Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Grünbuch der Kommission: Das System der Europäischen Union zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck - in einer Welt des Wandels Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten KOM (2011) 393 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl. Drucksache 548/98 = AE-Nr. 981891 und AE-Nr. 070029

Brüssel, den 30.6.2011 KOM (2011) 393 endgültig Grünbuch

Das System der Europäischen Union zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck: in einer Welt des Wandels Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten Grünbuch

Das System der Europäischen Union zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck: in einer Welt des Wandels Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten

1. Einleitung

Die Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, d.h. Gütern, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können ("dual use"), steht im Vordergrund der internationalen Bemühungen um Nichtverbreitung. Ausfuhrkontrollen werden bei Gütern mit doppeltem Verwendungszweck zu Sicherheitszwecken durchgeführt; dies geschieht durch handelspolitische Maßnahmen, die für den Export solcher Güter in Drittländer eine Genehmigung vorschreiben. Aufgrund des hochtechnologischen Charakters dieser Waren und Technologien sowie wegen ihres beträchtlichen Handelsvolumens ist der Dual-Use-Bereich von entscheidender Bedeutung für die Bestrebungen der EU im Hinblick auf Innovation und Wettbewerbsfähigkeit.

Daher ist bei der Ausfuhrkontrolle besonders darauf zu achten, wie sich ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem verfolgten Sicherheitsziel und der notwendigen Unterstützung von Unternehmenstätigkeiten erreichen lässt. Dieser enge Zusammenhang zwischen Sicherheit und Handel bildet den Kern der Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, und er verursacht bei der Umsetzung von Kontrollmaßnahmen innerhalb der Europäischen Union besondere Schwierigkeiten.

Seit 19951 ist allgemein anerkannt, dass die Kontrolle der Ausfuhr von Dual-Use-Gütern in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fällt und Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik der EU ist. Aufgrund dieser ausschließlichen Zuständigkeit sind die Mitgliedstaaten nicht zuständig, außer in Fällen, in denen sie von der Union besonders ermächtigt werden. 2 Eine solche Ermächtigung zur Einführung besonderer nationaler Maßnahmen erhielten die Mitgliedstaaten durch die Ausfuhrverordnung 3 ; sie liegt auch in den Rechtsvorschriften zur Errichtung des EU-Systems zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (Verordnung (EG) Nr. 428/2009 - Dual-Use-Verordnung) vor.

Ausfuhrkontrollen in der EU sind demzufolge ein Ausfluss handels- und sicherheitspolitischer Erwägungen einerseits und von Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten andererseits. Selbstverständlich sollten im Falle außergewöhnlicher Umstände, die wesentliche Sicherheitsinteressen eines Mitgliedstaats berühren, Letztere den Ausschlag geben. Diese Ausnahme zur Wahrung der Sicherheit ist jedoch nicht als eine weit gefasste Genehmigung zu verstehen, die nationale Alleingänge ermöglicht, wann immer ein Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen will.4

Im Zuge der Entwicklung des EU-Systems zur Ausfuhrkontrolle während der vergangenen zehn Jahre haben sich diese handels- und sicherheitspolitischen Erwägungen miteinander verschränkt. Statt eines harmonisierten EU-Ansatzes der Ausfuhrkontrolle, bei dem fallweise Sicherheitserwägungen zur Geltung gebracht werden, um wesentliche Sicherheitsinteressen zu schützen und mit hohem Risiko behaftete Transaktionen zu vermeiden, werden überall in der EU unterschiedliche Ansätze der Ausfuhrkontrolle verfolgt. Diese reichen von außerordentlich harten Ausfuhrbeschränkungen, die Ausführern in einigen Mitgliedstaaten auferlegt werden, bis zu breit angelegten Handelserleichterungen, die bestimmten Ausführern in bestimmten Mitgliedstaaten die Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck weitestgehend ermöglichen sollen.

2. Zweck des Grünbuchs

Nach Artikel 25 der Dual-Use-Verordnung muss die Kommission einen Bericht über die Umsetzung des EU-Systems zur Ausfuhrkontrolle und über potenzielle Reformfelder erstellen. Zweck dieses Grünbuchs ist es daher, eine breite öffentliche Diskussion zur Funktionsweise des derzeitigen EU-Systems zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck einzuleiten. 5 Bei dieser Konsultation sollen Stellungnahmen aus der Zivilgesellschaft, von Nichtregierungsorganisationen, aus Wirtschaft und Wissenschaft sowie von den Regierungen der Mitgliedstaaten zu folgenden Themen gesammelt werden:

Die Ergebnisse der Konsultation werden somit zur Ermittlung der Stärken und Schwächen des derzeitigen Systems beitragen und zu einer Vorstellung vom EU-Rahmen für die Ausfuhrkontrolle auf längere Sicht führen. Diese Ergebnisse werden dann in konkrete Änderungen des derzeitigen Systems umgesetzt und fließen in eine langfristige Strategie zur Entwicklung von Ausfuhrkontrollen in der EU ein.

3. Aufbau dieses Grünbuchs

Zur Erleichterung des Konsultationsverfahrens und damit die kurzfristigen Elemente des Überarbeitungsprozesses von der Erörterung mittel- bis langfristiger Aspekte getrennt sind, besteht dieses Grünbuch aus drei separaten Teilen:

4. EU-Ausfuhrkontrollen in einer WELT des Wandels

4.1. Bedeutung des Dual-Use-Bereichs für die Wirtschaft der EU

Die Dual-Use-Branche in der EU ist von beträchtlichem Umfang; rund 5000 Unternehmen tätigen Exporte kontrollierter Güter mit doppeltem Verwendungszweck, deren prozentualer Anteil an den Ausfuhren der Union nicht zu vernachlässigen ist. 6 Außerdem deckt die Dual-Use-Branche ein breites Spektrum von Ausführern ab, die unter anderem in folgenden Bereichen tätig sind: Ausrüstungen zur Verarbeitung kerntechnischer, biologischer und chemischer Materialien, allgemeine Elektronik, Computer, Telekommunikation, Verschlüsselung, Sensoren und Laser, Luftfahrtelektronik und Navigation, Schiffsausrüstung, Raumfahrzeuge und Antriebssysteme. Aufgrund des Charakters dieser Tätigkeiten sind Güter mit doppeltem Verwendungszweck häufig Spitzentechnologie und spiegeln die weltweit führende Stellung der EU auf technischem Gebiet wider. Die Dual-Use-Branche beschäftigt zahlreiche hochqualifizierte Arbeitskräfte, die von entscheidender Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit der EU sind.

Fragen:

An Ausführer:

An die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten:

4.2. Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck in einer sich entwickelnden Welt

Der Charakter der Dual-Use-Güter bringt es mit sich, dass die am weitesten entwickelten

Güter nur von einer begrenzten Zahl von Ländern geliefert werden. Diese Lieferländer kooperieren untereinander im Rahmen von vier internationalen Ausfuhrkontrollregelungen: der Australischen Gruppe (AG), des Missile Technology Control Regime (MTCR), der Nuclear Suppliers' Group (NSG) und des Wassenaar Arrangement. Durch diese Kooperation soll das Risiko begrenzt werden, dass sensitive Güter missbräuchlich für militärische Zwecke oder zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen (MVW) verwendet werden. 7

Nicht alle Länder, die Güter mit doppeltem Verwendungszweck liefern, sind Mitglied sämtlicher internationaler Regelungen zur Ausfuhrkontrolle und nicht alle Mitglieder der Regelungen verfügen über gleichermaßen effiziente Ausfuhrkontrollsysteme. Daher ist es möglich, dass eine Reihe sensitiver Güter überhaupt keinen Exportkontrollen unterliegt oder nur minimal kontrolliert wird. Die Frage der Verfügbarkeit kontrollierter Güter im Ausland ist ein wesentliches Element der Erwägungen zur Ausfuhrkontrolle, denn sie beeinflusst die Entscheidung, ob bestimmte Güter kontrolliert werden, in beträchtlichem Ausmaß. Stehen bestimmte Güter im Ausland ohne weiteres zur Verfügung, spricht nur wenig für ihre Kontrolle, denn die entsprechenden Ausfuhrkontrollbeschlüsse können sich negativ auf das Geschäftsergebnis auswirken und erreichen gleichzeitig möglicherweise keinerlei Sicherheitsziele.

Die Frage der Verfügbarkeit im Ausland ist einer der vielen Handelsaspekte, die bei den internationalen Bemühungen um Ausfuhrkontrolle eine große Rolle spielen und eng mit der weltweit zu beobachtenden dynamischen Entwicklung der Wirtschaft zusammenhängen. Markante wirtschaftliche Fortschritte, rasche Modernisierung, rasante Verbreitung von Technologien - all dies hat zur Steigerung des weltweiten Wohlstands beigetragen, aber die Prinzipien, von denen die Ausfuhrkontrollpolitik ausgeht, auch grundlegend verändert. Während man noch vor wenigen Jahrzehnten nur in einer sehr begrenzten Zahl der am weitesten entwickelten Länder mit kontrollierten Gütern rechnen konnte, ist das Angebot heute weitaus breiter gestreut. Technische Fortschritte und bessere Ausbildung haben dazu geführt, dass viele sensitive Güter in ganz unterschiedlichen Umgebungen gefertigt werden können, was ebenfalls zu dem erhöhten Angebot weltweit beigetragen hat.

Viele Lieferländer in der ganzen Welt haben diese Entwicklungen erkannt und ehrgeizige Reformen eingeleitet, die die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Industrie und ihre Exporte steigern, aber gleichzeitig ein annehmbares Sicherheitsniveau gewährleisten sollen. Diese Reformen stützen sich in erster Linie auf eine gewisse Priorisierung der Kontrollbemühungen bezüglich der mit dem größten Risiko behafteten Güter, d.h. die schärfsten Kontrollen konzentrieren sich auf die sensitivsten Güter und Bestimmungsländer. Unter anderem werden im Rahmen dieser Reformen weitreichende Ausfuhrerleichterungsmaßnahmen für weniger sensitive Exporte vorgeschlagen, die den lokalen Ausführern einen beträchtlichen Wettbewerbsvorteil gewährten.

Es besteht die Gefahr, dass die Kombination von Verfügbarkeit bestimmter Güter im Ausland und Vereinfachung der Ausfuhrkontrollverfahren in bestimmten Drittländern es EU-Ausführern erschweren würde, im Wettbewerb an den Weltmärkten mitzuhalten.

Fragen

An alle Interessenträger:

4.3. Unterschiede in den nationalen Ansätzen zur Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck

Mit der Dual-Use-Verordnung besteht ein allgemeiner Rahmen für Maßnahmen der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck in der Europäischen Union. Die praktische Umsetzung bleibt jedoch fast vollständig den Mitgliedstaaten überlassen; infolgedessen werden in der EU unterschiedliche Ansätze verwendet. Die Unterschiede in den nationalen Ansätzen lassen sich grob in drei Kategorien einteilen:

Diese Unterschiede führen dazu, dass die Ausfuhr eines bestimmten Guts aus einem Mitgliedstaat erheblich verzögert oder sogar verboten werden kann, während die Ausfuhr derselben Güter aus einem anderen Mitgliedstaat möglicherweise problemlos erfolgt. Man könnte erwägen, ob die bedeutendsten Unterschiede in der Anwendung der Dual-Use-Verordnung eingeschränkt werden sollten.

Fragen:

An alle Interessenträger:

4.4. Gleiche Ausgangschancen für EU-Ausführer

Der Wohlstand der Europäischen Union fußt auf einer Reihe grundlegender Prinzipien, darunter der freie Warenverkehr, die Niederlassungsfreiheit und der freie Wettbewerb, aus deren Verbindung das für Wirtschaftswachstum, Stabilität und Wohlstand erforderliche Umfeld entsteht. Diese Grundsätze bilden den Kern des Binnenmarkts. Die gemeinsame Handelspolitik der EU ist ein logischer Ausdruck dieser Prinzipien im Bereich des Handels; hier spricht die EU mit einer Stimme und gewährleistet die Gleichbehandlung der Ausführer aus allen 27 Mitgliedstaaten, was die notwendige Basis für einen erfolgreichen Wettbewerb am Weltmarkt schafft.

Das Gebiet der Ausfuhrkontrolle scheint in dieser Hinsicht eine besondere Herausforderung darzustellen; obwohl mehr als ein Jahrzehnt auf EU-Ebene an diesem Thema gearbeitet wurde, bleibt das Ausfuhrkontrollsystem der EU fragmentiert und gewährleistet Ausführern keine ähnlichen Standards wie in anderen Bereichen.

Natürlich sind Ausfuhrkontrollen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck nicht wie andere Handelsbereiche zu betrachten. Diese Kontrollen verbinden die Aspekte Sicherheit und Nichtverbreitung mit der Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft zu fördern, und sollen beide Vorgaben in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. In diesem Zusammenhang kann die Anwendung von Ausfuhrkontrollen entweder schwere Verluste für einen Ausführer bedeuten (falls er eine Ausfuhrgenehmigung nicht erhält) oder zu enormen Gewinnen führen (falls er eine Genehmigung rasch oder zumindest schneller als die Konkurrenz erhält). Die Fragen, welcher Verwaltungsaufwand den Ausführern zur Einhaltung der Ausfuhrkontrollbestimmungen entsteht und wie viel Zeit zur Einholung von Genehmigungen benötigt wird, sind daher von äußerster Wichtigkeit. Nach der inneren Logik des EU-Binnenmarkts und der gemeinsamen Handelspolitik sollten solche Fragen auf EU-Ebene behandelt werden, so dass sich europäische Unternehmen auf den Wettbewerb an den Weltmärkten konzentrieren können und wertvolle Ressourcen nicht auf die Einhaltung unterschiedlicher und manchmal widersprüchlicher Regeln in den einzelnen Mitgliedstaaten verwenden müssen. Es obliegt der EU und allen Mitgliedstaaten, diese gemeinsame Agenda voranzutreiben.

Fragen:

An alle Interessenträger:

5. Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck durch die EU NACH der Verordnung 428/2009

5.1. Überblick über das Ausfuhrkontrollsystem der EU für Güter mit doppeltem Verwendungszweck

In der Verordnung Nr. 428/2009 sind die wesentlichen Elemente des EU-Ausfuhrkontrollsystems für Dual-Use-Güter festgelegt; die praktische Umsetzung und die Festlegung weiterer Maßnahmen fällt meistens in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Im Rahmen ist unter anderem dargelegt, welche Arten von Genehmigungen erteilt werden können, und es werden die Bedingungen genannt, unter denen Kontrollen für "nicht gelistete" Güter eingeführt werden können; außerdem werden Konsultations- und Informationsaustauschverfahren sowie Vorschriften für die Verbringung bestimmter kontrollierter Güter innerhalb der Union festgelegt.

Nachstehend wird auf die wesentliche Elemente des Ausfuhrkontrollsystems näher eingegangen. Nach jedem Unterabschnitt folgt eine Reihe von Fragen, mit denen die Meinungen besonders betroffener Interessenträger im Hinblick auf die praktische Umsetzung der Dual-Use-Verordnung gesammelt werden sollen.

5.2. Die vorliegenden Genehmigungsarten

Derzeit sind in der Dual-Use-Verordnung vier Genehmigungsarten vorgesehen, von denen drei von den Mitgliedstaaten erteilt werden (Einzelgenehmigungen, Globalgenehmigungen und nationale Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr). Die allgemeine Ausfuhrgenehmigung der EU (EU GEA) EU001 in Anhang II der Verordnung wird von der Union erteilt. Die Kommission ist sich im Klaren darüber, dass die Bearbeitungszeiten und Anforderungen für die verschiedenen Genehmigungen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sind, und möchte daher bei den Interessenträgern weitere konkrete Informationen dazu sammeln, wie diese Genehmigungen in der EU gehandhabt werden.

Die Nutzung nationaler Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr (NGA) in der EU ist dabei aufgrund der beträchtlichen Auswirkungen dieser Genehmigungen auf die Ausfuhren von besonderem Interesse. Der positive Aspekt der NGA ist, dass sie die Güterausfuhr in Situationen mit geringem Risiko beträchtlich erleichtern können. Der negative Aspekt besteht darin, dass NGA nur Ausführern aus bestimmten Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen und gegebenenfalls den Binnenmarkt verzerren. Nur sieben Mitgliedstaaten haben ihren Ausführern NGA zur Verfügung gestellt.

Fragen:

An alle Interessenträger:

An Ausführer:

An Genehmigungsbehörden:

5.3. "Catchall"-Kontrollen

Nach Artikel 4 der Dual-Use-Verordnung dürfen Mitgliedstaaten für die Ausfuhr nicht in der EU-Kontrollliste aufgeführter Güter unter bestimmten Umständen eine Genehmigung vorschreiben. Diese Genehmigungspflicht gilt nur in dem die Genehmigung ausstellenden Mitgliedstaat und betrifft eine bestimmte Transaktion oder Art von Transaktion (z.B. Ausfuhren bestimmter Güter zu einem konkreten Bestimmungsziel oder Endverwender). Wegen seines eingeschränkten Geltungsbereichs könnte sich der derzeitige Auffangmechanismus nachteilig auf die Sicherheit und den Handel auswirken. Was den Sicherheitsaspekt betrifft, so kann dieser eingeschränkte Geltungsbereich bedeuten, dass gleiche oder ähnliche Güter aus anderen Mitgliedstaaten weiterhin verfügbar sind. Betrachtet man den Aspekt des Handels, so kann diese eingeschränkte Gültigkeit bedeuten, dass Konkurrenten in anderen Mitgliedstaaten mit einem bestimmten Gut weiterhin uneingeschränkt handeln können, auch wenn in einigen Mitgliedstaaten eine Genehmigungspflicht eingeführt wurde.

Fragen:

An alle Interessenträger:

An Ausführer:

5.4. Durchfuhr- und Vermittlungskontrollen

Mit der Verordnung Nr. 428/2009 wurden völlig neue Kontrollen für Vermittlungstätigkeiten und Durchfuhr eingeführt. Was die Vermittlung betrifft, so ist für von der EU aus durchgeführte Tätigkeiten eine Genehmigung erforderlich, wenn die Transaktion Güter mit doppeltem Verwendungszweck betrifft, die von einem Drittland in ein anderes Drittland verbracht werden. Hinsichtlich der Durchfuhrkontrollen sind die Mitgliedstaaten ermächtigt, eine bestimmte Durchfuhr von Nicht-EU-Waren zu verbieten, aber die räumliche Gültigkeit des Verbots beschränkt sich auf den das Verbot erlassenden Mitgliedstaat.

Fragen:

An alle Interessenträger:

5.5. Weitere von den Mitgliedstaaten eingeführte Kontrollen

In der Dual-Use-Verordnung wird den Mitgliedstaaten gestattet, bestimmte zusätzliche nationale Maßnahmen bezüglich Gütern mit doppeltem Verwendungszweck einzuführen. Diese zusätzlichen Maßnahmen sind unter anderem in Bezug auf die "Catchall"-Kontrollen (Artikel 4 Absatz 5), auf die Kontrollen von Vermittlung, Durchfuhr und Verbringung innerhalb der EU sowie im Hinblick auf zusätzliche Listen von Gütern, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder aus Menschenrechtserwägungen kontrolliert werden (Artikel 8) vorgesehen.

Dass die Bereiche, in denen zusätzliche nationale Maßnahmen gestattet sind, so breit angelegt sind, könnte darauf hindeuten, dass zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich des Ausmaßes notwendiger Dual-Use-Kontrollen beträchtliche Divergenzen bestehen.

Fragen:

An alle Interessenträger:

5.6. Kriterien für die Entscheidung über eine Ausfuhrgenehmigung

Artikel 12 der Dual-Use-Verordnung enthält eine Liste von Kriterien, die bei der Beurteilung von Genehmigungsanträgen herangezogen werden sollten. Positiv ist dabei, dass die Verordnung eine flexible Reihe von Kriterien enthält, die überall in der EU anzuwenden sind. Andererseits könnten diese Kriterien allzu allgemein sein, so dass sie unterschiedlich ausgelegt werden können.

Fragen:

An alle Interessenträger:

5.7. Genehmigungsverweigerungen

Artikel 13 der Dual-Use-Verordnung enthält detaillierte Bestimmungen über die Verweigerung von Ausfuhrgenehmigungen, Konsultationen und den Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten. Nach der Verordnung sollten die Mitgliedstaaten ihre Genehmigungsverweigerungen alle drei Jahre im Hinblick auf deren Widerruf, Änderung oder Bestätigung überprüfen.

Fragen:

An alle Genehmigungsbehörden:

5.8. Kontrollen der Verbringung innerhalb der EU

Nach der Dual-Use-Verordnung muss die Verbringung bestimmter in Anhang IV der Verordnung aufgeführter Güter zwischen den EU-Mitgliedstaaten kontrolliert werden. Gleichwohl sind nach der Verordnung bestimmte EU-Projekte von diesen Kontrollen ausgenommen. Darüber hinaus scheinen einige wenige Mitgliedstaaten diese Kontrollen aufgrund zuvor unterzeichneter und weiterhin gültiger internationaler Verpflichtungen nicht voll anzuwenden.

Die Kommission hat mehrfach Rückmeldungen von Interessenträgern erhalten, denen zufolge diese Kontrollen innerhalb der EU die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten bei verschiedenen Projekten unnötig behindern, da nicht nur materielle Güter sondern auch die einschlägigen Technologien kontrolliert werden. Kontrollen der Verbringung innerhalb der EU komplizieren die Aufnahme von Lieferanten oder Unterauftragnehmern mit Sitz außerhalb des federführenden Mitgliedstaats ungemein. Dies gilt auch für die Ausschreibungsphase. Darunter leidet die Zusammenarbeit zwischen in unterschiedlichen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Kerntechnik.9

Kontrollen der Verbringung innerhalb der EU können widersinnigerweise sogar dazu führen, die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, die in mehr als einem EU-Mitgliedstaat tätig sind, gegenüber Konkurrenten aus Drittländern zu verringern.

Fragen:

An alle Interessenträger:

An Ausführer:

An Genehmigungsbehörden:

5.9. EU-Kontrollliste

Die EU-Liste der in Anhang I der Dual-Use-Verordnung festgelegten kontrollierten Güter bildet die Grundlage für die Ermittlung der Ausfuhrkontrollen unterliegenden Güter. Die EU-Liste stellt eine konsolidierte Fassung der im Rahmen der internationalen Ausfuhrkontrollsysteme vereinbarten Kontrolllisten zuzüglich einiger weniger weiterer Güter dar. Die Liste enthält eine Reihe von Kriterien und Parametern, nach denen entschieden wird, ob ein bestimmtes Gut der Ausfuhrkontrolle unterliegt. Angesichts ihrer grundlegenden Bedeutung im Ausfuhrkontrollprozess sollte die EU-Kontrollliste von allen EU-Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden, so dass in der ganzen EU dasselbe Kontrollniveau erreicht wird.

Fragen:

An alle Interessenträger:

6. Die Entwicklung der Dual-Use-Ausfuhrkontrollen in der EU

6.1. Auf dem Weg zu einem neuen Modell der EU-Ausfuhrkontrolle

Der derzeitige EU-Rahmen für die Ausfuhrkontrolle hat deutliche Vor- und Nachteile. Lässt man einmal mögliche Meinungsverschiedenheiten bezüglich der wesentlichen Grundsätze der Ausfuhrkontrollen in der EU beiseite, so ist klar, dass dieser Rahmen sich in den kommenden Jahren entwickeln muss, um auf Herausforderungen zu reagieren, die in einer sich rasch wandelnden Welt entstehen. Der technische Fortschritt führt zu einer größeren Verfügbarkeit sensitiver Güter, was neue Gefahren für unsere Sicherheit mit sich bringt; dies bedeutet, dass möglicherweise bestimmte allmähliche Veränderungen innerhalb des EU-Systems vorgenommen werden müssen.

Manchmal dauert es lange, bis neue Ideen umgesetzt werden. Anlässlich dieses Grünbuchs sollten Stellungnahmen zu möglichen Reformbereichen und Marschrichtungen gesammelt werden, damit die nötigen Vorarbeiten so bald wie möglich beginnen können.

Dieser Abschnitt des Grünbuchs soll eine Debatte über die künftigen strategischen Optionen der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck auf EU-Ebene einleiten.

6.2. Strategisches Ziel und risikoorientierte EU-Ausfuhrkontrollen

Ausfuhrkontrollen werden auch in Zukunft von der Notwendigkeit bestimmt werden, die Verbreitung sensitiver Güter oder deren Nutzung zu militärischen Zwecken durch staatliche wie nichtstaatliche Akteure zu verhindern. Die strategische Zielsetzung der EU-Ausfuhrkontrollen orientiert sich deshalb nach wie vor an der Gewährleistung der vollständigen Einhaltung der internationalen Bemühungen um Nichtverbreitung. Die zur Erreichung dieses Ziels benötigten Instrumente müssen im Laufe der Zeit wohl weiterentwickelt werden.

Die letzten Jahre haben gezeigt, dass eine gewisse Priorisierung der Maßnahmen im Bereich der Ausfuhrkontrollen erforderlich sein könnte. Die heutige Welt ist gekennzeichnet durch eine immer größere Verfügbarkeit bestimmter Güter, eine sich beschleunigende Globalisierung und neue Geschäftsmethoden, zu denen weltumspannende Lieferketten gehören. Bei Firmen, die kontrollierte Güter oder Technologien entwickeln oder dazu Zugang haben, handelt es sich häufig um multinationale Unternehmen, die eine rasche Verbringung kontrollierter Technologien für alltägliche Geschäftsvorgänge benötigen. Sogar für kleinere Unternehmen mit Sitz in nur einem Land gehört der weltweite Wettbewerb heute selbstverständlich zum Geschäftsleben. Rasch und pünktlich liefern zu können ist ein entscheidendes Element der dynamischen Geschäftswelt von heute.

Es ist durchaus davon auszugehen, dass Ausfuhren von Dual-Use-Gütern auch weiterhin einen beträchtlichen Teil des EU-Handels ausmachen und dass dieser Handel weit überwiegend zu legitimen Zwecken erfolgt. Gleichwohl wird es ebenfalls weiterhin eine kleine Gruppe von Ländern und kriminellen Organisationen geben, die an einem Zugang zu diesen Gütern wegen deren möglicher militärischer Nutzung interessiert sind. Zur Lösung dieses Dilemmas muss man auf Maßnahmen und Ansätze zurückgreifen, die an die moderne Welt angepasst sind. Die technische Entwicklung und die wachsende Zahl von Transaktionen belasten die begrenzten Ressourcen der Ausfuhrkontrollbehörden immer stärker. Eine umfassende Risikoorientierung auf allen Ebenen des Ausfuhrkontrollprozesses scheint für die Zukunft die einzige Lösung zu sein.

Gleichzeitig sollten die Vorteile des EU-Binnenmarkts und der gemeinsamen Handelspolitik voll ausgeschöpft werden. Die EU bietet ein einzigartiges wirtschaftliches Umfeld, in dem Unternehmen reibungslos in mehreren oder sämtlichen Mitgliedstaaten tätig sind und dadurch über eine gute Grundlage für den globalen Wettbewerb verfügen. Man müsste die Anstrengungen wohl bündeln, um zu gewährleisten, dass diverse Unterschiede in den von den Mitgliedstaaten verfolgten Ansätzen diese Wettbewerbsfähigkeit nicht gefährden.

Infolgedessen ist es vielleicht erforderlich, allmählich auf ein vollständig entwickeltes risikoorientiertes Modell für die EU-Ausfuhrkontrollen hinzuarbeiten, bei dem die begrenzten Ressourcen zur Kontrolle der Güter mit dem höchsten Risiko eingesetzt werden. Damit dieser Ansatz funktioniert, müssten folgende Punkte gewährleistet sein:

Im Rahmen dieses Modells würde die Steuerung der Ausfuhrkontrollpolitik bei den einzelnen Mitgliedstaaten verbleiben; sie könnten auch weiterhin Ausfuhren verhindern, wenn ihre Sicherheitsinteressen berührt würden. Doch insgesamt würde in der gesamten EU ein wirklich gemeinsames Konzept der Ausfuhrkontrolle mit den nachstehenden Zielen in die Wege geleitet.

Infolgedessen könnten sich sowohl die Sicherheit als auch die Wettbewerbsfähigkeit der EU erhöhen. Im Folgenden wird auf das Konzept für ein neues Modell der EU-Ausfuhrkontrolle näher eingegangen.

6.3. Künftige Organisation der EU-Ausfuhrkontrollen

Der organisatorische Ansatz der Ausfuhrkontrolle wäre bei dem nachstehend beschriebenen Modell dem derzeitigen Ausfuhrkontrollsystem der EU insofern im Wesentlichen ähnlich, als eine Reihe nationaler Ausfuhrkontrollbehörden für innerhalb ihrer jeweiligen Länder gefasste Genehmigungsbeschlüsse zuständig wären. Dieser Ansatz würde sicherstellen, dass der Grundsatz der Subsidiarität beachtet wird und dass nach wie vor eine enge Beziehung zwischen den in einem bestimmten Mitgliedstaat tätigen Ausführern und den für die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen und die Einhaltung der Kontrollvorschriften zuständigen Behörden besteht.

Andererseits würden die mit der Kontrolle der Ausfuhr von Dual-Use-Gütern befassten einzelstaatlichen Stellen systematisch enger zusammenarbeiten, indem sie verstärkt gemeinsame IT-Tools nutzten, Informationen besser austauschten und Risiken in gemeinsamen Verfahren beurteilten. Diese Konzeption entspräche in vieler Hinsicht dem derzeitigen Niveau der Zusammenarbeit der Zollbehörden in der EU. Die systematische Zusammenarbeit der EU-Zollbehörden sollten sich die Ausfuhrkontrollbehörden zum Vorbild nehmen.

Fragen:

6.4. Gemeinsame Risikobewertung und angemessene Überprüfungsverfahren

Um im Hinblick auf Ausfuhrkontrollverfahren das erforderliche Harmonisierungsniveau zu erreichen, müsste man sich auf einen gemeinsamen Ansatz der Risikobewertung einigen, der in der ganzen EU für Ausfuhrkontrollbeschlüsse herangezogen würde. Grundsätzlich sollte dieser gemeinsame Ansatz zur Risikobewertung in ähnlichen Situationen (einschließlich der "Catchall"-Fälle) zu ähnlichen Entscheidungen führen. Das würde heißen, dass Gegebenheiten, bei denen Genehmigungsbehörden in ähnlichen Situationen zu unterschiedlichen Schlüssen kämen, vermieden würden.

Zusammen mit dem eigentlichen Ansatz zur Risikobeurteilung müssten möglicherweise angemessene Überprüfungsmechanismen eingerichtet werden, damit sichergestellt ist, dass die EU-Ausführer über gleiche Ausgangsbedingungen verfügen.

Fragen:

6.5. Systematischer Informationsaustausch

Zuverlässige Informationen sind die Grundlage für wirksame und solide Ausfuhrkontrollen. Ohne Zugriff auf geeignete Informationen verfügen die Genehmigungsbehörden nicht über eine hinreichend tragfähige Basis, die ihnen qualifizierte Entscheidungen über die einzelnen Ausfuhrtransaktionen gestattet. Dabei sind zwei Arten von Informationen klar zu unterscheiden:

Zu diesen Informationen zählen Daten über Ausführer, Genehmigungsbeschlüsse, verdächtige Stellen und Genehmigungsverweigerungen. Die EU sollte ihre Anstrengungen darauf konzentrieren, den diesbezüglichen Informationsaustausch zu verbessern.

Derzeit werden für Ausfuhrkontrollen relevante Informationen in erster Linie informell auf bilateraler Basis ausgetauscht. Ein systematischer Datenaustausch findet lediglich im Hinblick auf Genehmigungsverweigerungen statt, und auch nur mit einem Minimum an Details. Diese Daten werden ausgetauscht, um das sogenannte Unterlaufen zu vermeiden, d.h. dass ein Mitgliedstaat eine Ausfuhr genehmigt, die einer anderen, von einem anderen Mitgliedstaat nicht zugelassenen Transaktion ähnelt. Interessant ist dabei, dass der systematische Datenaustausch über Genehmigungsverweigerungen zwischen den 27 Mitgliedstaaten der EU nicht über das hinausgeht, was zwischen den an internationalen Ausfuhrkontrollsystemen teilnehmenden Ländern - rund 50 Staaten - an Informationen ausgetauscht wird. In einigen Fällen werden mit bestimmten internationalen Organisationen mehr Informationen ausgetauscht als mit EU-Partnern. Beispielsweise informieren die Mitgliedstaaten im Nuklearbereich die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO) über genehmigte Verbringungen kerntechnischer Materialien, und einige Mitgliedstaaten teilen der IAEO sogar Daten zu Beschaffungsanfragen mit. Berücksichtigt man das in der EU erzielte Integrationsniveau und die Tatsache, dass es eine scheinbar gemeinsame Ausfuhrpolitik gibt, wirkt der systematische Informationsaustausch irgendwie unausgewogen.

Damit ein künftiges Konzept der EU-Ausfuhrkontrolle auf jeden Fall erwartungsgemäß funktioniert, müssten bezüglich verschiedener Aspekte der Ausfuhrkontrolle Informationen systematisch ausgetauscht werden. Dazu könnten mindestens folgende Aspekte gehören:

Durch eine Bündelung solcher Daten würde gewährleistet, dass einerseits die zuständigen Stellen bei Genehmigungsfragen über die nötigen Hintergrundinformationen verfügen, um eine einheitliche Anwendung der Ausfuhrkontrollen in der EU sicherstellen zu können. Andererseits würde der Zugriff auf diese Informationen eine wirksamere Durchsetzung an den Grenzen der EU gestatten, da sich verschiedene Transaktionen ohne weiteres anhand von Listen der gültigen Genehmigungen und entsprechenden Ausführer gegenprüfen ließen.

Fragen:

6.6. Ausweitung des Geltungsbereichs der Allgemeinen Ausfuhrgenehmigungen der EU

Um zu gewährleisten, dass die Kontrollen im Rahmen des neuen Ausfuhrkontrollmodells wirksam sind, muss man sich über die Rangfolge der zu unternehmenden Anstrengungen einigen. Viele EU-Mitgliedstaaten wie auch mehrere Drittländer nehmen bereits eine Priorisierung vor, indem sie Transaktionen mit geringem Risiko zu erleichterten Ausfuhrverfahren im Rahmen von allgemeinen Genehmigungen zulassen. In der EU gelten in immerhin sieben Mitgliedstaaten nationale Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr, die den Export mehrerer kontrollierter Güter in eine Vielzahl von Bestimmungsländern mit einem Minimum an Formalitäten gestatten. Es liegt auf der Hand, dass derartige allgemeine Genehmigungen die Ausfuhr für Unternehmen, die auf diese Genehmigungen zugreifen können, erheblich erleichtern und es den Genehmigungsstellen ermöglichen, ihre Ressourcen der detaillierten Bewertung mit höherem Risiko behafteter Transaktionen zu widmen.

Auf EU-Ebene gilt derzeit eine Allgemeine Ausfuhrgenehmigung der EU, die den Export der meisten kontrollierten Güter zu sieben Bestimmungszielen gestattet. Um die Vorteile allgemeiner Genehmigungen auf Ausführer in der ganzen EU auszudehnen, schlug die Kommission 2008 die Einführung sechs neuer Allgemeiner Ausfuhrgenehmigungen vor.

Nach Ansicht der Kommission ist künftig ein weiterer Schritt zur Ausweitung der Verfügbarkeit von Allgemeinen Ausfuhrgenehmigungen der EU erforderlich, insbesondere in Bereichen, in denen bestimmte Mitgliedstaaten bereits nationale Allgemeingenehmigungen eingeführt haben. Diese Frage hängt eng damit zusammen, wie Risiken EU-weit bewertet werden. Derzeit führen die verschiedenen Risikokonzepte bei den Mitgliedstaaten zu völlig unterschiedlichen Schlussfolgerungen bezüglich des potenziellen Anwendungsbereichs Allgemeiner Ausfuhrgenehmigungen der EU. Transaktionen, deren Risiko einige Mitgliedstaaten als gering genug betrachten, um sie in nationale Allgemeingenehmigungen aufzunehmen, werden von anderen Mitgliedstaaten als mit einem zu hohen Risiko behaftet eingeschätzt, weshalb für sie Einzelgenehmigungen vorgeschrieben werden. Aus Sicht der Kommission sollten derartige Situationen in einem Binnenmarkt aber nicht auftreten; zum einen eröffnen sie die Möglichkeit zur Umgehung und zum anderen schaffen sie ungleiche Ausgangsbedingungen für EU-Akteure. Es sollte daher möglich sein, breit angelegte Vereinbarungen über Ausfuhren mit geringem Risiko zu erreichen. Angesichts des breiten Anwendungsbereichs mehrerer bereits gültiger nationaler Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr und des weitgespannten Anwendungsbereichs in Drittländern erteilter allgemeiner Genehmigungen sollte die EU insbesondere in der Lage sein, sich auf neue breit angelegte Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen der EU zu einigen. Um die nationalen Vorrechte im Bereich der Sicherheit zu wahren, könnte man in diese breit angelegten Allgemeinen Ausfuhrgenehmigungen der EU bestimmte Sicherheitsklauseln einfügen, die es Mitgliedstaaten gestatten, fallweise bestimmte Transaktionen zu blockieren, wenn diese deren wesentliche Sicherheitsinteressen beeinträchtigen würden. Wenn es möglich wäre, sich auf einen solchen gemeinsamen Ansatz zu einigen, könnte man die nationalen Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr auslaufen lassen.

Solange es keine Vereinbarung über neue breit angelegte Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen der EU und das Auslaufen der nationalen Allgemeingenehmigungen für die Ausfuhr gibt, ist zu erwägen, ob nationale Allgemeingenehmigungen auf Ausführer aus allen EU-Mitgliedstaaten ausgedehnt werden können.

Fragen:

6.7. Ein gemeinsamer Ansatz für "Catchall"-Kontrollen

Die Möglichkeit des Verbots einer Ausfuhrtransaktion bezüglich eines nicht eigens auf der EU-Kontrollliste aufgeführten Gutes, das gleichwohl zu Verbreitungszwecken genutzt werden könnte, ist ein grundlegender Bestandteil von Ausfuhrkontrollsystemen auf der ganzen Welt. Solche "Catchall"-Kontrollen sind erforderlich, um zu gewährleisten, dass Güter, die zur Verbreitung oder zu militärischen Programmen beitragen könnten, nicht an ihr Ziel gelangen, wenn ihre technischen Parameter knapp unter den Kontrollschwellenwerten liegen oder die betreffenden Güter noch nicht in die Kontrollliste aufgenommen worden sind. "Catchall"- Kontrollen sind daher eine logische Ausweitung der Kontrolle in der Kontrollliste aufgeführter Güter.

Der Einsatz von "Catchall"-Kontrollen ist immer schwierig, führt aber im EU-Kontext zu besonderen Herausforderungen, da für EU-Ausführer gleiche Ausgangsbedingungen gewährleistet sein müssen. Bei der Anwendung von "Catchall"-Kontrollen in der EU sind zwei spezifische Probleme aufgetaucht:

Die oben genannten Probleme hängen eng mit der Frage der in den EU-Mitgliedstaaten verwendeten unterschiedlichen Ansätze zur Risikobewertung zusammen. Grundsätzlich sind Situationen zu vermeiden, in denen ein Mitgliedstaat eine Transaktion als so risikobehaftet betrachtet, dass sie aufgrund von Nichtverbreitungsaspekten nicht genehmigt werden kann, während aus anderen Mitgliedstaaten in ähnlichen oder identischen Situationen die betreffenden Güter weiter ausgeführt werden.

Künftig könnten Mitgliedstaaten zu einem Informationsaustausch über eingeführte "Catchall"-Kontrollen und die ihren Beschlüssen zugrunde liegenden Erwägungen verpflichtet werden. Darüber hinaus wäre vielleicht zu erwägen, eine EU-weite "Catchall"-Kontrolle zu schaffen. Im Rahmen eines solchen Mechanismus könnte ein betroffener Mitgliedstaat oder eine Gruppe von Mitgliedstaaten in bestimmten Situationen die Kommission ersuchen, eine in allen 27 EU-Mitgliedstaaten für einen bestimmten Zeitraum gültige Genehmigungspflicht vorzuschreiben. Die Zollbehörden in der gesamten EU könnten dann aufgefordert werden, auf bestimmte spezifische Transaktionen besonders zu achten. Die Einführung eines solchen gemeinsamen Konzepts würde bedeuten, dass sich die Situation für die Ausführer in der gesamten EU stabilisiert und gleichzeitig Sicherheitsbestrebungen deutlich gestärkt werden, denn mögliche Verbreiter würden effektiv daran gehindert, sich in der EU nach bestimmten Gütern umzusehen.

Über die Frage, wie ein Unterlaufen zuverlässig verhindert werden kann, sobald ein Mitgliedstaat nach Einführung einer "Catchall"-Kontrolle eine Genehmigung verweigert hat, ist noch weiter nachzudenken. In diesem Zusammenhang könnte eine Stärkung der Rolle der Zollbehörden oder möglicherweise die Schaffung vorübergehender Listen zusätzlich kontrollierter Güter, die sich auf die jüngsten Beschlüsse zur Genehmigungsverweigerung stützen, erwogen werden. Durch eine solche vorübergehende Liste würde eine Genehmigungspflicht für die Ausfuhr bestimmter (nicht in der EU-Kontrollliste aufgeführter) Güter in bestimmte Bestimmungsländer eingeführt, was die Mitgliedsländer dazu verpflichtete, diese Ausfuhrtransaktionen anhand einer Reihe gemeinsamer Regeln zu bewerten.

Fragen:

6.8. Auf dem Weg zu einem vollständig integrierten Binnenmarkt für Güter mit doppeltem Verwendungszweck

Eine Erörterung des künftigen Modells der EU-Ausfuhrkontrolle wäre unvollständig ohne Erwägung der Frage der Verbringungen innerhalb der EU, die nach wie vor eine der wenigen Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der EU darstellen.

Zu einem Zeitpunkt, zu dem bestimmte Erleichterungen für die Verbringung militärischer Güter innerhalb der EU bereits vereinbart werden konnten, erscheinen die Begründungen zur Beibehaltung der Kontrollen der Verbringung von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck innerhalb der EU etwas spitzfindig. Die Verbringung innerhalb der EU im Wesentlichen denselben Genehmigungsverfahren wie die Ausfuhren in Drittländer zu unterwerfen ist in einem Binnenmarkt schwer zu rechtfertigen. Das Problem wird durch den Mangel an eindeutig harmonisierten Verfahren zur Genehmigung von Verbringungen innerhalb der EU noch verschärft. Mehrere Jahre lang blieb in aufeinander folgenden EU-Rechtsrahmen zur Ausfuhrkontrolle die Möglichkeit offen, dass diese Maßnahmen nach weiteren Schritten in Richtung auf eine Harmonisierung der Ausfuhrkontrollen in der EU aufgehoben würden. Leider wurden dabei bisher keine Fortschritte gemacht.

Die Kontrollen der Verbringung innerhalb der EU behindern die Entwicklung, da die Unternehmen eine mögliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die den Abschluss mühsamer Genehmigungsverfahren und das Führen von Aufzeichnungen erfordert, möglichst vermeiden. Generell gibt es eine Reihe von Großprojekten, die zurzeit zahlreiche Genehmigungen erfordern und von einem strafferen Konzept der Kontrolle der Verbringung innerhalb der EU erheblich profitieren würden.

Bei der Konzipierung eines neuen Modells der EU-Ausfuhrkontrolle sollte man sich ernstlich bemühen, dem Ziel einer Aufhebung der Kontrollen der Verbringung von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck innerhalb der EU näherzukommen. Dort, wo es aus Sicherheitsgründen notwendig ist, könnten alternative Möglichkeiten zur zuverlässigen Vermeidung von Umlenkungen erwogen werden; dazu gehören:

Zumindest - und als erste Phase der Arbeit in diesem Bereich - könnten die Vorschriften zum Führen von Aufzeichnungen gelockert und für bestimmte Güter allgemeine Genehmigungen eingeführt werden.

Fragen:

6.9. Verbesserte Durchsetzung der Ausfuhrkontrollen

Die rechtlichen Bestimmungen zur Ausfuhrkontrolle werden vom Zoll in zwei Phasen durchgesetzt, und zwar an dem Ort, an dem die Waren in das Ausfuhrverfahren eintreten, und an der Grenze der EU. Derzeit stehen den Vollzugsbehörden dafür nur äußerst begrenzte Informationen zur Verfügung.

Dank verbesserter Mechanismen für den Informationsaustausch, wie oben beschrieben, könnten die Vollzugsbehörden auf gebündelte Angaben zu gültigen Genehmigungen, registrierten Ausführern und verdächtigen Stellen zugreifen, die zur besseren Identifizierung mit hohem Risiko behafteter Transaktionen dienen könnten, was ihnen die Konzentration ihrer Durchsetzungsbemühungen auf diese Fälle ermöglichte.

Des Weiteren sollte erwogen werden, ob im Ausfuhrkontrollverfahren stärker auf den Status eines zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten zurückgegriffen werden könnte.

Fragen:

7. Fazit

7.1. Nächste Schritte

Mit dieser Grünbuch-Konsultation soll die in Artikel 25 der Verordnung Nr. 428/2009 vorgesehene Überprüfung des Ausfuhrkontrollsystems der EU für Güter mit doppeltem Verwendungszweck eingeleitet werden. Nachstehend findet sich der ungefähre Zeitplan für die einzelnen Verfahrensschritte:

7.2. Konsultationsfrist

Alle Interessenträger sind eingeladen, ihren Standpunkt bezüglich der oben dargelegten Probleme und Fragen darzulegen. Stellungnahmen sollten in elektronischer Form spätestens bis zum 31. Oktober 2011 an folgende E-Mail-Adresse gesandt werden: TRADE-F1-DU-CONSULT-201 1 @ec.europa.eu.

7.3. Veröffentlichung von Stellungnahmen

Die Kommission wird möglicherweise die zu dieser Grünbuch-Konsultation eingehenden detaillierten Stellungnahmen veröffentlichen oder verbreiten. Falls Sie Ihre Stellungnahme vertraulich behandelt wissen wollen, muss dies aus Ihrer Äußerung klar hervorgehen.