Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Gemeinsames Konsultationspapier der Kommission und der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik:

Auf dem Weg zu einer neuen Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean in der Zeit nach 2020 JOIN(2015) 33 final; Ratsdok. 12797/15

Der Bundesrat wurde am 09. Oktober 2015 über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl. AE-Nr. . 061328, 070594, 120500

Europäische Kommission
HOHE VERTRETERIN der Union für AUSSEN-UND SICHERHEITSPOLITIK

Straßburg, den 6.10.2015
JOIN(2015) 33 final
GEMEINSAMES KONSULTATIONSPAPIER

Auf dem Weg zu einer neuen Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean in der Zeit nach 2020

I. Einleitung: eine wertvolle Partnerschaft

Mit diesem Dokument soll eine umfassende öffentliche Konsultation über die wesentlichen Fragen der Zukunft der Partnerschaft und der Beziehungen zwischen der Europäischen Union (EU) und den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean1 (AKP) nach 2020 eingeleitet werden. In diesem Sinne ist eine Bestandsaufnahme zum derzeitigen Partnerschaftsabkommen wichtig, damit festgestellt werden kann, inwieweit es sich für die Zukunft noch eignet und als Plattform zur Förderung der gemeinsamen Interessen dienen kann. Daher müssen die Grundannahmen, auf denen die Partnerschaft beruht, sowie der Anwendungsbereich, die Instrumente und die Mechanismen der Partnerschaft gründlich überprüft werden. Die Ergebnisse werden maßgeblich in die Analyse einfließen und so zur Bewertung des derzeitigen Abkommens und zur Formulierung konzeptioneller Vorschläge für die künftigen Beziehungen beitragen.

Die Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten reichen weit - in die Zeit vor 1975 - zurück und wurden mit dem ersten Abkommen von Lomé institutionalisiert. Dabei handelte es sich um ein Nachfolgeabkommen des ersten Abkommens von Jaunde aus dem Jahr 1963 zwischen der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ehemaligen Kolonien einiger ihrer Mitgliedstaaten. Die aufeinanderfolgenden Partnerschaftsabkommen haben die Beziehungen bis heute maßgeblich geprägt.

Das derzeitige AKP-EG-Partnerschaftsabkommen wurde am 23. Juni 2000 in Cotonou (Benin) unterzeichnet - daher die Bezeichnung "Cotonou-Partnerschaftsabkommen" (CPA). Wie im Abkommen vorgesehen wurde es in den Jahren 2005 und 2010 überarbeitet. Es wurde für 20 Jahre geschlossen und läuft am 29. Februar 2020 aus. Die Partnerschaft ist sehr umfassend: So hat das Abkommen eine politische Dimension und enthält Bestimmungen über die wirtschaftliche und handelspolitische Zusammenarbeit und die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung. Die Finanzierung erfolgt im Wesentlichen aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), einem mehrjährigen außerbudgetären Fonds, der sich aus direkten Beiträgen der EU-Mitgliedstaaten speist. Ergänzend dazu können die unter den EU-Haushalt fallenden Finanzierungsinstrumente für die EU-Außenbeziehungen zum Einsatz kommen. Das CPA ist ein rechtsverbindliches Abkommen, mit dem gemeinsame Organe eingesetzt wurden und das einen Rahmen für den Dialog mit den einzelnen Mitgliedern bietet. Damit sind die Abkommen mit den AKP-Staaten seit vielen Jahren ein Kernstück der Außenbeziehungen der EU.

Ein sich rasch wandelndes Umfeld

Diese Überprüfung der Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten erfolgt im Kontext einer sich rasch wandelnden und zunehmend multipolaren Welt. Unter dem Einfluss der Kräfte, die in den frühen 1990er-Jahren den globalen Wandel ausgelöst haben, verändert sich die Welt stärker und schneller denn je. Die Weltbevölkerung wächst, die globale Vernetzung und Verflechtung nehmen zu, die Welt wird immer komplexer und neue

Sicherheitsherausforderungen kommen hinzu. Der Welthandel hat sich erheblich ausgeweitet und diversifiziert. Die Wirtschaft Asiens ebenso wie seine politische Bedeutung dürften weiter wachsen und auch in Afrika und Lateinamerika werden voraussichtlich weitere Wirtschaftsmächte entstehen.

In den letzten beiden Jahrzehnten haben sich sowohl die EU als auch die Gruppe der AKPStaaten weiterentwickelt und ihre Beziehungen haben sich maßgeblich verändert. Die Gruppe der AKP-Staaten ist auf 79 Mitglieder angewachsen und die EU hat die Zahl ihrer Mitgliedstaaten auf 28 erhöht. Zusammen stellen sie damit die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen und haben eine Bevölkerung von insgesamt 1,5 Milliarden Menschen. Die Beziehungen gehen längst über Entwicklungszusammenarbeit und Handel hinaus. Die Partnerschaft mit den drei Regionen, aus denen die AKP-Gruppe besteht, wurde auch außerhalb des Abkommens von Cotonou - aber stets in Wechselbeziehung dazu - gepflegt, wie die Strategische Partnerschaft Afrika-EU2, die Gemeinsame Partnerschaftsstrategie Karibik-EU3 und die Strategie für eine verstärkte Partnerschaft mit den Pazifik-Inseln4 zeigen. Die Zusammenarbeit mit regionalen und subregionalen Organisationen wurde ebenfalls ausgebaut, insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht und in Bezug auf Frieden und Sicherheit. Ferner wurden Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) geschlossen, die einen neuen Rahmen für die Handelsbeziehungen mit regionalen Gruppen von AKP-Staaten bilden.

Im September 2015 hat die internationale Gemeinschaft einen neuen globalen Rahmen mit Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals - SDG) und mit entsprechenden Finanzierungsvorgaben verabschiedet, um die Armutsbekämpfung und die nachhaltige Entwicklung, die miteinander zusammenhängen, gleichzeitig anzugehen. Untermauert wird das Ganze durch eine neue "Globale Partnerschaft" zur Mobilisierung aller Umsetzungsmittel und aller Akteure. Die angestrebte Allgemeingültigkeit für alle Länder bringt eine völlig neue Sichtweise von Entwicklung mit sich, was sich auch in den künftigen Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU niederschlagen wird.

Hinsichtlich der Wirtschaftsleistung stellt sich die Lage innerhalb der AKP-Gruppe unterschiedlich dar. Alle Karibikstaaten - außer Haiti - gehören mittlerweile zu den Ländern mit mittlerem oder hohem Einkommen, stehen aber immer noch vor großen Herausforderungen, insbesondere wegen ihrer Anfälligkeit für externe Schocks und Naturkatastrophen. Die Pazifikstaaten sind wirtschaftlich auf sehr unterschiedlichem Entwicklungsstand und die meisten von ihnen sind aufgrund ihrer Größe und geografischen Lage mit erheblichen Problemen konfrontiert. Hinzu kommen ähnliche Probleme der Anfälligkeit wie bei den Karibikstaaten. In Afrika hat sich die Wirtschaftsleistung insgesamt gut entwickelt: Die meisten Länder verzeichneten über zehn oder mehr Jahre in Folge ein hohes Wirtschaftswachstum. Die Armutsbekämpfung ist in den AKP-Staaten vorangekommen, wie die Fortschritte bei der Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development Goals - MDG) zeigen. Es besteht noch beträchtlicher Handlungsbedarf, was die menschliche Entwicklung und die Beseitigung von Armut und Ungleichheit angeht, die vielerorts Ursache für offene Konflikte, erhöhte Fragilität, nicht enden wollende Krisen und zunehmende Migrationsströme in der Welt sind. Die Einbindung in regionale und globale Wertschöpfungsketten ist noch begrenzt, vor allem im Falle der am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries - LDC).

II. Gemeinsame Grundsätze und Interessen (die Frage nach dem "Was")

Der Schwerpunkt der AKP-EU-Partnerschaft lag anfangs auf der Entwicklungshilfe und dem Handel, was eine Geber-Empfänger-Beziehung widerspiegelte. Im Laufe der Zeit änderten sich jedoch die Rahmenbedingungen und die Beziehungen, so dass gemeinsame Interessen in den Mittelpunkt der Partnerschaft rückten. Mit dem im Jahr 2000 unterzeichneten CPA wurde die politische Säule der Partnerschaft erheblich verstärkt und ein substanzieller politischer Dialog mit den AKP-Staaten und -Regionen als Element in das Abkommen aufgenommen, allerdings ohne dass dies nennenswert zu einem gemeinsamen Agieren der EU und der AKPGruppe als Partner auf der internationalen Bühne beigetragen hätte. Darüber hinaus erhielt das CPA eine Friedens- und Sicherheitsdimension, die sich im Rahmen der Partnerschaft Afrika-EU am schnellsten weiterentwickelt hat; von diesem Trend zeugt auch die engere Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheit der Bürger im Falle der karibischen Staaten und in den Bereichen Klimawandel und Gleichstellung der Geschlechter im Falle der pazifischen Staaten. Der Abschluss von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit der Mehrzahl der AKPStaaten hat dazu geführt, dass die handelspolitische Säule des CPA durch differenzierte Beziehungen mit verschiedenen regionalen Gruppierungen abgelöst wurde.

Die künftigen Beziehungen werden an die neuen Gegebenheiten einer mehrdimensionalen, multilateralen Partnerschaft anzupassen sein. Da die besten Ergebnisse erzielt werden, wenn die EU und die AKP-Partner eine wirklich gemeinsame Agenda verfolgen, ist für die künftige Ausrichtung der Partnerschaft die Ermittlung von starken gemeinsamen Interessen und von gemeinsamen Werten entscheidend. Nach vorläufiger Einschätzung lassen sich folgende wesentliche gemeinsame Interessen und Grundsätze nennen, doch bedarf es noch weiterer Konsultationen und Überlegungen.

Gemeinsame globale Interessen in einer multipolaren Welt

Solide politische Bündnisse auf der Grundlage gemeinsamer Interessen und Werte sind die Voraussetzung für eine erfolgreiche Zusammenarbeit in globalen Fragen. Die AKP-Staaten und die EU haben ein gemeinsames Interesse an der Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung der globalen öffentlichen Güter und einer dauerhaften Lösung von Problemen wie dem Klimawandel und der Sicherung der Wasser-, Energie- oder Nahrungsmittelversorgung. Weitere globale Herausforderungen mit generellen Auswirkungen in der EU und den AKP-Staaten bestehen in den Bereichen Frieden und Sicherheit (einschließlich Terrorismus, Extremismus und internationale Kriminalität), Umwelt (vor allem Biodiversität), Migration, Gesundheit, Sicherheit und Finanzen (einschließlich der Themen internationale Finanzarchitektur, Finanzströme und Besteuerung).

Der Klimawandel ist ein gutes Beispiel für einen Bereich, in dem die EU eine Vorreiterrolle in der Welt einnimmt und an dem die AKP-Staaten ein besonderes Interesse haben, da einige dieser Regionen stark unter seinen Folgen leiden werden. Im Dezember dieses Jahres soll ein neues globales Klimaschutzübereinkommen verabschiedet werden. Die aktive Beteiligung der AKP-Staaten daran ist von entscheidender Bedeutung. Gleichzeitig verfügen viele AKPStaaten über ein großes Potenzial in Bezug auf erneuerbare Energie und "blaues Wachstum" - Bereiche, in denen erhebliche private Investitionen erforderlich sein werden.

Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie gute Regierungsführung

Die Achtung der Menschenrechte, der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit sowie eine gute Regierungsführung bilden das Fundament der AKP-EU-Partnerschaft. Diese Werte sind für ein Konzept für nachhaltige Entwicklung von entscheidender Bedeutung. Zwar werden hier Fortschritte erzielt, doch besteht nach wie vor großer Handlungsbedarf. Das CPA sieht verschiedene Formen des politischen Dialogs vor, u.a. einen regelmäßigen politischen Dialog (Artikel 8) und einen intensivierten politischen Dialog, sowie die Einleitung von Adhoc-Konsultationen bei Verstößen gegen wesentliche Elemente des Abkommens (Menschenrechte, demokratische Grundsätze und Rechtsstaatsprinzip) oder bei schwerer Korruption aufseiten eines Partnerlandes. In solchen Fällen sieht das Abkommen die Möglichkeit vor, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, auch die Aussetzung der Zusammenarbeit als letztes Mittel, wenn dies als notwendig erachtet wird (Artikel 96 und 97). Derartige Konsultationen wurden seit dem Jahr 2000 in 24 Fällen eingeleitet, davon in einem Korruptionsfall.

Frieden und Sicherheit, Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität

Wie in Artikel 11 des CPA anerkannt wird, sind Frieden und Sicherheit Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung und die Beseitigung der Armut und umgekehrt: So ist es fragilen oder von Konflikten betroffenen Ländern meist nicht gelungen, die Millenniumsentwicklungsziele zu erreichen. Gewaltsame Konflikte zwischen Staaten haben zugenommen. Zur Bewältigung von Konflikten und Fragilität ist ein umfassender Ansatz erforderlich, der diplomatische, Sicherheits- und Entwicklungsinstrumente und eine Fokussierung auf die Konfliktprävention, die Friedenskonsolidierung und den Staatsaufbau (State-Building) miteinander kombiniert. Auch die Unterstützung demokratischer Prozesse gilt üblicherweise als Beitrag zu Frieden und Stabilität. Diese allgemeinen Aspekte sind integraler Bestandteil des politischen Dialogs zwischen den Partnern im Rahmen des CPA. Darüber hinaus waren die EU und die AKP-Staaten in den letzten Jahren mit überregionalen Sicherheitsbedrohungen im Zusammenhang mit Terrorismus und gewalttätigem Extremismus, mit allen Formen des illegalen Handels, wie Menschenhandel und Waffen- und Drogenhandel, sowie mit Piraterie konfrontiert. Diese Risiken werden durch das starke Bevölkerungswachstum in Afrika in Verbindung mit Problemen wie der raschen Verstädterung, der weiterhin bestehenden bzw. noch zunehmenden Ungleichheit und der hohen Arbeitslosigkeit vor allem junger Menschen noch verschärft. Viele dieser Probleme hängen über die Kontinente hinweg miteinander zusammen. Um sie erfolgreich anzugehen, müssen die EU und die AKP-Staaten ihre verschiedenen Instrumente in kohärenter Weise zum Einsatz bringen.

Nachhaltiges und inklusives Wirtschaftswachstum, Investitionen und Handel

Die Förderung eines nachhaltigen und inklusiven Wirtschaftswachstums ist für die langfristige wirtschaftliche Entwicklung und die Armutsminderung sowie für die Bewältigung der demografischen Herausforderungen von entscheidender Bedeutung. Auch wenn sich die Ergebnisse von Land zu Land und je nach Zeitpunkt unterscheiden, so hat die AKP-Region doch eine bemerkenswerte Wirtschaftsleistung erzielt, was zur Vergrößerung der heimischen Märkte und zur Eröffnung neuer wirtschaftlicher Möglichkeiten geführt hat. Auf der anderen Seite sind die Industrialisierung, Digitalisierung und wirtschaftliche Diversifizierung in vielen AKP-Staaten noch begrenzt. Armut und Ungleichheit wurden nicht im erhofften Maße abgebaut und Unterbeschäftigung und informelle Wirtschaft sind immer noch viel zu präsent. Nach wie vor muss die Resilienz der schwächsten Bevölkerungsgruppen gestärkt werden. Mit einer Bevölkerung, die sich bis 2050 verdoppeln dürfte, und einer Fülle natürlicher Ressourcen ist das wirtschaftliche Potenzial Afrikas insgesamt weiterhin sehr groß. Eine nachhaltige Nutzung der Weltmeere, einschließlich der reichhaltigen Fischereiressourcen, der Aquakultur und der Bodenschätze, kann bedeutende wirtschaftliche Chancen und Investitionsmöglichkeiten bergen. Länder wie Brasilien, China und Indien positionieren sich in diesen Regionen strategisch durch verstärkte Präsenz, zunehmende Investitionen und engere Handelsbeziehungen und eine Zusammenarbeit in immer mehr Bereichen.

Die Wahrung der makroökonomischen Stabilität, einschließlich der Stabilität des Finanzsystems, ist eine Grundvoraussetzung für eine nachhaltige und inklusive Entwicklung. Viele AKP-Staaten konnten ihre makroökonomischen Rahmenbedingungen vor dem Hintergrund der hohen Wachstumsraten der vergangenen zehn Jahre verbessern, so dass manche von ihnen mehr internationales und inländisches Kapital mobilisieren konnten. Die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise hat gezeigt, wie negativ sich makroökonomische Instabilität auf den Lebensstandard auswirken kann und welche Ausstrahlungseffekte dies haben kann. Dies ist besonders relevant im Kontext einer zunehmend vernetzten Wirtschaftsund Finanzwelt mit zahlreichen aufstrebenden Volkswirtschaften und entsprechenden Finanzmärkten.

Trotz anhaltend hoher Wachstumsraten und einer Fülle an natürlichen Ressourcen ist es vielen Ländern nicht gelungen, im eigenen Land ausreichende Steuereinnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zu erzielen. Die Schaffung fairer und effizienter Steuersysteme und -behörden bildet die Voraussetzung für nachhaltige Einnahmen. Außerdem sind weitere große Herausforderungen wie die Bekämpfung von Steuerumgehung, Steuerhinterziehung und illegalen Finanzströmen zu bewältigen.

Das bedeutende Potenzial von privatwirtschaftlichem Engagement in Kombination mit sozialen, traditionellen und kooperativen Wirtschaftsformen für die Armutsminderung und nachhaltige Entwicklung wird zunehmend anerkannt. Die Finanzströme aus privaten Quellen - etwa Heimatüberweisungen, ausländische Investitionen oder Finanzierungen durch institutionelle Investoren - sind bereits umfangreicher als diejenigen aus allen öffentlichen Quellen zusammen. Damit das Potenzial des Privatsektors in vollem Umfang genutzt werden kann, müssen günstige Bedingungen für Privatinitiativen, Handel und Finanzen, nachhaltige Investitionen und die Schaffung menschenwürdiger Arbeitsplätze erzeugt und der informelle Sektor in die formelle Wirtschaft integriert werden. Dies setzt auch eine große Bereitschaft von Unternehmen voraus, als Katalysator für private Investitionen in Bereichen, in denen Marktlücken bestehen, zu agieren und ein verantwortungsvolles Geschäftsgebaren zum Bestandteil ihrer grundlegenden Unternehmensstrategien zu machen.

Die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) kann als Katalysator für die Mobilisierung privater Finanzmittel für die nachhaltige Entwicklung dienen. Daher wurden Instrumente wie Mischfinanzierungen, Schuld- und Beteiligungsinvestitionen und andere innovative Finanzierungsformen eingeführt, insbesondere für die Verkehrs- und die Energieinfrastruktur. Ein nachhaltiger Energiesektor ist für eine nachhaltige Entwicklung von entscheidender Bedeutung.

Die Informations- und Kommunikationstechnologien könnten eine wichtige Rolle dabei spielen, Entwicklungsstufen zu überspringen, die digitale Kluft zu überbrücken und zur Entstehung von Wissensgesellschaften beizutragen. Ähnliches gilt für die wissenschaftliche und technologische Innovation in einem breiten Spektrum von Bereichen.

Besondere Aufmerksamkeit muss der Land- und Viehwirtschaft gewidmet werden, in der in vielen AKP-Staaten ein Großteil der Bevölkerung beschäftigt ist. Es handelt sich um einen Sektor mit großem Multiplikatoreffekt im Hinblick auf Wachstum und Beschäftigung und die Verringerung der Armut im ländlichen Raum. Allerdings steht die Entwicklung des Agrarsektors vor großen Herausforderungen wie dem Klimawandel, Preisschwankungen und der Erfüllung von Handelsnormen, etwa hinsichtlich der Lebensmittelsicherheit.

Der Handel und die Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft bieten ein enormes Potenzial für die nachhaltige Entwicklung. Auf internationaler Ebene ist die Doha-Runde über die Handelsliberalisierung ins Stocken geraten. Die Gruppe der AKP-Staaten als Ganzes verzeichnete im letzten Jahrzehnt im Handel mit der EU durchgehend einen Überschuss und die EU ist nach wie vor der wichtigste Handels- und Investitionspartner der meisten AKP-Staaten. Jedoch waren die Diversifizierung des Handels und der Handel zwischen den AKPStaaten untereinander bisher begrenzt. Aufstrebende Volkswirtschaften bauen ihre Präsenz rasch aus. Im CPA-Kontext wurden die Handelsbeziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU auf eine neue Grundlage gestellt, indem mit den meisten AKP-Staaten auf Gegenseitigkeit beruhende - aber asymmetrische - Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ausgehandelt wurden. Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen stehen vollständig im Einklang mit den Regeln der Welthandelsorganisation. Das CPA bleibt das Rahmenabkommen für die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, die auf die Ziele und wesentlichen Elemente des CPA Bezug nehmen. Mit dem CPA wurden aber nicht nur die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen als neue Form der AKP-EU-Handelsregelungen eingeführt, sondern es enthält auch Bestimmungen über die handelspolitische Zusammenarbeit, die sich auf den Dienstleistungshandel und für alle AKP-Staaten relevante Handelsbereiche erstreckt. Im Falle der AKP-Staaten, die kein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen unterzeichnet haben, gilt für den Handel mit der EU das Allgemeine Präferenzsystem, einschließlich der Initiative "Alles außer Waffen" für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC), bzw. die Meistbegünstigung (Länder mit mittlerem Einkommen der oberen Einkommenskategorie und Länder mit höherem Einkommen).

Menschliche und soziale Entwicklung

Heute steht die Welt vor zwei wesentlichen, miteinander zusammenhängenden Herausforderungen: Armutsbeseitigung, der im Rahmen des CPA großer Stellenwert eingeräumt wird und die auch das wichtigste entwicklungspolitische Ziel des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union darstellt, und Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung in ihren drei Dimensionen. Bei der Beseitigung der Armut sind Fortschritte zu verzeichnen, doch sind die Ergebnisse je nach Region und Land sehr unterschiedlich. In vielen Ländern bestehen Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern fort und Gewalt gegen Frauen und Mädchen unterminiert weiter die Anstrengungen zur Erreichung aller Ziele.

Wiederkehrende Krisen und Instabilität sowie eine Vielzahl möglicher externer Schocks gehören nach wie vor zu den Faktoren, die Entwicklungserfolge zunichtemachen und positive Trends umkehren können. Daraus ergibt sich eine noch stärkere Verknüpfung von Entwicklungshilfe und humanitärer Hilfe. Nicht nur die Ärmsten könnten betroffen sein, sondern auch diejenigen, denen Armut droht, und selbst die neue Mittelschicht in den Schwellenländern. Die Resilienz dieser Gruppen muss daher gestärkt werden. Des Weiteren nimmt die Ungleichheit bei der Verteilung von Einkommen und Wohlstand in der Welt immer mehr zu. Die Ungleichheiten (in Bezug auf Einkommen, Zugang zur Gesundheitsversorgung und zu sozialen Dienstleistungen, Geschlecht und zwischen verschiedenen Gruppen) haben einen negativen Einfluss auf die menschliche Entwicklung, was den sozialen Zusammenhalt untergräbt und zu politischer Instabilität und Unruhe beiträgt. Rasch an Bedeutung gewinnende Herausforderungen wie der Klimawandel, das starke Bevölkerungswachstum, die Jugendarbeitslosigkeit, die Verstädterung, die Migration und die Mobilität der Menschen müssen angegangen werden, um Rückschritte zu verhindern und weiter voranzukommen. Daher ist für die Förderung einer nachhaltigen menschlichen Entwicklung Politikkohärenz auf allen Ebenen erforderlich.

Migration und Mobilität

Migration und Mobilität sind sowohl innerhalb der AKP-Region und der EU als auch zwischen ihnen von größter Bedeutung. Die EU verfolgt einen umfassenden Ansatz für Fragen, die die Migration betreffen.

Die irreguläre Migration muss angegangen werden, ebenso wie die eigentlichen Ursachen für Migration wie Armut, Konflikte, Bevölkerungsdruck, Klima- und Umweltprobleme, Verstöße gegen die Menschenrechte, die Grundfreiheiten und die Rechtsstaatlichkeit oder der Mangel an menschenwürdigen Arbeitsplätzen und eine unzureichende soziale Grundsicherung. Angesichts des beispiellosen Ausmaßes von Flucht und Vertreibung ist es von zentraler Bedeutung, dass neben humanitärer Hilfe auch systematisch auf entwicklungspolitischer Ebene gehandelt wird.

Die Unterstützung von Drittländern bei der Gestaltung einer wirksamen Migrationspolitik ist ebenfalls von Bedeutung. Die Chancen, die die Migration bietet, sollten genutzt werden, indem die legalen Migrations- und Mobilitätsmöglichkeiten ausgebaut werden, insbesondere zu wissenschaftlichen, kulturellen, beruflichen, Bildungs- und Ausbildungszwecken mit positiven Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Gesellschaft gleichermaßen.

Artikel 13 des CPA sieht einen AKP-EU-Dialog über Migration vor, der derzeit im Gange ist. Insbesondere muss wirksamer gegen die irreguläre Migration vorgegangen werden. Dies gilt vor allem für die Bekämpfung der entsprechenden kriminellen Netze und die Rückkehr und Rückübernahme von Personen ohne Aufenthaltsrecht in der EU. Von entscheidender Bedeutung ist auch die Gewährleistung des Schutzes von Flüchtlingen und Asylsuchenden, wobei schutzbedürftigen Gruppen besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist.

III. Auf dem Weg zu einer wirksameren Partnerschaft (die Frage nach dem "Wie")

Ausgangspunkt dieses Abschnitts sind die Erkenntnisse, die im Zuge der langjährigen Beziehungen und insbesondere der Umsetzung des CPA gewonnen wurden. Mit den Fragen, die hier aufgeworfen werden, soll ausgelotet werden, wie die Partnerschaft wirksamer zur Förderung der Interessen sowohl der EU als auch der AKP-Staaten beitragen kann.

Eine stärkere politische Beziehung

Das CPA als rechtsverbindliches Abkommen bietet einen soliden Rahmen mit gemeinsamen Grundprinzipien. Es bildet die Grundlage für die Zusammenarbeit mit den Mitgliedern der Gruppe der AKP-Staaten als Ganzes oder getrennt nach Ländern bzw. (Unter-)Regionen. Seine Umsetzung basiert auf einem breiten politischen Dialog, der auf verschiedenen Ebenen - der nationalen wie auch der regionalen - sowie im Rahmen der gemeinsamen AKP-EUOrgane stattfindet. Die EU-Mitgliedstaaten sind ebenfalls Vertragsparteien des CPA, was bedeutet, dass ihre bilateralen Beziehungen zu den AKP-Staaten auch unter das Abkommen fallen.

Kohärenz des geografischen Geltungsbereichs

In geografischer Hinsicht hat sich der Umfang der AKP-EU-Partnerschaft im Laufe der Zeit beträchtlich erweitert. Mit Blick auf die Kohärenz und die Effizienz der Zusammenarbeit könnte es von Interesse sein, weitere Länder, die vor ähnlichen Herausforderungen stehen, in den übergreifenden Rahmen einzubeziehen. Das verstärkte Augenmerk auf den afrikanischen Kontinent als Ganzes führte 2007 zur Gründung der Partnerschaft Afrika-EU, an der auch die nordafrikanischen Länder beteiligt sind, die keine CPA-Vertragsparteien sind. Südafrika ist zwar Vertragspartei, doch unterliegt es nicht allen Bestimmungen des CPA. Die meisten der am wenigsten entwickelten Länder der Welt gehören zur Gruppe der AKP-Staaten. Der Übergang zu einer "universalen Agenda" mit Zielen für nachhaltige Entwicklung erleichtert einen einheitlichen Ansatz gegenüber dieser Ländergruppe. Vor diesem Hintergrund sollte auch der derzeitige geografische Geltungsbereich des CPA überdacht und die Frage geprüft werden, ob eine Erweiterung der Partnerschaft auf AKP-Ebene in Verbindung mit einer stärkeren regionalen Verankerung von Vorteil für die Vertragsparteien sein könnte. Die Ausgewogenheit und die Arbeitsteilung zwischen der Ebene EU/AKP-Gruppe als Ganzes und der Ebene EU/AKP-Regionen ist eine der zu untersuchenden Kernfragen. Je nach regionalem Kontext können in einigen Fällen Nachbarländer außerhalb des AKP-Rahmens einbezogen werden. So sind etwa die karibischen Staaten auch Mitglieder der Gemeinschaft der Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten.

Stärkere Ausrichtung der Zusammenarbeit auf Gruppen von Ländern mit vergleichbarem Entwicklungsstand

Damit die Entwicklungshilfe der EU vorrangig dorthin fließt, wo sie am dringendsten benötigt wird, und einen größtmöglichen Beitrag zur Beseitigung der Armut leistet, hat die EU vor einiger Zeit den Grundsatz der Differenzierung noch stärker in den Vordergrund gerückt. Dadurch konnten eine Reihe von Partnerländern der EU hochgestuft werden und die Kategorie der Länder, die bilaterale Entwicklungshilfe erhalten, verlassen. Die letzten beiden Jahrzehnte haben gezeigt, dass innerhalb der AKP-Gruppe eine zunehmende Vielfalt von Entwicklungsmustern zu finden ist, wobei die Spannbreite von "boomenden" Ländern mit mittlerem Einkommen bis hin zu Ländern reicht, die zu den am wenigsten entwickelten und fragilen Staaten gerechnet werden. Etwa die Hälfte der 79 AKP-Staaten gehören heute noch zu den am wenigsten entwickelten Ländern, während andere den Sprung in höhere Einkommenskategorien geschafft haben: Länder mit mittlerem Einkommen im unteren Bereich(11) oder im oberen Bereich(23) und Länder mit hohem Einkommen(4).

Angesichts dieser Entwicklung sollte die Hochstufung von weiter entwickelten AKP-Staaten erwogen werden, die bislang Anspruch auf bilaterale Entwicklungshilfe haben. Innerhalb der einzelnen Länder herrscht weiterhin große Ungleichheit und Armut, einschließlich in wirtschaftlich besser gestellten Ländern. Es bedarf einer stärker auf die jeweiligen Bedürfnisse zugeschnittenen Zusammenarbeit, z.B. in Form von technischer Hilfe, Wissenstransfer und Forschung, so dass gemeinsam Lösungen gefunden und entwickelt werden können. Auf diese Weise kann den unterschiedlichen Herausforderungen, denen die AKP-Partner je nach Entwicklungsstand gegenüberstehen, besser Rechnung getragen werden.

Stärkung der Beziehungen zu wichtigen Akteuren

Das CPA bietet einen Rahmen für umfassende und inklusive Beziehungen, die über die nationalen Regierungen hinausreichen und der Rolle der Parlamente, der lokalen Behörden und der nichtstaatlichen Akteure (Zivilgesellschaft, Privatsektor, Gewerkschaften) für die Entwicklung Rechnung tragen. Es definiert ihre Rolle sowohl im politischen Dialog als auch bei der Planung und Durchführung der Kooperationsprogramme. In der Praxis ist die Beteiligung einiger dieser Akteure bisher allerdings begrenzt und ihr Potenzial wird nicht voll ausgeschöpft.

Inzwischen sind in der AKP-Region verschiedene neue Akteure im wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Bereich sehr präsent. Dazu gehören aufstrebende Volkswirtschaften wie Brasilien, China, Indien oder Indonesien sowie die arabischen Staaten am Persischen Golf und private Stiftungen. Darüber hinaus ist in einigen AKP-Staaten, die durchaus noch vor großen entwicklungspolitischen Herausforderungen stehen, mittlerweile das Bruttonationaleinkommen pro Kopf höher als in manchen EU-Mitgliedstaaten. Einige von ihnen leisten selbst Entwicklungshilfe für andere AKP-Staaten.

Vereinfachung der institutionellen Strukturen und der Funktionsweise der Partnerschaft

Die Überprüfung der Partnerschaft sollte sich auch auf die institutionellen Strukturen und deren Funktionsweise im Hinblick auf eine bessere Entscheidungsfindung auf der geeigneten Ebene erstrecken. Im Laufe der Jahre sind eine ganze Reihe gemeinsamer Institutionen entstanden, auch im Rahmen der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen. Bei der Überprüfung sollte zudem berücksichtigt werden, dass Einrichtungen wie die Afrikanische Union und regionale Organisationen in Afrika, dem karibischen Raum (Cariforum) und dem pazifischen Raum (Pacific Island Forum) ihre Position auf der Weltbühne und insbesondere hinsichtlich ihrer Beziehungen zur EU gestärkt haben.

Bedarfsgerechtere und flexiblere Instrumente und Methoden der Entwicklungszusammenarbeit

Mit den Instrumenten und Methoden der Zusammenarbeit sollen die CPA-Grundsätze Ergebnisorientierung, Partnerschaft und Eigenverantwortung in die Praxis umgesetzt werden. Die Planung und die Durchführung der EEF-Programme erfolgen daher in gemeinsamer Verantwortung. So wurden Verfahren und Systeme entwickelt, um die Übernahme von Eigenverantwortung durch die Partnerländer und die Ausrichtung an ihrer Politik zu ermöglichen. Dem Nationalen/Regionalen/Intra-AKP-Anweisungsbefugten (NAO/RAO) kommt hierbei eine wichtige Rolle zu. Der Nationale Anweisungsbefugte ist ein hochrangiger Regierungsbeamter, der vom jeweiligen AKP-Staat benannt wird, diesen vertritt und für alle aus dem EEF finanzierten, gemeinsam verwalteten Maßnahmen mitverantwortlich ist. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Regierung bzw. die regionale Organisation sich die Maßnahmen in vollem Umfang zu eigen macht. Wie allerdings Evaluierungen gezeigt haben,

hat dies nicht immer zu dem erhofften effizienten Sektordialog und zu einer reibungslosen Umsetzung beigetragen, weshalb hier möglicherweise Überarbeitungsbedarf besteht.

Der EEF dient der Finanzierung von nationalen, regionalen und Intra-AKP-Programmen. Möglich sind auch Sondermaßnahmen und flexible Maßnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe in Notsituationen und bei nicht vorhersehbaren Ereignissen.

Ferner werden die AKP-Partnerländer aus dem EU-Haushalt durch das Panafrikanische Programm und thematische Programme im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit5 unterstützt. Auch aus dem Stabilitäts- und Friedensinstrument6 sowie aus dem Europäischen Instrument für Demokratie und Menschenrechte7 werden zahlreiche Projekte in den AKP-Staaten finanziert. Diese Vielfalt der Instrumente birgt allerdings auch Herausforderungen hinsichtlich der Konzentration, Koordinierung und Komplementarität der EU-Entwicklungshilfe. Die Ausweitung der gemeinsamen Programmierung der Hilfe der EU und der Mitgliedstaaten zielt auf eine größere Wirkung und Wirksamkeit der EU-Hilfe ab.

Die Formen der Durchführung der EU-Zusammenarbeit sind sehr unterschiedlich und reichen von Projekthilfe bis Budgethilfe. In letzter Zeit rückten Mischfinanzierungen, neu geschaffene EU-Treuhandfonds und die delegierte Zusammenarbeit mit EU-Entwicklungseinrichtungen und internationalen Organisationen zunehmend in den Vordergrund. Bei den Überlegungen zu der neuen Partnerschaft sollte auch über geeignete Kombinationen von Durchführungsmodalitäten (beispielsweise Gewährung von Darlehen statt Zuschüssen oder Übernahme von Investitionsgarantien) nachgedacht und das Umfeld für eine effiziente und wirksame Finanzkontrolle und Rechenschaftspflicht verbessert werden.

Der Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) am Bruttonationaleinkommen hat sich im Falle vieler AKP-Staaten verringert. Daher muss das Instrumentarium für die finanzielle Zusammenarbeit weiterentwickelt werden, damit die ODA-Mittel der EU möglichst effizient zur Verwirklichung der übergeordneten Ziele der Entwicklungszusammenarbeit beitragen. Synergien mit anderen Finanzierungsquellen, die Mobilisierung weiterer Umsetzungsmittel (einschließlich privater Initiativen und Investitionen) oder der Rückgriff auf Instrumente wie Twinning8 oder TAIEX9 zwecks Wissenstransfer könnten in Erwägung gezogen werden.