Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat: Bessere Rechtsetzung - Bessere Ergebnisse für eine stärkere Union COM (2016) 615 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 242/15 (PDF) = AE-Nr. 150362,
Drucksache 243/15 (PDF) = AE-Nr. 150363 und AE-Nr. 160632

Brüssel, den 14.9.2016
COM (2016) 615 final

Einleitung

Eine bessere Rechtsetzung ist wichtig. Gesetze sind kein Selbstzweck - sie sollen den europäischen Bürgerinnen und Bürgern spürbaren Nutzen bringen und eine Antwort liefern auf die gemeinsamen Herausforderungen, denen sich Europa gegenübersieht. Es ist anzunehmen, dass zielgerichtete, auf Fakten gestützte und einfach formulierte Rechtsvorschriften eher ordnungsgemäß umgesetzt werden und dass die mit ihnen vor Ort angestrebten Ziele, ob im wirtschaftlichen, sozialen oder Umweltbereich, so besser erreicht werden. Moderne, verhältnismäßige Vorschriften, die ihren Zweck erfüllen, sind wichtig für die Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung unserer gemeinsamen Werte, aber auch für die Effizienz von öffentlichen Verwaltungen und Unternehmen.

Die Europäische Union wurde häufig - zu Recht oder zu Unrecht - für ihre ausufernden und schlecht formulierten Rechtsvorschriften und ihre Einmischung in das Leben von Bürgerinnen und Bürgern und Unternehmen durch zu viele oder zu detaillierte Regelungen kritisiert. Immer wieder machen Beispiele, ob zutreffend oder nicht, für eine verfehle Rechtsetzungspraxis die Runde, bei der die Aspekte des täglichen Lebens von Bürgern und Unternehmen anscheinend bis ins kleinste Detail geregelt werden. Gleichzeitig erwarten die Bürgerinnen und Bürger von Europa, dass es sich stärker darauf konzentriert, pragmatische Lösungen für die großen Probleme - Beschäftigung und Wachstum, Investitionen, Sicherheit, Migration und digitale Revolution, um nur einige wenige zu nennen - zu finden.

Schon bei Amtsantritt hat die Juncker-Kommission klar gemacht, dass sie ein neues Kapitel aufschlagen und ihre Arbeitsweise und Art der Politikgestaltung ändern will: Die politischen Entscheidungsprozesse sollten künftig nach den Grundsätzen für eine bessere Rechtsetzung erfolgen, damit Bürger, Unternehmen und Behörden noch stärker von den Maßnahmen der EU profitieren. Wir haben uns zum Ziel gesetzt, ambitioniert an die wichtigen Themen heranzugehen und uns in Detailfragen zurückzuhalten, indem wir unsere Anstrengungen vorrangig auf die Fragen richten, die unsere Bürgerinnen und Bürger bewegen und dringend ein Handeln auf EU-Ebene erfordern, und den Mitgliedstaaten die Verantwortung in den Bereichen überlassen, in denen nationale Maßnahmen sinnvoller sind.

Wir haben uns außerdem dazu verpflichtet, die politische Agenda und die Prioritäten auf EU-Ebene in Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und dem Rat und in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten festzulegen, so dass die EU-Organe insgesamt bessere, stärker fokussierte Rechtsvorschriften erlassen können. Sich auf die Maßnahmen zu konzentrieren, die wirklich notwendig sind, und nichts zu tun, was nur begrenzten Nutzen hat oder auf den verschiedenen Ebenen in den Mitgliedstaaten besser in Angriff genommen werden kann, schafft Raum und setzt Ressourcen frei, die die EU-Organe nutzen können, um schneller auf neue Gegebenheiten wie beispielsweise die Migrationskrise zu reagieren.

Fast zwei Jahre nach ihrem Amtsantritt ist die Kommission bei der Umsetzung der Ziele, die sie sich in Bezug auf eine bessere Rechtsetzung gesetzt hat, auf Kurs. Von Anfang an gaben bestimmte sorgfältig ausgewählte politische Leitlinien1 die Richtung für unsere Arbeit vor, um unsere Maßnahmen mittelfristig auf die großen Herausforderungen zu lenken, denen sich die EU gegenübersieht: Beschäftigung, Wachstum und Investitionen, Migration, Sicherheit, digitale Wirtschaft, Energie und die Vertiefung des Binnenmarkts. Jedes Jahr spiegeln sich diese Strategien in den konkreten Maßnahmen der auf die wesentlichen Ziele konzentrierten Jahresarbeitsprogramme wider. 2014 umfasste das Arbeitsprogramm 100 Maßnahmen. 2015 gab es 23 neue prioritäre Initiativen und Maßnahmenpakete, und auch 2016 waren es nicht mehr als 23.

Abbildung 1: Bessere Rechtsetzung 2015-2016 in Zahlen

Gleichzeitig ist die Zahl der Vorschläge für Verordnungen und Richtlinien der Kommission zur Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren von 159 im Jahr 2011 auf 48 im Jahr 2015 zurückgegangen. Seit 2000 schwankt die Zahl der von Parlament und Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angenommenen Richtlinien und Verordnungen von Jahr zu Jahr, wobei der Höhepunkt 2009 mit 141 verabschiedeten Rechtsakten erreicht war. Im Jahr 2015, dem ersten Jahr der Juncker-Kommission, wurden 56 Rechtsakte angenommen.

Abbildung 2: Zahl der Legislativvorschläge 2011-2015

Die Kommission ist nicht nur bemüht, sich auf das zu konzentrieren, was notwendig und für die Bürger wichtig ist, sondern versucht auch, gegen die Trägheit anzugehen. 90 Vorschläge, die überholt sind oder bei denen das Gesetzgebungsverfahren nicht vorankommt, wurden in den letzten beiden Jahren zurückgezogen, damit der Schwerpunkt auf die vorrangigen Dossiers gelegt werden kann. Der gemeinsame EU-Besitzstand wurde durch die Aufhebung von 32 überholten Gesetzen verringert, und in 103 Bereichen wurden Maßnahmen eingeleitet, mit denen die bestehenden Vorschriften vereinfacht werden sollen.

Eine bessere Rechtsetzung setzt ferner voraus, dass eine Gesetzesvorlage in voller Kenntnis ihrer voraussichtlichen Auswirkungen erarbeitet wird, um die positiven Auswirkungen zu maximieren und unnötige Belastungen und bürokratischen Aufwand für die Bürgerinnen und Bürger, die Unternehmen und die Behörden zu vermeiden. Zum selbst gesteckten Ziel einer besseren Rechtsetzung gehört es daher, dass die Kommission ihre Legislativarbeit auf Fakten stützt. Bevor ein neuer Rechtsakt vorgeschlagen wird, wertet die Kommission bisherige Erfahrungen und Studien gründlich aus, holt externe Meinungen über die möglichen Auswirkungen ein und prüft, ob die Maßnahmen von der Union ergriffen oder besser den Mitgliedstaaten überlassen werden sollten.

Für eine bessere Rechtsetzung ist aber nicht allein die Europäische Kommission verantwortlich; sie ist ein gemeinsames Unternehmen mit dem Europäischen Parlament, dem Rat und den Mitgliedstaaten, denen jeweils eine eigene Rolle zukommt und die ihre eigenen Verantwortlichkeiten haben. Sie ist auch nicht nur Thema, wenn neue Rechtsvorschriften entworfen und ausgearbeitet werden. Bessere Rechtsetzung sollte in jeder Phase des Politikzyklus von den Verhandlungen zwischen Parlament und Rat bis zur Umsetzung und Durchführung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten und die Kommission zum Tragen kommen. Damit daraus ein Erfolg wird, müssen wir fokussiert bleiben, effizient sein, vereinfachen, transparent sein und auf der richtigen Ebene handeln.

Großes bei den großen Themen leisten

Im letzten Jahr hat die Kommission Fortschritte bei der Umsetzung der zehn JunckerPrioritäten gemacht. Wir haben unsere Arbeit auf wichtige Initiativen mit einem hohen Mehrwert für die EU im Sinne konkreter Ergebnisse für die Bürgerinnen und Bürger und die Unternehmen konzentriert und unmittelbar auf neue Herausforderungen, die ein rasches und gleichzeitig überlegtes Handeln erfordern, reagiert. Vielfach erwies sich die Kommission als fähig, in Rekordzeit Initiativen zu konzipieren und vorzustellen, denen eine faktengestützte Analyse ihrer Auswirkungen gemessen an der jeweiligen Situation vorausging. Die Einhaltung der Grundsätze einer besseren Rechtsetzung trug dazu bei, Vorschläge zu erarbeiten, die genau das bezweckten, was sie bezwecken sollten, und die daher von den anderen beiden Organen zeitnah angenommen werden konnten, wie dies zum Beispiel bei den Maßnahmen zur Steuervermeidung der Fall war.

Beispiele für "Großes bei den großen Themen leisten"

Die Vorschläge über die Pflicht zur Vorlage von steuerlich relevanten Informationen durch multinationale Unternehmen und den Austausch dieser Informationen zwischen den Mitgliedstaaten sowie für eine Richtlinie zur Bekämpfung der Steuervermeidung wurden im Januar 2016 vorgestellt und im März 2016 bzw. Juni 2016 angenommen.

Bessere Rechtsetzung für bessere Ergebnisse

Eine verbesserte Rechtsetzung führt zu einfacheren Vorschriften, mit denen sich eine größere Wirkung erzielen lässt. Die Kommission hat ihre Bemühungen um eine Vereinfachung bestehender EU-Rechtsvorschriften fortgesetzt. Seit dem Start des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT)6 sind fast 200 Initiativen zur Vereinfachung und Verringerung der Verwaltungslasten auf den Weg gebracht worden.

Beispiele hierfür sind unter anderem: die Verminderung der Anforderungen an die Rechnungslegung für 5 Millionen Kleinstunternehmen (geschätzte jährliche Einsparungen: rund 6,3 Mrd. EUR), die Senkung der nach der Chemikalien-Verordnung (REACH) anfallenden Registrierungsgebühren um bis zu 95 % für KMU und die neuen Vorschriften für die elektronische Auftragsvergabe, durch die mit einer Senkung der Beschaffungskosten um bis zu 20 % gerechnet wird.

Beispiele für Kommissionsvorschläge zur Verringerung des Regulierungsaufwands und der Verwaltungslasten

Am 6. April 2016 nahm die Kommission einen überarbeiteten Gesetzgebungsvorschlag für intelligente Grenzen an, der auch eine Änderung des Schengener Grenzkodexes beinhaltet, mit der die für ein neues elektronisches Einreise-/Ausreisesystem erforderlichen technischen Anpassungen vorgenommen werden. Die geschätzten Kosten sinken dadurch von 1,1 Mrd. EUR auf 480 Mio. EUR7.

Ein guter Ausgangspunkt für eine bessere Rechtsetzung ist auf jeden Fall die Berücksichtigung der Meinung derjenigen, die die künftigen Regelungen anwenden und mit ihnen umgehen müssen. Aus diesem Grund hat bei der Kommission seit Mai 2015 ein Umdenken bei der Einbindung der Interessenträger in der Ausarbeitung neuer Initiativen und die Evaluierung bisheriger Maßnahmen eingesetzt. In der Zwischenzeit wurden neue aktivere und transparentere Möglichkeiten der Vorabkonsultation aller einschlägigen Parteien eingeführt. Interessenträger und Bürgerinnen und Bürger können jetzt online ihr Feedback zu den Initiativen der Kommission11 geben, sich online an öffentlichen Konsultationen beteiligen oder Kommissionsvorschläge kommentieren12 oder auch Durchführungsbestimmungen der Kommission, bevor letztere ihnen unter der Aufsicht der gesetzgebenden Organe Gesetzeskraft verleiht.10

Die Kommission verbesserte außerdem ihr Transparenzportal und ihr Transparenzregister, um die Beteiligung an den Entscheidungsprozessen in der EU auszuweiten und zu erleichtern13, und veröffentlicht Verhandlungsunterlagen und andere Dokumente zu internationalen Handelsgesprächen.

Die Kommission hat auch die sogenannte REFIT-Plattform eingerichtet, um die Interessenträger und die Mitgliedstaaten in die REFIT-Arbeit der Kommission einzubinden. Die Plattform setzt sich aus hochrangigen Sachverständigen aus allen 28 Mitgliedstaaten, dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen sowie von Unternehmen, Sozialpartnern und aus der Zivilgesellschaft zusammen, die nach einem offenen und transparenten Verfahren ernannt wurden. Über eine eigene Website14 können alle Interessenträger ihre Bedenken oder Anregungen zu den Auswirkungen des EU-Rechts auf die Plattform hochladen und Verbesserungsvorschläge machen.

Es wurden bisher bereits mehr als 100 Beiträge berücksichtigt; dies hat zu 17 Stellungnahmen mit konkreten Vorschlägen zu einer Vielzahl von Themen15 geführt. Die Kommission wird über die geplanten Folgemaßnahmen im Rahmen ihres Arbeitsprogramms für 2017 berichten.

Um ihr Instrument zur besseren Rechtsetzung weiter zu verfeinern, verbessert die Kommission die bestehenden Instrumente und Praktiken kontinuierlich und nimmt neue Projekte in Angriff. Seit 0316 hat die Kommission zur Untermauerung ihrer Vorschläge 975 Folgenabschätzungen erstellt. Ferner hat sie 688 Evaluierungen vorgenommen und seit 2010 insgesamt 704 offene öffentliche Konsultationen durchgeführt. Die unabhängige Qualitätskontrolle der Folgenabschätzungen der Kommission ist von entscheidender Bedeutung. Sie wird innerhalb der Kommission bereits seit Ende 2007 praktiziert.

Zu ihrer weiteren Verbesserung ersetzt ein neuer Ausschuss für Regulierungskontrolle seit 1. Juli 2015 den bisherigen Ausschuss für Folgenabschätzung. Dieser hat drei externe Mitglieder17 und verfügt über ein weitreichenderes und robusteres Mandat, zu dem auch Bewertungen bestehender Rechtsvorschriften gehören. Das Folgenabschätzungssystem der Kommission wurde extern evaluiert, seine Qualität anerkannt und von der OECD hoch bewertet18.

Abbildung 3: Überblick über die Aktivitäten zur besseren Rechtsetzung seit ihrer Einführung in der Kommission

Die Bilanz des bisher Erreichten hat gezeigt, dass das Engagement der Kommission für eine bessere Rechtsetzung nicht nur ein Lippenbekenntnis ist. Es ist eine Tatsache. Veränderungen bei der Art der Erarbeitung von Rechtsvorschriften, mehr Transparenz beim Kontakt mit den Interessenträgern und systematische Berücksichtigung ihrer Beiträge waren wichtige Triebkräfte für eine Veränderung der Qualität und Schwerpunkte der Kommissionsvorschläge. In vielen Fällen trugen die Instrumente für eine bessere Rechtsetzung zur Verringerung oder Vermeidung unnötiger Kosten, zur Beseitigung der von den Betroffenen festgestellten Probleme19 und zu angemesseneren Herangehensweisen bei, die insgesamt weniger Aufwand mit sich bringen.

Beispiele für angemessenere Herangehensweisen aufgrund von Überlegungen zur besseren Rechtsetzung

Blick in die Zukunft

Dank einer besseren Rechtsetzung soll die Arbeit der Europäischen Union besser und transparenter werden, wobei ein deutlicher Schwerpunkt auf eine einfachere Rechtsetzung in Bereichen gelegt wird, die für die Bürger von Belang sind. Dies ist eine Aufgabe für alle Organe und die Mitgliedstaaten. Sie liegt im Interesse jedes Einzelnen. Die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung mit dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission, die im Jahr 2016 in Kraft getreten ist, ist eine weitere wichtige Etappe hin zu einer besseren Rechtsetzung, die jedoch an sich schon ein dynamischer Prozess ist. Insofern sind weitere Maßnahmen notwendig.

Kommission

Den Kurs halten: Die 10 Prioritäten der Juncker-Kommission werden auch weiterhin die Grundlage für das Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 darstellen. Der Schwerpunkt wird auf den Vorschlägen liegen, die geeignet sind, die Herausforderungen zu meistern, mit denen die EU derzeit konfrontiert ist. Wie bereits in den letzten beiden Jahren werden lediglich gut begründete Vorschläge in das Arbeitsprogramm aufgenommen, denen eine Folgenabschätzung vorangegangen ist und in denen die im Rahmen öffentlicher Konsultationen erfolgten Rückmeldungen der Interessenträger berücksichtigt wurden.

Die Arbeit der REFIT-Plattform, von der bereits erste Vorschläge und Empfehlungen ausgehen, wird den Prozess weiter verbessern.

Zu den Bereichen, in denen über Verbesserungen und Vereinfachungen nachgedacht wird, gehören Rechtsvorschriften über chemische Stoffe, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Finanzdienstleistungen, Mehrwertsteuer und die Gemeinsame Agrarpolitik.

Zusammenarbeiten:

Zu gewährleisten, dass die Bürgerinnen und Bürger der EU in den Genuss einfacherer, klarerer und gezielter Rechtsvorschriften kommen, ist nicht allein Aufgabe der Kommission. Ein Wandel in der Kultur der Rechtsetzung auf EU-Ebene kann nur dann gelingen, wenn alle beteiligten Akteure sich diese Agenda zu eigen machen und ihren Teil übernehmen. Die Kommission treibt die Durchführung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung voran und setzt auf die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament und dem Rat.

Die Durchsetzung verbessern: Häufig ist nicht das Fehlen von EU-Rechtsvorschriften die Ursache von Problemen, sondern die fehlende tatsächliche Anwendung der Vorschriften und Rechtsdurchsetzung für die Bürger. Es besteht nach wie vor eine erhebliche Kluft zwischen den in der EU geltenden Vorschriften und den Regeln vor Ort. Die Kommission ist dabei, ihre Anstrengungen zur Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung des EU-Rechts zu verstärken. Die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ist von zentraler Bedeutung und muss während des gesamten Politikzyklus weiter gestärkt und verbessert werden. Die Kommission wird auch gemeinsam mit den Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Bürgerinnen und Bürger sich informieren können, wie die EU-Vorschriften auf nationaler Ebene umgesetzt werden und welche Rechtsbehelfe ihnen zur Verfügung stehen. Die Kommission legt besonderes Augenmerk auf die Verstöße, die erhebliche Auswirkungen auf die Erreichung der wichtigsten politischen Ziele der EU haben. Gleichzeitig wird die Kommission systematisch überwachen, ob das nationale Recht im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften steht, und dem Gerichtshof häufiger finanzielle Sanktionen vorschlagen, wenn Mitgliedstaaten EU-Recht nicht rechtzeitig in ihre nationale Rechtsordnung einbinden.

Europäisches Parlament/Rat:

Der politische Wille zur Verbesserung der Qualität und Transparenz der Rechtsetzung, bei der Rechtsvorschriften nur in Fällen mit klaren Vorteilen für die Bürger erlassen und überholte oder kostspielige Vorschriften aufgehoben werden, ist bei allen drei Organen der EU vorhanden. Die Kommission, das Europäische Parlament und der Rat haben sich gemeinsam verpflichtet, ihre Verfahren mit dem Ziel einer besseren Rechtsetzung in Einklang zu bringen. Das Potenzial für weitere Fortschritte ist noch nicht ausgeschöpft:

Das Europäische Parlament und der Rat sind aufgefordert, mit der Kommission zusammenarbeiten, um Methoden und Instrumente zur Anwendung einer besseren

Rechtsetzung zu entwickeln und ihren Verpflichtungen im Rahmen der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung nachzukommen.

Darüber hinaus werden die drei Organe dieses Jahr erstmals zusammenarbeiten, um anhand des Arbeitsprogramms der Kommission eine Reihe von Vorschlägen zu identifizieren, die im Gesetzgebungsverfahren vorrangig behandelt werden sollen. Dadurch wird die Eigenverantwortung gestärkt und eine schnellere Bearbeitung der wichtigsten Vorschläge sichergestellt.

Mitgliedstaaten:

Die EU wird oft als Ursache für Bürokratie und Verwaltungsaufwand angeführt. Manchmal stellen Bürger und Unternehmen aber fest, dass die nationalen Regierungen bei der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in nationales Recht zusätzliche Regeln hinzugefügt haben ("Überregulierung"). Mit der neuen Interinstitutionellen Vereinbarung wird versucht, Klarheit und Rechenschaftspflicht in die Art und Weise zu bringen, wie die Mitgliedstaaten die EU-Vorschriften umsetzen. Künftig sollen die Mitgliedstaaten der Kommission mitteilen, wenn sie der nationalen Gesetzgebung zusätzliche Anforderungen im Vergleich zum Unionsrecht hinzufügen, und dies ihren Bürgern erklären.

Die Mitgliedstaaten sollen ferner eng mit der Kommission zusammenarbeiten, um eine rechtzeitige und ordnungsgemäße Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten.

Vorrangige Maßnahmen