Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Geldwäschegesetzes
(GwGErgG)

900. Sitzung des Bundesrates am 21. September 2012

Der federführende Finanzausschuss, der Ausschuss für Innere Angelegenheiten und der Wirtschaftsausschuss empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 1 Absatz 5 GwG), Nummer 3 Buchstabe a Doppelbuchstabe aa (§ 2 Nummer 12 GwG), Nummer 6 (§ 9d Absatz 1 Satz 2 GwG), Nummer 8 Buchstabe b (§ 16 Absatz 7 GwG)

Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Lotterien sind als Sonderform des Glücksspiels aufgrund ihrer Ausgestaltung für die Nutzung zu Geldwäschezwecken nicht geeignet und deshalb aus dem Verpflichtetenkreis herauszunehmen.

Zu Buchstaben a bis c:

Nach ihrem Wortlaut gilt die so genannte Geldwäscherichtlinie (2005/60/EG) für Kasinos. Andere Glücksspiele sind nicht benannt. Es darf bezweifelt werden, dass auch Lotterien unter "Kasinos" zu verstehen sind. Die so genannte Dienstleistungsrichtlinie (2006/123/EG) beispielsweise schließt "Glücksspiele, die einen geldwerten Einsatz verlangen, einschließlich Lotterien, Glücksspiele in Spielkasinos und Wetten" von ihrem Anwendungsbereich aus. Die Differenzierung der verschiedenen Spiele ist im Europarecht also bekannt.

Soweit es also in den Erwägungsgründen der Geldwäscherichtlinie heißt:

"Diese Richtlinie sollte auch für die Tätigkeiten der dieser Richtlinie unterliegenden Institute und Personen gelten, die über das Internet ausgeübt werden", dürfte dies nur für Spielbankenspiele im Internet gelten. Zudem heißt es in der Geldwäscherichtlinie:

"Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass die Identität aller Kunden von Kasinos festgestellt und überprüft wird, wenn sie Spielmarken im Wert von 2 000 Euro oder mehr kaufen oder verkaufen."

Hinsichtlich Sportwetten, die zwar ebenfalls von der Geldwäscherichtlinie nicht erfasst sind, ist aufgrund ihrer hohen Relevanz eine Einbeziehung in den Verpflichtetenkreis erforderlich, da mit Internet-Sportwetten Ausschüttungsquoten von 85 bis 90 Prozent erzielt werden können.

Redaktionell scheint zudem die Umnummerierung in § 2 Absatz 1 GwG nicht erforderlich. Dies würde weitere Aktualisierungen notwendig machen, da bereits zahlreiche Rechtsvorschriften (z.B. ZustVO-Wirtschaft), Merkblätter u.a. veröffentlicht worden sind, die auf Güterhändler Bezug nehmen, welche im Moment unter Nummer 12 erfasst werden. Eine Verlegung dieses Tatbestandes auf § 2 Absatz 1 Nummer 13 würde entsprechende Änderungen nach sich ziehen.

Zu Buchstabe d:

Die Streichung des Artikels 1 Nummer 8 Buchstabe b (§ 16 Absatz 7 GwG) ist eine Folgeänderung.

2. Zu Artikel 1 Nummer 3 (§ 2 Absatz 1 Nummer 11a - neu - GwG)

Artikel 1 Nummer 3 ist wie folgt zu fassen:

"3. In § 2 Absatz 1 wird nach Nummer 11 folgende Nummer eingefügt:

"11a. Veranstalter ... < weiter wie Regierungsvorlage >...,"."

Folgeänderung:

Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Die bisherige Nummerierung in der Aufzählung der Verpflichteten muss erhalten bleiben.

Insbesondere der Bereich der Güterhändler (§ 2 Absatz 1 Nummer 12 GwG) steht im Mittelpunkt der Aktivitäten der Aufsichtsbehörden der Länder im Bereich der Geldwäscheprävention. Eine Verschiebung der Nummern würde nicht nur zu unnötigen Änderungen und Kosten im Informationsangebot der Aufsichtsbehörden (Internetseiten, Druckerzeugnisse) führen. Teilweise müssten auch Zuständigkeitsvorschriften, in denen auf die Vorschriften des GwG verwiesen wird, angepasst werden.

Angesichts der ohnehin erheblichen Kapazitäten, die die Aufsichtswahrnehmung bei den zuständigen Behörden derzeit in Anspruch nimmt (insbesondere das sog. FATF-Follow-Up-Verfahren), ist vermeidbarer zusätzlicher Verwaltungsaufwand unbedingt zu vermeiden.

Eine Einfügung neuer Verpflichteter sollte grundsätzlich entweder fortlaufend oder unter einer vom Sachzusammenhang her naheliegenden Nummer erfolgen. Vorgeschlagen wird hier aufgrund des Sachzusammenhangs mit den Spielbanken eine Einfügung als "11a". Diese Einfügungstechnik ist im GwG Usus und wurde auch in § 2 Absatz 1 GwG bereits nach Nummer 2, Nummer 4 und Nummer 7 angewandt.

3. Zu Artikel 1 Nummer 3 Buchstabe a (§ 2 Absatz 1 GwG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, inwieweit die Änderung des § 2 Absatz 1 GwG zu Folgeänderungen in § 31b AO führen muss.

Begründung: *)

§ 31b Satz 1 und 3 AO nimmt auf die Verpflichteten im Sinne des § 2 Absatz 1 Nummer 9 bis 12 GwG ausdrücklich Bezug. Der vorliegende Gesetzentwurf der Bundesregierung sieht in Artikel 1 Nummer 3 Buchstabe a vor, den Kreis der Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 GwG um eine neue Nummer 12 zu ergänzen. Die bisherige Nummer 12 soll zur Nummer 13 werden. Eine entsprechende Anpassung der Verweisung in § 31b AO lässt der Gesetzentwurf jedoch vermissen. Einer Änderung des § 31b AO bedarf es aber auch bereits für den Fall, dass der derzeitige Rechtszustand lediglich gewahrt werden soll. Überdies ist zunächst jedoch zu prüfen, ob die Regelungen des § 31b AO auch für Verpflichtete nach der (neuen) Nummer 12 im Sinne des GwGErgG ("Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet") gelten sollen.

4. Zu Artikel 1 Nummer 3 Buchstabe a (§ 2 Absatz 1 Nummer 3, 5, 9, 10 und 12 GwG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die Zuständigkeit der Länder für die Aufsichtsbehörden im Nichtfinanzsektor für Verpflichtete nach § 2 Absatz 1 Nummer 3, 5, 9, 10 und 12 GwG aus Gründen eines bundeseinheitlichen Vollzugs und einer effektiven Aufsichtswahrnehmung mit dem Ziel einer zentralen Aufgabenwahrnehmung durch den Bund zu überprüfen.

Begründung:

Der Vollzug des GwG erfordert gerade angesichts europäischer und internationaler Vorgaben eine möglichst einheitliche und effektive Vorgehensweise.

Während der Gesetzgeber in den meisten Fällen die Aufsichtsbehörden nach dem GwG konkret bestimmt hat, tat er dies nicht für Versicherungsvermittler, Finanzunternehmen, Dienstleister für Gesellschaften und Treuhandvermögen oder Treuhänder, Immobilienmakler sowie Personen, die gewerblich mit Gütern handeln (Verpflichtete nach § 2 Absatz 1 Nummer 3, 5, 9, 10 und 12 GwG). Damit oblag es den Ländern u.a., die zuständige Aufsichtsbehörde für diese Verpflichteten zu bestimmen, weil § 16 Absatz 2 Nummer 9 GwG insoweit die nach "Bundes- oder Landesrecht zuständigen Stellen" offen ließ.

In den Ländern wurden die Zuständigkeiten unterschiedlich geregelt und verortet. Während einige Länder die Aufsicht auf ministerieller Ebene beließen, delegierten andere Länder die Zuständigkeit auf die Mittelinstanzen oder auf die örtlichen Ordnungsbehörden.

Die Erfassung von länderübergreifenden Sachverhalten, die heutzutage mehr Regelfall als Ausnahme ist, macht einen erheblichen Abstimmungs- und Koordinierungsaufwand erforderlich. Die föderale Zuständigkeitszersplitterung führt zu einer unnötigen Vervielfachung der vorzuhaltenden Ressourcen. Es gilt daher, Vollzugsdefizite gar nicht erst entstehen zu lassen.

Die Bundesrepublik Deutschland ist eine der größten Volkswirtschaften der Welt.

Ein wehrhafter und effektiver Rechtsstaat ist elementare Voraussetzung für einen attraktiven Wirtschaftsstandort. Diesen bislang gegebenen unverzichtbaren Wettbewerbsvorteil gilt es zu bewahren und auszubauen. Nachlässigkeit in Belangen der Geldwäscheprävention und der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung bedeutet nicht nur die Verletzung von international eingegangenen Verpflichtungen, sondern auch eine Beeinträchtigung der existentiellen Rechtssicherheit des Wirtschaftssektors in Deutschland.

Es hat sich gezeigt, dass die Übertragung von Zuständigkeiten und Verantwortung der Geldwäscheaufsicht im Nichtfinanzsektor auf die Länder keine hinreichende Entsprechung in der Verlagerung von Finanzierungsmitteln gefunden hat.

Außerdem kommt eine unnötige Vervielfachung des Verwaltungsaufwandes durch das Aufbauen und Vorhalten der erforderlichen Ressourcen in allen Ländern hinzu. Die notwendigen regelmäßigen bundesweiten Abstimmungen aller Länder, die einen einheitlichen Vollzug gewährleisten sollen, bedeuten bürokratischen Mehraufwand, der wirtschaftlich nicht zu rechtfertigen ist.

Dagegen verfügt der Bund sowohl über entsprechende Mittel als auch mit Zoll und BaFin über bereits etablierte länderübergreifende Aufsichtsstrukturen.

Eine Lösung dieser Fehlentwicklung für die Aufsicht über die Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 3, 5, 9, 10 und 12 GwG kann in realistischer Weise nur darin bestehen, dass der Bund auch die Geldwäscheaufsichtsaufgaben im Nichtfinanzsektor für diese Personengruppen wieder übernimmt.

5. Zu Artikel 1 Nummer 6 (§ 9a Absatz 7 Nummer 2 GwG)

In Artikel 1 Nummer 6 § 9a Absatz 7 Nummer 2 ist das Wort "anbietet." durch die Wörter "veranstaltet oder vermittelt." zu ersetzen.

Begründung:

Mit der Formulierung "veranstaltet oder vermittelt" wird lediglich eine Anpassung an die glücksspielrechtlichen Begriffe erreicht. Der Gesetzesentwurf verwendet die Wörter der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel beispielsweise in § 1 Absatz 5 GwG-E oder in § 2 Absatz 1 Nummer 12 GwG-E.

6. Zu Artikel 1 Nummer 6 (§ 9c Absatz 6 Satz 2 - neu - GwG), Nummer 8 Buchstabe a1 - neu - (§ 16 Absatz 2 Nummer 8a -neuGwG), Buchstabe b (§ 16 Absatz 7 Satz 1 und 2 - neu - GwG)

Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Zu Buchstabe a:

Die Einfügung hat klarstellenden Charakter, da bislang aus der Norm nicht eindeutig hervorgeht, durch wen sicherzustellen ist, dass Zahlungskonto und Spielerkonto auf den gleichen Namen errichtet sind. Dabei entspricht es der Billigkeit, dass die Prüfung durch die Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder 2a GwG erfolgt. Die Abwicklung der Geschäftsbeziehungen beim Zahlungsverkehr liegt im Pflichtenkreis dieser Verpflichteten. Die für den Abgleich benötigten Informationen liegen zudem hier vor. Es liegt in der Risikosphäre der Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder 2a GwG sicherzustellen, dass Gelder nur auf ein Konto transferiert werden, das auf den gleichen Namen wie das Spielerkonto errichtet worden ist. Hierdurch werden die glücksspielrechtlich Verantwortlichen in die Lage versetzt, ihre eigenen Verpflichtungen zu erfüllen.

Zu Buchstabe b
Zu Doppelbuchstabe aa:

Die Erweiterung des Kreises der Verpflichteten um die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet sollte zweckmäßigerweise von einer Klärung der Zuständigkeiten begleitet werden. Dabei soll die geldwäscherechtliche Zuständigkeit der glücksspielrechtlichen Zuständigkeit folgen (§ 16 Absatz 2 Nummer 8a - neu - GwG-E). Dies ist insbesondere in den Fällen unabdingbar, in denen nach § 9a Absatz 1 und 2

Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) vom 15. Dezember 2011 die Behörde eines Landes im ländereinheitlichen Verfahren Erlaubnisse oder Konzessionen mit Wirkung für alle Länder erteilt und diese gemäß § 9a Absatz 3 GlüStV auch gegenüber dem Erlaubnis- und Konzessionsnehmer mit Wirkung für alle Länder überwacht. In den übrigen Fällen, in denen die glücksspielrechtlichen Zuständigkeiten allen Ländern verbleiben, soll dem Landesrecht die Möglichkeit eröffnet werden, die Zuständigkeit auf eine andere Stelle zu übertragen.

Zu Doppelbuchstabe bb:

Die im Gesetzentwurf vorgesehene Befugnis, risikoarme Lotterien von den Vorgaben der §§ 9a bis 9c GwG-E zu befreien, sollte konkretisiert werden:

Lotterien können, gerade wenn diese über das Internet angeboten werden, zu Geldwäschezwecken grundsätzlich geeignet sein. Bei einer Ausspielquote um 50 Prozent kann Geldwäsche betrieben werden, wenn über einen längeren Zeitraum die jeweiligen Summen, mit denen - gegebenenfalls auch über Mittler - gespielt wird, gleichmäßig verteilt werden. Daher sollte eine umfassende Abweichung im Einzelfall von den Vorschriften der §§ 9a bis 9c GwG-E nicht für alle Lotterien gestattet werden. Lediglich bei den Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential gemäß dem Dritten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrags sollte im Einzelfall auf die Anwendung sämtlicher Vorschriften der §§ 9a bis 9c GwG-E verzichtet werden können. Das entspricht der in der Begründung zum Ausdruck kommenden Intention des Gesetzentwurfs der Bundesregierung. Bei diesen Lotterien weist nicht nur die glücksspielrechtliche Terminologie auf das geringere Gefährdungspotential hin. Vielmehr kann auch die Geldwäschegefahr als gering eingeschätzt werden, da das Spielkapital geringer ist, eine Gewinnbeschränkung vorgesehen ist und sämtliche karitativen Lotterien unter den Dritten Abschnitt fallen. Bei Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential sind zudem bestimmte Arten wie z.B. das Gewinnsparen von vorneherein nicht zur Geldwäsche geeignet.

§ 16 Absatz 7 Satz 2 GwG-E soll die Harmonisierung der geldwäsche- und glücksspielrechtlichen Anforderungen an die Identifizierung von Spielern ermöglichen. Es kann die teilweise Nichtanwendung von § 9b Absatz 1 GWG-E zugelassen werden, wenn und soweit die glücksspielrechtlichen Anforderungen eingehalten sind, die neben der Identifizierung auch Anforderungen an die Authentifizierung, d.h. die Verifizierung der Identität, umfassen.

§ 9c Absatz 2 GwG ermöglicht es den Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 11a°) GwG-E derzeit nicht, Spielerkonten zu führen, die einen geringen Einsatz ermöglichen. Zur besseren Nutzung der Spielerkonten soll eine teilweise Nichtanwendung von § 9c Absatz 2 GwG-E zugelassen werden können, wenn die Gefahren der Geldwäsche gering sind und die glücksspielrechtlichen Anforderungen eingehalten sind; das kann etwa durch einen (wöchentlichen) Höchstbetrag für das Spielerkonto erreicht werden.}

8. Zu Artikel 1 Nummer 8a - neu - (§ 160a - neu - GwG)

In Artikel 1 ist nach Nummer 8 folgende Nummer 8a einzufügen:

"8a. Dem § 16a wird folgender § 160a vorangestellt:

" § 160a Geldwäscherechtliche Aufsicht über den Betrieb von Spielhallen

Folgeänderung:

Artikel 1 Nummer 1 ist wie folgt zu fassen:

"1. Die Inhaltsübersicht wird wie folgt geändert:

Begründung:

Die Ergänzung durch den § 160a dient der Gleichbehandlung der Spielhallen, bei denen nach gutachterlichen Erkenntnissen (vgl. Positionspapier der öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen vom 18.04.2011) eine Geldwäschegefahr besteht, mit den vom GwG bereits erfassten Spielbanken.

§ 160a dehnt die geldwäscherechtliche Aufsicht der zuständigen Behörde auf den Betrieb der Spielhallen nach § 33i der Gewerbeordnung auf diese Betreiber aus, ohne dass diese zum Verpflichteten bezüglich der in diesem Gesetz geregelten Sorgfalts- und Organisationspflichten werden (§§ 3 ff.). Diese nach Unternehmen differenzierte Ausgestaltung der geldwäscherechtlichen Aufsicht hat ihren Hintergrund in der Tatsache, dass nach diesem Gesetz bestimmte Berufsgruppen und Branchen Sorgfalts- und Organisationspflichten, die sich auf Transaktionen und Geschäftsbeziehungen der Verpflichteten zu ihren Kunden bzw. Vertragspartnern beziehen, geregelt werden. Nach dem mit dem Gesetz verfolgten Präventionsansatz sollen mithin Risiken für den einzelnen Verpflichteten bzw. für die Wirtschaft minimiert werden, die vom Kunden und nicht vom Verpflichteten selbst generiert werden. Geldwäscheaktivitäten, die aus den Aktivitäten des Verpflichteten selbst resultieren, können hingegen nicht durch Kundensorgfaltspflichten minimiert werden. Dieser Ansatz entspricht dem Präventionskonzept der Richtlinie 2005/60/EG (3. Geldwäscherichtlinie).

Bei Spielhallen kommt hingegen - anders als bei Spielbanken - nicht der Kunde (mithin der Spieler), sondern allein der Spielhallenbetreiber selbst in Betracht, der den Betrieb der Spielhalle dazu nutzt, auf andere Weise erlangte illegale Gelder über den Betrieb der Spielhalle dadurch zu waschen, dass für diese Gelder ein legaler Hintergrund vorgespiegelt wird (Einnahmen aus dem Spielbetrieb). Es wäre damit offenkundig das falsche Mittel, wenn der potenzielle Geldwäscher gegenüber seinem Kunden untaugliche Sorgfaltspflichten erfüllen müsste. Da sich jedoch der Spielhallenbetrieb aufgrund der hohen Bargeldeinsätze und des Potenzials eines Automatenspielgeräts, rein rechnerisch Umsätze bis zu 30 000 Euro im Jahr zu generieren, für dessen Betreiber gut eignet, illegal erlangte Gelder als Einnahmen aus dem Automatenspiel zu verbuchen, muss dem mit spezifischen Maßnahmen zur Geldwäscheprävention entgegen getreten werden.

Die hierfür vorgesehenen Maßnahmen knüpfen an die bewährten Instrumente an, die die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht im Rahmen der geldwäscherechtlichen Aufsicht nach § 25 Absatz 4 Kreditwesengesetz zur Verfügung stehen. Soweit bei dem Betrieb einer Spielhalle die in Rede stehenden Risiken vorliegen, kann die zuständige Behörde angemessene Gegenmaßnahmen treffen. Hierfür enthält § 160a einen abgestuften, am Prinzip der Verhältnismäßigkeit ausgerichteten Maßnahmenkatalog.

Zu Artikel 2 (§ 33c Absatz 2 Satz 2 GewO)

Artikel 2 ist zu streichen.

Begründung:

Parallel zur BR-Drucksache 459/12 (PDF) soll § 33c Absatz 2 GewO auch im Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und anderer Gesetze (BR-Drucksache 472/12 (PDF) ) geändert werden.

Hierbei wird die Änderung aus BR-Drucksache 459/12 (PDF) nicht berücksichtigt, obwohl der Änderungsbefehl in BR-Drucksache 459/12 (PDF) nach Auskunft des BMF mit dem BMWi abgestimmt ist. Zum Zeitpunkt der Abstimmung der Bundesministerien war allerdings nicht absehbar, dass die Änderung der GewO ebenfalls gleichzeitig im Bundesrat behandelt werden wird.

Tritt Artikel 2 GwGErgG (BR-Drucksache 459/12 (PDF) ) früher in Kraft, so wird die GewO in § 33c Absatz 2 geändert, in dem die Wörter "Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte" eingefügt werden. Tritt erst danach die Änderung der GewO in Kraft, so würden im neuen § 33c Absatz 2 Nummer 1 diese Wörter nicht berücksichtigt. Die mit der BR-Drucksache 459/12 (PDF) angestrebte Änderung würde damit - obwohl von beiden Bundesressorts beabsichtigt - rückgängig gemacht.

Tritt allerdings zunächst die Änderung der GewO in Kraft, so würde der Änderungsbefehl in BR-Drucksache 459/12 (PDF) nicht mehr korrekt sein. Es ist daher mit dem BMF abgestimmt, einen Antrag auf Streichung des Artikels 2 in BR-Drucksache 459/12 (PDF) zu stellen und gleichzeitig einen Antrag auf Änderung der GewO (Einfügen der Wörter "Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte" in § 33c Absatz 2 GewO der BR-Drucksache 472/12 (PDF) ) zu stellen.