deren Interessenvertretern an der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen aufzulegen.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNGEN , Konsultationen von Interessengruppen und Folgenabschätzungen

- Expost-Bewertungen geltender Rechtsvorschriften

Wie aus der Ex-Post-Bewertung1 hervorgeht, wurden die für das Pilotprojekt und die einschlägige vorbereitende Maßnahme festgelegten Ziele nach Auffassung der Kommission im Großen und Ganzen verwirklicht. Das übergeordnete Ziel, ein europäisches Finanzkompetenzzentrum zu entwickeln, wurde durch die Entstehung von zwei komplementären Kompetenzzentren erreicht. Die Tätigkeiten der beiden Organisationen haben dazu beigetragen, europäischen politischen Entscheidungsträgern in dem betreffenden Zeitraum andere Standpunkte als die des Finanzsektors näherzubringen. Darüber hinaus wurden diese Standpunkte auch der breiten Öffentlichkeit erfolgreich zur Kenntnis gebracht. Sowohl Finance Watch als auch Better Finance stehen seit 2012 in engem Kontakt mit Entscheidungsträgern der Union; dies lässt sich an ihrer Teilnahme an verschiedenen Sitzungen sowie an Anhörungen in nationalen Parlamenten und im Europäischen Parlament

Die Gründung von Finance Watch wurde durch die Unionszuschüsse und durch Finanzbeiträge in Höhe von 3,04 Mio. EUR im Zeitraum 2012-2014 ermöglicht. Die Bewertung ergab, dass die Organisation, das Personal und die Tätigkeiten von Finance Watch sehr relevant sind, um die Ziele des Pilotprojekts und der vorbereitenden Maßnahme zu erreichen. Finance Watch konzentrierte sich klar auf die Finanzreformagenda nach der Krise und deckte einen signifikanten Teil der politischen Agenda der Union zwischen 2012 und 2014 ab. Die während dieses Zeitraums in Form von Forschungsberichten, Positionspapieren, Reaktionen auf Konsultationen und Pressemitteilungen zur Verfügung gestellte Expertise wurde in der Regel positiv aufgenommen. Was die Kommunikation angeht, so hat Finance Watch eine spezielle Website eingerichtet, eine relativ starke Medienpräsenz erreicht und seit 2012 jedes Jahr zwei Konferenzen auf hoher Ebene organisiert. Bei der Steigerung der Kapazitäten der Endnutzer und der für die Gestaltung der Unionspolitik im Finanzsektor relevanten Verbraucher hat die Organisation hingegen weniger wirksam agiert, was auf ihre heterogene Mitgliedschaft zurückzuführen sein könnte (geringe Hebelwirkung außerhalb Brüssels). Das Jahresbudget von Finance Watch belief sich auf durchschnittlich 1,8 Mio. EUR, wovon fast zwei Drittel für die Einstellung von hochqualifiziertem Personal (14 Mitarbeiter) verwendet wurden, das die Aktivitäten der Organisation durchführt. Die Kosten je Output der Organisation (Veröffentlichungen, Veranstaltungen und Sitzungen, Kommunikation) wurden im Zeitraum 2012 und 2014 als konstant bewertet.

Better Finance erhielt über drei Jahre Betriebskostenzuschüsse in Höhe von 0,90 Mio. EUR. Die Organisation hat sich als Finanzkompetenzzentrum positioniert, dessen Schwerpunkt aufgrund der Mitgliederbasis und des begrenzten Budgets in erster Linie auf den Interessen von Kleinaktionären, sonstigen Kleinanlegern, Sparern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen liegt. Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass die Organisation, das Personal und die Tätigkeiten von Better Finance sehr relevant sind, um die Ziele des Pilotprojekts im Hinblick auf bestimmte Politikbereiche zu erreichen. Das Sekretariat der Organisation wurde jedoch aufgrund seiner geringen Größe (fünf Mitarbeiter), der begrenzten Anzahl von Finanzexperten und der Schwierigkeiten, während des Bewertungszeitraums für stabile Ressourcen zu sorgen, als eher anfällig eingeschätzt. Was die konkreten Auswirkungen der Arbeit der Organisation auf die Gestaltung der Unionspolitik angeht, wurde festgestellt, dass Better Finance im Hinblick auf verschiedene spezifische Themen wirksame Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgern der Union in Brüssel unterhält und möglicherweise bei den europäischen Aufsichtsbehörden im Zusammenhang mit nachrangigen Rechtsvorschriften noch wirksamer agiert. Dank der Betriebskostenzuschüsse der Union konnte Better Finance sein Kommunikationspotenzial wirksam erhöhen, eine professionelle Website entwickeln und Fachpersonal einstellen. Im Mittelpunkt der Forschungsarbeiten stand in diesem Zeitraum das Thema Renten.

Seit 2012 wurden beiden Organisationen im Rahmen von Betriebskostenzuschüssen der Union bis zu 60 % ihrer zuschussfähigen Kosten erstattet. Sie sind nach wie vor in hohem Maße von Finanzmitteln der Union abhängig. Trotz wiederholter Bemühungen konnte Finance Watch lediglich einen großen anderen Geber (Adessium Foundation) für sich gewinnen, wobei allerdings nicht bestätigt ist, ob die Stiftung auch nach 2016 weiter einen Beitrag leisten wird. Die Mitgliederbasis von Finance Watch wäre wohl nicht in der Lage, diesen Verlust auszugleichen. Noch schlechter sieht die Lage bei Better Finance aus. Die Organisation erhielt während des Bewertungszeitraums (2012-2014) zusätzlich zum Zuschuss auch mehrmals einen beträchtlichen Beitrag von einem ihrer Mitglieder. Im Jahr 2015 fiel der Beitrag allerdings deutlich geringer aus, was die Nachhaltigkeit der Organisation gefährden könnte.

Mit Blick auf den europäischen Mehrwert, der durch das Pilotprojekt und die vorbereitende Maßnahme generiert wurde, kommt die Bewertung schließlich zu dem Ergebnis, dass beide Organisationen eindeutig einen Mehrwert für die Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen geschaffen haben. Auf Unionsebene gibt es nur wenige Organisationen, die das Allgemeininteresse der Verbraucher repräsentieren, und keine zivilgesellschaftlichen Organisationen, die sich speziell auf den Finanzsektor und dessen Regulierung konzentrieren. Außer Finance Watch und Better Finance hat im Zeitraum von 2012 bis 2014 keine andere Organisation auf die jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen reagiert. Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass beide Organisationen durch ihre Aktionen einen Mehrwert für die Tätigkeiten ihrer nationalen Mitglieder erbracht sowie einen Beitrag zugunsten der europäischen Endnutzer geleistet haben, wie ihn nationale Verbraucherschutzgruppen nicht in dieser Weise leisten konnten.

- Konsultationen von Interessengruppen

Die Expost-Bewertung umfasste auch eine gezielte Konsultation in Form einer breiten Online-Umfrage und gezielter Interviews mit allen relevanten Interessengruppen, die da wären:

- Folgenabschätzung

In Anbetracht der Schlussfolgerungen der Expost-Bewertung des vorherigen Pilotprojekts und der dazugehörigen vorbereitenden Maßnahme - so auch der Ergebnisse der gezielten Konsultation - und unter Berücksichtigung des begrenzten Umfangs des neuen Unionsprogramms wurde beschlossen, zusammen mit dem Vorschlag für eine Rechtsgrundlage eine Exante-Bewertung gemäß Haushaltsordnung vorzulegen. Daher wurde in diesem Zusammenhang keine Folgenabschätzung vorgenommen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Mit der vorgeschlagenen Verordnung wird ein Programm zur Unterstützung der Tätigkeiten von Finance Watch und Better Finance im Zeitraum 2017-2020 aufgelegt, für das Gesamtmittel von maximal 6 000 000 EUR bereitgestellt werden. Dieses Programm schließt sich an ein Pilotprojekt (2012-2013) und eine vorbereitende Maßnahme (2014-2016) an. Die Auswirkungen dieses Vorschlags auf den Haushalt gehen aus dem im Anhang enthaltenen Finanzbogen hervor.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur Erhöhung der Beteiligung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen an der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen für den Zeitraum 2017-2020

(Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 169 Absatz 2 Buchstabe b, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses2, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand und Geltungsbereich

Artikel 2
Ziele

Artikel 3
Begünstigte

Artikel 4
Gewährung von Finanzhilfen

Die Finanzierung im Rahmen des Programms erfolgt in Form von jährlich gewährten maßnahmenbezogenen Finanzhilfen und beruht auf den gemäß Artikel 7 von den Begünstigten eingereichten Vorschlägen.

Artikel 5
Transparenz

Bei jeder Kommunikation oder Veröffentlichung im Hinblick auf eine Maßnahme, die im Rahmen des Programms finanziert wird, weist der Begünstigte darauf hin, dass er eine Finanzhilfe aus dem Haushalt der Union erhalten hat.

Artikel 6
Finanzbestimmungen

Artikel 7
Durchführung des Programms

Artikel 8
Schutz der finanziellen Interessen der Union

Artikel 9
Bewertung

Artikel 10
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Finanzbogen zu Rechtsakten

Der Finanzbogen befindet sich im PDF-Dokument