Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug - COM (2012) 363 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Rechnungshof wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 741/94 = AE-Nr. 942642 und AE-Nr. . 044077, 080202, 110762

Europäische Kommission
Brüssel, den 11.7.2012
COM (2012) 363 final
2012/0193 (COD)

Vorschlag für Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug

{SWD(2012) 195 final}
{SWD(2012) 196 final}

Begründung

1. Hintergrund des Vorschlags

1.1 Allgemeiner Kontext

Gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete Betrugsdelikte und ähnliche rechtswidrige Handlungen sind ein großes, zu Lasten des EU-Haushalts und somit der Steuerzahler gehendes Problem. Wenn EU-Gelder missbraucht werden, besteht die Gefahr, dass das mit dem EU-Haushalt verfolgte Ziel, die Lebensbedingungen zu verbessern sowie Wachstum und Arbeitsplätze zu schaffen, nicht erreicht wird. Dies gilt besonders in Zeiten, in denen die Konsolidierung der Haushalte, ein verantwortungsvolles haushaltspolitisches Handeln und Strukturreformen zur Ankurbelung des Wachstums von vorrangiger Bedeutung sind. Laut dem von der Kommission vorgelegten Jahresbericht 2010 über den Schutz der finanziellen Interessen der EU1 werden trotz des bestehenden Rechtsrahmens alljährlich Fälle von Betrugsverdacht mit einem Gesamtschadensvolumen von ca. 600 Mio. EUR (Einnahmen-und Ausgabenseite des EU-Haushalts) verzeichnet. Es kann davon ausgegangen werden, dass das tatsächliche Schadensvolumen noch größer ist, denn es werden ja nicht alle Fälle aufgedeckt und gemeldet.

Die EU muss das Geld der Steuerzahler unter Nutzung der im EU-Vertrag vorgesehenen Möglichkeiten so gut wie möglich schützen. Um den EU-Haushalt vor Schaden zu bewahren, bedarf es eines gleichwertigen und wirksamen Schutzes der finanziellen Interessen der EU, und dies - insoweit es sich als notwendig erweist - auch strafrechtlicher Art. Obwohl einschlägige Rechtsvorschriften der EU eingeführt und weiterentwickelt wurden, die u.a. auf die Bekämpfung von Betrug, Korruption und Geldwäsche2 abstellen, haben die Mitgliedstaaten von Land zu Land unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften erlassen, die folglich oftmals auch einen unterschiedlichen Schutz im Rahmen der betreffenden Rechtsordnungen gewährleisten. Dies zeigt, dass gegenwärtig kein gleichwertiger Schutz der finanziellen Interessen der EU besteht, und dass die derzeitigen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen nicht abschreckend genug sind.

Beispielsweise haben die Mitgliedstaaten, was die Betrugsbekämpfung anbelangt, den Straftatbestand des Betrugs in vielen verschiedenen Formen von Rechtsakten auf dem Gebiet des allgemeinen Strafrechts (in Form von spezifischen oder weiter gefassten Straftatbeständen) bis hin zum Gebiet des Steuerstrafrechts definiert.3 Ähnliche Divergenzen bestehen in den Mitgliedstaaten auch bei den geltenden Sanktionen für diese Straftaten.4

MitgliedstaatSanktionen
ATFreiheitsstrafe bis zu sechs Monaten ( § 146 StGB), bis zu drei Jahren (§ 147 StGB Absätze 1 und 2), bis zu zehn Jahren (§ 147 Absatz 3); Freiheitsstrafe bis zu drei bzw. fünf Jahren und Geldstrafe bis zum Doppelten des umgangenen Betrags ( § 7 AEG)
BEFreiheitsstrafe von einem Monat bis zu fünf Jahren ( Artikel 450 des Einkommensteuergesetzes) bzw. Freiheitsstrafe von zwei Monaten bis zu drei Jahren (Artikel 451 des Einkommensteuergesetzes) sowie Geldstrafen (Artikel 259, 260 und 261 des allgemeinen Zoll- und Verbrauchssteuergesetzes)
BGFreiheitsstrafe von einem Jahr bis zu acht Jahren (Artikel 209 und 210 STGB), Freiheitsstrafe von drei bis zu zehn Jahren (Artikel 211 StGB), Freiheitsstrafe von zwei bis zu acht Jahren (Artikel 212 StGB), Freiheitsstrafe von drei bis zu zehn Jahren (Artikel 212 Absatz 3 StGB)
CYFreiheitsstrafe von 5 Jahren (Artikel 300 STGB), Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und/oder Geldstrafe bis zu 5125,80 EUR
CZFreiheitsstrafe bis zu zwei Jahren (Artikel 209-212 STGB)
DKFreiheitsstrafe bis zu einem Jahr und sechs Monaten (Artikel 279 STGB) bzw. bis zu acht Jahren in schweren Fällen (Artikel 289A StGB)
EEGeldstrafe oder Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren (Artikel 209 STGB) bzw. fünf Jahren (Artikel 210 StGB)
FIGeldstrafe oder Freiheitsstrafe von 14 Tagen bis zu zwei Jahren (Kapitel 36 Artikel 1 STGB) bzw. von vier Monaten bis zu vier Jahren in schweren Fällen (Kapitel 29 Artikel 1 und 5 StGB)
FRFreiheitsstrafe bis zu fünf Jahren und Geldstrafe in Höhe von 375 000 EUR (Artikel 313 Absätze 1-3 STGB) bzw. Freiheitsstrafe bis zu sieben Jahren und Geldstrafe in Höhe von 750 000 EUR in schweren Fällen
DE Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe (§ 263 STGB)
ELFreiheitsstrafe von zehn Tagen bis zu fünf Jahren bzw. von drei Monaten bis zu fünf Jahren(Artikel 386 Absatz 1 STGB), Freiheitsstrafe von zwei Jahren bis zu fünf Jahren in schweren Fällen
HUFreiheitsstrafe bis zu zwei Jahren (Artikel 318 STGB) bzw. bis zu 5 Jahren (Artikel 314 StGB)
IRFreiheitsstrafe bis zu fünf Jahren (Artikel 42 des Gesetzes von 2001)
ITFreiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu drei Jahren und Geldstrafe zwischen 51 und 1032 EUR(Artikel 640 Absatz 1 STGB) bzw. Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu sechs Jahren (Artikel 640a StGB)
LVFreiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Ordnungshaft oder gemeinnützige Arbeit oder Geldstrafe bis in Höhe des sechzigfachen Satzes (17 074,20 EUR) des monatlichen Mindestlohns (Artikel 177 STGB).
LTGemeinnützige Arbeit oder Geldstrafe oder Freiheitsbeschränkung oder Arrest oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren (Artikel 182 STGB) bzw. bis zu acht Jahren in schweren Fällen
LUFreiheitsstrafe von einem Monat bis zu einem Jahr oder Geldstrafe zwischen 500 und 30 000 EUR(Artikel 490 STGB) bzw. Freiheitsstrafe von einem Monat bis zu einem Jahr oder Geldstrafe zwischen 500 und 10 000 EUR (Artikel 498 StGB)
MTFreiheitsstrafe von vier Monaten bis zu einem Jahr (Artikel 298 Absatz 1 STGB), Freiheitsstrafe bis zu 18 Monaten und Geldstrafe von 2 329,37 bis zu 34 940,60 EUR (Artikel 298c StGB) , Freiheitsstrafe von sieben Monaten bis zu zwei Jahren (Artikel 308 StGB), Freiheitsstrafe von einem Monat bis zu sechs Monaten oder Geldstrafe (Artikel 309 StGB)
NLFreiheitsstrafe bis zu einem Jahr (Artikel 328 STGB), bis zu zwei Jahren (Artikel 334 StGB), bis zu drei Jahren (Artikel 360 StGB), bis zu vier Jahren (Artikel 227 und 326 StGB) oder bis zu sechs Jahren (Artikel 225, 336 und 359 StGB) oder Geldstrafe bis zu 76 000 EUR
PLFreiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren (Artikel 297 STGB)
PTFreiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe (Artikel 217 STGB)
ROFreiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zwölf Jahren (Artikel 215 STGB) (Grundregel)
SIFreiheitsstrafe von drei Monaten bis zu drei Jahren (Artikel 229 STGB), Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren (Artikel 211 StGB), Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren (Artikel 228 StGB), Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren (Artikel 231 StGB)
SKFreiheitsstrafe bis zu zwei Jahren (Artikel 221 STGB) bzw. von einem Jahr bis zu 5 Jahren (Artikel 222-225 STGB)
ESFreiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu drei Jahren (Artikel 252 STGB)
SEFreiheitsstrafe bis zu zwei Jahren (Kapitel 9 Artikel 1 STGB)
UKSummarisches Verfahren: Freiheitsstrafe bis zu zwölf Monaten und/oder Geldstrafe (Artikel 1 des Betrugsbekämpfungsgesetzes von 2006); Verurteilung nach Anklageerhebung: Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren und/oder Geldstrafe

Wie die diesem Vorschlag beiliegende Folgenabschätzung zeigt, beeinträchtigen diese großen Unterschiede die Wirksamkeit der EU-Politik zum Schutz ihrer finanziellen Interessen. Wenn es in allen Mitgliedstaaten einheitliche Straftatbestände gäbe, würde sich das Risiko, dass unterschiedliche Praktiken entstehen, verringern, da es eine einheitliche Auslegung gäbe und auch die Anforderungen für die Strafverfolgung einheitlich erfüllt würden. Dadurch würde sich die abschreckende Wirkung verstärken, und die Möglichkeiten für die Durchsetzung der einschlägigen Vorschriften würden sich verbessern. Für potenzielle Täter würde sich somit der Anreiz verringern, ihre kriminellen Machenschaften in Länder mit einem geringeren Strafverfolgungsdruck zu verlagern.

Ein gleichwertiger Schutz ihrer finanziellen Interessen ist zudem wichtig für die Glaubwürdigkeit der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU sowie für den ordnungsgemäßen Vollzug des EU-Haushalts. Daher sollte dieser Vorschlag nicht nur Betrug im engeren Sinne, sondern auch betrugsähnliche Formen rechtswidrigen Verhaltens erfassen, durch die der EU-Haushalt geschädigt wird, also insbesondere Korruption, Geldwäsche und die Behinderung von öffentlichen Vergabeverfahren. Entscheidendes Tatbestandsmerkmal ist, dass auf Kosten des EU-Haushalts (und somit der Steuerzahler) illegale Erträge "erwirtschaftet" werden.

Ein weiterer Grund für diesen Richtlinienvorschlag ist die Notwendigkeit, konkrete Maßnahmen zur Umsetzung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission zu ergreifen.

1.2 Rechtlicher Kontext

Die ersten Rechtsvorschriften zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der EU wurden im Jahr 1995 mit dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und den diesbezüglichen Protokollen5 (nachfolgend zusammenfassend als "Übereinkommen" bezeichnet) erlassen. Das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ist von fast allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden und in Bezug auf diese in Kraft getreten.6 Die allgemeinen strafrechtlichen Vorschriften der EU für diesen Bereich schließen den Rahmenbeschluss 2005/212/JI des Rates vom 24. Februar 2005 über die Einziehung von Erträgen, Tatwerkzeugen und Vermögensgegenständen aus Straftaten7 ein, den die Kommission durch eine Richtlinie über die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten in der Europäischen Union für die teilnehmenden Mitgliedstaaten8 ersetzen möchte.

Dieser Rahmen ist durch allgemeine, sich gleichwohl nicht spezifisch auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU beziehende Vorschriften der Union zur Bekämpfung bestimmter rechtswidriger, für die legale Wirtschaft besonders schädlicher Handlungen wie Geldwäsche9 und Korruption10 ergänzt worden.

Im Mai 2011 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung11 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union durch strafrechtliche Vorschriften und verwaltungsrechtliche Untersuchungen, die von einem Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen 12 begleitet war. In diesen Dokumenten wird auf das in der EU entstandene Flickwerk von Straftatdefinitionen und strafrechtlichen Sanktionen nach dem geltenden Rechtsrahmen hingewiesen und betont, dass die Kommission strafrechtliche Vorschriften als eine wichtige Komponente für die Verbesserung dieses Zustands betrachtet.

In der Mitteilung vom September 201113 "Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik: Gewährleistung der wirksamen Durchführung der EU-Politik durch das Strafrecht" wurden ein allgemeiner inhaltlicher und struktureller Rahmen für das EU-Strafrecht und allgemeine Grundsätze einer EU-Strafgesetzgebung vorgeschlagen, darunter das Prinzip, dass Strafrechtsvorschriften der EU nicht über das für die Erreichung ihrer Ziele erforderliche Maß hinausgehen dürfen und diesen Zielen angemessen sein müssen.

In der Folge ist schrittweise ein Corpus verwaltungsrechtlicher Vorschriften zur Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen entstanden. In der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/9514 des Rates wurden verwaltungsrechtliche Bestimmungen über die Behandlung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Handlungen festgelegt, die von verwaltungsrechtlichen sektorspezifischen Bestimmungen 15 flankiert wurden. Neben den oben genannten, sich speziell auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU beziehenden Rechtsvorschriften horizontaler Art gibt es eine Reihe verwaltungsrechtlicher EU-Vorschriften, die einschlägige Bestimmungen über das Vorgehen gegen rechtswidrige Handlungen zum Nachteil des EU-Haushalts enthalten. 16

2. Ergebnisse der Anhörung interessierter Kreise der Folgenabschätzung

2.1 Anhörung interessierter Kreise

Die Kommission hat mehrere Anhörungen interessierter Kreise durchgeführt. Unter anderem hat sie am 25. Oktober 2011 Strafrechtsexperten und 6. Dezember 2012 in einer gesonderten Sitzung Beamte der Mitgliedstaaten zu diesem Thema gehört. An der letztgenannten Sitzung nahmen auch Vertreter des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments teil. Die Meinungen der Strafverfolgungsdienste der Mitgliedstaaten wurden über Fragebögen und im Rahmen der Diskussionen auf dem von Eurojust am 23. Juni 2011 und am 16. Dezember 2011 in Den Haag veranstalteten Forum für Generalanwälte eingeholt. Außerdem lud die Kommission Vertreter des Europäischen Steuerzahlerbundes zu einer Sachverständigensitzung am 25. Januar 2012 ein.

Die Sachverständigen haben auf erhebliche Mängel des geltenden Rechtsrahmens für den Schutz der finanziellen Interessen der EU hingewiesen, darunter insbesondere die Verjährungsfristen. Gleichzeitig haben sie die Bedeutung des Grundsatzes unterstrichen, dass strafrechtliche Vorschriften nur als letztes Mittel verwendet werden sollten und dabei dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebührend Rechnung zu tragen ist. Da das Strafrecht ein sehr strenges Instrument für die gesellschaftliche Kontrolle ist, das tief in die Grundfreiheiten der Bürger eingreift, sollte es nur als letztes Mittel eingesetzt und so angewendet werden, dass die fundamentalen Interessen der Bürger und die bürgerlichen Freiheiten gewahrt werden, und dass die Bürger einen Nutzen davon haben. Die Sachverständigen der Mitgliedstaaten unterstützten generell das von der Kommission verfolgte Ziel, das Geld der Steuerzahler zu schützen und in der gesamten EU einen gleichwertigen Schutz schützenswerter grundlegender Interessen der Bürger sicherzustellen. Die Praktiker waren weitgehend der Meinung, dass es wichtig ist, klare strafrechtliche Vorschriften zu haben, damit einheitliche Bedingungen herrschen, und dass diese Vorschriften durch verfahrensrechtliche Vorschriften ergänzt werden sollten, um die in diesem Zusammenhang von ihnen aufgezeigten Mängel zu beheben. Die letztgenannte Überlegung ist in das Arbeitsprogramm der Kommission eingeflossen, welches eine separate Initiative für verfahrensrechtliche Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU im Jahr 2013 vorsieht. Der Europäische Steuerzahlerbund hat sehr begrüßt, dass die Kommission das Geld der europäischen Steuerzahler besser vor Missbrauch schützen möchte, und seine Unterstützung für ihren Ansatz zur Schaffung eines umfassenden und abschreckenden strafrechtlichen Rahmens für den Schutz der finanziellen Interessen der EU zum Ausdruck gebracht.

2.2 Folgenabschätzung

Die Kommission hat eine Folgenabschätzung der politischen Vorgehensmöglichkeiten durchgeführt, bei der sie die Ergebnisse einer externen, im Februar 2012 abgeschlossenen Studie17 berücksichtigt hat. Die Folgenabschätzung kommt nach Prüfung der verschiedenen Optionen zu dem Schluss, dass eine Lösung vorgezogenen werden sollte, bei der bestimmte betrugsähnliche Straftatbestände ausgeweitet, Mindestsanktionen eingeführt und die gesetzlichen Verjährungsfristen angeglichen werden sollten.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

3.1 Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 325 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

In Artikel 325 ist die Befugnis der EU verankert, die erforderlichen "abschreckenden Maßnahmen" zur Verhütung und Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Betrugsdelikten und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zu beschließen. Artikel 325 Absatz 4 regelt, nach welchem Legislativverfahren die erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten beschlossen werden. Er bildet zudem eine Rechtsgrundlage für die Gesetzgebung zur Verhütung und Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Betrugsdelikten und sonstigen rechtswidrigen Handlungen. "Betrug" ist in diesem Zusammenhang im weiteren Sinne als ein Straftatbestand zu verstehen, der auch bestimmte betrugsähnliche Straftaten einschließt.

Dass dem Thema "Betrugsbekämpfung" im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein eigenes Kapitel im Rahmen des Titels "Finanzvorschriften" gewidmet wird, zeigt, dass die Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen ein sehr spezifischer Politikbereich ist. Auch wird der Begriff "abschreckend" an keiner weiteren Stelle im Vertrag verwendet. Dies belegt, dass die Union auf diesem spezifischen Gebiet eine breite Palette von Instrumenten zu ihrer Verfügung hat. Die besondere Bedeutung dieses Themas wird durch Artikel 310 Absatz 6 AEUV - also bereits im ersten Artikel des Titels "Finanzvorschriften" - weiter betont, in dem dort die Notwendigkeit, gegen derartige rechtswidrige Handlungen vorzugehen, hervorgehoben wird.

Der Zweck von Artikel 325 besteht darin, das alleinige Interesse, dem diese vorrangige Politik dient (d.h. den Schutz von EU-Mitteln sowohl bei den Einnahmen als auch bei den Ausgaben), zu wahren.

Dieser Vorschlag ersetzt den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft .20

3.2 Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und Achtung der Grundrechte

Für ein strafrechtliches Vorgehen auf EU-Ebene sprechen folgende Faktoren:

Die finanziellen Interessen der EU beziehen sich auf von der Union oder in ihrem Auftrag verwaltete Vermögenswerte und Verbindlichkeiten und liegen somit von vornherein auf EU-Ebene. Als solche sind sie zudem stärker auf die EU ausgerichtet als jeder Bereich, in dem es Vorschriften der Mitgliedstaaten anzugleichen gilt. Von ihrer Form und ihrem Inhalt her sind sie eher den Anliegen der Vorschriften über den Selbstschutz der EU-Organe, -Einrichtungen, -Ämter und -Agenturen (beispielsweise in Bezug auf die physische oder die IT-Sicherheit) vergleichbar. Dies lässt den Schluss zu, dass sie von den Mitgliedstaaten allein nicht hinreichend geschützt werden können. Für diese Einschätzung spricht auch die Tatsache, dass im Vertrag selbst (in Artikel 310 Absatz 6 und in Artikel 325 Absätze 1 und 4 AEUV) die Notwendigkeit herausgestellt wird, dass es eines Vorgehens auf Unionsebene bedarf, um gleichwertige und abschreckende Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU vor widerrechtlichen Handlungen festzulegen. Außerdem führt die Europäische Kommission gemäß Artikel 48 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates den Haushaltsplan der EU in Einnahmen und Ausgaben eigenverantwortlich aus.

Für den Schutz ihrer finanziellen Interessen unter Berücksichtigung der einschlägigen EU-Vorschriften ist die EU selbst am besten aufgestellt. Bei den letztgenannten Vorschriften handelt es sich um die haushaltstechnischen Vorschriften der Haushaltsordnung, die allgemeinen Vorschriften über den Schutz der finanziellen Interessen durch verwaltungsrechtliche Vorschriften und die sektorspezifischen Vorschriften über den Schutz der finanziellen Interessen in den verschiedenen Politikbereichen. Dies könnte auch gegebenenfalls einander angeglichene strafrechtliche Vorschriften über den Schutz der finanziellen Interessen der EU einschließen. Bei der Gesetzgebung der EU muss, was das Strafrecht anbelangt, dem allgemeinen Subsidiaritätsgrundsatz besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Dieser besagt, dass die EU einschlägige Rechtsvorschriften nur erlassen darf, wenn das damit verfolgte Ziel nicht durch Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene wirksamer erreicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Wirkung dieser Maßnahmen besser auf Unionsebene zu erreichen ist. Nur die EU ist in der Lage, verbindliche, in allen Mitgliedstaaten anwendbare Angleichungsvorschriften zu erlassen und so einen Rechtsrahmen zu schaffen, der dazu beitragen könnte, die bestehenden Schwachpunkte zu beseitigen und insbesondere den Mangel an Gleichwertigkeit zu beheben, der mit den Zielen von Artikel 325 Absatz 4 AEUV nicht vereinbar ist.

Der Vorschlag wirkt sich auf folgende in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Rechte und Grundsätze aus: Recht auf Freiheit und Recht auf Achtung des Familienlebens (durch die mögliche Inhaftierung verurteilter Täter), Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit (durch ein mögliches Berufsverbot für verurteilte Täter), Eigentumsrecht (durch die mögliche Schließung von Unternehmen, die Straftaten begangen haben), Geldstrafen bei Verurteilung sowie Einziehung, Gesetz- und Verhältnismäßigkeitsprinzip (weil neue Straftatbestände definiert werden) und das Recht, wegen ein und derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich belangt zu werden (wegen des Zusammenhangs mit den Regelungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen). Diese Eingriffe sind gerechtfertigt, weil sie den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen entsprechen (siehe Artikel 52 Absatz 1 der Charta) und insbesondere dazu dienen, wirksame und abschreckende Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU zu ermöglichen. Angesichts ausbleibender Verbesserungen beim Schadensvolumen der Unregelmäßigkeiten und Betrugsdelikte sowie der Wirkungslosigkeit der gegenwärtigen, nach Maßgabe des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen ergriffenen Maßnahmen ist es erforderlich, strafrechtliche Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug und damit zusammenhängenden rechtswidrigen Tätigkeiten zu erlassen. Es wurde sorgfältig darauf geachtet, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen nicht über das für die Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgehen und somit verhältnismäßig sind.

3.3 Wahl des Instruments

Um zum einen harmonisierte strafrechtliche Vorschriften für den Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der EU festzulegen, gleichzeitig aber den Mitgliedstaaten einen gewissen Handlungsspielraum für die Einführung etwaiger noch schärferer Bestimmungen zu lassen, ist eine Richtlinie das geeignete Instrument.

3.4 Die Bestimmungen im Einzelnen

Artikel 1: Gegenstand - In diesem Artikel werden der Zweck und der sachliche Geltungsbereich der Richtlinie festgelegt, und es wird insbesondere darauf hingewiesen, dass diese sich nur auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU bezieht.

Artikel 2: Definition der finanziellen Interessen der Union - In diesem Artikel wird die zu den Zwecken dieser Richtlinie geltende Definition des Begriffs "finanzielle Interessen der Union" festgelegt. Der Europäische Gerichtshof hat bestätigt, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen unter Beachtung des einschlägigen Unionsrechts einerseits und der Zurverfügungstellung entsprechender Mehrwertsteuermittel für den EU-Haushalt besteht, da jedes Versäumnis bei der Erhebung ersterer potenziell zu einer Verringerung letzterer führt.21 Folglich ist davon auszugehen, dass Mehrwertsteuerbetrug den finanziellen Interessen der EU schadet und daher durch die vorgeschlagene Richtlinie erfasst wird.

Artikel 3: Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union - Dieser Artikel enthält eine Definition der von den Mitgliedstaaten unter Strafe zu stellenden betrügerischen Handlungen.

Artikel 4: Gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete betrugsähnliche Straftaten - In diesem Artikel sind die rechtswidrigen Handlungen aufgeführt, die Gegenstand der Betrugsprävention und -bekämpfung sind. Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, unredliches Verhalten von Bietern bei öffentlichen Ausschreibungen unter Strafe zu stellen. Erfasst werden betrugsähnliche Verhaltensweisen, bei denen der Vergabestelle im Vergabeverfahren zwar wahre Angaben übermittelt werden, die Angaben aber auf Informationen basieren, die unrechtmäßig von öffentlichen Stellen erlangt worden sind. Eine solche Regelung gibt es bereits in einigen Mitgliedstaaten, doch das Strafmaß ist höchst unterschiedlich (von einem Tag Freiheitsentzug beispielsweise bis zu einer Mindestfreiheitsstrafe von drei Jahren).22 Schätzungen zufolge entgehen dem EU-Haushalt jährlich 40 Mio. EUR, weil es an wirksamen Vorschriften in diesem Bereich fehlt .23 Angebotsabsprachen unter Bietern werden bereits sowohl auf EU-Ebene als auch in den Mitgliedstaaten strafrechtlich verfolgt und geahndet, so dass sie vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sind.

Artikel 4 enthält darüber hinaus eine Definition des von den Mitgliedstaaten unter Strafe zu stellenden Korruptionstatbestands, die sich weitgehend auf das Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und seine Protokollen stützt. Die nationalen Gesetze zur Umsetzung des Übereinkommens zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften von 1995 und seiner Protokolle sowie die einschlägige Rechtsprechung legen nahe, dass die Definition von "Bestechung" und "Bestechlichkeit" weiter gefasst werden muss. Im Gegensatz zum Übereinkommen setzt der Korruptionstatbestand keine Verletzung von Dienstpflichten voraus. Korruption stellt für die finanziellen Interessen der Union ein besonders gravierendes Problem dar und bedarf daher einer besonderen Regelung. Artikel4 definiert auch den Tatbestand der missbräuchlichen Verwendung, worunter Verhaltensweisen eines öffentlichen Bediensteten zu verstehen sind, die nicht als Betrug im engeren Sinne eingestuft werden können, aber eine zweckwidrige, auf eine Schädigung der finanziellen Interessen der Union gerichtete Verwendung von Finanzmitteln oder Vermögenswerten bewirken. Des Weiteren wird unter Verweis auf einschlägige Geldwäsche-Vorschriften vorgeschrieben, dass die Mitgliedstaaten die Geldwäsche von Erträgen aus in der Richtlinie erfassten Straftaten unter Strafe stellen müssen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass alle gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete Straftaten derselben Sanktionsregelung unterliegen. Artikel 4 definiert den Begriff des öffentlichen Bediensteten, der nicht nur Personen umfasst, die für die Union oder in den Mitgliedstaaten ein Amt gesetzgebender, administrativer oder justizieller Art bekleiden oder sonstige öffentliche Aufgaben wahrnehmen, sondern auch Personen, die solche Aufgaben in Drittländern wahrnehmen. Denn die finanziellen Interessen der EU müssen auch vor Bestechung und Bestechlichkeit sowie missbräuchlicher Verwendung der Mittel in Bezug auf Personen in Drittländern geschützt werden, soweit diese Personen Mittel der Union verwalten.

Artikel 5: Anstiftung, Beihilfe und Versuch - Dieser Artikel verpflichtet die Mitgliedstaaten, auch bestimmte Formen der Vorbereitung und Mitwirkung bei den oben genannten Straftaten unter Strafe zu stellen. Die Strafbarkeit des Versuchs ist bei den meisten Straftaten nicht eigens geregelt, da die betreffenden Grundtatbestände bereits Elemente des Versuchs enthalten.

Artikel 6: Haftung juristischer Personen - Dieser Artikel sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Haftung für alle oben genannten Straftaten auf juristische Personen ausdehnen, dabei aber ausschließen, dass diese alternativ zu natürlichen Personen haften.

Artikel 7: Sanktionen gegen natürliche Personen - Dieser Artikel, der für alle oben genannten Straftaten gilt, sieht vor, dass die Mitgliedstaaten wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verhängen und bestimmte strafrechtliche Mindestsanktionen für natürliche Personen festlegen. Die vorgesehenen Strafen stehen im Verhältnis zu der Schwere der Tat und entsprechen den Strafen, die derzeit in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten gelten. In diesem Artikel wird darüber hinaus der Zusammenhang zwischen der Richtlinie und aus anderen Gründen verhängten disziplinarrechtlichen Sanktionen präzisiert.

Artikel 8: Freiheitsstrafen - Dieser Artikel betrifft alle oben genannten Straftaten und sieht ausgehend von den Schwellenbeträgen für die einzelnen Straftatbestände bestimmte Mindestfreiheitsstrafen für besonders schwere Straftaten vor. Die Einführung von Mindeststrafen wird EU-weit für Kohärenz bei den Sanktionen sorgen, die in den Mitgliedstaaten für ein bestimmtes Verhalten vorgesehen sind, mit dem Ergebnis, dass in der Union ein wirksamer, gleichwertiger Schutz der finanziellen Interessen der Union gewährleistet ist. Wirtschaftskriminalität - darunter auch Betrug - ist ein Bereich, in dem von strafrechtlichen Sanktionen ein besonderer Abschreckungseffekt ausgehen kann, da zu erwarten ist, dass potenzielle Straftäter eine Risikoabwägung vornehmen, bevor sie sich auf solche kriminellen Machenschaften einlassen. Die Einführung von Mindestsanktionen wird daher als notwendig erachtet, um EU-weit eine wirksame Abschreckung zu ermöglichen. Das untere Strafmaß von sechs Monaten steht im Verhältnis zur Schwere der Straftaten und gewährleistet darüber hinaus, dass für die in Artikel2 des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl24 aufgeführten Straftaten ein Europäischer Haftbefehl ausgestellt und vollstreckt werden kann, so dass für eine möglichst wirksame Zusammenarbeit der Justiz gesorgt ist.

Artikel 9: Mindestsanktionen für juristische Personen - Dieser Artikel enthält wie Artikel 7 Sanktionsvorschriften, bezieht sich jedoch auf juristische Personen.

Artikel 10: Sicherstellung und Einziehung - Dieser Artikel, der für alle von der Richtlinie erfassten Straftaten gilt, schreibt die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus solchen Straftaten sowie von Tatmitteln vor.

Artikel 11: Zuständigkeit - Dieser Artikel ist auf das Territorialitäts- und das Personalitätsprinzip gestützt. Er gilt für alle oben genannten Straftaten. Er enthält Anknüpfungspunkte für die Begründung der Zuständigkeit, auf deren Grundlage die Justizbehörden in Fällen, die die finanziellen Interessen der EU berühren, Ermittlungen aufnehmen, Strafverfolgungsmaßnahmen durchführen und Gerichtsverfahren einleiten können. Da diese Richtlinie eine Strafverfolgung nicht zulässt, wenn die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nicht gegeben ist, werden die Mitgliedstaaten und die Kommission bei betrügerischen Handlungen, die außerhalb des Unionsgebiets von Drittstaatsangehörigen begangen wurden, Beweismittel an den betreffenden Drittstaat weiterleiten und mit den zuständigen Behörden zusammenarbeiten, damit diese Handlungen strafrechtlich verfolgt werden können.

Artikel 12: Verjährung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Straftaten - Dieser Artikel, der für alle in dieser Richtlinie erfassten Straftaten gilt, legt eine allgemeine Mindestfrist für die Verjährung sowie eine Verjährungsfrist für die Strafvollstreckung nach einer rechtskräftigen Verurteilung fest.

Artikel 13: Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge - In diesem Artikel wird klargestellt, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Wiedereinziehung von Beträgen, die unrechtmäßig als Folge einer von dieser Richtlinie erfassten Straftat gezahlt worden sind, von dieser Richtlinie und den in Artikel 12 festgelegten Verjährungsfristen unberührt bleibt.

Artikel 14: Verhältnis zu anderen geltenden Rechtsvorschriften der Union - Dieser Artikel erläutert das Verhältnis zwischen verwaltungs- und strafrechtlichen Sanktionsregelungen.

Artikel 15: Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung) - Dieser Artikel ist der Regelung über die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission aus dem Zweiten Protokoll des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften nachgebildet. Die Aufnahme dieser Bestimmung ist wegen der Aufhebung des Übereinkommens und seiner Protokolle durch Artikel 16 notwendig.

Artikel 16: Aufhebung der Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften - Mit dieser Bestimmung werden das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und seine Protokolle aufgehoben.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf den EU-Haushalt. Sein Ziel ist jedoch, durch eine verstärkte Abschreckung und wirksamere Strafverfolgung in den Mitgliedstaaten Mittelausfällen, die durch rechtswidrige, gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete Handlungen verursacht werden, entgegenzuwirken und Einziehungen in Fällen zu erleichtern, in denen es trotzdem bereits zu derartigen Mittelausfällen gekommen ist.

Vorschlag für Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 325 Absatz 4, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Rechnungshofes,25 gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Titel I
Gegenstand und Begriffsbestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

In dieser Richtlinie werden im Wege der Definition einschlägiger Straftatbestände und Sanktionen notwendige Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen festgelegt.

Artikel 2
Definition der finanziellen Interessen der Union

Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck "finanzielle Interessen der Union" sämtliche Einnahmen und Ausgaben, die

Titel II
Verhütung und Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union

Artikel 3
Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass das folgende vorsätzliche Verhalten als Straftat geahndet werden kann:

Artikel 4
Gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete betrugsähnliche Straftaten

Titel III
Allgemeine Bestimmungen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union

Artikel 5
Anstiftung, Beihilfe und Versuch

Artikel 6
Haftung juristischer Personen

Artikel 7
Sanktionen gegen natürliche Personen

Artikel 8
Freiheitsstrafen

Artikel 9
Mindestsanktionen für juristische Personen

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass gegen eine im Sinne des Artikels 6 haftbare juristische Person wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen verhängt werden können, zu denen Geldstrafen und Geldbußen gehören und die andere Sanktionen einschließen können, darunter:

Artikel 10
Sicherstellung und Einziehung

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Tatmittel und Erträge aus Straftaten im Sinne des Titels II nach Maßgabe der Richtlinie .../.../... [des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten in der Europäischen Union]34 sichergestellt und eingezogen werden.

Artikel 11
Zuständigkeit

Artikel 12
Verjährung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Straftaten

Artikel 13
Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge

Diese Richtlinie lässt die Wiedereinziehung von Beträgen unberührt, die zu Unrecht im Zusammenhang mit einer Straftat im Sinne des Titels II gezahlt worden sind.

Artikel 14
Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften der Union

Diese Richtlinie lässt die Anwendung von verwaltungsrechtlichen Maßnahmen, Sanktionen und Geldbußen unberührt, die im Unionsrecht, insbesondere in Artikel4 und 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates35, oder im einzelstaatlichen Recht im Einklang mit einer besonderen unionsrechtlichen Verpflichtung festgelegt sind. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die ordnungsgemäße und wirksame Anwendung von im Unionsrecht oder in einzelstaatlichen Umsetzungsvorschriften festgelegten verwaltungsrechtlichen Maßnahmen, Sanktionen und Geldbußen, die nicht mit einer strafrechtlichen Sanktion gleichgesetzt werden können, nicht durch Strafverfahren beeinträchtigt wird, die auf der Grundlage einzelstaatlicher Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie eingeleitet worden sind.

Titel IV
Schlussbestimmungen

Artikel 15
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung)

Artikel 16
Aufhebung der Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften

Das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vom 26. Juli 1995 und die diesbezüglichen Protokolle vom 27. September 1996, 29. November 1996 und 19. Juni 1997 werden mit Wirkung vom [Tag des Anwendungsbeginns gemäß Artikel 17 Absatz 1 Unterabsatz 2] aufgehoben.

Artikel 17
Umsetzung

Artikel 18
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 19
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident