Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste KOM (2006) 382 endg; Ratsdok. 11724/06

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 26.Juli 2006 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (BGBl. I 1993 S. 313 ff.).

Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 18. Juli 2006 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 554/00 = AE-Nr. 002465

Vom Umdruck des englischsprachigen Addendum 1, das die Folgenabschätzung in umfassenderer Form enthält, wird abgesehen. Es wird als Folgedokument an die Länder verteilt.

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Möglichkeit, dass die Nutzer mobiler elektronischer Kommunikationsdienste mit ihren Mobiltelefonen auch auf Auslandsreisen Anrufe tätigen und annehmen können ("Auslandsroaming"), ist ein wichtiges Leistungsmerkmal dieser Dienste und trägt zum sozialen und wirtschaftlichen Wohlstand in der gesamten Gemeinschaft bei. Die hohen Preise, die Mobilfunknutzer dafür zahlen müssen, sind jedoch von Verbraucherverbänden, Regulierungsbehörden und Politikern gemeinschaftsweit als anhaltendes Problem erkannt worden. In den letzten Jahren wurden zwar entsprechend dem geltenden Rechtsrahmen bereits Maßnahmen zur Lösung dieses Problems ergriffen, die zur Verfügung stehenden Instrumente haben sich jedoch als unwirksam erwiesen, soweit es um die Senkung der Preise auf ein Niveau ging, das die tatsächlichen Kosten der Erbringung dieser Dienste widerspiegelt.

Zweck dieses Vorschlags ist daher die Änderung des geltenden Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation, damit die notwendige Rechtsgrundlage für wirksame und rechtzeitige Maßnahmen geschaffen wird, um in abgestimmter Weise eine wesentliche Senkung der Mobilfunk-Roamingentgelte in der Gemeinschaft zu erreichen. Geschehen soll dies durch Anwendung des Grundsatzes, dass die Entgelte, die den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft für Roamingdienste berechnet werden, nicht ungerechtfertigt höher sein dürfen als die Entgelte, die dieselben Nutzer innerhalb ihres Heimatlandes bezahlen ("europäisches Heimatmarktkonzept").

Um dieses Ziel in angemessener Weise zu erreichen, sollen den terrestrischen Mobilfunknetzbetreibern in der Gemeinschaft für die Erbringung von Roamingdiensten für Sprachanrufe zwischen den Mitgliedstaaten sowohl auf Endkunden - als auch auf Großkundenebene Preisobergrenzen vorgeschrieben werden.

- Allgemeiner Kontext

Hohe Roamingentgelte bei der Mobilfunknutzung im europäischen Ausland wurden zum ersten Mal Mitte 1999 als Problem erkannt, als die Kommission eine Branchenuntersuchung in Bezug auf nationale und internationale Roamingdienste durchführte. Daraufhin leitete die Kommission gegen einige Mobilfunkbetreiber im Vereinigten Königreich und in Deutschland Verfahren wegen Verstoßes gegen Artikel 82 EG-Vertrag ein.

Schon zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation im Jahr 2002 wurde das Auslandsroaming als eigenes Problemfeld für die Vorabregulierung erkannt, als der nationale Großkundenmarkt für das Auslandsroaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors aufgeführt wurde.

Die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG) stellte im Mai 2005 fest, dass die Endkundentarife ohne klare Rechtfertigung sehr hoch waren, was anscheinend auf hohe Großkundenentgelte der ausländischen Netzbetreiber, in vielen Fällen aber auch auf hohe Endkundenaufschläge des Heimanbieters des Kunden zurückzuführen war, sowie dass geringere Großkundenentgelte oft nicht an den Endkunden weitergegeben wurden und dass den Verbrauchern häufig keine klaren Informationen über die Roamingtarife zur Verfügung standen.

Im Oktober 2005 machte die Kommission erneut auf das Problem der hohen Auslandsroamingentgelte und die mangelnde Preistransparenz aufmerksam und veröffentlichte im Internet eine Website zur Verbraucherinformation, mit der sie nicht nur verdeutlichte, dass die Entgelte in vielen Fällen offensichtlich überhöht sind, sondern auch zeigte, dass es in der Gemeinschaft große Preisunterschiede gibt, die sich für gleichartige Anrufe nicht rechtfertigen lassen.

Das Europäische Parlament begrüßte am 1. Dezember 2005 in seiner Entschließung zu den europäischen Vorschriften und Märkten im Bereich der elektronischen Kommunikation 2004 die Initiative der Kommission für mehr Transparenz beim Auslandsroaming und forderte die Kommission auf, neue Initiativen zu entwickeln, um die hohen Gebühren beim grenzüberschreitenden Mobiltelefonverkehr zu senken. Im Dezember 2005 teilte die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen der Europäischen Kommission ihre Bedenken mit, dass die von den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) getroffenen Maßnahmen das Problem der hohen Preise nicht lösen würden und merkte dazu an, dass das Roaming ein Ausnahmefall sei, bei dem das offensichtliche Problem der Verbraucherbenachteiligung nicht vorbeugend durch die Anwendung des Rechtsrahmens zu lösen sei.

Im Zusammenhang mit der Notwendigkeit, zur Verwirklichung der in der erneuerten Lissabonner Strategie für das Wirtschaftswachstum und die Produktivitätssteigerung gesetzten Ziele auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene eine gezielte, wirksame und integrierte Politik hinsichtlich der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) zu verfolgen, wies der Europäische Rat im März 2006 in seinen Schlussfolgerungen auf die große Bedeutung hin, die der Senkung der Roaminggebühren für den Wettbewerb zukommt.

Infolge der EU-Initiativen kündigten zwar einige Anbieter Pläne zur Senkung der Auslandsroamingentgelte an, insgesamt hat die Branche aber keine klare Antwort gegeben, wie sich die Ziele dieses Vorschlags ohne regulierendes Eingreifen erreichen ließen. Es gibt insbesondere keinerlei Gewährt dafür, dass alle Verbraucher, die ihr Mobiltelefon im Ausland benutzen, tatsächlich in den Genuss der mit diesem Vorschlag angestrebten Preissenkungen kämen.

Dieser Vorschlag dient daher der Schaffung einer einheitlichen Rechtsgrundlage für ein derartiges abgestimmtes Eingreifen, das die Vollendung des Binnenmarktes im Bereich der elektronischen Kommunikation voranbringen wird.

- Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft und einzelstaatliche Wettbewerbsvorschriften gestatten es den zuständigen Behörden, gegen wettbewerbsfeindliches Verhalten einzelner Unternehmen vorzugehen. Allerdings beziehen sich die Instrumente des Wettbewerbsrechts auf die Tätigkeit einzelner Unternehmen und können deshalb keine Lösung erzielen, die den Interessen aller Nutzer der elektronischen Kommunikation und aller Marktteilnehmer in der Gemeinschaft gerecht würde.

Der derzeit geltende Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation sieht einen Mechanismus vor, mit dem bestimmten Unternehmen im Sektor der elektronischen Kommunikation Vorabverpflichtungen auferlegt werden können, und zwar auf der Grundlage zuvor festgelegter relevanter Märkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, und im Anschluss an eine von der Regulierungsbehörde durchgeführte Marktanalyse. Im Ergebnis können den Unternehmen, die eine beherrschende Stellung auf dem betreffenden Markt innehaben, rechtliche Verpflichtungen auferlegt werden. Der nationale Großkundenmarkt für Auslandsroaming in öffentlichen Mobilfunknetzen ist als ein solcher relevanter Markt ermittelt worden. Andererseits ist kein Endkundenmarkt für die Erbringung solcher Dienste als relevanter Markt ermittelt worden, denn Roamingdienste werden von den Endkunden nicht separat gekauft, sondern sind lediglich Bestandteil eines größeren Angebotspakets für Endkunden. Angesichts der Besonderheiten des Marktes für Auslandsroamingdienste und der grenzüberschreitenden Natur solcher Dienste hatten die Regulierungsbehörden folglich keine Möglichkeit, das Problem der überhöhten Preise mit Hilfe dieses Verfahrens zu lösen.

Der gemeinsame Rechtsrahmen lässt den Mitgliedstaaten zwar durchaus einen gewissen Spielraum für die Lösung der beim Auslandsroaming festgestellten Probleme mit Hilfe anderer rechtlicher Maßnahmen, beispielsweise der Verbraucherschutzvorschriften. Angesichts des grenzüberschreitenden Charakters der Auslandsroamingdienste, bei denen der auf der Großkundenebene tätige Netzbetreiber seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat hat als der Verbraucher, der diese Dienste nutzt, würde sich der Erlass von Vorschriften durch die Mitgliedstaaten als unwirksam erweisen und wegen der fehlenden Harmonisierung, die ja erst durch diesen Vorschlag eingeführt werden soll, zu unterschiedlichen Ergebnissen in der Gemeinschaft führen.

Der geltende gemeinsame Rechtsrahmen (Artikel 19 der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG) sieht vor, dass die Kommission Empfehlungen für die harmonisierte Durchführung der darin enthaltenden Vorschriften gibt. Eine solche Empfehlung hätte in diesem Bereich allerdings keine Wirkung, weil sie unverbindlich wäre und weil die Mitgliedstaaten, an die sie sich richtet, auch weiterhin nur über die ohnehin vorhandenen Rechtsinstrumente verfügten.

Die Roamingmärkte weisen auf der Endkunden- und Großkundenebene einzigartige Merkmale auf, so dass außergewöhnliche Maßnahmen, welche über die sonstigen Mechanismen des Rechtsrahmens von 2002 hinausgehen, gerechtfertigt sind.

- Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Dieser Vorschlag steht im Einklang mit der erneuerten Lissabonner Strategie zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung durch die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit sowie mit der damit verbundenen i2010-Initiative der Kommission. Die große Bedeutung, die der Senkung der Auslandsroaminggebühren in der Gemeinschaft zukommt, wurde vom Europäischen Rat im März 2006 ausdrücklich anerkannt.

2. Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

- Anhörung von interessierten Kreisen

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten Die Dienststellen der Kommission führten im Frühjahr 2006 eine zweistufige Konsultation1 durch. In der ersten Runde wurden allgemeine Meinungsäußerungen zu grundsätzlichen Fragen eingeholt. Anschließend stellten die Dienststellen der Kommission in einer zweiten Runde ein konkreteres Regulierungskonzept zur Diskussion. In diesen zwei Konsultationsrunden gingen insgesamt 152 Stellungnahmen von einer Vielzahl unterschiedlicher Interessenten ein, darunter von Netzbetreibern, NRB, Mitgliedstaaten, Branchen- und Verbraucherverbände u. a. Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung Die Anhörung hat gezeigt, dass sich die von der Kommission angestrebte Senkung der Auslandsroaminggebühren einer breiten Unterstützung seitens der Mitgliedstaaten, NRB, Verbraucherverbände und sogar einiger Betreiber erfreut. Die meisten Betreiber sind gegen jegliche staatliche Regulierung und verweisen auf den wettbewerbsorientierten Markt und fallende Preise, einige von ihnen schlagen aber auch entweder eine Selbstregulierung oder eine gewisse Regulierung vor.

Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen hat die Kommission ihr ursprüngliches Konzept eines "Inlandspreisprinzips", bei dem die Preise, die die Kunden für das Auslandsroaming zahlen, an die Preise vergleichbarer Anrufe in seinem Heimatnetz gekoppelt wird, zu einem "europäischen Heimatmarktkonzept" überarbeitet, bei dem die Roamingpreise an die Inlandspreise angenähert werden, indem gemeinschaftsweit geltende Preisobergrenzen eingeführt werden, wodurch sowohl ein hoher Verbraucherschutz für die Nutzer als auch ein wirksamer Wettbewerb erreicht werden.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Externe Sachkenntnis, die über die Beiträge der interessierten Kreise zur öffentlichen Anhörung hinaus gehen, war nicht notwendig.

- Folgenabschätzung

Bei der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag wurden folgende Alternativen berücksichtigt: unveränderte Beibehaltung, Selbstregulierung, Mitregulierung, unverbindliche Regelung und gezielte Regulierung.

Die "unveränderte Beibehaltung" würde bedeuten, die Lösung des Problems der Markt- und Technologieentwicklung zu überlassen bzw. lediglich die vorhandenen Rechtsinstrumente und Wettbewerbsauflagen weiterhin anzuwenden. Die nationalen Regulierungsbehörden haben aber bereits geäußert, dass die vorhandenen Rechtsinstrumente nicht ausreichen, um dieses Problem zu lösen.

In Betracht gezogen wurden auch die Selbstregulierung und die Mitregulierung, es hat bisher aber keine allgemeine Initiative der Branche in diese Richtung gegeben. Die Gefahr, dass am Ende trotz fallender Durchschnittspreise dennoch von bestimmten Kunden extrem überhöhte Entgelte verlangt werden, würde dem Gesamtziel solcher Anstrengungen zuwiderlaufen.

Auch die Möglichkeit der Lösung des Problems mit Hilfe von Empfehlungen und anderen unverbindlichen Maßnahmen wurde geprüft. Angesichts des strukturellen Problems hoher Verbraucherpreise beim Auslandsroaming und der Tatsache, dass dieses Problem mit den bestehenden Vorschriften des gemeinsamen Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation nicht gelöst werden konnte, liegt es auf der Hand, dass das angestrebte Ziel ohne Änderung des derzeitigen Rechtsrahmens für die Auferlegung von Verpflichtungen nicht zu erreichen ist.

Im Zusammenhang mit dem breit gefassten Ansatz der gezielten Regulierung wurden drei Möglichkeiten betrachtet: die Regulierung allein auf Großkundenebene, die Regulierung allein auf Endkundenebene und eine Kombination von Maßnahmen auf der Groß- und Endkundenebene.

Mit Vorschriften allein auf der Großkundenebene ließe sich zwar das Problem der hohen Entgelte zwischen den Betreibern lösen. Angesichts des mangelnden Wettbewerbsdrucks wäre aber keineswegs sicher, dass die Betreiber diesen Vorteil in Form niedrigerer Endnutzerpreise dann auch an ihre Roaming-Endkunden weiterreichen. Eine wesentliche Senkung der Endpreise für europäischen Auslandsroamingkunden wäre folglich so nicht sichergestellt.

Auch eine Regulierung der Endkundenpreise wurde erwogen, weil dadurch das Problem direkt angegangen würde. Allerdings könnten durch eine Vernachlässigung der Regulierung auf der Großkundenebene gerade kleinere Betreiber unter Preisdruck geraten und würden in großem Maßstab zur Aufgabe des Betriebs gezwungen.

Deshalb wurde schließlich eine Kombination aus Regulierungsmaßnahmen auf der Groß- und Endkundenebene in verschiedenen Varianten geprüft. Wie sich als Schlussfolgerung aus der Folgenabschätzung ergibt, stellt ein kombinierter Regulierungsansatz für die Großkunden- und Endkundenebene mit Festlegung gemeinsamer gemeinschaftsweit geltender Preisobergrenzen sowohl auf der Großkunden- wie der Endkundenebene die optimale Lösung dar.

3. Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Der Vorschlag sieht vor, auf der Grundlage des "europäischen Heimatmarktkonzepts" gemeinsame, gemeinschaftsweit geltende Obergrenzen für die Entgelte einzuführen, die Mobilfunknetzbetreiber bei Mobiltelefonanrufen aus einem besuchten Netz innerhalb der Gemeinschaft in ein öffentliches Telefonnetz innerhalb der Gemeinschaft für die Erbringung von Auslandsroamingdiensten auf Großkundenebene berechnen.

Diese Preisobergrenzen berücksichtigen die unterschiedlichen Kosten der jeweiligen Auslandsroamingdienste für Inlandsgespräche innerhalb des besuchten Landes einerseits und für Auslandsgespräche zurück in das Heimatland oder in ein Drittland innerhalb der Gemeinschaft andererseits. Der Vorschlag sieht daher für die erste Anrufkategorie eine niedrigere Preisobergrenze (das Zweifache des durchschnittlichen Zustellungsentgelts der Mobilfunkbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht) und für die zweite Kategorie eine höhere Preisobergrenze (das Dreifache des durchschnittlichen Zustellungsentgelts dieser Betreiber) vor.

Damit bei der Erbringung von Auslandsroamingdiensten für Endkunden kein Preisdruck entsteht, sieht der Vorschlag auf der Endkundenebene für die gleiche Art von Roaminganrufen Preisobergrenzen in Höhe von 130 % der dafür geltenden Obergrenze für Großkunden vor.

Um im Einklang mit dem "europäischen Heimatmarktkonzept" dafür zu sorgen, dass die Entgelte, die Roamingkunden für die Annahme von Anrufen während des Roamings auf Auslandsreisen in der Gemeinschaft berechnet werden, stärker an den Kosten ausgerichtet werden, die dem Heimanbieter durch die Erbringung dieses Dienstes entstehen, sieht der Vorschlag ferner vor, dass diese Entgelte eine bestimmte Preisobergrenze nicht überschreiten dürfen.

Die Preisobergrenzen der Endkundenentgelte für ausgehende regulierte Roaminganrufe werden sechs Monate nach dem Inkrafttreten der vorgeschlagenen Verordnung rechtsverbindlich.

Der Vorschlag erhöht die Transparenz der Endkundenentgelte, denn er führt für die Mobilfunkanbieter die Verpflichtung ein, ihren Roamingkunden auf Anfrage kostenlos persönliche Informationen über Endkunden-Roamingentgelte zur Verfügung zu stellen. Jeder Kunde kann wählen, ob er diese Informationen per Kurznachricht (SMS) oder mündlich mit seinem Mobiltelefon erhalten möchte. Zusätzlich müssen die Mobilfunkanbieter ihre Kunden bereits bei Vertragsabschluss über die Roamingentgelte informieren, sie regelmäßig darüber auf dem Laufenden halten und ihnen wesentliche Änderungen mitteilen.

Überdies überträgt der Vorschlag den nationalen Regulierungsbehörden die Befugnis und die Verantwortung, diese Bestimmungen entsprechend ihrer derzeitigen Rolle innerhalb des gemeinsamen Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation durchzusetzen. Überdies werden sie beauftragt, die Entwicklung der Großkunden- und Endkundenentgelte für die Erbringung von Sprach- und Datenkommunikationsdiensten für Roamingkunden, einschließlich der Übermittlung von Kurznachrichten (SMS) und multimedialen Nachrichten (MMS) zu beobachten. Schließlich wird der geltende Rechtsrahmens, vor allem die Rahmenrichtlinie (2002/21/EG), durch den Vorschlag geändert, um dem besonderen Status der vorgeschlagenen Maßnahmen innerhalb des Rechtsrahmens Rechnung zu tragen und um sicherzustellen, dass die allgemeinen Vorschriften des Rechtsrahmens weiterhin auf die durch den Vorschlag neu geregelten Roamingdienste (unter Beachtung ihrer besonderen Anforderungen) Anwendung finden.

- Rechtsgrundlage

Artikel 95 EGV

- Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Angesichts des besonderen grenzüberschreitenden Charakters der Auslandsroamingdienste, auf die sich der Vorschlag bezieht, bei denen sich die Betreiber, die die Roamingdienste auf Großkundenebene erbringen, in einem anderen Mitgliedstaat befinden als der Heimanbieter des Endkunden, und in Anbetracht der Tatsache, dass für die vorgeschlagenen Maßnahmen eine Änderung des geltenden gemeinsamen Rechtsrahmens notwendig ist, lassen sich die angestrebten Ziele durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten allein nicht erreichen.

Maßnahmen, die allein von den Mitgliedstaaten zur Lösung des Problems ergriffen werden, könnten sogar gegen den geltenden gemeinsamen Rechtsrahmen verstoßen (sofern dieser unverändert bleibt) oder zu unterschiedlichen Ergebnissen führen und dadurch die Vollendung des Binnenmarktes eher noch behindern.

Da die Erbringung der Mobilfunk-Roamingdienste innerhalb der Gemeinschaft von Natur aus alle Mitgliedstaaten betrifft und die Interessen der Beteiligen in unterschiedlichen Mitgliedstaaten gleichzeitig berührt, ist ein harmonisiertes Vorgehen auf Gemeinschaftsebene unverzichtbar, um eine einheitliche Anwendung zu garantieren und dafür zu sorgen, dass die Interessen der Verbraucher und Unternehmen in allen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden.

Da die vorgeschlagenen Maßnahmen eine Änderung des geltenden gemeinsamen Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation und die gemeinschaftsweite und diskriminierungsfreie Einführung gemeinsamer Preisobergrenzen für Mobilfunknutzer und -betreiber erfordern, kann das Ziel dieses Vorschlags von den Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig in sicherer und harmonisierter Weise erreicht werden, und sollte daher auf Gemeinschaftsebenen verwirklicht werden. Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die vorgeschlagenen Regulierungsmaßnahmen wurden so gewählt, dass dadurch das gewerbliche Verhalten der betroffenen Unternehmen möglichst wenig berührt wird. Durch die gleichzeitige Festlegung von Preisobergrenzen auf der Großkunden- und Endkundenebene wird sichergestellt, dass die Wettbewerbsbedingungen im Einklang mit den angestrebten Zielen kaum verzerrt werden, denn die Wettbewerbs- und Angebotsfreiheit der Betreiber bleibt im Rahmen der vorgeschrieben Preisobergrenzen bestehen. Von allen erwogenen Regulierungsalternativen geht von diesem Ansatz sowohl auf der Großkundenebene wie auch der Endkundenebene die geringste Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen auf benachbarten, aber separaten Märkten für Mobilfunkdienste aus. Es ist vorgesehen, dass die Aufgabe der Überwachung und Durchsetzung der Maßnahmen in der Hand der in jedem Mitgliedstaat für die elektronische Kommunikation zuständigen Regulierungsbehörden bleibt, weil sie die betroffenen Märkten und Betreiber am besten kennen.

Dank der Einfachheit der zu schaffenden Regelung und der direkten Geltung einer Verordnung innerhalb der gesamten Gemeinschaft ist die administrative und finanzielle Belastung der Gemeinschaft sowie der nationalen Regierungen und Behörden minimal. Eine Umsetzung oder umfangreiche Verfahren zum Erlass der Vorschriften in nationales Recht sind nicht notwendig, und die Überwachung der Einhaltung fällt ohnehin in den normalen Tätigkeitsbereich der nationalen Regulierungsbehörden. Die Verwirklichung des Vorschlags bringt sogar eine Verwaltungsentlastung für die nationalen Regulierungsbehörden, da diese den nationalen Großkundenmarkt für Auslandsroamingdienste in öffentlichen Mobilfunknetzen in ihrem Land nicht mehr analysieren und überprüfen müssen.

- Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Verordnung.

Die Dringlichkeit und das dauerhafte Auftreten des festgestellten Problems erfordern eine einfache, wirksame, und rechtzeitige Lösung im Interesse des europäischen Verbrauchers, die in der Gemeinschaft einheitlich ohne Umsetzung in einzelstaatliches Recht oder aufwändige Gesetzgebung verwirklicht werden kann. Solche einzelstaatlichen Gesetzgebungsverfahren würden die wirksame Einführung dieser Maßnahmen in einigen Mitgliedstaaten zweifellos beträchtlich verzögern, was eine Verzerrung der Wettbewerbsbedingungen für Mobilfunkbetreiber in den verschiedenen Mitgliedstaaten zur Folge hätte. Eine Verordnung ist daher das einzige Rechtsinstrument, mit dem sich das angestrebte Ziel verwirklichen lässt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Weitere Angaben

- Vereinfachung

Der Vorschlag schafft Rechtssicherheit sowohl für die Mobilfunknutzer wie auch die Marktteilnehmer, indem die jetzigen Mechanismen des Rechtsrahmens, deren Anwendung auf das Auslandsroaming im Sprachtelefondienst fraglich ist, durch einen einfachen Mechanismus ersetzt werden, der für alle Beteiligten transparent und vorhersehbar ist.

Der Vorschlag wird die nationalen Regulierungsbehörden von der Durchführung ausführlicher und komplizierter Datenerhebungen im Zusammenhang mit der Analyse des nationalen Großkundenmarkts für das Auslandsroaming in öffentlichen Mobilfunknetzen entlasten und die einzelstaatlichen Regierungen und Behörden vom Aufwand der Suche nach alternativen Lösungen und der Ausarbeitung nationaler Strategien befreien.

Durch die Festsetzung einer einfachen und transparenten Preisobergrenze für regulierte Roaminganrufe verursacht die vorgeschlagene Maßnahme keine nennenswerte Verwaltungsbelastung für die Unternehmen oder andere Betroffene. Überdies müssen die nationalen Regulierungsbehörden künftig keine Analyse des Großkundenmarkts für Auslandsroaming mehr durchführen, wodurch sich auch die Belastung durch die regelmäßige Datenerhebung und Konsultationsverfahren, die für die Marktüberprüfung notwendig sind, verringert. Die Art der für die Anwendung dieses Vorschlags benötigten Daten wird ohnehin von den Betreibern produziert, so dass ihre Erhebung keinen weiteren Aufwand verursacht.

- Überprüfungs-/Revisions-/Verfallsklausel

Der Vorschlag sieht eine Überprüfung der Verordnung nach zwei Jahren vor. Das bedeutet, dass die Kommission nach den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung die Aufhebung der Verordnung erwägen wird, wenn sich herausstellen sollte, dass sie aufgrund der Marktentwicklung nicht mehr notwendig ist.

- Europäischer Wirtschaftsraum

Der vorgeschlagene Rechtsakt ist von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum und sollte deshalb auf den EWR ausgeweitet werden.

- Einzelerläuterung zum Vorschlag

Artikel 1 enthält das Ziel und den Geltungsbereich der Verordnung: die Einführung des europäischen Heimatmarktkonzepts für Nutzer öffentlicher Mobilfunknetze, die das Auslandsroaming für Sprachtelefondienste auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft in Anspruch nehmen. Das europäische Heimatmarktkonzept zielt auf einen hohen Verbraucherschutz für diese Nutzer ab, indem auf Großkunden- und Endkundenebene Obergrenzen für die Preise festgesetzt werden, die von Mobilfunkbetreibern für innerhalb der Gemeinschaft erbrachte Auslandsroamingdienste berechnet werden dürfen.

Artikel 2 enthält die Begriffsbestimmungen für die Verordnung. Die neuen Schlüsselbegriffe sind: "Heimanbieter", "Heimatnetz", "Auslandsroaming", "regulierter Roaminganruf", "Roamingkunde" und "besuchtes Netz".

In Artikel 3 werden die Obergrenzen für die Preise festgesetzt, die Mobilfunknetzbetreiber für die Abwicklung regulierter Roaminganrufe auf Großkundenebene berechnen dürfen. Das Großkundenentgelt für regulierte Roaminganrufe in das Heimatland des Roamingkunden oder in ein Drittland innerhalb der Gemeinschaft darf höchstens das Dreifache des durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts betragen, und das Großkundenentgelt für die Abwicklung regulierter Roaminganrufe innerhalb des besuchten Landes darf höchstens das Doppelte des durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts betragen.

In Artikel 4 werden Obergrenzen für die Preise festgesetzt, die der Heimanbieter auf Endkundenebene für einen regulierten Roaminganruf berechnen darf. Sie betragen 130 % des auf Großkundenebene für diesen Anruf geltenden Höchstentgelts (ohne MwSt.).

Artikel 5 sieht vor, dass die in Artikel 4 festgesetzten Preisobergrenzen auf der Endkundenebene nach sechs Monaten wirksam werden.

In Artikel 6 werden die Obergrenzen für die Endkundenpreise festgesetzt, die der Heimanbieter seinen Roamingkunden für die Annahme von Anrufen während des Roamings innerhalb der Gemeinschaft berechnen darf. Sie betragen 130 % des durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts, das gemäß Artikel 10 Absatz 3 veröffentlicht wird (ohne Mehrwertsteuer).

Artikel 7 erhöht die Transparenz der Endkunden-Roamingentgelte, denn er verpflichtet den Heimanbieter, seinen Roamingkunden Informationen über diese Entgelte auf Anfrage kostenlos zur Verfügung zu stellen, und zwar entweder per Kurznachricht (SMS) oder mündlich. Zusätzlich wird die Transparenz dadurch verbessert, dass die Heimanbieter ihre Kunden bereits bei Vertragsabschluss über die Roamingentgelte informieren, sie regelmäßig darüber auf dem Laufenden halten und ihnen wesentliche Änderungen mitteilen müssen.

Artikel 8 enthält die Befugnisse und Pflichten der nationalen Regulierungsbehörden hinsichtlich der Überwachung und Durchsetzung der Verordnung in ihrem Gebiet.

Artikel 9 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Vorschriften über Strafen bei Verstößen gegen die Verordnung zu erlassen.

Artikel 10 enthält die Bestimmungen über die Festlegung und Veröffentlichung des durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts, das die Grundlage für die Berechnung der Preisobergrenzen nach Artikel 3 und 6 bildet.

Artikel 11 dient der notwendigen Änderung der Rahmenrichtlinie, um die kohärente Anwendung der Richtlinien, die den Rechtsrahmen bilden, und der Verordnung selbst sicherzustellen.

Artikel 12 enthält die Frist für die Überprüfung der Verordnung.

Artikel 13 sieht vor, dass die Kommission von dem durch die Rahmenrichtlinie eingesetzten Kommunikationsausschuss unterstützt wird.

Artikel 14 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten der Kommission den Namen ihrer nationalen Regulierungsbehörden mitteilen, die mit der Wahrnehmung der Aufgaben aufgrund aus dieser Verordnung betraut sind.

Artikel 15 sieht vor, dass Maßnahmen, die zur Durchführung der Verordnung notwendig sind, nach dem in Artikel 13 genannten Ausschussverfahren beschlossen werden.

Artikel 16 sieht vor, dass die Verordnung am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft tritt.

Vorschlag für eine Verordnung des europäischen Parlaments und des Rates über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Text von Bedeutung für den EWR)


Das europäische Parlament und der Rat der europäischen Union -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 95,
auf Vorschlag der Kommission2,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses3,
gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag4,
in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Das hohe Niveau der Preise, die von den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze für die Verwendung ihres Mobiltelefons auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft verlangt werden, wird von den nationalen Regulierungsbehörden als besorgniserregend eingeschätzt. Die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen5 (ERG) stellte auf ihrer Vollversammlung im Mai 2005 (u. a.) fest, dass die Endkundentarife ohne klare Rechtfertigung sehr hoch waren, was anscheinend auf hohe Großkundenentgelte der ausländischen Netzbetreiber, in vielen Fällen aber auch auf hohe Endkundenaufschläge des Heimanbieters des Kunden zurückzuführen war, sowie dass geringere Großkundenentgelte oft nicht an den Endkunden weitergegeben wurden und dass enge Verbindungen zwischen den Märkten in verschiedenen Mitgliedstaaten bestanden.

(2) Die Richtlinien 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie)6, 2002/19/EG vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie)7, 2002/20/EG vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie)8, 2002/22/EG vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie)9 und 2002/58/EG vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation)10, zusammen der "Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation von 2002", zielten darauf ab, einen Binnenmarkt für die elektronische Kommunikation in der Gemeinschaft aufzubauen und sollten gleichzeitig dank eines verstärkten Wettbewerbs einen hohen Verbraucherschutz gewährleisten.

(3) Der 2002 geschaffene Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation beruht auf dem Grundsatz, dass Vorabverpflichtungen nur auferlegt werden sollten, wenn kein wirksamer Wettbewerb besteht, und sieht einen Prozess der regelmäßigen Marktanalyse und Überprüfung der Verpflichtungen durch die nationalen Regulierungsbehörden vor11, der dazu führt, dass den Unternehmen, die als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft wurden, bestimmte Vorabverpflichtungen auferlegt werden. Dieser Prozess umfasst die Definition relevanter Märkte in Übereinstimmung mit der Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors12 ("die Empfehlung"), die Analyse dieser Märkte entsprechend den Leitlinien der Kommission13, die Benennung der Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht und die Auferlegung von Vorabverpflichtungen für diese Betreiber.

(4) In der Empfehlung wurde der nationale Großkundenmarkt für Auslandsroaming in öffentlichen Mobilfunknetzen als relevanter Markt, der für eine Vorabregulierung in Frage kommt, ausgewiesen14. Allerdings haben die Arbeiten zur Analyse der nationalen Großkundenmärkte für Auslandsroaming, die von den nationalen Regulierungsbehörden (sowohl allein als auch in der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen) durchgeführt wurden, deutlich gemacht, dass eine einzelne nationale Regulierungsbehörde bislang nicht in der Lage ist, wirksam gegen das hohe Niveau der Großkundenentgelte beim Auslandsroaming vorzugehen, weil es im besonderen Fall des Auslandsroamings auch aufgrund seines grenzüberschreitenden Charakters schwierig ist, überhaupt Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zu ermitteln.

(5) Was Auslandsroamingdienste auf der Endkundenebene betrifft, ist andererseits in der Empfehlung kein Endkundenmarkt für Auslandsroaming als relevanter Markt aufgeführt, weil (u. a.) Auslandsroamingdienste von den Endkunden nicht separat gekauft werden, sondern Bestandteil eines größeren Angebotspakets sind, das die Endkunden von ihrem Heimanbieter erwerben.

(6) Darüber hinaus ist es den nationalen Regulierungsbehörden, die für die Wahrung und Förderung der Interessen der in ihrem Land ansässigen Mobilfunkkunden zuständig sind, nicht möglich, das Verhalten des Betreibers eines besuchten Netzes in einem anderen Mitgliedstaat zu kontrollieren, von dem aber jene Kunden bei der Nutzung der Auslandsroamingdienste abhängen. Auch diese Beschränkung würde die Wirksamkeit etwaiger Maßnahmen untergraben, die von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihrer verbleibenden Kompetenzen zum Erlass von Verbraucherschutzvorschriften ergriffen werden könnten.

(7) Dementsprechend stehen die Mitgliedstaaten zwar unter dem Druck, Maßnahmen zur Senkung der hohen Auslandsroamingentgelte zu ergreifen, aber der Vorabregulierungsmechanismus, der 2002 mit dem Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation geschaffen wurde und den nationalen Regulierungsbehörden ein vorausschauendes Eingreifen ermöglicht, hat sich in dieser Einzelfrage als unzureichend erwiesen, da er diese Behörden nicht in die Lage versetzt, die Interessen der Verbraucher entschlossen zu wahren.

(8) Das Europäische Parlament forderte in seiner Entschließung vom 1. Dezember 2005 zu den europäischen Vorschriften und Märkten im Bereich der elektronischen Kommunikation 200415 die Kommission auf, neue Initiativen zu entwickeln, um die hohen Gebühren beim grenzüberschreitenden Mobiltelefonverkehr zu senken, während der Europäische Rat am 23.-24. März 2006 zu dem Schluss kam, dass sowohl auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene eine gezielte, wirksame und integrierte Politik hinsichtlich der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) verfolgt werden muss, um die Ziele der erneuerten Lissabonner Strategie16 zur Steigerung des Wirtschaftswachstums und der Produktivität zu verwirklichen, und in diesem Zusammenhang auf die große Bedeutung hinwies, die die Senkung der Roamingentgelte für den Wettbewerb hat.

(9) Wenngleich der Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation von 2002 nach damaligen Erwägungen die Beseitigung aller Handelshindernisse in den von ihm harmonisierten Bereichen ermöglichen sollte, schließt dies nicht aus, dass diese harmonisierten Regeln im Zuge anderer Erwägungen nun angepasst werden müssen, um die wirksamsten Mittel und Wege für die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzes und die Verbesserung der Voraussetzungen für das Funktionieren des Binnenmarktes zu finden.

(10) Es ist daher notwendig, den Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation von 2002 zu ändern, um ein Abweichen von den sonst geltenden Regeln zu ermöglichen, vor allem vom Grundsatz, dass die Preise der angebotenen Dienste vertraglich vereinbart werden, sofern keine beträchtliche Marktmacht besteht, und um somit ergänzende Regulierungsauflagen einzuführen, die den besonderen Merkmalen der Auslandsroamingdienste besser gerecht werden.

(11) Die Roamingmärkte weisen auf der Endkunden- und Großkundenebene einzigartige Merkmale auf, so dass außergewöhnliche Maßnahmen, welche über die sonstigen Mechanismen des Rechtsrahmens von 2002 hinausgehen, gerechtfertigt sind.

(12) Regulierungsauflagen sollten sowohl auf der Endkunden- als auch der Großkundenebene auferlegt werden, um die Interessen der Roamingkunden zu wahren, denn die Erfahrung hat gezeigt, dass sich eine Senkung der Großkundenentgelte für Auslandsroamingdienste nicht unbedingt in niedrigeren Endkundenpreisen niederschlägt, weil es dafür keine Anreize gibt. Andererseits besteht die Gefahr, dass durch Maßnahmen zur Senkung der Endkundenpreise ohne gleichzeitige Regelung der mit der Erbringung dieser Dienste verbundenen Großkundenentgelte das ordnungsgemäße Funktionieren des Auslandsroamingmarktes empfindlich gestört werden könnte.

(13) Die entsprechenden Auflagen sollten unmittelbar in allen Mitgliedstaaten Anwendung finden und so bald wie möglich wirksam werden, wobei den betroffenen Betreibern eine hinreichende Frist einzuräumen ist, damit sie ihre Preise und Dienstangebote mit den Auflagen in Einklang bringen können.

(14) Es sollte ein gemeinsamer Mechanismus, das sog. europäische Heimatmarktkonzept, angewandt werden, um sicherzustellen, dass den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze, die auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft das Auslandsroaming für Sprachtelefondienste in Anspruch nehmen, für ausgehende oder angenommene Anrufe keine überhöhten Entgelte in Rechnung gestellt werden, um auf diese Weise sowohl einen hohen Verbraucherschutz als auch einen wirksamen Wettbewerb zwischen den Mobilfunkbetreibern zu garantieren. Angesichts des grenzüberschreitenden Charakters der betreffenden Dienste, ist ein gemeinsamer Mechanismus erforderlich, damit die Mobilfunkbetreiber einen einheitlichen, kohärenten und auf objektiven Kriterien beruhenden Rechtsrahmen erhalten.

(15) Der wirksamste und am besten geeignete Mechanismus für die Regulierung der Preise für ausgehende Auslandsroaminganrufe entsprechend den obigen Erwägungen besteht darin, gemeinschaftsweit geltende Höchstentgelte pro Minute sowohl auf Endkunden wie auf Großkundenebene festzusetzen.

(16) Dieser Mechanismus soll dafür sorgen, dass die für das Auslandsroaming berechneten Endkundenentgelte den tatsächlich mit der Erbringung des Dienstes verbundenen Kosten besser entsprechen als bisher, während gleichzeitig die Wettbewerbs- und Vertragsfreiheit der Betreiber gewahrt bleibt, die ihre Angebote differenziert gestalten und ihre Preisstruktur entsprechend den Marktbedingungen und den Wünschen der Kunden anpassen können.

(17) Der gemeinsame Mechanismus sollte einfach einzuführen und zu überwachen sein, damit die Verwaltungsbelastung sowohl für die ihm unterliegenden Betreiber als auch für die mit seiner Überwachung und Durchsetzung betrauten nationalen Regulierungsbehörden möglichst gering bleibt.

(18) Die Preisobergrenzen sollten den verschiedenen Kostenelementen, die bei der Abwicklung eines ausgehenden Auslandsroaminganrufs eine Rolle spielen (einschließlich Gemeinkosten, Signalisierung, Verbindungsaufbau, Transit und Anrufzustellung) sowie den unterschiedlichen Kosten Rechnung tragen, die durch Auslandsroamingdienste einerseits für Inlandsgespräche innerhalb des besuchten Landes und andererseits für Auslandsgespräche in das Heimatland des Roamingkunden oder in ein Drittland innerhalb der Gemeinschaft verursacht werden.

(19) Die Preisobergrenze für die Abwicklung eines Auslandsroaminganrufs auf Großkundenebene sollte auf dem durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelt pro Minute beruhen, das die Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht berechnen, denn diese Zustellungsentgelte unterliegen bereits der Regulierungsaufsicht entsprechend dem gemeinsamen Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation von 2002 und werden daher nach dem Grundsatz der Kostenorientierung festgelegt. Angesichts der besonderen Merkmale des Marktes für die Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen und des grenzüberschreitenden Charakters der Auslandsroamingdienste bilden sie auch eine stabile Regulierungsgrundlage, die gemeinschaftsweit die Kostenstrukturen der Mobilfunknetze repräsentativ erfasst. Das durchschnittliche Mobilfunk-Zustellungsentgelt ist auch ein verlässlicher Vergleichsmaßstab für die hauptsächlichen Kostenbestandteile auf Großkundenebene, weshalb eine Preisobergrenze auf Großkundenebene, die auf einem angemessenen Vielfachen dieses durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelt basiert, auch die Gewähr dafür bietet, dass die tatsächlichen Kosten der Erbringung regulierter Roamingdienste gedeckt werden können.

(20) Die auf der Endkundenebene geltende Preisobergrenze sollte dem Roamingkunden die Gewissheit verschaffen, dass ihm für einen regulierten Roaminganruf kein überhöhter Preis berechnet wird, gleichzeitig dem Heimanbieter aber einen ausreichenden Spielraum lassen, damit er seinen Kunden ein differenziertes Produktangebot unterbreiten kann.

(21) Den Betreibern, die Auslandsroamingdienste für Anrufe erbringen, die während des Roamings im Ausland getätigt werden und unter diese Verordnung fallen, sollte eine Frist eingeräumt werden, innerhalb derer sie ihre Endkundenpreise freiwillig so anpassen können, dass die in dieser Verordnung vorgeschriebenen Obergrenzen eingehalten werden. Eine Frist von sechs Monaten ist dafür angemessen, damit die Marktteilnehmer die notwendigen Anpassungen vornehmen können.

(22) Ähnlich sollten Obergrenzen für die Preise gelten, die den Roamingkunden für die Annahme von Sprachtelefonanrufen auf Auslandsreisen innerhalb der Gemeinschaft berechnet werden, damit diese Preise stärker an den Kosten der Erbringung dieses Dienstes ausgerichtet werden, und um den Kunden Gewissheit darüber zu verschaffen, welche Entgelte bei der Annahme von Telefonanrufen im Ausland anfallen werden.

(23) Diese Verordnung sollte innovative Angebote an die Verbraucher, die vorteilhafter sind, als die in dieser Verordnung vorgesehenen Preisobergrenzen pro Minute nicht beeinträchtigen.

(24) Die Preisvorschriften dieser Verordnung sollen unabhängig davon gelten, ob ein Roamingkunde bei seinem Heimanbieter eine vorausbezahlte Karte erworben oder einen Vertrag mit nachträglicher Abrechnung geschlossen hat, damit alle Mobiltelefonnutzer in den Genuss dieser Bestimmungen kommen.

(25) Das durchschnittliche Mobilfunk-Zustellungsentgelt sollte für die Zwecke dieser Verordnung auf der Grundlage der von den nationalen Regulierungsbehörden übermittelten Informationen regelmäßig von der Kommission veröffentlicht werden. Den Betreibern, die den Vorschriften dieser Verordnung unterliegen, sollte eine hinreichende Frist eingeräumt werden, innerhalb derer sie dafür sorgen, dass ihre Preise im Rahmen der durch die jeweilige Veröffentlichung geänderten Preisobergrenzen bleiben.

(26) Um die Transparenz der Endkundenpreise für Roaminganrufe, die innerhalb der Gemeinschaft getätigt oder angenommen werden, zu erhöhen und um den Roamingkunden die Entscheidung über die Nutzung ihres Mobiltelefons im Ausland zu erleichtern, sollten die Mobilfunkbetreiber es ihren Kunden auf Anfrage kostenlos ermöglichen, sich auf einfache Weise über die Roamingentgelte zu informieren, die in dem jeweiligen besuchten Mitgliedstaat für sie gelten. Die Transparenz gebietet ferner, dass die Anbieter ihre Kunden bereits bei Vertragsabschluss über die Roamingentgelte informieren, sie regelmäßig darüber auf dem Laufenden halten und ihnen wesentliche Änderungen mitteilen.

(27) Die mit der Wahrnehmung von Aufgaben gemäß dem gemeinsamen Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation von 2002 betrauten nationalen Regulierungsbehörden sollten die notwendigen Befugnisse erhalten, um die Einhaltung dieser Verordnung in ihrem Gebiet zu überwachen und durchzusetzen. Außerdem sollten sie die Entwicklung der Preise beobachten, die den Mobilfunkkunden beim Roaming in der Gemeinschaft für Sprachtelefon- und Datendienste berechnet werden, insbesondere auch hinsichtlich der besonderen Kosten der Roaminganrufe aus Gebieten in äußerster Randlage der Gemeinschaft und der Notwendigkeit, dafür zu sorgen, dass diese Kosten auf dem Großkundenmarkt hinreichend gedeckt werden können. Sie sollten dafür sorgen, dass den Mobilfunknutzern aktuelle Informationen über die Anwendung dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.

(28) Die Mitgliedstaaten sollten ein System von Sanktionen festlegen, die bei Verstößen gegen die Bestimmungen dieser Verordnung verhängt werden können.

(29) Die zur Durchführung dieser Verordnung erforderlichen Maßnahmen sollten gemäß dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse17 beschlossen werden.

(30) Da die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahmen, nämlich die Schaffung eines gemeinsamen Mechanismus, der sicherstellt, dass den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze, die auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft das Auslandsroaming für Sprachtelefondienste in Anspruch nehmen, für ausgehende und angenommene Sprachanrufe keine überhöhten Entgelte in Rechnung gestellt werden, um sowohl einen hohen Verbraucherschutz als auch einen wirksamen Wettbewerb zwischen den Mobilfunkbetreibern zu gewährleisten, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig, in sicherer und harmonisierter Weise erreicht werden können und daher besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen sind, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Verordnung nicht über das für die Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(31) Diese Verordnung sollte spätestens zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten überprüft werden, um sicherzustellen, dass sie dann noch notwendig ist und den Marktbedingungen im Bereich der elektronischen Kommunikation noch entspricht -

Haben folgende Verordnung erlassen:

Artikel 1
Gegenstand und Geltungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Artikel 3
Großkundenentgelte für regulierte Roaminganrufe

Artikel 4
Endkundenentgelte für regulierte Roaminganrufe

Artikel 5
Inkrafttreten der Entgeltobergrenzen für regulierte Roaminganrufe auf Endkundenebene

Artikel 6
Endkundenentgelte für die Anrufannahme während des Roamings in der Gemeinschaft

Artikel 7
Transparenz der Endkundenentgelte

Artikel 8
Überwachung und Durchsetzung

Artikel 9
Sanktionen

Artikel 10
Durchschnittliches Mobilfunk-Zustellungsentgelt

Artikel 11
Änderung der Richtlinie 2002/21/EG

Artikel 12
Überprüfungsverfahren

Artikel 13
Ausschuss

Artikel 14
Mitteilungspflicht

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Inkrafttreten dieser Verordnung die Namen der nationalen Regulierungsbehörden mit, die mit der Wahrnehmung von Aufgaben aus dieser Verordnung betraut sind.

Artikel 15
Durchführung

Artikel 16
Inkrafttreten


Geschehen zu Brüssel am ...
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang I
Großkundenentgelte für regulierte Roaminganrufe gemäß Artikel 3

Das Großkundenentgelt, das der Betreiber eines besuchten Netzes dem Heimatnetzbetreiber des Roamingkunden für die Abwicklung eines regulierten Roaminganrufs aus diesem besuchten Netz insgesamt berechnet, darf pro Minute nicht höher sein als der jeweils geltende Betrag des gemäß Artikel 10 Absatz 3 veröffentlichten durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts multipliziert mit:

Die Entgeltobergrenzen dieses Anhangs enthalten alle möglichen Festbestandteile wie beispielsweise Entgelte für den Verbindungsaufbau.

Anhang II
Methode für die Bestimmung des durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelts gemäß Artikel 10


Kommission der europäischen Gemeinschaften
Brüssel, den 12.7.2006
SEK(2006) 926

Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen


- Zusammenfassung -
Folgenabschätzung der politischen Entscheidungsalternativen zum Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des europäischen Parlaments und des Rates über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Gemeinschaft
{KOM (2006) 382 endgültig}
{SEK(2006) 925}

Zusammenfassung

Hintergrund

In dieser Folgenabschätzung werden verschiedene Möglichkeiten erörtert, wie eine wesentliche Senkung der Auslandsroamingentgelte in der EU erreicht werden kann und welche Auswirkungen sich daraus für die Verbraucher, die Nutzer und die Unternehmen ergeben. Die nationalen Regulierungsbehörden (NRB), die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament sowie die Verbraucher und Nutzer sind darüber besorgt, dass diese Preise ungerechtfertigt hoch sind. Es gibt kaum Anzeichen dafür, dass der Markt diesen Mangel von sich aus beheben kann.

Mit den Auslandsroamingentgelten beschäftigt sich die Kommission schon seit geraumer Zeit. Sie führt in dieser Frage Wettbewerbsprüfungen sowohl gemäß Artikel 81 (von Amts wegen) als auch Artikel 82 EG-Vertrag durch. Der Großkundenmarkt für Auslandsroaming fällt in den Anwendungsbereich des Rechtsrahmens und ist in der Empfehlung der Kommission über relevante Märkte aufgeführt. Die Kommission drängte die NRB im Oktober 2004, die Analyse dieses Marktes so bald wie möglich abzuschließen. In ihrem darauf folgenden gemeinsamen Standpunkt stellte die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG) fest, dass die hohen Endkundenentgelte offenbar auf hohe Großkundenentgelte zurückgingen, außerdem aber hohe Endkundenaufschläge erhoben wurden und dass Senkungen der Großkundenentgelte kaum an die Endkunden weitergegeben wurden. Im Dezember 2005 machte die ERG die Kommission darauf aufmerksam, dass es schwierig ist, mit Hilfe des derzeitigen Rechtsrahmens dieses Problem der Verbraucherbenachteiligung zu lösen. Die Kommission machte ebenfalls mehrmals auf die hohen Roamingpreise aufmerksam und veröffentlichte eine Website, in der sie die überhöhten Preise in der EU anprangert.

Konsultation

In der ersten Konsultationsrunde zu diesem Thema wurde von den Ministerien, den NRB, den Verbraucher- und Nutzerverbänden sowie einigen kleineren Mobilfunkbetreibern weitgehend begrüßt, dass sich die Kommission mit den Auslandsroamingentgelten befasst. Die Branchenverbände und die meisten Einzelbetreiber wandten sich gegen jegliche Regulierung und betonten, dass ein wirksamer Wettbewerb auf den Roamingmärkten bestehe. In der zweiten Konsultationsrunde stellte die Kommission ein konkretes Regulierungskonzept (das sog. "Inlandspreisprinzip") vor, demzufolge die Endkundenpreise an die Inlandspreise gekoppelt werden sollten, die der Heimanbieter des Kunden für vergleichbare Mobilfunkdienste im Inland verlangt. Für die Anrufannahme sollte dagegen gar keine Gebühr verlangt werden. Die meisten Marktteilnehmer waren in der zweiten Runde gegen jede Form der Regulierung. Sechs Betreiber sprachen sich immerhin für eine Regulierung auf der Großkundenebene aus. Die ERG befürwortete die Ziele der Kommission, wandte sich aber gegen das im Konsultationspapier dargelegte Konzept. Sie befürwortete eine Regulierung auf der Großkundenebene und ein Abwarten auf der Endkundenebene. Die 10 Mitgliedstaaten, von denen Antworten eingingen, vertraten die gleichen Positionen wie die ERG.

Problematik

Die EU-weit praktizierten Roamingpreise lassen sich weder auf der Großkundenebene noch auf der Endkundenebene durch die zugrunde liegenden Kosten rechtfertigen. Das Problem wird durch die mangelnde Transparenz der Endkundenpreise noch gesteigert und kann mit den vorhandenen Regulierungsinstrumenten nicht behoben werden. Der EU-Auslandsroamingmarkt wird auf ein Volumen von etwa 8,5 Mrd. € geschätzt. Das entspricht etwa 5,7 % des Gesamtumsatzes der Mobilfunkbranche, der sich auf ungefähr 150 Mrd. € belaufen dürfte.

Von den Roamingpreisen sind mindestens 147 Millionen EU-Bürger betroffen, davon 110 Millionen Geschäftskunden und 37 Millionen Privat- und Urlaubsreisende.

Verbraucherverbände sind davon überzeugt, dass niedrigere Roamingentgelte von den verschiedensten Endnutzergruppen einschließlich den KMU begrüßt würden.

Auslandsroamingdienste unterscheiden sich von anderen Telekommunikationsdiensten dadurch, dass der Kunde diese Leistung bei seinem Betreiber (Heimanbieter) in einem Mitgliedstaat erwirbt, sie dann aber auf Reisen beim Roaming im Netz eines ausländischen Betreibers in Anspruch nimmt. Der ausländische Netzbetreiber stellt dem Heimanbieter dann diesen "Großkunden"-Dienst in Rechnung. Die meisten Betreiber behaupten, dass der Wettbewerb auf dem Großkundenmarkt funktioniere und dabei helfe, die Preise zu senken. Mit 1,15 € pro Minute ist der durchschnittliche Endkundenpreis eines Roaminganrufs (für Privatkunden) allerdings mehr als fünf Mal höher als die tatsächlichen Kosten der Abwicklung dieses Großkundendienstes und 50 % höher als das durchschnittliche Vorleistungsentgelt (IOT). Die verlangten Roamingentgelte sind auf der Endkundenebene ungefähr viel Mal so hoch wie die Inlandstarife.

Dabei stellt die Preistransparenz noch immer ein wesentliches Problem dar. Außerdem sind vielen Verbrauchern die hohen Entgelte für die Anrufannahme im Ausland gar nicht bewusst, die wahrscheinlich mindestens vier mal so hoch sind wie die Durchschnittskosten des Betreibers.

Technologie- und Marktentwicklung

Eine Reihe technologischer Entwicklungen könnte sich auch auf die Roamingpreise auswirken, darunter die VoIP-Technik (Sprachtelefonie über das Internetprotokoll). Allerdings dürfte die IP-Mobiltelefonie erst mittelfristig verwirklicht werden. Die Verkehrslenkung, mit deren Hilfe die Betreiber ihre Kunden beim Roaming in etwa 80 % der Roaminganrufe den von ihnen ausgewählten Netzen zuführen können, hat zwar einen gewissen Einfluss, die Großkundenentgelte sind aber trotzdem hoch geblieben. Gründe für ein Eingreifen der EU (Subsidiaritätstest)

Die NRB sind nicht ausreichend ausgestattet, um dieses Problems auf nationaler Ebene Herr zu werden. Darüber hinaus haben Versuche, die Preistransparenz zu verbessern, bisher nicht zur Senkung der Preise geführt. Unter diesen Umständen stehen die Mitgliedstaaten unter dem Druck, Maßnahmen zur Lösung des Problems der hohen Roamingentgelte zu ergreifen. Angesichts des besonderen grenzüberschreitenden Charakters der betreffenden Dienste würden solche Maßnahmen aber zu unterschiedlichen Ergebnissen führen und sich als unwirksam erweisen. Folglich muss der geltende Rechtsrahmen geändert werden, um eine harmonisierte Lösung zu ermöglichen.

Ziele

Ziel der EU-Maßnahmen ist der Aufbau eines EU-Binnenmarktes für Roamingdienste, damit die Entgelte, die den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft für das Roaming berechnet werden, nicht ungerechtfertigt höher sind als die Entgelte, die dieselben Nutzer für Anrufe innerhalb ihres Heimatlandes bezahlen.

Politische Entscheidungsalternativen und Analyse

Unveränderte Beibehaltung

Werden keine neuen Maßnahmen ergriffen, so bedeutet dies, dass weiterhin auf die vorhandenen Regulierungsinstrumente vertraut wird, dass der politische Druck aufrechterhalten werden könnte und dass die Markt- und Technologieentwicklung weiter ihren Lauf nimmt.

Es ist unwahrscheinlich, dass die Beibehaltung der jetzigen Politik zu einer wesentlichen Senkung der Roamingentgelte führt. Trotz des jüngsten Entgegenkommens der Betreiber werden von den Verbrauchern noch immer ungerechtfertigt hohe Preise verlangt. Die NRB haben bereits erklärt, dass ihrer Ansicht nach die vorhandenen Rechtsinstrumente nicht ausreichen, um dieses Problem zu bewältigen. Darüber hinaus gelten wettbewerbsrechtliche Entscheidungen der Kommission nur für diejenigen Unternehmen, an die sie gerichtet sind, und entfalten keine direkte rechtliche Wirkung auf andere Betreiber, die sich möglicherweise ähnlich verhalten.

Selbstregulierung

Im Zusammenhang mit dem Roaming bedeutet Selbstregulierung die Möglichkeit der Betreiber oder Branchenverbände, untereinander auf europäischer Ebene gemeinsame Verhaltensrichtlinien (Verhaltensregeln) zu vereinbaren.

Den Dienststellen der Kommission sind bisher keinerlei Selbstregulierungsvorschläge aus der Branche unterbreitet worden. Außerdem wären dabei die Anforderungen des Wettbewerbsrechts zu beachten. Die Selbstregulierung müsste garantiert und flächendeckend zu wesentlichen Preissenkungen, wahrscheinlich auf Großkunden- und Endkundenebene führen. Dies dürfte schwierig sein angesichts der Tatsache, dass viele Betreiber noch nicht einmal einräumen, dass es bei den Roamingentgelten überhaupt ein Problem gibt.

Mitregulierung

Bei diesem Ansatz müsste zur Regulierung ein Gesamtrahmen abgesteckt werden, in dem die Rolle der Betreiber und der anderen Beteiligten genau festgelegt ist. Im Zusammenhang mit dem Auslandsroaming könnten Zielvorgaben für Preissenkungen vorgeschrieben werden. Dabei könnte die Regulierung auf der Großkundenebene mit einer soliden Preistransparenz auf der Endkundenebene kombiniert werden. Die Preistransparenz ist allerdings problematisch und könnte von den Betreibern leicht unterlaufen werden. Außerdem könnten sich aus einer Vereinbarung, die als Grundlage für die Mitregulierung dient, wettbewerbsrechtliche Bedenken ergeben.

Unverbindliche Regelung

Die Kommission könnte eine Empfehlung über angemessene Preise für das Auslandsroaming veröffentlichen, möglicherweise auf der Grundlage einer im Leistungsvergleich ermittelten beispielhaften Praxis.

Solche unverbindlichen Regelungsansätze in Form des Leistungsvergleichs (Benchmarking) haben sich in der Vergangenheit zwar bewährt, sie sind aber langwierig, erfordern die Beaufsichtigung durch die NRB und bieten aufgrund ihrer Unverbindlichkeit keinerlei Gewähr, dass am Ende auch ein Ergebnis erreicht wird.

Gezielte Regulierung

Die Regulierung könnte sowohl zur Senkung der Großkundenpreise als auch der Endkundenpreise oder beider eingesetzt werden. Die Regulierung auf der Großkundenebene könnte dabei auf dem Grundsatz der Kostenorientierung oder auf Preisobergrenzen beruhen. Aus der Sicht des Endkunden gibt es eine Reihe von Möglichkeiten, z.B. die Anbindung der Preise an die Inlandstarife oder an die Tarife des besuchten Landes oder die Festsetzung von Preisobergrenzen auf Endkundenebene (auf der Grundlage regulierter Großkundenpreise). Eine Regulierung wäre auch in Form wettbewerbsfördernder Maßnahmen ähnlich der Betreibervorauswahl im Festnetz denkbar.

Regulierung nur auf der Großkundenebene

Dieser Ansatz wurde von der ERG vorgeschlagen, die der Auffassung ist, dass die Roamingentgelte auf der Großkundenebene anhand einheitlicher europäischer Preisobergrenzen gesteuert werden sollten. Eine Aufstellung aller Endkundenentgelte würde zeigen, ob die Preissenkungen auf der Großkundenebene auch an den Endkunden weitergegeben werden. Auf der Endkundenebene könnten Preiskontrollen bei Notwendigkeit später eingeführt werden.

Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen ist auf der Großkundenebene ein Ansatz erforderlich, der gegenüber den ERG-Vorstellungen etwas abgewandelt ist, der aber ebenfalls auf Mobilfunk-Zustellungsentgelten (MTRs) als Vergleichsmaßstab basiert. Ferner wäre es sehr kompliziert, einen Auslösemechanismus zu schaffen, der die Regulierung der Endkundenpreise dann aktiviert, falls Preisvorteile nicht an die Verbraucher weitergegeben werden; dies würde auch erhebliche rechtliche und verfahrenstechnische Probleme aufwerfen. In ihren Stellungnahmen zur Konsultation äußerten einige EU-Betreiber Bedenken, sie könnten gezwungen werden, aufgrund der GATS-Vorschriften auch Nicht-EU-Betreibern Großkunden-Roamingtarife anzubieten, die nicht über die regulierten Höchstpreise hinausgehen. Nach den GATS-Regeln müssen ähnliche Diensten und Diensteanbietern innerstaatlich auch entsprechend behandelt werden.

Regulierung nur auf der Endkundenebene

Diese Möglichkeit hängt davon ab, ob die Großkundenpreise tatsächlich niedrig und die Gewinnspannen im Endkundengeschäft ausreichend hoch sind, so dass eine Regulierung nur auf der Endkundenebene zu Preissenkungen führen kann, ohne dass bestimmte Betreiber unter Preisdruck geraten.

Ein Eingreifen ausschließlich auf der Endkundenebene könnte bedeuten, dass einige Betreiber gezwungen würden, Roamingdienste zu Preisen anzubieten, die ihre Kosten nicht decken. Die Regulierung nur auf der Endkundenebene würde wahrscheinlich eher den größeren Betreibern zugute kommen, die ohnehin schon unterdurchschnittliche Vorleistungsentgelte (IOT) zahlen, während die Probleme kleinerer Anbieter unberücksichtigt blieben.

Regulierung auf der Großkunden- und Endkundenebene

Die ERG räumt ein, dass eine Preiskontrolle auf der Endkundenebene notwendig werden kann, falls die Marktkräfte es nicht schaffen, dafür zu sorgen, dass die erzielten Großkundenvorteile in beträchtlichem Umfang an die Endkunden weitergegeben werden. Es hat sich bereits erwiesen, dass Preissenkungen auf der Großkundenebene nicht automatisch an die Verbraucher weitergegeben werden. Trotz guter Gewinne auf der Großkundenebene sind die durchschnittlichen Endkundenentgelte hoch geblieben, wobei mit ausgehenden Roaminganrufen Gewinnspannen von weit über 200 % erzielt werden.

Für die Anrufannahme während des Roamings haben die Betreiber im Endkundengeschäft sogar Gewinnspannen von beinahe 300 % oder 400 % erzielt, obwohl sie auch ohne Regulierung auf Großkundenebene die Preise leicht hätten senken können. Die Wirtschaftstheorie bestätigt, dass Marktteilnehmer nicht unbedingt einen Anreiz haben, auf der Großkundenebene erzielte Monopolgewinne zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsposition bei der Gewinnung und Bestandspflege ihrer inländischen Endkunden einzusetzen. Deshalb besteht die ernste Gefahr, dass eine nur auf die Großkundenebene beschränkte Regulierung ihr Ziel letztendlich verfehlen könnte.

Inlandspreisprinzip

Die Endkunden-Roamingpreise würden an die Inlandspreise gekoppelt, die der Heimanbieter des Kunden für vergleichbare Inlands-Mobilfunkdienste verlangt. Parallel dazu müssten auf der Großkundenebene Kostenorientierungsverpflichtungen oder ein Begrenzungsmechanismus durchgesetzt werden, weil es sonst zu Marktverzerrungen käme. Das Inlandspreisprinzip war der Ausgangspunkt der Kommission für die zweite Konsultationsphase. In Anbetracht dessen, dass etwa 80 % der Roaminganrufe zurück ins Heimatland getätigt werden, würden solche Anrufe nach diesem Prinzip den Auslandsanrufen gleichgestellt. Die Auswirkungen für die Betreiber wären daher eher gering, denn es gibt keinen großen Unterschied zwischen dem Preis von Auslandsanrufen und Auslandsroaminganrufen. Andererseits ist auch das Sparpotenzial für die Verbraucher aus dem gleichen Grund recht klein. Das Inlandspreisprinzip würde auch eine Reihe von Durchführungsproblemen aufwerfen.

Konzept des besuchten Landes

Dem Verbraucher würde der tatsächliche Preis eines ausgehenden Anrufs innerhalb des besuchten Landes zuzüglich des Preises berechnet, den ein Teilnehmer in diesem Land normalerweise für ein Auslandsgespräch bezahlt.

Diese Alternative bietet zwar Vorteile, wirf aber auch Probleme in Bezug auf Durchsetzbarkeit und Transparenz auf.

Europäisches Heimatmarktkonzept

Unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen und der Probleme der praktischen Umsetzung könnte auch die Entwicklung von "Heimattarifen" in Form eines "europäischen Heimatmarktkonzepts" erwogen werden, d.h. von EU-weiten Roamingtarifen, die denen im Heimatland vergleichbar sind.

Der Höchstpreis auf Großkundenebene würde dabei im Vergleich der verschiedenen, für die Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht in der EU festgesetzten durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelte (MTR) ermittelt. Wie die ERG betont hat, ist das Mobilfunk-Zustellungsentgelt wegen seiner Transparenz, Einfachheit und Verlässlichkeit ein hervorragender Ausgangspunkt für den Vergleich (Benchmarking) der Großkundenpreise. Auf der Endkundenebene würde eine Gewinnspanne von höchstens 30 % des Großkundentarifs festgesetzt, um sicherzustellen, dass Einsparungen dann auch an die Verbraucher weitergegeben werden. Eine solche Spanne ist angemessen und garantiert gleichzeitig, dass es zu Preissenkungen kommt. Eine Übergangsphase von 6 Monaten würde Unternehmen entsprechenden Spielraum für ausfällige Anpassungsmaßnahmen gewähren. Die Betreiber könnten natürlich mit geringeren Gewinnspannen in den Wettbewerb ziehen. Für die Anrufannahme würde eine Preisobergrenze in Höhe des Mobilfunk-Zustellungsentgelts zuzüglich einer Gewinnspanne von 30 % festgesetzt.

Dieses Konzept überwindet die im Zusammenhang mit dem Inlandspreisprinzip festgestellten Durchführungsprobleme und ist für die Verbraucher vorteilhafter.

Transparenz

Die Transparenz ist und bleibt eine sehr wichtige Frage für die Verbraucher. Die jüngsten Initiativen der Kommission und der NRB sind zwar positive Schritte, reichen aber nicht aus. Ergänzend könnten die Mobilfunkbetreiber verpflichtet werden, ihren Kunden während des Roamings entweder per Kurznachrichtendienst (SMS) oder mit einem Mobiltelefonanruf kostenlos Zugang zu persönlich angepassten Informationen über die Auslandsroamingtarife zu gewähren.

Wirtschaftliche Auswirkungen

Stellt man vor allem die Verbrauchergewinne in den Mittelpunkt, so bietet die gleichzeitige Regulierung auf der Endkunden- und Großkundenebene (trotz unterschiedlicher Elastizitätseffekte) die meisten Vorteile. Es wird davon ausgegangen, dass die Verbrauchergewinne dabei zwischen 5,28 und 5,96 Mrd. € liegen könnten, gegenüber 2,2- 2,3 Mrd. € bei einer Regulierung nur auf der Großkundenebene und 1,50-1,55 Mrd. € bei unveränderter Beibehaltung der jetzigen Regeln.

Allgemeine Auswirkungen

Dynamische Auswirkungen

In dem Maße wie die Mobilfunkumsätze aufgrund der in einigen Entscheidungsalternativen vorgesehenen Regulierung abnehmen, dürften auch die Investitionen infolge sinkender Roamingentgelte etwas zurückgehen. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass es sich dabei um gezielte Investitionskürzungen handelt, nicht um eine Gesamtreduzierung der Investitionstätigkeit.

Auswirkungen auf Nachbarmärkten

Einige während der Konsultation eingegangenen Äußerungen legen nahe, dass die Betreiber als Reaktion auf den Rückgang der Roamingumsätze ihre Preise für andere Dienste anheben könnten. Es kann aber wohl davon ausgegangen werden, dass - abgesehen von kleineren Tarifanpassungen - eine generelle Erhöhung des Preisniveaus anderer Dienste angesichts des starken Wettbewerbs auf den wichtigen Märkten sehr unwahrscheinlich ist.

Umverteilungsfragen

Das Kundensegment, dem eine Senkung der Roamingentgelte am meisten zugute kommt, sind die Kunden, die ihr Mobiltelefon sehr häufig im Ausland nutzen. Unter sonst unveränderten Bedingungen würden Geschäftskunden, die derzeit keine Großkundenrabatte erhalten (wie beispielsweise die meisten KMU), Privatpersonen, die häufig im Ausland Urlaub machen, und die Einwohner der Grenzregionen am meisten von einer Senkung der Roamingentgelte profitieren.

Auswirkungen und Konsolidierung auf Unternehmensebene

Die Auswirkungen der Preisregulierung auf die Unternehmen werden stark davon abhängen, wie hoch der Anteil der Roamingumsätze ist und welches die Regulierungskonzept letztlich gewählt wird.

Abschätzung des Verwaltungsaufwands

Alle in dieser Folgenabschätzung erwogenen Regulierungsalternativen verursachen auch Verwaltungskosten, allerdings in unterschiedlicher Höhe. Für die Regulierung auf der Großkundenebene mit Preisobergrenzen, wie von der ERG vorgeschlagen, müssten die Großkunden- und Endkunden-Roamingentgelte regelmäßig beobachtet werden, um sicherzustellen, dass Preissenkungen auf der Großkundenebene auch an die Endkunden weitergegeben werden. Dadurch entstünden Verwaltungskosten für die Betreiber und die NRB, die aber nicht wesentlich höher längen als die heutigen. Eine Regulierung auf der Großkunden- und Endkundenebene anhand von Preisobergrenzen wäre mit einem ähnlichen Verwaltungsaufwand verbunden.

Bewertung und Beobachtung

Wenn eine Regulierung notwendig ist, müssen die NRB auch die Einhaltung der Vorschriften beobachten und überwachen. Hauptindikator für die Überwachung der Umsetzung wären die Endkundentarife. Die NRB sollten die Roaming-Endkundenentgelte für Sprachtelefonanrufe, Kurznachrichten (SMS) und multimediale Nachrichten (MMS) beobachten und der Kommission auf Anfrage darüber berichten. Ein Jahr vor der Überprüfung, ob die Regulierung ordnungsgemäß funktioniert, könnte die Kommission einen Bewertungsbericht vorlegen, in dem sie die Auswirkungen der Maßnahme auf die Märkte und Verbraucher abschätzt.

Fazit

Der vorgeschlagene Regulierungsansatz mit kombinierter Regulierung auf der Großkundenebene und der Endkundenebene, der von der Kommission als "europäisches Heimatmarktkonzept" vorgestellt wurde, bietet für die Verbraucher letztlich die größten Vorteile. Alle anderen Alternativen haben ebenfalls ihre Vorzüge - vom minimalen Eingriff bis zu maximaler Flexibilität für die Branche. Aber nur eine Regulierung entsprechend dem "europäischen Heimatmarktkonzept" garantiert, dass alle Verbraucher - unabhängig davon, wo in der EU sie sich befinden - auf Reisen ihr Mobiltelefon gleichermaßen wie zu Hause benutzen können.