Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 betreffend Drogenausgangsstoffe - COM (2012) 548 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Europäische Datenschutzbeauftragte werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 753/02 = AE-Nr. 023003,
Drucksache 301/04 (PDF) = AE-Nr. 041381, AE-Nr. 042496 und AE-Nr. 100004

Brüssel, den 27.9.2012
COM (2012) 548 final
2012/0261 (COD)
{SWD(2012) 278 final}
{SWD(2012) 279 final}

Begründung

1. Hintergrund des Vorschlags

Allgemeiner Kontext

Zahlreiche chemische Stoffe werden in einer Vielzahl wichtiger industrieller Verfahren (z.B. bei der Synthese von Kunststoffen, pharmazeutischen Erzeugnissen, Kosmetika, Parfums, Waschmitteln und Aromastoffen) verwendet, und es wird aufgrund dieser legalen Verwendungsmöglichkeiten auf regionalen und globalen Märkten mit ihnen gehandelt. Einige dieser chemischen Stoffe können jedoch für die unerlaubte Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen verwendet werden. Jene chemischen, für einen legalen Zweck produzierten Stoffe, die für die illegale Drogenherstellung missbraucht werden können, werden Drogenausgangsstoffe genannt.

Drogenausgangsstoffe werden nur selten von jenen Tätern hergestellt, von denen sie in der illegalen Drogenherstellung verwendet werden, da ihre Erzeugung häufig eine große industrielle Infrastruktur erfordert. Deshalb wird versucht, diese Stoffe aus dem legalen Handel abzuzweigen.

Der Handel mit Drogenausgangsstoffen an sich ist wegen ihrer bedeutenden legalen Verwendungsmöglichkeiten nicht verboten. Um jedoch zu verhindern, dass Drogenausgangsstoffe zum Zweck der illegalen Drogenherstellung abgezweigt werden, wurde auf internationaler Ebene durch Artikel 12 des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen (im Folgenden "Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1988") ein spezifischer Rechtsrahmen geschaffen. Die Europäische Union ist Vertragspartei des Übereinkommens und ist ihren Verpflichtungen durch zwei Rechtsakte nachgekommen: die Verordnung (EG) Nr. 273/2004, in der die Überwachung des Intra-EU-Handels mit Drogenausgangsstoffen geregelt ist, und die Verordnung (EG) Nr. 111/2005, in der der Außenhandel geregelt ist. Mit dem EU-Rechtsrahmen wird die Überwachung und Kontrolle des legalen Handels mit Drogenausgangsstoffen gewährleistet. Die Wirtschaftsbeteiligten, d.h. Hersteller, Händler, Vermittler, Einführer, Ausführer und Großhändler von chemischen Stoffen, die im legalen Handel mit Drogenausgangsstoffen tätig sind, müssen Maßnahmen gegen Diebstahl ergreifen, ihre Kunden prüfen, verdächtige Vorgänge aufdecken und diese den Behörden melden. Diese Partnerschaft zwischen der Industrie und den Behörden ist für das reibungslose Funktionieren des Rechtsrahmens von wesentlicher Bedeutung.

Die Behörden überwachen Unternehmen, die mit Drogenausgangsstoffen handeln, um sicherzustellen, dass diese ordnungsgemäß ihren aus den Rechtsvorschriften erwachsenden Verpflichtungen nachkommen; zu diesem Zweck führen die Behörden Kontrollen vor Ort durch und wenden administrative Verfahren an, z.B. die Erteilung einer Erlaubnis und Registrierungen.

Gründe und Ziele des Vorschlags

Illegale Händler von Drogenausgangsstoffen kaufen die von ihnen benötigten Stoffe in verschiedenen Weltregionen und nutzen so die Schwächen in den Kontrollsystemen zu ihrem eigenen Vorteil aus. Mit diesem Vorschlag soll eine spezifische Schwäche beseitigt werden, die in der Europäischen Union aufgedeckt wurde, als große Mengen von Essigsäureanhydrid, dem wichtigsten Drogenausgangsstoff für Heroin, aus dem Intra-EU-Handel abgezweigt wurden: Von der im Jahr 2008 weltweit sichergestellten Gesamtmenge an Essigsäureanhydrid entfielen 75 % auf Beschlagnahmungen in der EU. Der Missbrauch von Heroin trägt seit den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts zu Problemen der öffentlichen Gesundheit in Europa bei. Auf Heroin entfällt immer noch der größte Anteil an Morbidität und Mortalität im Zusammenhang mit Drogenmissbrauch in der Europäischen Union.

Trotz eines sehr signifikanten Rückgangs der sichergestellten Menge an Essigsäureanhydrid in der EU seit 2008 stellt das Internationale Suchtstoffkontrollamt der Vereinten Nationen (INCB1) in seinem Jahresbericht nach wie vor fest, dass die europäischen Rechtsvorschriften für Kontrollmaßnahmen nicht streng genug sind, um die Abzweigung des wichtigsten Drogenausgangsstoffs für Heroin aus dem Intra-EU-Handel zu verhindern.

Am 7. Januar 2010 verabschiedete die Europäische Kommission einen Bericht über die Durchführung und Funktionsweise der geltenden EU-Rechtsvorschriften in Bezug auf2 Drogenausgangsstoffe, in dem festgestellt wurde, dass die Rechtsvorschriften im Großen und Ganzen gut funktionierten, es jedoch einige Schwachstellen gebe; der Bericht enthielt3 ferner Empfehlungen in Bezug auf diese Schwachstellen .

Mit dem vorliegenden Vorschlag, d.h. durch die Änderung der Verordnung (EG) Nr. 273/2004, wird der Empfehlung des Kommissionsberichts Rechnung getragen, die Verhinderung der Abzweigung von Essigsäureanhydrid, dem wichtigsten Drogenausgangsstoff für Heroin, aus dem Intra-EU-Handel zu verbessern, indem die Registrierungspflicht, die derzeit nur für jene Wirtschaftsbeteiligten gilt, die Essigsäureanhydrid in Verkehr bringen, auch auf Abnehmer des Stoffes ausgeweitet wird, und indem die harmonisierten Registrierungsvorschriften gestärkt werden, um die Gleichheit solider Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, damit der Binnenmarkt erhalten bleibt und voneinander abweichende nationale Maßnahmen vermieden werden.

Vereinbarkeit mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Dieser Vorschlag steht voll und ganz im Einklang mit den Zielen der EU-Strategie zur45 Drogenbekämpfung 2005-2012 und des EU-Drogenaktionsplans 2009-2012, in denen das Ziel formuliert wurde, die Abzweigung in der bzw. über die Europäische Union von für die illegale Herstellung von Drogen verwendeten Drogenausgangsstoffen und den illegalen Handel damit zu verringern.

Da die Drogenproblematik ein komplexes Phänomen ist, muss ein bereichsübergreifender Ansatz gewählt werden, mit dem sowohl das Angebot als auch die Nachfrage verringert6 werden. Mit der Verhinderung der Abzweigung von Drogenausgangsstoffen und des illegalen Handels damit wird beabsichtigt, das Angebot an illegalen Drogen zu verringern - das eigentliche Ziel dahinter ist ein hohes Niveau an Schutz, Lebensqualität und gesellschaftlicher Kohäsion für die Bürgerinnen und Bürger der EU, indem der Drogenmissbrauch im Einklang mit der EU-Strategie zur Drogenbekämpfung sowohl verhindert als auch verringert wird. Die Dienststellen der Europäischen Kommission führen derzeit als Vorbereitung der EU-Strategie zur Drogenbekämpfung ab dem Jahr 2013 7 eine Bewertung der EU-Strategie zur Drogenbekämpfung 2005-2012 durch. Mit dieser Bewertung wird jedoch nicht der wichtige Aspekt der "Angebotsverringerung" in Frage gestellt (der die Verhinderung der Abzweigung von Drogenausgangsstoffen einschließt), und die Europäische Union ist als Vertragspartei in Bezug auf Artikel 12 des Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1988 in jedem Fall dazu verpflichtet, auf das Ziel der Verhinderung der Abzweigung von Drogenausgangsstoffen hinzuarbeiten.

Ein hohes Niveau beim Gesundheitsschutz ist ein grundlegendes Prinzip des Übereinkommens, und dieses Prinzip ist in der Festlegung und Umsetzung aller Politiken und Aktivitäten der Europäischen Union zu gewährleisten. Die Kontrolle der Abzweigung von Drogenausgangsstoffen trägt zum Schutz der menschlichen Gesundheit bei, insbesondere im Bereich der drogenkonsumbedingten Gesundheitsschäden, in dem die Union nach Maßgabe des Vertrags die Vorbeugungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Drogenmissbrauchs ergänzen soll8.

Die Initiative steht ferner im Einklang mit dem im AEUV festgelegten Prinzip, wonach die Union darauf hinwirken soll, durch Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität, zur Koordinierung und Zusammenarbeit von Polizeibehörden und anderen9 zuständigen Behörden ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten .

2. Ergebnisse der Konsultationen der interessierten Kreise der Folgenabschätzungen

Konsultationen interessierter Kreise, Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Dienststellen der Kommission haben 2009 und zum Jahresanfang 2010 alle Interessengruppen über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 konsultiert und die Ergebnisse in einem Bericht an das Europäische Parlament und den Rat vorgelegt; dieser wurde am 7. Januar 2010 angenommen10. Im Mai 2010 nahm der Rat Schlussfolgerungen zum Bericht der Kommission an, in denen er die Bedeutung einer fortgesetzten aktiven Zusammenarbeit zwischen den Behörden und der Industrie sowie einer verbesserten Durchführung europäischer Rechtsvorschriften anerkannte. Der Rat forderte die Kommission auf, ein Arbeitsprogramm aufzustellen, um die ermittelten Schwachstellen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten anzugehen und vor Ende 2011 im Anschluss an eine sorgfältige

Beurteilung der potenziellen Auswirkungen auf die Behörden der Mitgliedstaaten und die11 Wirtschaftsbeteiligten Änderungen der Rechtvorschriften vorzuschlagen

Die Kommission entwickelte in der Folge sechs mögliche politische Optionen (Einzelheiten im folgenden Teil) und erörterte sie mit den Vertretern der Mitgliedstaaten und der Industrie im Juni 2010 im Rahmen einer einschlägigen Sitzung der Arbeitsgruppe "Drogenausgangsstoffe" (Drug Precursor Working Group).

Die Mitgliedstaaten sowie Interessengruppen aus der Industrie wurden darüber hinaus vom 23. Juli bis zum 18. Oktober 2010 im Rahmen einer schriftlichen Konsultation zu den sechs Optionen befragt. Es wurden drei große Zielgruppen ermittelt: Hersteller und Händler (Wirtschaftsbeteiligte), Endverwender und zuständige Behörden der Mitgliedstaaten. Zusätzlich wurde vom 1. Oktober bis zum 24. November 2010 eine KMU-Konsultation im Rahmen des Enterprise Europe Network durchgeführt, um zu gewährleisten, dass auch die Belange einer spezifischen Zielgruppe - die der Endverwender von Drogenausgangsstoffen, in der Mehrzahl KMU Berücksichtigung finden.

Zur detaillierten Bewertung der aus jeder einzelnen politischen Option entstehenden Verwaltungskosten für Unternehmen und Behörden gab die Kommission eine Studie bei einem externen Berater in Auftrag.

Folgenabschätzung

Da die nur unzureichende Kontrolle aller am legalen Handel mit Drogenausgangsstoffen beteiligten Wirtschaftsakteure durch die zuständigen Behörden den Kern des Problems darstellt, wird mit allen untersuchten politischen Optionen versucht, den Aspekt der Kontrolle mittels strengerer Melde-, Notifizierungs- und Registrierungspflichten für die Wirtschaftsakteure zu stärken. Die folgenden sechs politischen Optionen wurden einer Folgenabschätzung unterzogen:

Option 1 (Ausgangsoption): keine Maßnahmen: die derzeitigen EU-Rechtsvorschriften bleiben unverändert;

Option 2: strengere Meldepflichten;

Option 3: strengere Regeln und Verpflichtungen für Wirtschaftsbeteiligte in Bezug auf Kundenerklärungen von Endverwendern;

Option 4: Verpflichtung der Wirtschaftsbeteiligten zu einer systematischen Meldung neuer Endverwender bei den Behörden, um eine Überprüfung zu ermöglichen;

Option 5: Verpflichtung der Endverwender zur Registrierung sowie strengere Anforderungen hinsichtlich der Registrierung;

Option 6: Verschiebung von Essigsäureanhydrid aus der Kategorie 2 der erfassten Stoffe in die Kategorie 1.

Für die Optionen 2 bis 5 wurden zwei Unteroptionen analysiert: entweder spezifische Einschränkung dieser Optionen auf Essigsäureanhydrid oder Anwendung dieser Optionen auf alle erfassten Stoffe der Kategorie 2.

Die Folgenabschätzung 12 führte zu der Gesamtbewertung, dass sowohl die Option 4 (nur für Essigsäureanhydrid) als auch die Option 5 (nur für Essigsäureanhydrid) gute Möglichkeiten wären, um die ausgewiesenen Ziele zu erreichen. Beide Optionen hätten Auswirkungen auf KMU, da es sich bei den Endverwendern von Essigsäureanhydrid vorwiegend um KMU handelt, jedoch wäre die Option 5 im Vergleich zu Option 4 mit weniger Aufwand hinsichtlich der jährlich entstehenden Kosten für Unternehmen verbunden (vorausgesetzt, die Behörden geben nicht alle Kosten an die Registrierungspflichtigen in Form von Gebühren weiter); dieses Argument ist vor allem für KMU von Bedeutung. Insgesamt geben die starke politische Unterstützung der meisten Mitgliedstaaten für Option 5, die auf internationaler Ebene geäußerten Meinungen hinsichtlich einer in den europäischen Rechtsvorschriften nur unzureichend vorgeschriebenen systematischen Kontrolle aller Endverwender von Essigsäureanhydrid sowie die etwas geringere Belastung für KMU den Ausschlag zugunsten von Option 5.

3. Rechtliche Aspekte

Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für diesen Vorschlag ist Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Artikel 114 zielt darauf ab, bei der Errichtung des Binnenmarkts ein hohes Niveau in den Bereichen Gesundheits- und Umweltschutz zu gewährleisten.

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gemäß Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt.

Mit der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 wird das allgemeine Ziel verfolgt, die Abzweigung von Drogenausgangsstoffen aus dem legalen Handel im Einklang mit den Verpflichtungen zu verhindern, die sich für die Europäische Union aus Artikel 12 des Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1988 ergeben. Mit der Verordnung wird ein Beitrag zur weltweiten Bekämpfung der illegalen Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen und des Handels damit geleistet und gleichzeitig eine korrekte Funktionsweise des Binnenmarktes für Drogenausgangsstoffe sichergestellt, indem die Wirtschaftsbeteiligten innerhalb der EU den gleichen harmonisierten Vorschriften unterworfen sowie unnötige Hemmnisse für den legalen Handel und administrative Belastungen für Unternehmen und die zuständigen Behörden vermieden werden.

Das Ziel dieses Vorschlags - das heißt die Einführung strengerer Kontrollmaßnahmen in Bezug auf Essigsäureanhydrid zur Verhinderung seiner Abzweigung aus dem EU-Binnenmarkt und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen - kann auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und ist aus folgenden Gründen besser auf EU-Ebene zu erreichen:

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gemäß Artikel 5 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union geht dieser Vorschlag nicht über das zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinaus. Indem die Abzweigung von Drogenausgangsstoffen aus dem legalen Handel zur illegalen Drogenherstellung verhindert wird, ist zu erwarten, dass durch diesen Vorschlag auch ein Beitrag zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen geleistet wird und die Bürger auf diese Weise vor Gesundheitsschäden durch Drogenkonsum geschützt werden. Darüber hinaus dürfte mit diesem Vorschlag, der die rechtmäßig mit Drogenausgangsstoffen handelnden Wirtschaftsbeteiligten und Verwender harmonisierten Vorschriften unterwirft, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes gewährleistet sein, indem unnötige Hemmnisse für den legalen Handel und administrative Belastungen für Wirtschaftsbeteiligte und die zuständigen Behörden vermieden werden.

Gegenstand des Vorschlags sind nur die Schwachstellen, die bei der Bewertung des Funktionierens und der Durchführung von Rechtsvorschriften zu Drogenausgangsstoffen erkannt wurden, und zwar indem die Registrierung nicht nur für jene Wirtschaftsbeteiligten verbindlich wird, die Essigsäureanhydrid in Verkehr bringen, sondern auch für Verwender, die den Stoff für eigene Zwecke oder Verfahren erwerben (d.h. Endverwender). Mit dem Vorschlag werden die beabsichtigten Regelungen für Essigsäureanhydrid nicht auf andere erfasste Stoffe in Kategorie 2 ausgedehnt.

Wahl des Instruments

Das gewählte Rechtsinstrument ist eine Verordnung, da das Ziel darin besteht, die Vorschriften zu harmonisieren, die für Wirtschaftsbeteiligte (Endverwender) gelten, die Essigsäureanhydrid für eigene Zwecke oder Verfahren nutzen. Mit dieser Verordnung wird die bereits bestehende Verordnung (EG) Nr. 273/2004 geändert.

Kernbestimmungen des Vorschlags

Durch den Vorschlag wird für Endverwender von Essigsäureanhydrid eine Registrierungspflicht eingeführt, wie sie bereits für Wirtschaftsbeteiligte gilt, die den Stoff in Verkehr bringen; ferner werden die Vorschriften in Bezug auf die Registrierung verschärft.

Zudem wird die Einrichtung und Pflege einer "Europäischen Datenbank für Drogenausgangsstoffe" vorgeschlagen, um die Einholung der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen über Sicherstellungen von Drogenausgangsstoffen und abgefangene Lieferungen in Einklang mit dem derzeit geltenden Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 zu modernisieren, um eine Liste jener Wirtschaftsbeteiligten und Verwender zu erstellen und zu aktualisieren, die legal mit Drogenausgangsstoffen handeln oder diese verwenden und im Besitz einer EU-Erlaubnis bzw. Registrierung sind, und um die Wirtschaftsbeteiligten in die Lage zu versetzen, in Einklang mit dem derzeit geltenden Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 den zuständigen Behörden in Kurzform Informationen über Vorgänge im Zusammenhang mit erfassten Stoffen vorzulegen.

Außerdem werden in diesem Verordnungsentwurf die auf das Ausschussverfahren in seiner früheren Form bezogenen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 an die neuen Regelungen des Vertrags von Lissabon angepasst.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union, da keine zusätzlichen Mittel für die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahme erforderlich sind. Die zur Verwirklichung der europäischen Datenbank erforderlichen Mittel sind bereits in den erfolgten Mittelzuweisungen im Rahmen des Haushaltsverfahrens sowie in der Haushaltslinie "Binnenmarkt" berücksichtigt. Über die bereits in der offiziellen Planung der Kommission für die kommenden Jahre vorgesehenen Ausgaben hinaus hat die vorgeschlagene Verordnung daher keine Auswirkungen auf den Haushalt.

5. zusätzliche Angaben

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 273/2004 betreffend Drogenausgangsstoffe (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union, gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses1,2 nach Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten, nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Die Verordnung (EG) Nr. 273/2004 sollte daher entsprechend geändert werden -

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1

Die Verordnung (EG) Nr. 273/2004 wird wie folgt geändert:

Artikel 2

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft. Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang
"Kategorie 2

Unterkategorie 2A

StoffKN-Bezeichnung
(sofern anders lautend)
KN-Code (1)CAS-Nr. (2)
Essigsäureanhydrid29152400108-24-7

Die Salze der in dieser Kategorie aufgeführten Stoffe, sofern das Vorhandensein solcher Salze möglich ist.

Unterkategorie 2B

StoffKN-Bezeichnung
(sofern anders lautend)
KN-Code (1)CAS-Nr. (2)
Phenylessigsäure29163400103-82-2
Anthranilsäure29224300118-92-3
Piperidin29333200110-89-4
Kaliumpermanganat284161007722-64-7

Die Salze der in dieser Kategorie aufgeführten Stoffe, sofern das Vorhandensein solcher Salze möglich ist.