Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Rates über staatliche Beihilfen zur Erleichterung der Stilllegung nicht wettbewerbsfähiger Steinkohlebergwerke KOM (2010) 372 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 754/01 = AE-Nr. 012816 und AE-Nr. 070451


Europäische Kommission
Brüssel, den 20.7.2010
KOM (2010) 372 endgültig
2010/0220 (NLE)

Vorschlag für eine Verordnung des Rates über staatliche Beihilfen zur Erleichterung der Stilllegung nicht wettbewerbsfähiger Steinkohlebergwerke {SEK(2010) 850} {SEK(2010) 851}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Die Beihilfen zugunsten des Steinkohlebergbaus in der Europäischen Union werden durch ein sektorspezifisches Rechtsinstrument, die sogenannte "Kohleverordnung" (Verordnung (EG) Nr. 1407/2002 des Rates vom 23. Juli 2002 über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau1), geregelt.

Die Kohleverordnung tritt am 31. Dezember 2010 außer Kraft. Sollte es keinen neuen Rechtsrahmen geben, der bestimmte Arten staatlicher Beihilfen für die Kohleindustrie zulässt, könnten die Mitgliedstaaten dann nur noch auf der Grundlage der allgemeinen, für alle Wirtschaftszweige geltenden Beihilfevorschriften tätig werden.

Die Mitgliedstaaten haben nach den allgemeinen Beihilfevorschriften wesentlich weniger Möglichkeiten als nach der Kohleverordnung, die Kohleindustrie durch Beihilfen zu unterstützen; dies gilt insbesondere, aber nicht ausschließlich für Produktionsbeihilfen. In einigen Mitgliedstaaten sind jedoch die Produktionskosten im Vergleich zu den aktuellen und prognostizierten Weltmarktpreisen sehr hoch, so dass die Steinkohleproduktion dort derzeit und aller Wahrscheinlichkeit nach auch in Zukunft wirtschaftlich nicht wettbewerbsfähig ist.

Auf EU-Ebene spielt subventionierte Kohle nur eine geringe Rolle für die Energieversorgungssicherheit (wobei sich die Situation je nach Mitgliedstaat unterscheidet). Angesichts des geringen Anteils subventionierter Steinkohle am Gesamtenergiemix der EU können diese Subventionen Unterbrechungen in der Versorgung - sei es in der Kohleversorgung oder der Versorgung mit anderen Energiequellen - nur begrenzt ausgleichen. Der Anteil subventionierter Kohle an der Stromerzeugung in der EU beträgt nur 5,1 %. Beihilfen zur Deckung von Produktionsverlusten hatten sogar nur einen Anteil von 1,4 % (auch wenn dieser Anteil in einzelnen Mitgliedstaaten höher sein kann).

Mit Außerkrafttreten der Kohleverordnung werden einige Mitgliedstaaten gezwungen sein, ihre Steinkohlenbergwerke zu schließen, und dann die sozialen und regionalen Folgen bewältigen müssen. Da die Kohlenbergwerke auf bestimmte Regionen konzentriert sind (z.B. Ruhrgebiet in Deutschland, Nordwestspanien, Valea Jiului (Schil-Tal) in Rumänien), sind bei gleichzeitiger Stilllegung der Bergwerke erhebliche soziale Folgen zu befürchten. Berücksichtig man auch die verbundenen Wirtschaftszweige, könnten bis zu 100 000 Arbeitsplätze gefährdet sein. Die Stilllegung von Bergwerken als unmittelbare Folge einer abrupten Einstellung der Beihilfen würde die regionalen Arbeitsmärkte mit arbeitslosen Bergarbeitern überschwemmen. Da sie nicht schnell genug in andere Industriezweige vermittelt werden könnten, würde ihnen Langzeitarbeitslosigkeit drohen.

In Bezug auf die Umwelt ist zu bedenken, dass die Stilllegung eines Bergwerks eine Reihe von Maßnahmen zur Standortsanierung erfordert, so z.B. den Abtransport der Förderausrüstung aus dem Bergwerk, die Säuberung des Standorts, Sicherheitsarbeiten unter Tage und Abwasserentsorgung. Sollte das Unternehmen weiterhin bergbaulich oder auch nicht bergbaulich wirtschaftlich tätig sein, könnte eine staatliche Finanzierung eine staatliche Beihilfe darstellen und die anderen Tätigkeiten des Unternehmens könnten gefährdet sein, wenn das Unternehmen diese Kosten alleine tragen müsste.

Mit dem vorliegenden Vorschlag soll den Mitgliedstaaten ermöglicht werden, die etwaigen negativen Auswirkungen der Bergwerksstilllegungen nach Auslaufen der Beihilfen besser zu bewältigen, vor allem in sozialer und ökologischer Hinsicht, und gleichzeitig die Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt zu minimieren.

2. Öffentliche Anhörungen

Die Kommission führte vom 13. Mai bis zum 15. Juli 2009 eine offene Internetkonsultation durch. Zu diesem Zweck veröffentlichten die zuständigen Kommissionsdienststellen auf ihrer Website ein Konsultationspapier, in dem das Problem und die verschiedenen politischen Ziele und Optionen dargelegt wurden und zu dem Interessierte Stellung nehmen konnten. Der Ausschuss für den sektoralen sozialen Dialog "Bergbau" äußerte sich am 4. Juni 2009 in einer Plenartagung zu den Vorschlägen.

Bei der Kommission gingen 60 Beiträge ein.

Die Sozialpartner aus der Kohleindustrie und der Bergbauausrüstungsindustrie sprechen sich generell für eine Beibehaltung der derzeit nach der Kohleverordnung zulässigen Beihilfearten aus. Sie fordern eine neue EU-Regelung, die zumindest Beihilfen zur Rücknahme der Fördertätigkeit sowie Stilllegungsbeihilfen und Beihilfen zur Bewältigung der Altlasten zulassen würde.

Umweltorganisationen hingegen sind nicht dafür, einen neuen Beihilferahmen speziell für den Kohlesektor zu schaffen. Ihrer Auffassung nach wirken sich staatliche Beihilfen für den Kohlebergbau nachteilig auf die Energieerzeugung aus sauberen, nachhaltigen und erneuerbaren Energieträgern aus und bieten keinen Anreiz, sich um Energieeffizienz und sparsamen Energieeinsatz zu bemühen. Nach ihrer Ansicht könnten im Sektor erneuerbare Energien mehr Arbeitsplätze geschaffen werden als im Kohlesektor verlorengehen würden.

Die Regierungen der meisten Kohle produzierenden Mitgliedstaaten sprechen sich für eine Verlängerung der derzeitigen Kohleverordnung bzw. eine neue Verordnung aus, die zumindest einige der derzeit möglichen Beihilfen zulassen würde. Andere Kohle produzierende Mitgliedstaaten zeigten sich weniger beunruhigt, weil sie entweder schon heute gar keine staatlichen Beihilfen gewähren oder weil ihnen die allgemeinen Beihilfevorschriften zur Unterstützung ihrer Kohleindustrie ausreichend erscheinen.

3. Folgenabschätzung

Die Europäische Kommission hat mehrere Optionen geprüft, wie die möglichen negativen Auswirkungen von Bergwerksstilllegungen und insbesondere die sozialen und ökologischen Folgen nach einem Auslaufen der Beihilfen aufgefangen werden könnten.

Option 1: Basisszenario

Nach dem Basisszenario würde die Kommission für die Zeit nach dem Außerkrafttreten der Kohleverordnung kein neues sektorspezifisches Rechtsinstrument vorschlagen. In diesem Fall würden ab 2011 für den Steinkohlesektor nur die allgemeinen Beihilfevorschriften gelten.

Option 2: Leitlinien der Kommission

Die Kommission erlässt, ähnlich wie für den Schiffbau und die Stahlindustrie, Leitlinien auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), nach denen die Mitgliedstaaten ausschließlich Beihilfen für von dem Bergbauunternehmen zu leistende Abfindungszahlungen an stilllegungsbedingt entlassene oder in den Vorruhestand versetzte Arbeitnehmer sowie Beihilfen zur Deckung der Kosten der Beratung dieser Arbeitnehmer und ihrer beruflichen Umschulung gewähren könnten. Gedeckt werden könnten auch die Kosten für die Abarbeitung laufender Aufträge (für eine Dauer von maximal sechs Monaten) bzw. für die Stornierung solcher Aufträge, je nach dem, welche Kosten niedriger sind. Ein weiterer möglicher Verwendungszweck wären die Kosten der sofortigen Reinigung und Sanierung der Produktionsstandorte, nicht jedoch die zum Teil erheblichen Kosten der Sanierung unter Tage, da Umfang und Dauer (manchmal unbegrenzt) solcher Arbeiten den Rahmen des nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV Zulässigen sprengen würde.

Option 3: Verordnung des Rates zur Genehmigung zeitlich befristeter Betriebsbeihilfen (Stilllegungsbeihilfen)

Die Kommission unterbreitet einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e AEUV. Diese Verordnung würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, im Rahmen eines präzisen Stilllegungsplans (nur für bereits bestehende Bergwerke) eindeutig degressive Betriebsbeihilfen zur Deckung von Verlusten aus der laufenden Produktion zu gewähren. Damit würden die Betriebsbeihilfen über einen Zeitraum von maximal zehn Jahren allmählich auslaufen.

Option 4: Verordnung des Rates zur Genehmigung von Beihilfen zur Deckung außergewöhnlicher Kosten (soziale Altlasten und Umweltaltlasten)

Die Kommission unterbreitet einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e AEUV. Diese Verordnung würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, Beihilfen zur Deckung der mit den Bergwerksstilllegungen verbundenen sozialen und ökologischen Kosten zu gewähren, z.B. für Sozialleistungen und für die Kosten der Sanierung ehemaliger Bergwerke (siehe Anhang der geltenden Kohleverordnung).

Option 5: Kombination der Optionen 3 und 4

Die Kommission unterbreitet einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e AEUV, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bieten würde, sowohl Stilllegungsbeihilfen (nach Option 3) als auch Beihilfen zur Deckung außergewöhnlicher Kosten (nach Option 4) zu gewähren.

Option 6: Verlängerung der geltenden Kohleverordnung um zehn Jahre

Die Kommission schlägt dem Rat vor, die Verordnung Nr. 1407/2002 des Rates in ihrer heutigen Fassung um zehn Jahre, also bis Ende 2020 zu verlängern. Dies würde insofern von Option 5 abweichen, als die Voraussetzung der Bergwerksstilllegung und die Möglichkeit, Investitionsbeihilfen zu gewähren, wegfielen.

Beim Vergleich der verschiedenen Optionen wurde davon ausgegangen, dass die betroffenen Mitgliedstaaten die nach den verschiedenen Optionen zulässigen Beihilfen tatsächlich gewähren würden. Sektorspezifische Beihilferegeln eröffnen lediglich die Möglichkeit, Beihilfen zu gewähren, enthalten jedoch keine Beihilfeverpflichtung. Es ist unmöglich, in der Folgenabschätzung vorherzusehen, wie die Mitgliedstaaten ihre Beihilfenpolitik letztlich gestalten.

Aus wirtschaftlicher Sicht wäre wohl Option 2 dem Basisszenario vorzuziehen, weil sie die unmittelbaren wirtschaftlichen Auswirkungen in den am stärksten betroffenen Regionen und Branchen auffangen würde. Sie wäre auch den Optionen 3 und 5 vorzuziehen, weil sie sich weniger auf den Wettbewerb auswirkt.

In sozialer Hinsicht verspricht Option 5 im Vergleich zum Basisszenario das beste Ergebnis. Die Kombination aus schrittweiser Stilllegung der Bergwerke, die eine maximale Ausschöpfung der Möglichkeiten für (Früh-)Verrentungen bietet, und zusätzlicher Hilfe in Form von Beratung und Umschulung kann in der Tat die negativen Auswirkungen der Bergwerksstilllegungen in den betroffenen Regionen wirksam verringern. Auch wenn durch diese Lösung keine neuen dauerhaften Arbeitsplätze geschaffen werden, trägt sie unmittelbar dem Umstand Rechnung, dass die sozialen Folgen von Bergwerksstilllegungen sich auf einige wenige Regionen konzentrieren.

Weniger eindeutig ist die Lage in Bezug auf die ökologischen Auswirkungen. Auch wenn ein sofortiger oder quasi sofortiger Produktionsstopp (Optionen 1, 2 und 4) für die unmittelbare Umgebung sicherlich von Vorteil wäre, ergibt sich hinsichtlich des globalen Treibhausgasausstoßes ein weniger klares Bild, sobald auch die von den Stromerzeugern durch Verbrennung von Kohle verursachten Emissionen berücksichtigt werden. Grund für diese Unsicherheit ist die starke Substitution einheimischer Kohle durch Importkohle. Auch wenn die Substitution keine 100 % erreicht, werden doch die Folgen der jeweiligen Optionen davon abhängen, wie die einzelnen Mitgliedstaaten den Umstieg auf andere Energiequellen fördern. Was schließlich die Auswirkungen unmittelbar vor Ort anbelangt, so ist festzuhalten, dass Option 5 die Finanzierung der Sanierung der Bergwerksstandorte sichert und dass die schrittweise Stilllegung der Bergwerke eine bessere langfristige Vorbereitung des Stilllegungsprozesses mit größerem Vorlauf ermöglicht.

In der Folgenabschätzung wird der Schluss gezogen, dass keine der Optionen objektiv eindeutig einer anderen vorzuziehen ist. In Anbetracht der rechtlichen Möglichkeiten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c und Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e AEUV, wonach auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c keine Betriebsbeihilfen gewährt werden können, erscheinen die Optionen 2 und 5 am besten geeignet, das angestrebte politische Ziel zu erreichen und die Auswirkungen der Bergwerksstilllegungen abzufedern.

Gegen eine einfache Verlängerung der geltenden Kohleverordnung (Option 6) sprechen die bisherigen Erfahrungen mit dieser Verordnung, die gezeigt haben, dass die vorgeschriebene Degressivität und die Bedingungen der Verordnung nicht ausreichen, um eine wirksame Umstrukturierung der Kohleindustrie zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten könnten sogar von dem angestrebten politischen Ziel abweichen, indem sie nicht wettbewerbsfähigen Bergwerken einfach weiterhin Produktionsbeihilfen gewähren, ohne die Stilllegung wirklich in Angriff zu nehmen. Folglich bestünde die Gefahr, dass auch in zehn Jahren, wenn die Verordnung wieder außer Kraft tritt, dieselben Bergwerksunternehmen immer noch nicht wettbewerbsfähig sind. Das Grundproblem der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit würde somit nicht gelöst, sondern die Lösung nur verschoben.

Angesichts der Ergebnisse der Folgenabschätzung hat die Kommission beschlossen, eine neue Ratsverordnung im Sinne von Option 5 vorzuschlagen. Da die Bergwerksstilllegungen ohne Frage in einigen Regionen erhebliche soziale Folgen haben werden, ist eine angemessene Übergangsfrist erforderlich. Während dieser Übergangszeit werden Betriebsbeihilfen notwendig sein, um eine ordentliche, schrittweise Abwicklung zu ermöglichen. Aus den oben dargelegten rechtlichen Gründen kann dieses Ziel nur mit einer Verordnung des Rates nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e erreicht werden. In Anbetracht der Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise und unter Berücksichtigung des erklärten Ziels der Kommission, der sozialen Dimension in der europäischen Politik größeres Gewicht beizumessen, wird es zum sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen Europas beitragen, wenn die Mitgliedstaaten über ein zusätzliches Instrument verfügen, um die sozialen und regionalen Folgen von Bergwerksstilllegungen aufzufangen.

4. Rechtliche Aspekte

Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit im Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV sind bestimmte Beihilfen grundsätzlich mit dem Binnenmarkt vereinbar. Artikel 107 Absatz 3 AEUV nennt die Arten von Beihilfen, die die Kommission für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann. So sieht Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV eine Ausnahme für staatliche Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige vor, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e können sonstige Arten von Beihilfen, die der Rat durch einen Beschluss auf Vorschlag der Kommission bestimmt, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.

Nach Auffassung der Kommission gehen die in diesem Vorschlag vorgesehenen Arten von Beihilfen, vor allem Betriebsbeihilfen von beträchtlicher Höhe und mit langer Laufzeit, über das hinaus, was nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zulässig ist. Deshalb schlägt die Kommission dem Rat vor, auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe e festzulegen, welche Arten von Beihilfen zugunsten des Steinkohlesektors die Kommission für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären kann.

5. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.

6. Einzelerläuterungen zum Vorschlag

Die Kommission schlägt als Übergangslösung bis zur vollständigen Anwendung der allgemeinen Beihilfenvorschriften im (Stein-)Kohlesektor eine sektorspezifische Regelung vor.

Zusätzlich zu den Möglichkeiten, die die allgemeinen Beihilfevorschriften bieten, könnten nach diesem Vorschlag zwei Arten von Beihilfen für die Steinkohleindustrie, und zwar Stilllegungsbeihilfen und Beihilfen für außergewöhnliche Kosten, für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.

Stilllegungsbeihilfen

Stilllegungsbeihilfen sind Betriebsbeihilfen zur Deckung von Verlusten aus der laufenden Produktion in Produktionseinheiten, deren Stilllegung bereits geplant ist. Sie ermöglichen die schrittweise Stilllegung nicht wettbewerbsfähiger Bergwerke.

Diese Art von Beihilfe darf nur in Verbindung mit einem definitiven Stilllegungsplan gewährt werden. Die Beihilfe muss degressiv angelegt sein und zurückgefordert werden, wenn das Bergwerk nicht stillgelegt wird. Derartige Beihilfen dürfen nur für Produktionseinheiten gewährt werden, die bereits bestanden, als die Kommission ihren Vorschlag vorlegte.

Die betroffenen Mitgliedstaaten haben in früheren Gesprächen darauf hingewiesen, dass aufgrund unerwarteter Ereignisse eine vorübergehende Stabilisierung oder eine Erhöhung der Zuwendungen von einem Jahr auf das andere erforderlich sein können, damit ein Bergwerk seine Tätigkeit bis zur geplanten Stilllegung fortsetzen kann. Deshalb hat die Kommission beschlossen, leicht von einer der in Option 5 der Folgenabschätzung beschriebenen Modalitäten abzuweichen. So hält sie zwar an der allgemeinen Degressivitätspflicht fest, schlägt aber vor, die Degressivität jeweils für aufeinanderfolgende Zeiträume von fünfzehn Monaten (anstatt jährlich) festzulegen. Die Kommission schlägt eine Degressivität von mindestens 33 % je 15-Monats-Zeitraum und eine maximale Laufzeit von 4 Jahren für die Stilllegungspläne vor.

Der Vorschlag enthält auch Vorkehrungen, mit denen eine Überkompensation vermieden und die Wettbewerbsverzerrungen auf den Energiemärkten in Grenzen gehalten werden sollen.

Beihilfen zur Deckung außergewöhnlicher Kosten

Diese Beihilfen sollen Kosten decken helfen, die nicht mit der laufenden Produktion in Zusammenhang stehen, sondern in Verbindung mit Bergwerksstilllegungen anfallen, sogenannte soziale und ökologische "Altlasten". Im Anhang der vorgeschlagenen Verordnung sind alle Arten von förderfähigen Kosten aufgeführt.

Verfahren

Der Vorschlag enthält Verfahrensbestimmungen, die denen der Verordnung (EG) Nr. 1407/2002 des Rates sehr ähnlich sind. Sie präzisieren im Wesentlichen, wie die Beihilfen bei der Kommission anzumelden sind, damit diese vor der etwaigen Genehmigung eine genaue Prüfung vornehmen kann.

Vorschlag für eine Verordnung (EU) Nr. .../.... des Rates über staatliche Beihilfen zur Erleichterung der Stilllegung nicht wettbewerbsfähiger Steinkohlebergwerke

Der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 107 Absatz 3, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments2, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses3, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen4, in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Verordnung erlassen:

Abschnitt I
Einleitende Bestimmungen


Artikel 1
Begriffsbestimmungen

Abschnitt II
Vereinbarkeit der Beihilfe


Artikel 2
Grundsatz

Artikel 3
Stilllegungsbeihilfe

Artikel 4
Beihilfen zur Deckung außergewöhnlicher Kosten

Artikel 5
Kumulierung

Artikel 6
Getrennte Buchführung

Abschnitt III
Verfahren


Artikel 7
Von den Mitgliedstaaten bereitzustellende Informationen

Abschnitt IV
Schlussbestimmungen


Artikel 8
Durchführungsmaßnahmen

Artikel 9
Inkrafttreten

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang
Definition der in Artikel 4 genannten Kosten