Unterrichtung durch die Bundesregierung
Erfahrungsbericht 2011 zum Erneuerbare-Energien-Gesetz
(EEG-Erfahrungsbericht)

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Berlin, den 6. Juni 2011

An die Präsidentin des Bundesrates
Frau Ministerpräsidentin
Hannelore Kraft

Sehr geehrte Frau Präsidentin,
den als Anlage beigefügten EEG-Erfahrungsbericht 2011 übersende ich zur Unterrichtung des Bundesrates.

Der Bericht wurde in der Kabinettsitzung am 6. Juni 2011 von der Bundesregierung beschlossen.

Gemäß § 65 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes berichtet die Bundesregierung dem Bundestag bis Ende des Jahres und danach alle vier Jahre. Der EEG-Erfahrungsbericht 2011 stellt u.a. dar, welche Änderungen die Bundesregierung im Erneuerbare-Energien-Gesetz - aber auch darüber hinaus - anstrebt.

Mit freundlichen Grüßen
Dr. Norbert Röttgen

Erfahrungsbericht 2011 zum Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG-Erfahrungsbericht)

gemäß § 65 EEG vorzulegen dem Deutschen Bundestag durch die Bundesregierung

Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien - Bisherige Entwicklung und künftige Herausforderungen

Die Bundesregierung hat am 28. September 2010 ein umfassendes Energiekonzept beschlossen, das den Weg in das Zeitalter der erneuerbaren Energien weist. Danach sollen bis 2020 die CO₂-Emissionen im Vergleich zu 1990 um 40 % gesenkt werden, bis 2050 um mindestens 80 %. Dies ist die notwendige Mindestreduktion für Industrieländer, damit das erklärte Ziel der Europäischen Union, den weltweiten Temperaturanstieg auf maximal 2 °C zu begrenzen, eingehalten werden kann.

Um diese Ziele zu erreichen, sieht das Energiekonzept einen kontinuierlichen Ausbau der erneuerbaren Energien im Stromsektor vor: Bis 2020 soll der Anteil der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien am Bruttostromverbrauch mindestens 35 % betragen. Darüber hinaus strebt die Bundesregierung folgende Mindestanteile an: 50 % für 2030, 2040 sollen es 65 % sein und 2050 mindestens 80 %. Der im August 2010 von der Bundesregierung der Europäischen Kommission vorgelegte Nationale Aktionsplan für erneuerbare Energie (NREAP) geht für 2020 von einem Anteil von 38,6 % aus.

Voraussetzung hierfür ist, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland weiterhin ambitioniert vorangetrieben wird. Dazu bedarf es auch künftig einer effektiven und effizienten Förderung. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) hat sich seit Inkrafttreten des ersten EEG im Jahr 2000 als ausgesprochen erfolgreich erwiesen: Der Anteil der erneuerbaren Energien am Bruttostromverbrauch hat sich von 6,4 % im Jahr 2000 auf 16,8 % in 2010 erhöht. Im internationalen Vergleich ist dieses Ausbautempo beispiellos, wie Abb. 1 eindrucksvoll belegt. Im Gegensatz zur Entwicklung in Deutschland hat sich der Anteil erneuerbarer Energien weltweit bzw. in der OECD kaum geändert. Der steigende Anteil in der EU ist zu großen Teilen auf den deutschen Ausbauerfolg zurückzuführen.

Abb. 1 Entwicklung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung in verschiedenen Regionen bezogen auf das Jahr 1990

Die für den Ausbauerfolg entscheidenden Strukturelemente des EEG sind:

Das EEG hat zunächst vor allem die Windenergienutzung an Land und die Stromerzeugung aus Biomasse vorangebracht. In den letzten Jahren wies dagegen die Photovoltaik (PV) die größten Zubauraten auf. Dagegen bleiben die Windenergienutzung auf See sowie die Geothermie noch deutlich hinter den Erwartungen zurück (siehe Abb. 2).

Abb.2 Entwicklung der erneuerbaren Stromerzeugung in Deutschland seit 1990 nach Sparten1.

Mit dem zunehmenden Anteil der erneuerbaren Energien sind jedoch auch neue Herausforderungen verbunden. Das derzeitige Energieversorgungssystem ist für sehr hohe Anteile erneuerbarer Energien an der Stromversorgung nicht ausgelegt und muss entsprechend der Zielsetzung aus dem Energiekonzept weiterentwickelt werden. So sind negative Preise an der Strombörse ein Indiz dafür, dass die Flexibilitäten des bestehenden Systems - konventionelle Kraftwerke, Erneuerbare-Energien-Anlagen und Lastmanagement - im Rahmen des heutigen Marktdesigns nicht immer ausreichen, um die fluktuierende Einspeisung von Strom aus Wind und Sonne mit der Stromnachfrage in Übereinstimmung zu bringen.

Bei den erneuerbaren Energien ergibt sich durch den Aufwuchs von heute rund 17% hin zu einem erwarteten Marktanteil von 35 - 40 % im Strombereich in den nächsten 10 Jahren weiterer dringender Handlungsbedarf. So müssen erneuerbare Energien zunehmend selbst in der Lage sein, zur Stabilität des Gesamtsystems beizutragen. Zudem wird es schon in einigen Jahren zunehmend zu Situationen kommen, in denen selbst bei vollständiger Abschaltung aller konventionellen Kraftwerke die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien die Stromnachfrage übersteigt. Auch mit Blick auf den EU-Binnenmarkt erfordern

Die bestehenden Herausforderungen erfordern insbesondere erheblich mehr Flexibilität im gesamten System. Vor diesem Hintergrund beabsichtigt die Bundesregierung, weiterführende Maßnahmen zur Markt- und Netzintegration der erneuerbaren Energien, aber auch zur Flexibilisierung des konventionellen Kraftwerksparks, des Strommarktes und der Nachfrageseite (Lastmanagement) zu ergreifen.

Für die langfristig angestrebte Transformation des Energiesystems hin zu einer Stromversorgung, die zu 80 % auf - überwiegend fluktuierenden - erneuerbaren Energien beruht, sind noch deutlich weitergehende Schritte notwendig. Hier geht es auch um die Prüfung einer grundlegenden Weiterentwicklung des Strommarktes. Im derzeitigen Marktdesign können künftig möglicherweise die Strompreise nicht genügend Anreize für den Bau der erforderlichen Kapazitäten - seien es erneuerbare Energien, Speicher oder flexible konventionelle Kraftwerke - geben.

Der vorliegende Erfahrungsbericht hat vor allem die zum 1. Januar 2012 vorgesehene EEG-Novelle im Blick und konzentriert sich auf den kurz- bis mittelfristigen Handlungsbedarf, wobei auch auf laufende und geplante Vorhaben außerhalb des EEG verwiesen wird. Die langfristigen Herausforderungen werden ebenfalls in den Blick genommen, und erste Weichenstellungen werden hierfür vorgenommen. Die Bundesregierung wird die für die Transformation des Energiesystems erforderliche Diskussion in den nächsten Jahren aktiv vorantreiben.

Die Bundesregierung richtet die zum 1. Januar 2012 anstehende Novellierung des EEG an sechs strategischen Linien aus:

- Ausbau der erneuerbaren Energien dynamisch fortsetzen

Die im Energiekonzept formulierten Ausbauziele werden als Mindestziele in das EEG aufgenommen. Um diese Ziele zu erreichen, müssen die erneuerbaren Energien dynamisch ausgebaut werden. Handlungsbedarf besteht vor allem dort, wo der Ausbau bisher nicht die erforderliche Dynamik entfaltet hat. Dies ist insbesondere bei der Windenergie auf See der Fall. Mit einem erwarteten Anteil von 35 - 40 % an der inländischen Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in 2050 stellt sie perspektivisch die wichtigste Säule der Stromversorgung dar. Ohne eine erfolgreiche Erschließung der Windenergie auf See werden die Ausbauziele nicht erreichbar sein.

Daher sind hier gezielte und effektive Verbesserungen der Rahmenbedingungen vorgesehen, wie z.B. ein optionales Stauchungsmodell, das eine schnellere Refinanzierung von Windparks auf See ermöglicht. Ein beschleunigter Ausbau ist auch bei dem derzeit wichtigsten Volumensträger, der Windenergie an Land, möglich. Ansatzpunkt ist hier allerdings nicht die Vergütung im EEG, sondern in erster Linie das in der Zuständigkeit der Länder liegende Planungsrecht (z.B. Ausweisung von Eignungsgebieten, Höhenregelungen). Auch in anderen Bereichen, wie Geothermie und Wasserkraft, werden im Erfahrungsbericht konkrete Verbesserungen vorgeschlagen.

- An bewährten Grundprinzipien des EEG festhalten und diese weiterentwickeln

Das EEG schafft für Investoren in erneuerbare Energien ein hohes Maß an Investitionssicherheit. Entscheidend dafür sind der Einspeisevorrang, die feste Vergütung und die Verpflichtung zum Netzanschluss bzw. Netzausbau. Diese Kernelemente sind die Garanten für den Ausbau der erneuerbaren Energien. Damit Strommengen aus regelbaren erneuerbaren Energien künftig auch einen aktiven Beitrag zur bedarfsgerechteren Stromerzeugung leisten, wird die Teilnahme am Marktgeschehen für Betreiber von regelbaren, großen Biogasanlagen perspektivisch vorgeschrieben. Orientierungspunkt für den wirtschaftlichen Betrieb und die Investitionssicherheit bleibt nach wie vor der gesetzlich festgelegte Vergütungssatz.

- Kosteneffizienz steigern

Die Vergütungszahlungen im Rahmen des EEG beliefen sich 2010 nach Schätzungen2 auf über 12 Mrd. €. Die EEG-Differenzkosten, die sich im Wesentlichen als Differenz zwischen den geleisteten Zahlungen und den Erlösen aus der Vermarktung des EEG-Stroms ergeben, stiegen seit 2000 von 0,9 auf über 8 Mrd. €3. im Jahr 2010. Inwieweit der weitere Ausbau die von den Stromverbrauchern zu tragenden (Differenz-)Kosten des EEG erhöht, hängt maßgeblich davon ab, welche Vermarktungserlöse für den EEG-Strom an der Strombörse erzielt werden.

Unabhängig davon ist eine möglichst effiziente Förderung erforderlich, um die aus dem EEG resultierenden finanziellen Belastungen für die privaten Haushalte und Unternehmen zu begrenzen, Hier ist es in den letzten Jahren zu Fehlentwicklungen gekommen. So entfielen 2010 im Stromsektor von rund 23,7 Mrd. € Investitionen in erneuerbare Energien allein 19,5 Mrd. € und damit über 80 % auf die Photovoltaik. Die Vergütungsstruktur bei Biomasse führte dazu, dass dort vor allem teure Kleinanlagen mit Vergütungen von theoretisch bis zu 30,67 ct/kWh errichtet wurden.

Insgesamt stieg seit dem Jahr 2000 die durchschnittliche Vergütung für Strom aus erneuerbaren Energien von 8,5 ct/kWh auf voraussichtlich 15,5 ct/kWh (2010) an. Diese Entwicklung musste dringend eingedämmt werden. Die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag haben daher bereits vor der zum 1. Januar 2012 vorgesehenen EEG-Novelle wirksam gegengesteuert und insbesondere mit dem Abbau der Überförderung der Photovoltaik entschlossen gehandelt. Eine Überförderung muss auch künftig vermieden und die Förderung kostengünstiger Technologien in den Vordergrund gerückt werden. Auf Dauer kann nur eine kosteneffiziente Förderung die notwendige Akzeptanz des EEG sicherstellen.

- Basis der EEG-Finanzierung sichern

Ein Grundprinzip des EEG ist, dass die daraus resultierenden Kosten über die EEG-Umlage von den Stromverbrauchern getragen werden. Hiervon gibt es jedoch Ausnahmen. Dazu gehört z.B. die Besondere Ausgleichsregelung, die eine die internationale Wettbewerbsfähigkeit gefährdende Belastung stromintensiver Unternehmen verhindern soll. Ein weiteres Beispiel ist das so genannte Grünstromprivileg, durch das Stromhändler, bei denen der EEG-Strom einen Anteil von mindestens 50 % erreicht, von der EEG-Umlage befreit werden. Jede Befreiung von der EEG-Umlage führt aber zu einer Mehrbelastung der übrigen Stromverbraucher. So erhöht die Besondere Ausgleichsregelung 2011 die EEG-Umlage der nicht begünstigten Unternehmen sowie der privaten Haushalte um rund 20 %. Daher kommt es entscheidend darauf an, Ausnahmen auf die objektiv erforderlichen Bereiche zu begrenzen, um sowohl die Kosten für die im internationalen Wettbewerb stehenden Unternehmen als auch die daraus resultierenden Mehrkosten für die privaten Stromverbraucher sinnvoll zu begrenzen.

- Markt-, Netz- und Systemintegration

Mit zunehmendem Anteil an der Stromversorgung gewinnt die Optimierung des Zusammenspiels von erneuerbaren Energien, Netzen, konventionellen Kraftwerken, Speichern und den Stromverbrauchern an Bedeutung. Das Energiekonzept der Bundesregierung fordert vor diesem Hintergrund eine bedarfsgerechtere Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien. Mit der Einführung einer optionalen - und für Biogasanlagen ab 500 kW ab 2014 verpflichtenden - Marktprämie für alle erneuerbare Energien sowie eines Anreizes für eine bedarfsorientierte Stromerzeugung aus Biomasse werden hierzu gezielte Maßnahmen ergriffen. Ein entscheidender Begrenzungsfaktor für den Ausbau der erneuerbaren Energien sind die Stromnetze. Es kommt daher nicht nur auf den weiteren Zubau von Erzeugungskapazitäten erneuerbarer Energien an, sondern auch darauf, dass einerseits die Netze weiter ausgebaut werden - was mit dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) vorangetrieben werden soll - und anderseits sich die Standortwahl auch nach der vorhandenen Netzinfrastruktur ausrichtet. Darüber hinaus enthält der Erfahrungsbericht eine Reihe weiterer Maßnahmen zur Markt- und Systemintegration, beispielsweise Netz stabilisierende Maßnahmen bei der Photovoltaik.

- Vereinfachung und Transparenz

Einige Regelungen im EEG weisen ein unnötig hohes Maß an Komplexität auf. Dies ist beispielsweise bei der Biomasse der Fall, wo im EEG 2009 mit einer Vielzahl verschiedener Boni, die miteinander kombiniert werden können, eine unnötig komplexe und intransparente Vergütungsstruktur geschaffen wurde, die noch dazu teilweise gravierende Fehlsteuerungen verursachte. Hier ist eine deutliche Vereinfachung vorgesehen. Auch in anderen Bereichen soll die Zahl der Boni reduziert und die Vergütungsstruktur einfacher und transparenter gestaltet werden.

Mit dem vorliegenden Erfahrungsbericht erfüllt die Bundesregierung ihre Berichtspflicht gegenüber dem Deutschen Bundestag gemäß § 65 EEG. Der Erfahrungsbericht stellt dar, welche Änderungen die Bundesregierung im EEG - aber auch darüber hinaus - anstrebt. Der Erfahrungsbericht beruht auf einer Reihe wissenschaftlicher Vorhaben 4, die vom Bundesumweltministerium vergeben wurden. Darin wurden die verschiedenen Aspekte aus unterschiedlichen Blickwinkeln analysiert und entsprechende Handlungsempfehlungen entwickelt. Um eine solide Datengrundlage für zukünftig umfangreichere Untersuchungen zu schaffen und die notwendige Planungssicherheit für Investoren zu gewährleisten, sollte der im EEG verankerte vierjährige Evaluierungszyklus beibehalten werden.

Transformation des Energiesystems

Markt- und Systemintegration

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Netzintegration

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Technologiespezifische Betrachtungen

Wasserkraft ( § 23 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG:

Deponie-, Klär- und Grubengas (§§ 24, 25, 26 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG

Biomasse ( § 27 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Geothermie ( § 28 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Windenergie (§§ 29, 30, 31 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG zur Stromerzeugung aus Windenergie an Land
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen
Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG zur Stromerzeugung aus Windenergie auf See
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Solare Strahlungsenergie (§§ 32, 33 EEG)

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG
Laufende und geplante Vorhaben in anderen Bereichen

Ökonomische Wirkungen des EEG

Besondere Ausgleichsregelung (§§ 40 ff EEG) und industrieller Eigenverbrauch

Handlungsempfehlungen

Ökologische Wirkungen des EEG Wirkungen auf Umwelt, Natur und Landschaft

Handlungsempfehlungen innerhalb des EEG im Hinblick auf die Auswirkungen auf Natur und Landschaft

Wasserkraft
Biomasse
Windenergie auf See
Solarenergie
Wasserkraft
Geothermie
Biomasse

Übergreifende Betrachtungen Statistik der erneuerbaren Energien

Handlungsempfehlungen

Bundesnetzagentur (BNetzA)

Handlungsempfehlungen

Clearingstelle

Handlungsempfehlungen