Gesetzentwurf des Bundesrates
Entwurf eines Gesetzes über die Finanzierung der Beseitigung von Rüstungsaltlasten in der Bundesrepublik Deutschland
(Rüstungsaltlastenfinanzierungsgesetz - RüstAltFG)

A. Problem und Ziel

In ganz Deutschland gehen auch mehr als 60 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges weiterhin von Fliegerbomben und anderer Kriegsmunition erhebliche Gefahren aus. So kamen im Juni 2010 etwa bei der Detonation einer freigelegten Fliegerbombe in Göttingen drei Bedienstete des Niedersächsischen Kampfmittelbeseitigungsdienstes ums Leben.

Eine Kostenübernahme für die Beseitigung von Kampfmitteln durch den Bund scheidet bisher nach der vom Bund als ausreichend bezeichneten Staatspraxis aus, wenn es sich nicht um "reichseigene" Munition, sondern um Kampfmittel der früheren Alliierten handelt.

Besonders stark betroffene Bundesländer sind mit dieser Situation finanziell überfordert.

Zu den Gefahren von Personen- und Sachschäden, die von den in Boden und Gewässern verborgenen Kampfmitteln ausgehen, kommt hinzu, dass die aus Geldmangel verzögerte Beseitigung der Rüstungsaltlasten die Nutzung der betroffenen Flächen verhindert. Da nicht zu verantworten ist, im Umgang mit Sprengkörpern ungeschultes Personal in solchen Gebieten arbeiten zu lassen, unterbleibt in vielen Fällen die Folgenutzung. Ein Teil der Kampfmittelverdachtsflächen muss darüber hinaus schon aus haftungsrechtlichen Gründen gegen den Zugang des Publikums gesperrt werden.

Rüstungsaltlasten verursachen also in der Bundesrepublik Deutschland schwerwiegende Probleme, die dringend einer Lösung zugeführt werden müssen.

Ziel des Gesetzes ist es, eine angemessene Lastenteilung zwischen Bund und Ländern bei der Finanzierung von Maßnahmen zur Beseitigung von Rüstungsaltlasten zu regeln.

Daher bestimmt der Gesetzentwurf, dass zu den Rüstungsaltlasten nicht nur gewahrsamslos gewordene, zur Kriegsführung bestimmte Gegenstände militärischer Herkunft und Teile solcher Gegenstände aus der Zeit des Zweiten Weltkrieges gehören.

Zu den Rüstungsaltlasten zählen auch die Grundstücke, auf denen vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 mit rüstungsspezifischen Stoffen oder Kampfmitteln zu Zwecken der Kriegsvorbereitung oder Kriegsführung umgegangen wurde und durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Damit besteht für den Bund die Pflicht zur Finanzierung der Sanierung und Dekontamination der Grundstücke, die durch die o.g. Gegenstände, insbesondere Kampfmittel, und auch durch weitere rüstungsspezifische Stoffe bei der Kriegsvorbereitung und Kriegsführung so verunreinigt wurden, dass sie zu schädlichen Bodenveränderungen bzw. Altlasten im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes geführt haben.

B. Lösung

Der Gesetzentwurf knüpft an die früheren Initiativen des Bundesrates für ein Rüstungsaltlastenfinanzierungsgesetz an.

Mit dem Rüstungsaltlastenfinanzierungsgesetz soll der bisher unbefriedigende Zustand einer sogenannten Staatspraxis des Bundes beendet werden, wonach der Bund den Ländern nur die Aufwendungen für die etwaige Kampfmittelräumung auf bundeseigenen Liegenschaften sowie für die Bergung und Vernichtung sogenannter reichseigener Munition und Kampfmittel auf sonstigen, nicht bundeseigenen Flächen erstattet.

Der Gesetzentwurf enthält einen Lösungsvorschlag für die Finanzierung der Bergung und Vernichtung auch alliierter Munition und Kampfmittel auf sonstigen, nicht bundeseigenen Flächen durch den Bund.

C. Alternativen

Als Alternative zu einer gesetzlichen Lösung kommt die "Bündelung der Interessen" der betroffenen Kommunen und Länder im Rahmen des Länderfinanzausgleichs in Betracht. Diese ist bisher aber für den Gegenstand der Rüstungsaltlasten im Sinne dieses Gesetzes nicht in die Beratungen zum Länderfinanzausgleich eingebracht worden.

Eine weitere Alternative wäre das Warten auf ein Bundeskonversionsprogramm und die Einbeziehung des Rüstungsaltlastenvolumens in eine solche Regelung. Das von der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 9. Juni 2011 geforderte Konversionsprogramm beschränkt sich allerdings nur auf die Folgen der Bundeswehrstrukturreform. Eine Erweiterung um die Rüstungsaltlasten wäre aus systematischen Gründen schwierig, weil die Verbreitung der Rüstungsaltlasten weit über die ehemaligen Militärflächen hinausgeht.

D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

1. Haushaltsaufgaben ohne Vollzugsaufwand

Bund

Bei der gegenwärtigen Staatspraxis, nach der den Ländern nur die Kosten für die reichseigene Munition erstattet wird, sind im Bundeshaushalt Erstattungen in Höhe von 30 Mio. Euro für 2008, 30 Mio. Euro für 2009, 20 Mio. Euro für 2010 und 21 Mio. Euro für 2011 angesetzt.

Der vorliegende Gesetzentwurf sieht vor, dass der Bund den Ländern die Kosten der Kampfmittelräummaßnahmen auch alliierter Munition und Altlasten, die in Vorbereitung und Folge des Zweiten Weltkrieges entstanden sind, erstattet.

Es ist davon auszugehen, dass der damit verbundene Kostenzuwachs die Erstattungen des Bundes mehr als verdoppeln wird.

Länder

Die Erstattung der Such- und Bergungsmaßnahmen durch den Bund würde die dem jeweiligen Landeshaushalt entstehenden Kosten nahezu vollständig abdecken.

Kommunen

Die kommunalen Haushalte könnten in Höhe der vom Bund übernommen Kosten für Gefahrenabwehr und Wiederherstellung entlastet werden.

2. Vollzugsaufwand

Bund

Da die bisherigen Verwaltungsstrukturen (Erstattung der Kosten für reichseigene Munition) genutzt werden können, wird von einem nur wenig erhöhten Verwaltungsaufwand ausgegangen.

Länder

Ist zu vernachlässigen.

Kommunen

Wie Länder.

E. Sonstige Kosten

Keine.

Gesetzentwurf des Bundesrates
Entwurf eines Gesetzes über die Finanzierung der Beseitigung von Rüstungsaltlasten in der Bundesrepublik Deutschland (Rüstungsaltlastenfinanzierungsgesetz - RüstAltFG)

Der Bundesrat hat in seiner 888. Sitzung am 14. Oktober 2011 beschlossen, den beigefügten Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes beim Deutschen Bundestag einzubringen.

Anlage
Entwurf eines Gesetzes über die Finanzierung der Beseitigung von Rüstungsaltlasten in der Bundesrepublik Deutschland (Rüstungsaltlastenfinanzierungsgesetz - RüstAltFG)

Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen:

§ 1 Zweck des Gesetzes

Zweck des Gesetzes ist die Regelung der Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz des Menschen, der Umwelt und der natürlichen Lebensgrundlagen vor Beeinträchtigungen durch Kampfmittel und rüstungsspezifische Stoffe.

§ 2 Begriffsbestimmungen

Rüstungsaltlasten im Sinne dieses Gesetzes sind gewahrsamslos gewordene, zur Kriegsführung bestimmte Gegenstände militärischer Herkunft und Teile solcher Gegenstände aus der Zeit des Zweiten Weltkrieges, die

Rüstungsaltlasten sind auch Grundstücke, auf denen vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 mit rüstungsspezifischen Stoffen oder Kampfmitteln zu Zwecken der Kriegsvorbereitung oder Kriegsführung umgegangen wurde, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen wurden.

§ 3 Anwendungsbereich

Dieses Gesetz findet auf folgende Maßnahmen im Sinne von § 1 Anwendung:

§ 4 Finanzierungsprogramm

Die Länder melden beabsichtigte Maßnahmen nach § 3 und deren voraussichtliche Kosten bei der zuständigen Dienststelle des Bundes an. Diese stellt ein fünfjähriges Finanzierungsprogramm auf, das jährlich fortgeschrieben wird. Das Finanzierungsprogramm wird im Benehmen mit den Ländern nach Inkrafttreten dieses Gesetzes aufgestellt.

§ 5 Kosten

§ 6 Finanzierung

§ 7 Verwaltungsvorschriften

Die Bundesregierung erlässt mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften, insbesondere für die Zuständigkeiten im Fall des § 4.

§ 8 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.

Begründung:

A. Allgemeines

In ganz Deutschland gehen auch mehr als 60 Jahre nach Ende des Zweiten Weltkrieges weiterhin von nicht detonierten Fliegerbomben und anderer Kriegsmunition erhebliche Gefahren aus. So kamen im Juni 2010 etwa bei der Detonation einer freigelegten Fliegerbombe in Göttingen drei Bedienstete des Niedersächsischen Kampfmittelbeseitigungsdienstes ums Leben.

Eine Kostenübernahme für die Beseitigung von Kampfmitteln durch den Bund scheidet bisher nach der vom Bund als ausreichend bezeichneten Staatspraxis aus, wenn es sich nicht um "reichseigene" Munition, sondern um Kampfmittel der früheren Alliierten handelt.

Rüstungsaltlasten verursachen also in der Bundesrepublik Deutschland schwerwiegende Probleme, die dringend einer Lösung zugeführt werden müssen.

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf ist beabsichtigt, die Finanzierung von Maßnahmen zur Beseitigung von Rüstungsaltlasten im Sinne des Gesetzes zu regeln.

Der Gesetzentwurf enthält

Dem Bund steht eine besondere Gesetzgebungsbefugnis aus Artikel 120 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes zu. Der Gesetzentwurf füllt den nach Artikel 120 Absatz 1 Grundgesetz gegebenen Gesetzgebungsbedarf für Rüstungsaltlasten aus.

Entsprechend der seit den 50er-Jahren bestehenden Staatspraxis erstattet der Bund den Ländern lediglich die Ausgaben für die Beseitigung ehemals reichseigener Kampfmittel, von denen eine unmittelbare Gefahr für Leben und Gesundheit des Menschen ausgeht.

Aufwendungen für Rüstungsaltlasten sind als Aufwendungen für Kriegsfolgelasten zu betrachten, die gemäß Artikel 120 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz - nach näherer Bestimmung von Bundesgesetzen - der Bund trägt.

Dies "besagt nur, dass der Bundesgesetzgeber die Auswirkungen eines schon in der Verfassung enthaltenen Rechtssatzes im Einzelnen festlegen, das Verfahren zum Vollzug der Verfassungsnorm ordnen und Zweifelsfragen entscheiden soll. Dem Bundesgesetzgeber steht also nach Artikel 120 GG nicht die Befugnis zur Legaldefinition der vom Bund zu tragenden Kriegsfolgelasten zu" (BVerfGE 9, 325).

"Artikel 120 GG versteht unter Kriegsfolgelasten die Lasten solcher Kriegsfolgen, deren entscheidende - und in diesem Sinne alleinige - Ursache der Zweite Weltkrieg ist" (BVerfGE 9, 305).

Zu den Kriegsfolgelasten gehören nicht nur Gefahren für Leben oder Gesundheit von Menschen, sondern auch Gefährdungen für die Umwelt und die natürlichen Lebensgrundlagen (vgl. Artikel 20a Grundgesetz).

Zu den Aufwendungen für die Beseitigung dieser Kriegsfolgelasten gehören u.a. auch die Kosten ihrer Erkundung.

Der Begriff "Kriegsfolgelasten" schließt die bei der Vorbereitung des Zweiten Weltkrieges verursachten Lasten ebenso mit ein wie die durch die Alliierten oder auf deren Verantwortung im Zuge der Beendigung des Krieges und der Demilitarisierung bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges verursachten Lasten durch die Zerstörung oder Beseitigung von Lagern und Erzeugnissen der Rüstungsproduktion.

Sofern der Bund bereits bisher im Rahmen der Staatspraxis die Finanzierung der Kriegsfolgelasten übernimmt, trifft ebenfalls der Regelungsbedarf nach Artikel 120 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz zu, da die Einschränkungen von Artikel 120 Absatz 1 Satz 2 und 3 Grundgesetz nicht gelten.

Der Vollzug fällt nach Artikel 83 Grundgesetz den Ländern zu.

Das Gesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates (gemäß Artikel 84 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz).

B. Zu den einzelnen Vorschriften

Zu § 1:

Im Hinblick auf die Finanzierung nach Artikel 120 Absatz 1 Grundgesetz ist der Bundesgesetzgeber nicht frei zu bestimmen, wozu er die Finanzierung von Kriegsfolgelasten aufnimmt (so auch der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten "Altlasten" - Bundestagsdrucksache 011/6191, S.203). § 1 benennt die Schutzgüter "Mensch", "Umwelt" und "natürliche Lebensgrundlagen". Die zu finanzierenden Maßnahmen sind in § 3 näher bestimmt.

Zu § 2:

Allgemeine Vorbemerkungen

Die Gesetzgebungsbefugnis für die Begriffsbestimmung ergibt sich aus Artikel 120 Absatz 1 Grundgesetz. Die Begriffsbestimmung liegt im Kern innerhalb der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 16. Juni 1959, BVerfGE 9, 305, 323 ff.).

Der Begriff "Rüstungsaltlasten" im Sinne dieses Gesetzes setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen.

Zu Satz 1:

Die Definition Rüstungsaltlasten orientiert sich am liegenschaftsbezogenen Umgang mit den in den Nummern 1 bis 3 näher beschriebenen Gegenständen, die dem Zweck der Kriegsvorbereitung, -führung und/oder Demilitarisierung dienten. Eine Unterscheidung nach Gewerbe/Industrie- oder Hoheitsbetrieben wird nicht vorgenommen, da beide Bereiche einbezogen werden sollen. Bei Privatunternehmen wird davon ausgegangen, dass sie weitgehend durch die jeweiligen Militärs mitgesteuert wurden. Auch Kampfmittel und damit die Kampfmittelräumung werden insoweit von der Kostentragungspflicht erfasst.

Das Wohl der Allgemeinheit beinhaltet sowohl Aspekte der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wie auch des Umweltschutzes und der Raumordnung. Insbesondere werden Leib und Leben sowie die natürlichen Lebensgrundlagen von dem Begriff des Wohls der Allgemeinheit erfasst.

Die entscheidende Ursache für die hier definierten Rüstungsaltlasten ist der Zweite Weltkrieg.

Zu Satz 2:

Zu den Rüstungsaltlasten zählen auch die Grundstücke, auf denen vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 mit rüstungsspezifischen Stoffen oder Kampfmitteln zu Zwecken der Kriegsvorbereitung oder Kriegsführung umgegangen wurde und durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Damit besteht für den Bund ebenso die Pflicht zur Finanzierung der Sanierung und Dekontamination der Grundstücke, die durch diese Gegenstände, insbesondere Kampfmittel und auch durch weitere rüstungsspezifische Stoffe bei der Kriegsvorbereitung und Kriegsführung so verunreinigt wurden, dass sie zu schädlichen Bodenveränderungen bzw. Altlasten im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes geführt haben. Über die in Satz 1 genannten Beispiele hinaus zählen dazu auch produktionsbedingte Zwischen-und Abfallprodukte, Rückstände aus der Kampfmittelvernichtung und Abbau-/ Stoffumwandlungsprodukte der genannten Stoffe, die sich in den Grundstücken und im Gewässer befinden.

Zu § 3:

§ 3 des Gesetzentwurfs bezeichnet die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung von Rüstungsaltlasten, angefangen bei der technischen Erkundung zur Feststellung und Gefährdungsabschätzung von Rüstungsaltlasten bis hin zu deren Beseitigung. Die Benennung der Maßnahmen ist erforderlich, um sie den Regelungen der Kostenträgerschaft und der Finanzierung unterziehen zu können.

Zu den technischen Erkundungen nach Nummer 1 gehören auch Überwachungsmaßnahmen vor Feststellung der Rüstungsaltlast.

Als Voraussetzung für die Regelung der Finanzierung ergibt sich die Regelungsbefugnis des Bundes aus Artikel 120 Grundgesetz.

Zu § 4:

Nach dem Gesetzentwurf ist das Finanzierungsprogramm Grundlage für die Vergabe finanzieller Mittel. Angesichts der Begrenztheit dieser Mittel erscheint es nicht zweckmäßig, den Ländern jeweils gleiche oder anteilig gleiche Mittel zu überlassen, da die einzelnen Länder in unterschiedlicher Weise mit Rüstungsaltlasten belastet sind. Sinnvollerweise müssten die Bundesmittel nach Dringlichkeit der ausführenden Maßnahmen vergeben werden.

Da durch das Finanzierungsprogramm die Finanzierung der einzelnen Maßnahmen festgelegt wird (§ 6), müssen die Länder und der Bund ihre Interessen bei der Aufstellung des Finanzierungsprogramms geltend machen können, ohne dass die eine oder die andere Seite sachlich bevorteilt oder benachteiligt wird.

Die Länder sind bereits im Verfahren zur Aufstellung des Finanzierungsprogramms maßgeblich beteiligt, da das Finanzierungsprogramm im Benehmen mit den Ländern aufgestellt wird. Damit wird auch der Anschein einer unzulässigen Mischverwaltung vermieden. Die Länder melden ihre Rüstungsaltlasten einschließlich beabsichtigter Maßnahmen der zuständigen Dienstelle des Bundes (gegenwärtig ist dies die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben).

Zu § 5:

§ 5 regelt die Kostenträgerschaft des Bundes für Maßnahmen zur Beseitigung von Rüstungsaltlasten in Ausfüllung des Artikels 120 Grundgesetz.

Derzeit besteht eine Staatspraxis (ausführlich geregelt in der Sammlung von Verwaltungsvorschriften [VV] zur Durchführung des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes [AKG] des BMF und BMBau Teil D, Stand Januar 2007, i.V.m. den Regelungen der VV AKG D I 3 und D II 3.5, Stand Januar 2000) zwischen Bund und Ländern für die Räumung und Beseitigung von Kampfmitteln (Munition und Geschosse) auf nicht bundeseigenen Liegenschaften. Die Regelungen sind gesetzlich nicht fixiert. Die gesamte Kostenerstattung ist nach der Staatspraxis u.a. von § 19 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes und der dort genannten Voraussetzungen abhängig, sodass von den Kampfmitteln unmittelbare Gefahren für Leib und Leben ausgehen müssen.

Bei Gefahren für andere Schutzgüter, z.B. das Wasser, ergeben sich nach geltender Rechtslage komplizierte Wege, um eine Räumungs- und Kostenerstattungspflicht des Bundes in Bezug auf nicht bundeseigene Liegenschaften zu begründen. In den bisherigen Kostenfolgengesetzen sind die hier gemeinten Rüstungsaltlasten im Verhältnis zwischen Bund und Ländern nicht erfasst.

Die geltende Staatspraxis ist wegen ihrer nur ausschnittartigen Wirkungen für die Länder nicht mehr hinreichend; es bedarf daher einer umfassenden Ausfüllung des Artikels 120 Grundgesetz.

Artikel 120 Grundgesetz regelt "Lasten" im Sinne finanzieller Folgen (Kosten), die den öffentlichen Händen in irgendeiner Form entstehen. Dieser Lastenbegriff ist nur eine Teilmenge des "Last"-Begriffs in Rüstungsaltlasten, denn dort gibt es noch eine andere Teilmenge, nämlich die Last für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Beide "Lasten" stehen aber in einer bestimmten Relation zueinander: Weil die Rüstungsaltlast eine Last ist, die ausgeräumt werden muss, entstehen dafür Kosten (finanzielle Lasten). Die Kostenfolgen der Ausräumung von Rüstungsaltlasten sind demnach Kriegsfolgelasten im Sinne des Artikels 120 Grundgesetz.

In Absatz 1 wird die auf Artikel 120 Grundgesetz gestützte Kostentragung festgeschrieben. Daneben ist es den Ländern nach wie vor möglich, Handlungs- und Zustandsverantwortliche erfolgreich in Anspruch zu nehmen, sofern dem nicht Verträge und Vereinbarungen der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen. Diese Leistungen sind bei der Finanzierung nach § 6 zu verrechnen. Die Entscheidung über die Heranziehung von in Betracht kommenden Verantwortlichen ist von den Ländern bzw. den zuständigen Ordnungsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

Absatz 3 trifft eine Verrechnungsregelung für den Fall, dass durch Maßnahmen zur Beseitigung von Rüstungsaltlasten nach § 3 der Grundstücksverkehrswert erhöht wird und die Länder hierfür einen Wertausgleich erhalten. Dieser ist auf die Kosten anzurechnen, die der Bund den Ländern nach § 6 zu erstatten hat.

Zu § 6:

Die Finanzierung der Kosten durch den Bund nach § 6 wird auf Artikel 120 Grundgesetz gestützt.

Eine eigenverantwortliche Festlegung von Rangfolge und zeitlicher Abfolge durch die Länder ist erforderlich, um Flexibilität bei notwendigen kurzfristigen Entscheidungen zu erhalten.

In Absatz 2 wird geregelt, dass die Kosten von Sofortmaßnahmen außerhalb des Finanzierungsprogramms erstattet werden.

Zu § 7:

Zur Durchführung dieses Gesetzes erscheint ein einheitliches, standardisiertes Verfahren geboten. Es kann durch allgemeine Verwaltungsvorschriften erreicht werden.

Zu § 8:

Die Vorschrift enthält die Regelung des Inkrafttretens des Gesetzes.