Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf ermäßigte Mehrwertsteuersätze KOM (2008) 428 endg.; Ratsdok. 11615/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 14. Juli 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 8. Juli 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 8. Juli 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
AE-Nr. 041394,
Drucksache 478/07 (PDF) = AE-Nr. 070582 und
Drucksache 486/08 (PDF) = AE-Nr. 080511

Begründung

1. Kontext des Vorschlages

1.1. Gründe und Ziele des Vorschlags

Auf der Grundlage der von Copenhagen Economics durchgeführten Studie über die Anwendung ermäßigter Mehrwertsteuersätze auf Gegenstände und Leistungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (nachfolgend "die Studie" genannt), hat die Kommission am 5. Juli 2007 eine Mitteilung über vom Normalsatz abweichende Mehrwertsteuersätze angenommen (KOM (2007) 380), die als Ausgangspunkt für eine breit angelegte Diskussion in den anderen EU-Organen und mit allen betroffenen Interessengruppen dient und die hinsichtlich der ermäßigten Steuersätze nach gangbaren Wegen für die Zukunft sucht. Alle zu dieser Frage gesammelten Auffassungen sollen mittelfristig in einen nachhaltigen und ausgewogenen Vorschlag über den zukünftigen Anwendungsbereich ermäßigter Mehrwertsteuersätze eingearbeitet werden.

Parallel dazu legt die Kommission hiermit einen begrenzten Legislativvorschlag zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG vom 28. November 2006 (nachfolgend: "die MwSt-Richtlinie") in Bezug auf dringende Fragen vor, die zusätzlich zu den in der Mitteilung vom 5. Juli 2007 genannten und in dem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen (SEK(2007) 910) näher erläuterten Erkenntnissen keine grundlegenden weiteren Untersuchungen erfordern. Dieser Vorschlag ist als erste Maßnahme in Bezug auf ermäßigte Mehrwertsteuersätze anzusehen.

Die Kommission möchte bei ermäßigten Mehrwertsteuersätzen für lokal erbrachte Dienstleistungen einschließlich arbeitsintensiver Dienstleistungen und Dienstleistungen im Gaststättengewerbe gleiche Chancen für alle Mitgliedstaaten gewährleisten sowie für mehr Transparenz und Kohärenz und ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts sorgen. Der Vorschlag enthält auch einige rechtstechnische Anpassungen.

1.2. Allgemeiner Kontext

Ausgangspunkt für die Mitteilung der Kommission vom 5. Juli 2007 war das Erfordernis der Vereinfachung und Kohärenz, des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts und der Senkung der Befolgungskosten. Vor diesem Hintergrund hat die Diskussion über eine tiefgreifende Änderung des Anwendungsbereichs ermäßigter Mehrwertsteuersätze auf EU-Ebene, die auch eine Diskussion im Rat über die Effizienz und Wirksamkeit des Einsatzes ermäßigter Mehrwertsteuersätze zur Förderung bestimmter politischer Zielsetzungen einschließt, gerade erst begonnen. Es wird deshalb noch mehr Zeit benötigt, um alle zu berücksichtigenden Aspekte zu erfassen und die Beiträge der anderen EU-Organe und der Interessengruppen zu sammeln. Erst danach wird es möglich sein, in dieser Frage eine geeignete und nachhaltige Lösung für die Zukunft zu finden.

Auch prüft die Kommission derzeit entsprechend einem im März 2008 formulierten Ersuchen des Europäischen Rats, ob es zweckmäßig ist, die Anwendung ermäßigter Steuersätze auf energiesparende Werkstoffe und andere umweltfreundliche Produkte oder Dienstleistungen (insbesondere Dienstleistungen zur Energieeinsparung und zur Energieeffizienz, z.B. Inspektionen, Energiebilanzen, Zertifizierung der Energieeffizienz) zuzulassen. Die Kommission wird im Herbst die Ergebnisse ihrer Untersuchungen zusammen mit entsprechenden Vorschlägen und Empfehlungen vorstellen sowie Vorschläge zur Zweckmäßigkeit der Abschaffung ermäßigter Steuersätze für umweltschädliche Produkte wie z.B. Pestizide vorlegen.

Danach wird eine grundlegendere Prüfung des gesamten Systems der ermäßigten MwSt-Sätze erfolgen.

Nach Ansicht der Kommission sollten die dringendsten Probleme jedoch sofort angegangen werden. Dabei handelt es sich um rechtliche und politische Probleme, die entweder aufgrund verschiedener Auslegungen der Richtlinie entstanden sind, oder die darauf zurückzuführen sind, dass nicht alle Mitgliedstaaten die gleichen Möglichkeiten haben, auf die Bereiche, die das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts nicht berühren, ermäßigte Steuersätze anzuwenden. Aufgrund der Ergebnisse der Studie ist die Kommission der Auffassung, dass es insbesondere möglich ist, den Mitgliedstaaten mehr Eigenständigkeit und Gewissheit bei der Festsetzung ermäßigter Mehrwertsteuersätze für bestimmte lokale Dienstleistungen einzuräumen. Dies steht mit den Bemühungen, das wirtschaftliche Umfeld für KMU zu verbessern - einem Schwerpunktbereich der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung - und dem "Small Business Act" in Einklang.

Der vorliegende Vorschlag befasst sich deshalb hauptsächlich mit den wichtigsten, bis Ende 2010 befristeten Bestimmungen über lokale Dienstleistungen, bei denen aufgrund der Ergebnisse der Studie eine Folgenabschätzung möglich ist. So werden unbefristete überarbeitete Bestimmungen für die in dem bis zum 31. Dezember 2010 geltenden Anhang IV der MwSt-Richtlinie aufgeführten arbeitsintensiven Dienstleistungen vorgeschlagen. Des Weiteren wird vorgeschlagen, Anhang III der MwSt-Richtlinie (Verzeichnis der Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, auf die ermäßigte MwSt-Sätze angewandt werden können) um bestimmte andere lokale Dienstleistungen einschließlich Dienstleistungen im Gaststättengewerbe zu erweitern. Die in diesem Vorschlag enthaltenen rechtstechnischen Anpassungen betreffen entweder Verbesserungen bei der Abfassung der Vorschriften, Klarstellungen und Aktualisierungen, die dem technischen Fortschritt Rechnung tragen, oder sie sollen bestehende Unstimmigkeiten beseitigen.

1.3. Beurteilung durch die Kommission

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass eine Entwicklung hin zu einheitlicheren MwSt-Sätzen aus rein wirtschaftlicher Sicht bedeutende Vorteile mit sich brächte.

Doch können auch in sorgsam ausgewählten Bereichen angewandte ermäßigte Steuersätze insbesondere hinsichtlich des Wirtschaftswachstums spezielle Vorzüge bieten: so können die Verbraucher dazu gebracht werden, "Heimwerker"-Tätigkeiten und Tätigkeiten der Schattenwirtschaft in die reguläre Wirtschaft zu verlagern.

Zudem haben die ermäßigten Sätze dann, wenn sie auf lokale Dienstleistungen angewandt werden, keine Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts. Es gibt auch Argumente, die dafür sprechen, ermäßigte MwSt-Sätze für Bereiche einzuführen in denen viele niedrig qualifizierte Arbeitskräfte beschäftigt sind, um für solche Arbeitskräfte dauerhafte Arbeitsplätze zu schaffen.

Die Kommission ist daher zu dem Schluss gekommen, dass es gute Gründe dafür gibt lokal erbrachte Dienstleistungen in das Verzeichnis der Lieferungen von Gegenständen und Leistungen, auf die ermäßigte MwSt-Sätze angewandt werden können aufzunehmen. Sie schlägt deshalb vor, alle Kategorien des Anhangs IV, die entsprechend Artikel 107 lokalen Charakter aufweisen und nicht geeignet sind, Wettbewerbsverzerrungen hervorzurufen, in Anhang III aufzunehmen, und den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze auf einige andere Dienstleistungen auszudehnen die aufgrund ihrer grundsätzlichen Wesensmerkmale lokalen Charakter haben. Durch die Vorschriften über den Ort der Leistungserbringung ist gewährleistet dass die Besteuerung am Ort des Verbrauchs erfolgt. Darüber hinaus können sie nicht von einem anderen Ort aus erbracht werden, sie zielen hauptsächlich auf den lokalen Endverbrauchermarkt ab und Dienstleistungsempfänger und Dienstleistungserbringer befinden sich in einem geographisch begrenzten Gebiet. Die vorgeschlagenen Änderungen der Richtlinie werden es den Mitgliedstaaten auch ermöglichen, ermäßigte MwSt-Sätze auf Renovierungs- und Reparaturarbeiten anzuwenden, die höhere Energieeinsparungen und eine bessere Energieeffizienz zum Ziel haben.

1.4. Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Der Vorschlag beinhaltet Änderungen in Titel VIII (Steuersätze) der MwSt-Richtlinie.

1.5. Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Der vorliegende Vorschlag steht mit der bestehenden Mehrwertsteuerpolitik der EU sowie mit den anderen Politikbereichen und Zielen der EU im Einklang. Er zielt insbesondere darauf ab, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Dieser Vorschlag ist Teil des am 25. Juni 2008 angenommenen "Small Business Act" für Europa. Auch wenn der vorliegende Vorschlag sich nicht ausschließlich an KMU richtet, wird er für diese positive Auswirkungen haben, da in den in Rede stehenden Branchen viele KMU tätig sind und der Vorschlag Rechtssicherheit in Bezug auf den Fortbestand der ermäßigten MwSt-Sätze in diesen Bereichen bringt.

2. Anhörung interessierter Kreise und Folgenabschätzung

2.1. Anhörung interessierter Kreise

Es wurde eine Anhörung aller interessierten Kreise durchgeführt. Diese richtete sich hauptsächlich an die Öffentlichkeit und an Unternehmen, es haben sich jedoch auch einige nationale Behörden gemeldet.

Insgesamt wurden im Rahmen der Anhörung keine neuen Argumente vorgebracht, die nicht bereits Inhalt der Folgenabschätzung gewesen oder für die Folgenabschätzung relevant gewesen wären. Außerdem gab es so gut wie keine einschlägigen Daten zur Bewertung der positiven oder negativen Auswirkungen von MwSt-Ermäßigungen in den verschiedenen Bereichen, für die ermäßigte Steuersätze gefordert werden. In den meisten Antworten wird die von der Kommission in ihrem Konsultationspapier vertretene Einschätzung bestätigt, und es werden eine Erweiterung des Anhangs III um lokal erbrachte Dienstleistungen, einschließlich der derzeit unter Anhang IV fallenden arbeitsintensiven Dienstleistungen, von Dienstleistungen im Gaststättengewerbe und im Wohnungswesen sowie einige rechtstechnische Anpassungen unterstützt. Aus den Antworten geht auch hervor, dass das Vorhaben der Kommission, die Probleme in zwei Schritten zu lösen, indem zunächst zügig die dringenden Fragen behandelt werden und die 2007 eingeleitete breit angelegte Diskussion über eine umfassendere und nachhaltige Lösung für den zukünftigen Anwendungsbereich ermäßigter MwSt-Sätze weitergeführt wird, weitgehende Unterstützung findet. Eine detaillierte Zusammenfassung der Konsultation der Öffentlichkeit wird so schnell wie möglich veröffentlicht.

Die Konsultation fand vom 11. März 2008 bis zum 12. Mai 2008 über das Internet statt. Bei der Kommission gingen mehr als 550 Antworten ein. Die Ergebnisse der Konsultation können über folgende Website eingesehen werden: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/article_4850_de.htm

2.2. Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Zusätzliches externes Expertenwissen war nicht erforderlich. Die von Copenhagen Economics durchgeführte Studie über die ermäßigten Steuersätze stellt eine ausreichende Grundlage dar.

2.3. Folgenabschätzung

Dieser Vorschlag ist eine vorrangige Initiative des Legislativ- und Arbeitsprogramms der Kommission für 2008. Da ein Vorschlag zur Regelung dringender Fragen vorzulegen war, wurde die Folgenabschätzung dementsprechend strikt auf diese Fragen beschränkt. Die in Bezug auf die geltenden Bestimmungen festgestellten Probleme hängen hauptsächlich mit politischen und rechtlichen Zwängen zusammen, was in den in der Folgenabschätzung dargestellten Handlungsalternativen berücksichtigt wird.

Die folgenden Handlungsalternativen sind aus wirtschaftlicher, sozialer und umweltpolitischer Sicht bewertet worden:

Die Folgenabschätzung (SEK(2008) 2190) und ihre Zusammenfassung (SEK(2008) 2191) können über die Webseiten der Generaldirektion Steuern und Zollunion abgerufen werden. Zusammenfassend und ohne Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Haushalte der Mitgliedstaaten lässt sich feststellen, dass den Optionen 2,3, 5 und 6 des Vorschlags der Vorzug gegeben wird.

Die im Arbeitsprogramm aufgeführte Folgenabschätzung der Kommission kann abgerufen werden unter http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/key_documents/legislation_proposed/index_de.htm .

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahmen

Durch die Änderung des derzeit geltenden Anhangs III der MwSt-Richtlinie eröffnet dieser Vorschlag allen Mitgliedstaaten grundsätzlich die Möglichkeit, auf bestimmte lokal erbrachte Dienstleistungen einschließlich arbeitsintensiver Dienstleistungen und Dienstleistungen im Gaststättengewerbe ermäßigte MwSt-Sätze anzuwenden.

Der Vorschlag enthält auch einige rechtstechnische Anpassungen.

3.2. Rechtsgrundlage

Artikel 93 des EG-Vertrags.

3.3. Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt. Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgenden Gründen nicht ausreichend verwirklicht werden:

Die Gemeinschaft hat im Rahmen der Richtlinie 2006/112/EG des Rates bereits harmonisierte Vorschriften zur Anwendung ermäßigter Mehrwertsteuersätze erlassen. Diese Bestimmungen können nur durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft geändert oder erweitert werden und die Gesetzgebungen der Mitgliedstaaten dürfen von diesen harmonisierten Regelungen nicht abweichen.

Daher kann nur eine Maßnahme der Gemeinschaft die Zielsetzung des Vorschlags erreichen und die Gleichbehandlung der Bürgerinnen und Bürger innerhalb der Europäischen Union sicherstellen. Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

3.4. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Der vorliegende Vorschlag dehnt den Anwendungsbereich der ermäßigten Mehrwertsteuersätze auf einige neue Kategorien aus. Die derzeitige Möglichkeit der Mitgliedstaaten, wahlweise für die Anwendung ermäßigter MwSt-Sätze zu optieren, wird aufrechterhalten. Damit enthält der Vorschlag keine Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten.

Angesichts ihres begrenzten Anwendungsbereichs steht die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu ihrem Ziel. Die Richtlinie verursacht der Gemeinschaft keine finanziellen Kosten. Auch wenn ermäßigte Mehrwertsteuersätze geringere Einnahmen für die Staaten bedeuten können, stellen sie keine Belastung für die Wirtschaftsbeteiligten dar, und für die Verbraucher dürfte das Fortbestehen ermäßigter Steuersätze insofern grundsätzlich von Vorteil sein, als diese sich in den Endverbraucherpreisen widerspiegeln werden.

3.5. Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Richtlinie.

Andere Instrumente wären aus folgendem Grund nicht angemessen:

Durch diesen Vorschlag werden Bestimmungen über ermäßigte MwSt-Sätze geändert die bereits Gegenstand einer Richtlinie sind.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Weitere Angaben

5.1. Entsprechungstabelle

Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, der Kommission den Wortlaut der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, mit denen sie diese Richtlinie umgesetzt haben, sowie eine Entsprechungstabelle zu übermitteln.

5.2. Überprüfungs-/Revisions-/Verfallsklausel

Der Vorschlag enthält keine Verfallsklausel.

5.3. Einzelerläuterung zum Vorschlag

In Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen der Studie, die den Nutzen der Anwendung ermäßigter Steuersätze auf lokale Dienstleistungen bejaht, wenn diese Maßnahmen sehr gezielt erfolgen und bestimmte Marktbedingungen gegeben sind, schlägt die Kommission vor, lokale Dienstleistungen einschließlich arbeitsintensiver Dienstleistungen, Dienstleistungen im Gaststättengewerbe und Dienstleistungen im Zusammenhang mit Wohnungen und bestimmten anderen Grundstücken dauerhaft in Anhang III aufzunehmen. Außerdem enthält der Vorschlag auch einige andere rechtlichen Verbesserungen.

Zu Artikel 1

Der Inhalt dieser Bestimmungen ist nunmehr durch Anhang III gedeckt.

Zu den Artikeln 2 bis 4:

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf ermäßigte Mehrwertsteuersätze

Der Rat der europäischen Union -


gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93,
auf Vorschlag der Kommission1,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments2,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses3,
in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1

Die Richtlinie 2006/112/EG wird wie folgt geändert:

Artikel 2

Artikel 3

Artikel 4


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang

Anhang III der Richtlinie 2006/112/EG wird wie folgt geändert: