Empfehlungen der Ausschüsse
Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten
(AVV Gebietsausweisung - AVV GeA)

993. Sitzung des Bundesrates am 18. September 2020

A

Der federführende Ausschuss für Agrarpolitik und Verbraucherschutz (AV) und der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (U) empfehlen dem Bundesrat, der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift gemäß Artikel 84 Absatz 2 des Grundgesetzes nach Maßgabe folgender Änderungen zuzustimmen:

1. Zu § 4 Absatz 2 AVV GeA

§ 4 Absatz 2 ist zu streichen.

Folgeänderungen:

Begründung:

Der mit § 4 Absatz 2 verfolgte weitere Verfahrensschritt wird in § 6 Satz 1 hinreichend aufgegriffen.

Zudem führt die Doppelung zur Rechtsunsicherheit, da der in § 4 Absatz 2 vorgesehene Verweis auf den steigenden Trend den Vorgaben in § 6 Satz 1 zur immissionsbasierten Abgrenzung "auf Basis der gemessenen Nitratkonzentration" sowie in Anlage 2 zur Regionalisierung widerspricht.

In Anlage 2 Nummer 1 Buchstabe c wird bestimmt, dass zur Regionalisierung der Messwerte die an den Messstellen ermittelten Konzentrationen mehrerer Jahre zu einem arithmetischen Mittelwert zusammengefasst werden sollen. Die Messstelle bzw. die durch Regionalisierung berechneten Rasterpunkte sind folglich durch eine mittlere Konzentration definiert, mit der eine Trendbetrachtung nach § 10 der Grundwasserverordnung technisch nicht durchgeführt werden kann.

2. Zu § 4 Absatz 2 AVV GeA

In § 4 Absatz 2 ist vor den Wörtern "37,5 Milligramm Nitrat je Liter" das Wort "mindestens" einzufügen.

Begründung:

Gemäß DüV § 13a Absatz 1 muss die Nitratkonzentration bei steigenden Trends mindestens 37,5 Milligramm je Liter betragen. Entsprechend ist auch in der AVV GeA diese Formulierung so aufzunehmen.

3. Zu § 14 Absatz 2 Nummer 2 AVV GeA

In § 14 Absatz 2 ist Nummer 2 wie folgt zu fassen:

"2. Abschwemmungen von an Oberflächengewässer angrenzende landwirtschaftlich genutzte Flächen,"

Begründung:

Es kann in einem 2. Prozessschritt auch an Bodenpartikel gebundener immobilisierter Phosphor aus der Düngung mobilisiert und so abgeschwemmt werden. Nach den vorgegebenen Modellansätzen der AVV GeA ist dies nicht differenzierbar. Die Formulierung in der AVV GeA würde diese Möglichkeit jedoch ausschließen.

4. Zu § 16 Absatz 2 AVV GeA

In § 16 Absatz 2 ist nach dem Wort "keine" das Wort "maßgebliche" einzufügen.

Begründung:

Mit düngebezogenen Maßnahmen zur Verminderung der Phosphoreinträge lassen sich immer zumindest geringfügige Wirkungen erzielen. Zur Sicherstellung der Angemessenheit sollten zumindest "maßgebliche" Verbesserungen erwartet werden.

5. Zu § 18 Absatz 1 Satz 2 AVV GeA

In § 18 Absatz 1 Satz 2 sind nach dem Wort "rechtlichen" die Wörter "oder tatsächlichen" einzufügen.

Begründung:

Die geforderte Messstellendichte wird sich in den nächsten vier Jahren nicht realisieren lassen. Das nach der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) vorgegebene und umgesetzte repräsentative Messnetz muss sukzessive in ein Vor-Ort-Messnetz umgestaltet werden. Für die Realisierung und Umsetzung und insbesondere den Bau der Messstellen (Ausschreibeverfahren, Beauftragung, Mittelbereitstellung, Umsetzung, etc.) sind mindestens 10 bis 15 Jahre erforderlich.

6. Zu § 18 Absatz 2 Satz 2 AVV GeA

§ 18 Absatz 2 Satz 2 ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Aufhebung der nicht beabsichtigten zeitlichen Kopplung einer Überprüfung nach § 17 Absatz 1 und Differenzierung nach § 18 Absatz 2.

Nach § 17 Absatz 1 können die Länder die Ausweisung der mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete jederzeit überprüfen und anpassen. Sollte eine erste Überprüfung bereits innerhalb der ersten Jahre nach der Erstausweisung als sinnvoll betrachtet und durchgeführt werden, kann vermutlich nicht gleichzeitig auch die bodenklimatische Differenzierung fertiggestellt sein, denn diese erfordert eine bundesweit abgestimmte Vorgehensweise und wird vermutlich erst gegen Ende des ersten Vier-Jahres-Zeitraums vorliegen.

7. Zu § 19 Absatz 4 - neu - AVV GeA

Dem § 19 ist folgender Absatz 4 anzufügen:

(4) Bei der Einstufung der biologischen Qualitätskomponenten gemäß § 13 Absatz 1 Nummer 1 können anstatt des in Anlage 5 Nummer 1.1 der Oberflächengewässerverordnung benannte Bewertungsverfahren PHYLIB auch länderspezifisch angepasste Bewertungsverfahren genutzt werden, bis die notwendige Überarbeitung von PHYLIB abgeschlossen ist."

Begründung:

Das nationale Bewertungsverfahren PHYLIB bedarf der fachlichen Überarbeitung. Die fachlich notwendige Überarbeitung von PHYLIB erfolgt 2020/2021 und ist im Rahmen des Länderfinanzierungsprogramms Wasser, Boden und Abfall-Projekt O6.20 "Anpassung des Fließgewässer-Bewertungsverfahrens für Makrophyten und Phytobenthos an die Anforderungen von Bewertungspraxis und Maßnahmenplanung" für die Jahre 2020/21 vorgesehen.

Bis diese vorliegt, sollen übergangsweise auch länderspezifisch angepasste Bewertungsverfahren genutzt werden können.

8. Zu Anlage 1 Nummer 1 Absatz 3 Satz 3 AVV GeA

In Anlage 1 Nummer 1 Absatz 3 sind in Satz 3 nach den Wörtern "Eignungsprüfung von Grundwassermessstellen" die Wörter "oder einer vergleichbaren allgemein anerkannten Regel der Technik" einzufügen.

Begründung:

Die konkrete Verpflichtung, nach dem Arbeitsblatt DWA-A 908 vorzugehen, geht zu weit. Dieses kann allenfalls beispielhaft genannt werden. Zum Thema Ausbau und Betrieb von Grundwassermessstellen gibt es etliche allgemein anerkannte Regeln der Technik von verschiedenen Regelwerkssetzern. Eine Einschränkung auf DWA-A 908 ist nicht begründet und schafft, wenn nicht genau danach vorgegangen wurde, in unnötiger Weise neue Angriffspunkte.

9. Zu Anlage 1 Nummer 1 Absatz 6 Satz 1 AVV GeA

In Anlage 1 Nummer 1 Absatz 6 sind in Satz 1 die Wörter ", d.h. ein aktiver Entnahmebetrieb vorliegt und sich der Entnahmeort örtlich einem einzelnen Brunnen zuordnen lässt" zu streichen.

Begründung:

Durch die Formulierung ist eine weitere Verschärfung der Qualitätsanforderungen gegenüber dem Anhörungsentwurf der AVV GeA zu den zu verwendenden Rohwasserbrunnen eingeführt worden.

Zudem fehlt die rechtliche Grundlage die entsprechenden Informationen von Dritten übermittelt zu bekommen. Diese rechtliche Grundlage zu schaffen bzw. Daten zu beschaffen, würde insbesondere bei der Erstausweisung dazu führen, dass weniger Messstellen für das Ausweisungsmessnetz genutzt werden können.

10. Zu Anlage 1 Nummer 2 AVV GeA

In Anlage 1 ist in Nummer 2 das Wort "Redoxpotenzial" zu streichen.

Begründung:

Die konkrete Verpflichtung, im Rahmen der Vor-Ort-Parameter auf das Redoxpotenzial zu untersuchen, geht zu weit. Die Untersuchung dieses Parameters ist im Rahmen der qualitätsgesicherten Untersuchung auf Nitrat nicht erforderlich. Sie wird weithin auch nicht durchgeführt, weder bei den Messstellen des staatlichen Messnetzes noch im Rahmen der nach Eigenüberwachungsverordnung geforderten Untersuchungen bei Trinkwassergewinnungen, die Teil des Ausweisungsmessnetzes sein können. Eine solche Verpflichtung würde unnötigen zusätzlichen Aufwand erzeugen oder, sofern sie nicht erfüllt ist, die Gebietsausweisung in unnötiger Weise angreifbar machen.

11. Zu Anlage 2 Nummer 1 Buchstabe b Satz 1 AVV GeA

In Anlage 2 Nummer 1 Buchstabe b Satz 1 sind die Wörter "Mindestanforderungen an die Messstellen" durch die Wörter "Anforderungen an Grundwasser-Messstellen" zu ersetzen.

Begründung:

Es sollte klargestellt werden, dass bei der Regionalisierung auf die gesamte Anlage 1 "Anforderungen an Grundwasser-Messstellen" und nicht nur auf die "Mindestanforderungen" in Anlage 1 Nummer 1 verwiesen wird. Für Stützmessstellen, die zur Regionalisierung herangezogen werden dürfen, gelten die Mindestanforderungen nach Anlage 1 Nummer 1 gerade nicht, sondern nur die Anforderungen an Stützmessstellen.

12. Zu Anlage 2 Nummer 1 Buchstabe c Satz 1, Satz 1a - neu - AVV GeA

In Anlage 2 ist Nummer 1 Buchstabe c wie folgt zu ändern:

Begründung:

Neben Messfehlern und Messunsicherheiten können vielfältige weitere Einflüsse zu Ausreißern führen. Da gemäß Anlage 2 Buchstabe c Satz 3 bei mehreren Konzentrationsangaben innerhalb eines Jahres in Anlehnung an die EU-Rechtsprechung der Höchstwert zu verwenden ist, sind generell alle Ausreißer bei den Messergebnissen herauszunehmen. Damit lassen sich stark verzerrte Bilder der tatsächlichen Belastungssituation vermeiden.

13. Zu Anlage 3 Abschnitt Denitrifikation im Boden (ND) Absatz 3 Satz 2 - neu -, Satz 3 - neu - AVV GeA

In Anlage 3 sind im Abschnitt Denitrifikation im Boden (ND) dem Absatz 3 nach den Wörtern "regionalspezifisch abgeleitet." die Sätze "Die in den Ländern bestmöglich vorhandene Datenbasis kann bei der Anwendung zur Berechnung der Denitrifikationsleistung im Boden herangezogen werden. Dies betrifft insbesondere die Anwendung der zugrundeliegenden Tabelle zur Berechnung der Denitrifikationsleistung." anzufügen.

Begründung:

Damit die Gebietsabgrenzung verursachergerecht umgesetzt werden kann, müssen die Länder die bestmögliche Datenbasis nutzen können. Deshalb sollte die Entscheidung über die Nutzung regionalspezifischer Kenngrößen hinsichtlich der Bodeneigenschaften im Einzelfall den zuständigen Fachbehörden obliegen. Mit den Eingangsdaten in AGRUM-DE kann eine solche Detailschärfe derzeit nicht abgebildet werden, da die eingehenden Informationen in viel geringerer Auflösung im Modell verrechnet werden.

14. Zu Anlage 3 Abschnitt Sickerwasserrate (Qsw) Satz 3 und Satz 4 - neu - AVV GeA

In Anlage 3 ist im Abschnitt Sickerwasserrate (Qsw) Satz 3 durch folgende Sätze zu ersetzen:

"Im AGRUM-DE-Modell ergibt sich die Sickerwasserrate aus der Differenz von Gesamtabfluss und Direktabfluss. Der Direktabfluss wird in Oberflächenabfluss, Dränung und Zwischenabfluss aufgeteilt."

Begründung:

Um eine bestmögliche Datengrundlage nutzen zu können, sollte die Formulierung angepasst werden. In Hessen wird hierzu die Grundwasserneubildung herangezogen. Diese Methodik und die Ergebnisse werden im KLIWA Bericht Heft 21 "Entwicklung von Bodenwasserhaushalt und Grundwasserneubildung in Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz und Hessen (1951-2015)" näher beschrieben.

15. Zu Anlage 4 Absatz 3 Satz 4 AVV GeA

In Anlage 4 ist in Absatz 3 Satz 4 der Punkt am Ende durch ein Komma zu ersetzen und folgender Halbsatz anzufügen:

"sofern die Voraussetzungen für ihre elektronische Erfassung und modellgestützte Plausibilisierung sowie die elektronische Einspeisung und modelltechnische Verarbeitung dieser Daten zur Ermittlung der potenziellen Nitratausträge nach § 8 vorliegen."

Begründung:

Legen künftig von der Ausweisung "roter" N-Gebiete betroffene Landwirte einzelbetriebliche Daten zur Höhe der durchgeführten N-Düngung und zu den erzielten Ernteerträgen mit der Bitte um Berücksichtigung dieser Daten bei der Ermittlung der potenziellen Nitratausträge nach § 8 sowie der Ermittlung der landwirtschaftlichen Flächen mit hohem Emissionsrisiko nach § 9 vor, so müssten die zuständigen Landesbehörden diese Daten aufgrund der o.g. Regelung in Anlage 4 bei der Umsetzung der §§ 8 und 9 AVV GeA berücksichtigen. Da die Mehrzahl der betroffenen Landwirte über entsprechende Betriebsdaten verfügt, ist damit zu rechnen, dass ein Großteil der betroffenen Landwirte die Berücksichtigung ihrer Betriebsdaten bei der Umsetzung der §§ 8 und 9 AVV GeA verlangen wird. Für die zuständigen Landesbehörden ist die Regelung jedoch nur umsetzbar, wenn die in dem anzufügenden Halbsatz genannten drei Voraussetzungen vorliegen, was in dem nach § 15 Absatz 4 DüV vorgegebenen sehr kurzen Zeitraum nicht realisierbar ist. Die jeweiligen Betriebsdaten müssen elektronisch in einem vorgegebenen Format vorliegen, das eine Einspeisung dieser Daten in das Modellsystem AGRUM DE ermöglicht. Dazu sind entsprechende DV-Schnittstellen zu schaffen. Die Ermittlung der N-Salden nach § 8 und die Verrechnung dieser mit den maximal tolerierbaren N-Salden zur Ermittlung der Flächen mit hohem Emissionsrisiko nach § 9 muss modellgestützt mit Hilfe des Modellsystems AGRUM DE erfolgen (oder mit einem anderen Modell mit gleichem Systemverständnis). Eine nicht modellgestützte Verrechnung von übermittelten Betriebsdaten ist vom Aufwand her nicht leistbar. Dies würde zudem einen Systembruch mit ggf. erheblichen Auswirkungen auf die Ergebnisse der verbleibenden Flächen ohne vorliegende Betriebsdaten bedeuten, da AGRUM DE seiner ursprünglichen Zielstellung gemäß derzeit noch mit räumlich wesentlich geringer aufgelösten Daten (z.B. Landkreis- und Gemeinde-Ebene) arbeitet. Ein punktueller Verschnitt mit tatsächlichen Betriebsdaten ist nicht möglich. Darüber hinaus ist auch eine modellgestützte Plausibilisierung der Betriebsdaten erforderlich, um den insgesamt hohen, über die modellgestützte Plausibilisierung hinausgehenden behördlichen Gesamtaufwand für die Plausibilisierung zu mindern.

B

16. Der Finanzausschuss empfiehlt dem Bundesrat, der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift gemäß Artikel 84 Absatz 2 des Grundgesetzes zuzustimmen.

C

Der federführende Ausschuss für Agrarpolitik und Verbraucherschutz (AV) und der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (U) empfehlen dem Bundesrat ferner, die folgende

Entschließung zu fassen:

Begründung (nur gegenüber dem Plenum):

Zu Buchstabe a:

Aufgrund der zum Teil langen Fließzeiten des Sickerwassers von der Unterkante des Wurzelraums bis zu den jeweiligen Grundwassermessstellen, der dadurch zum Teil stark verzögerten Wirkung von Bewirtschaftungsmaßnahmen auf die Grundwasserbeschaffenheit sowie der zum Teil hohen Abstände zwischen Grundwassermessstellen kann durch einen kombinierten Immissions-/Emissionsansatz eine umfassendere und fachlich besser abgesicherte sowie verursachergerechtere Bewertung der Nitratbelastung und -gefährdung des Grundwassers erreicht werden. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass neben einem geeigneten validen Modellansatz eine Berücksichtigung der relevanten Daten in hoher räumlicher Auflösung erfolgt und diese Daten möglichst exakt der tatsächlich durchgeführten Bewirtschaftung entsprechen. Plausibilisierten Daten der Bewirtschafter kommt hier eine hohe Bedeutung zu. Der einschränkende letzte Halbsatz ist erforderlich, da in den Folgepunkten erhebliche Defizite genannt werden.

Zu Buchstabe b:

Die qualitativ unzureichenden Anforderungen an die Datenbasis nach Anlage 4 sind für die vorgesehene und erforderliche kleinflächig/großmaßstäbige Emissionsrisikoabschätzung nach § 9 nicht geeignet. Dazu werden in dem Antrag zwei gewichtige Beispiele genannt. Die Disaggregierung kleinmaßstäbig (z.T. auf Landkreisebene) erhobener Parameter auf die Feldblockebene täuscht eine Genauigkeit vor, die tatsächlich nicht besteht. Wenn Landwirte für ihre Flächen die in AGRUM DE einbezogenen Eingabeparameter (Höhe der N-Düngung und N-Entzüge) mit ihren betrieblichen Daten vergleichen, ist mit erheblichen Abweichungen und damit auch mit Einwänden/Protesten zu rechnen. Die berechtigte Forderung der Landwirte nach Verursachergerechtigkeit erfordert eine bessere Datenqualität.

Zu Buchstabe c und d:

Aufgrund fehlender düngerechtlicher Rechtsgrundlagen können Landwirte in nitratbelasteten Gebieten nicht zur Mitteilung aktueller Ertragsangaben verpflichtet werden. Für eine verursacherbezogene Abschätzung potenzieller Nitratausträge und die Ermittlung von Flächen mit hohem Emissionsrisiko kommt dieser Angabe jedoch eine hohe Bedeutung zu. In nitratbelasteten Gebieten haben die Bewirtschafter ihre Düngebedarfsermittlung nach § 4 Absatz 1 und 2 i.V.m. Anlage 4 Tabellen 3 und 5 DüV immer auf die Durchschnittserträge der Jahre 2015-2019 zu beziehen ("eingefrorene" Erträge in nitratbelasteten Gebieten, damit durch die mit der DüV 2020 dort vorgeschriebene 20%ige N-Reduktion keine Abwärtsspirale der Durchschnittserträge entsteht). Angeforderte Angaben der für die Düngebedarfsermittlung zugrunde zu legenden 5-jährigen Durchschnittserträgen geben somit in diesen Gebieten künftig nicht mehr den mittleren aktuellen 5-Jahres-Durchschnittsertrag an, sondern nur den der Jahre 2015 bis 2019 und sind somit künftig nicht verwendbar.

Nach § 13 Absatz 2 DüV ist die Befugnis der Landesregierungen, durch Rechtsverordnung Regelungen über Vorlage-, Melde- oder Mitteilungsplichten im Zusammenhang mit Aufzeichnungen nach § 10 Absatz 1, 2 und 4 zu erlassen, im letzten Halbsatz auf den Zweck beschränkt, "soweit dies zur Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften erforderlich ist". Es fehlt somit die Befugnis, durch Rechtsverordnung auch Vorlage-/Melde-/Mitteilungspflichten für das Monitoring sowie als unterstützende Information zum Zweck der Abgrenzung nitratbelasteter oder eutrophierter Gebiete zu erlassen. Unter Ziffer 4 ist daher die Forderung enthalten, diesen Mangel zu beseitigen. Außerdem sollten zur Sicherstellung einer bundeseinheitlichen und verursachergerechten Gebietsabgrenzung geeignete Vorlage-/Melde-/Mitteilungspflichten bundeseinheitlich und verbindlich vorgeschrieben werden.

Zu Buchstabe e:

Um eine verursachergerechtere Gebietsabgrenzung zu erreichen, müssen künftig Angaben der Betriebe insbesondere zur Höhe der N-Düngung und zu den Ernteerträgen und damit N-Entzügen erfasst, plausibilisiert und in die Ermittlung der potenziellen Nitratausträge nach § 8 sowie der Flächen mit hohem Emissionsrisiko nach § 9 mit AGRUM DE einbezogen werden. Eine "händische", nicht modellgestützte Berücksichtigung einzelbetrieblicher Angaben ist von den zuständigen Behörden nicht leistbar. Dies würde zudem einen Systembruch mit ggf. erheblichen Auswirkungen auf die Ergebnisse der verbleibenden Flächen ohne vorliegende Betriebsdaten bedeuten, da AGRUM DE seiner ursprünglichen Zielstellung gemäß derzeit noch mit räumlich wesentlich geringer aufgelösten Daten (z.B. Landkreis- und Gemeinde-Ebene) arbeitet. Ein punktueller Verschnitt mit tatsächlichen Betriebsdaten ist nicht möglich. Daher müssen umgehend die DV-technischen Voraussetzungen für die Datenerfassung sowie die DV-Schnittstellen zu AGRUM DE abgestimmt und geschaffen werden. Auch eine ergänzende DV-gestützte Plausibilisierung kann den insgesamt hohen behördlichen Gesamtaufwand für die Datenplausibilisierung vermindern und sollte künftig realisiert werden.

Zu Buchstabe f:

Da AGRUM DE gemäß § 3 AVV GeA die Grundlage für die Modellierung im Rahmen des bundeseinheitlichen Ausweisungsverfahren für nitratbelastete und eutrophierte Gebiete ist, sollte die Bundesregierung künftig federführend und zeitnah die erforderlichen Weiterentwicklungen des Modellsystems AGRUM DE unter Einbeziehung der Länder veranlassen und hierfür auch die Finanzierung übernehmen.