Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle COM (2015) 596 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 619/92 = AE-Nr. 922412

Brüssel, den 2.12.2015
COM (2015) 596 final
2015/0276 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2015) 259 final}
{SWD(2015) 260 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

1.1 Allgemeiner Kontext

Der Wirtschaft der Union gehen zurzeit beträchtliche Mengen potenzieller Sekundärrohstoffe verloren, die sich in Abfallströmen befinden. Im Jahr 2013 fielen in der EU insgesamt rund 2,5 Mrd. Tonnen Abfälle an, von denen 1,6 Mrd. Tonnen nicht wiederverwendet oder recycelt wurden und somit der europäischen Wirtschaft verloren gingen. Nach Schätzungen hätten weitere 600 Mio. Tonnen recycelt oder wiederverwendet werden können. Von den in der Union angefallenen Siedlungsabfällen beispielsweise wurde nur ein begrenzter Anteil (43 %) recycelt, der Rest wurde auf Deponien abgelagert (31 %) oder verbrannt (26 %). Die Union verpasst so wichtige Gelegenheiten, ihre Ressourceneffizienz zu verbessern und eine stärker kreislauforientierte Wirtschaft zu schaffen.

Bei der Abfallbewirtschaftung sind in der Union zudem große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu verzeichnen. Während im Jahr 2011 in sechs Mitgliedstaaten weniger als 3 % des Siedlungsabfalls in Deponien verbracht wurde, waren es 18 Mitgliedstaaten mehr als 50 %, in einigen sogar über 90 %. Diese Disparitäten müssen dringend beseitigt werden.

Die Vorschläge zur Änderung der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle1, der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle2, der Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien3, der Richtlinie 2000/53/EG über Altfahrzeuge4, der Richtlinie 2006/66/EG über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren5 und der Richtlinie 2012/19/EU über Elektro- und Elektronik-Altgeräte6 sind Teil eines Pakets zur Kreislaufwirtschaft, das auch eine Mitteilung der Kommission mit dem Titel "Den Kreislauf schließen - Ein Aktionsplan der EU für die Kreislaufwirtschaft".

1.2 Gründe und Ziele des Vorschlags

Jüngste Trends deuten darauf hin, dass die Ressourceneffizienz noch weiter verbessert werden kann und dass sie großen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Nutzen mit sich bringen kann. Die Nutzung von Abfällen als Ressource ist ein wesentlicher Schritt auf dem Weg zu einer verbesserten Ressourceneffizienz und um den wirtschaftlichen Kreislauf zu schließen.

Die rechtsverbindlichen Zielvorgaben im Abfallrecht der EU waren wichtige Triebfedern für die Verbesserung der Abfallbewirtschaftungspraktiken, die Anregung von Innovationen im Recyclingsektor, die Begrenzung der Deponierung und die Schaffung von Anreizen zur Änderung des Verbraucherverhaltens. Die Weiterentwicklung der Abfallpolitik kann erhebliche Vorteile mit sich bringen: nachhaltiges Wachstum und Schaffung von Arbeitsplätzen, weniger Treibhausgasemissionen, direkte Einsparungen dank besserer Abfallbewirtschaftungspraktiken sowie eine bessere Umwelt.

Mit dem Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2008/98/EG wird der Verpflichtung zur Überprüfung der Abfallbewirtschaftungsziele dieser Richtlinie nachgekommen. Die Vorschläge, die Teil des Pakets zur Kreislaufwirtschaft sind und die sechs obengenannten Richtlinien ändern, stützen sich zum Teil auf den Vorschlag, den die Kommission im Juli 2014 vorgelegt und im Februar 2015 wieder zurückgezogen hatte. Sie stehen im Einklang mit den Zielen des Fahrplans für ein ressourcenschonendes Europa7 und des 7. Umweltaktionsprogramms8, zu denen die vollständige Umsetzung der Abfallhierarchie9 in allen Mitgliedstaaten, die Senkung des Pro-Kopf-Abfallaufkommens und des Abfallaufkommens in absoluten Werten, die Gewährleistung eines Recyclings von hoher Qualität sowie die Verwendung recycelter Abfälle als wichtige und zuverlässige Rohstoffquelle der Union gehören. Sie tragen auch zur Durchführung der EURohstoffinitiative10 und gehen auf die Notwendigkeit ein, Lebensmittelverschwendung zu vermeiden. Darüber hinaus vereinfachen diese Vorschläge die in allen sechs Richtlinien enthaltenen Berichtspflichten.

2. Ergebnisse der Konsultationen der interessierten Kreise und der Folgenabschätzung

2.1 Studien

In den Vorschlägen und der beigefügten Folgenabschätzung werden die technologischen, sozioökonomischen und Kosten-Nutzen-Aspekte der Durchführung und Weiterentwicklung des EU-Abfallrechts bewertet. In einer Ergänzung zur Folgenabschätzung wurden die potenziellen Auswirkungen zusätzlicher Varianten der wichtigsten in der Folgenabschätzung definierten Politikoptionen analysiert.

2.2 Interne Konsultation

Innerhalb der Kommission wurde die Ausarbeitung der Legislativvorschläge von einer Lenkungsgruppe "Folgenabschätzung" aus verschiedenen Dienststellen der Kommission (SG, ECFIN, GROW, CLIMA, JRC und ESTAT) begleitet.

2.3 Externe Konsultation

Die Kommission stellte eine vorläufige Liste der zu behandelnden Fragen auf; im Februar 2013 wurden die ersten Gespräche mit den wichtigsten Interessenträgern geführt. Im Juni 2013 wurde im Einklang mit den Mindeststandards für die Konsultation eine öffentliche Online-Konsultation eingeleitet, die im September 2013 abgeschlossen wurde. Dabei gingen 670 Antworten ein, die das starke öffentliche Problembewusstsein für die Abfallbewirtschaftung in der EU und die hohen Erwartungen an ein Tätigwerden der EU auf diesem Gebiet widerspiegeln. Eine spezielle Konsultation der Mitgliedstaaten fand zwischen

2.4 Folgenabschätzung

Zusammen mit dem im Juli 2014 angenommenen Vorschlag11 wurden eine Folgenabschätzung und eine Zusammenfassung veröffentlicht. In der Folgenabschätzung, die nach wie vor die wichtigste analytische Grundlage für die überarbeiteten

Legislativvorschläge ist, werden die wichtigsten ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der einzelnen Politikoptionen zur Verbesserung der Abfallbewirtschaftung in der EU bewertet. Es werden Ziele mit unterschiedlich hohen Ambitionen geprüft und mit einem Baseline-Szenario verglichen, um festzustellen, welche Instrumente und Ziele maximalen Nutzen zu minimalen Kosten versprechen. der Ausschuss für Folgenabschätzung der Kommission gab am 8. April 2014 eine befürwortende Stellungnahme zu der Folgenabschätzung ab und formulierte eine Reihe von Empfehlungen zur Feinabstimmung des Berichts. Er forderte, die Problemstellung und die Notwendigkeit neuer mittelfristiger Ziele genauer zu präzisieren, die Argumente für ein Deponieverbot unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie für einheitliche Ziele in allen Mitgliedstaaten besser zu untermauern und genauer zu erläutern, wie die unterschiedlichen Abfallbewirtschaftungsleistungen der Mitgliedstaaten in dem Vorschlag berücksichtigt werden.

Die Folgenabschätzung ergab, dass eine Kombination von Optionen die folgenden Vorteile hat:

Zusammen mit dem Legislativvorschlag wurde ein die Folgenabschätzung ergänzender Analysevermerk erstellt. In diesem Vermerk wurde eine Reihe von zusätzlichen Optionen und Varianten analysiert, um die unterschiedlichen Ausgangspositionen der einzelnen Mitgliedstaaten besser zu berücksichtigen.

3. Rechtliche Aspekte

3.1 Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Die wichtigsten Elemente der Vorschläge zur Änderung des EU-Abfallrechts:

3.2 Rechtsgrundlage und Grundlage für das Tätigwerden der EU

Mit den Vorschlägen werden sechs Richtlinien geändert, die die Bewirtschaftung unterschiedlicher Abfallarten betreffen. Die Vorschläge zur Änderung der Richtlinie 2008/98/EG, der Richtlinie 1999/31/EG, der Richtlinie 2000/53/EG, der Richtlinie 2006/66/EG und der Richtlinie 2012/19/EU beruhen auf Artikel 192 Absatz 1 AEUV, während sich der Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG auf Artikel 114 AEUV stützt.

In Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie 2008/98/EG wird für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling von Haushalts- und ähnlichen Abfällen eine Zielvorgabe von 50 % und für die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die sonstige stoffliche Verwertung nicht gefährlicher Bau- und Abbruchabfälle eine Zielvorgabe von 70 % bis 2020 festgesetzt. Gemäß Artikel 11 Absatz 4 musste die Kommission unter Berücksichtigung der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Festlegung der Zielvorgaben bis spätestens 31. Dezember 2014 diese Vorgaben überprüfen, um sie nötigenfalls zu erhöhen und die Festlegung von Zielvorgaben für weitere Abfallströme in Betracht zu ziehen. Gemäß Artikel 9 Buchstabe c musste die Kommission bis Ende 2014 Zielvorgaben für die Abfallvermeidung und Entkopplung vom Wirtschaftswachstum auf der Grundlage bewährter verfügbarer Verfahren festlegen, die bis 2020 zu erreichen sind, und, falls notwendig, die in Artikel 29 Absatz 4 genannten Indikatoren überprüfen. Gemäß Artikel 37 Absatz 4 schließlich musste die Kommission im ersten Bericht, der bis zum 12. Dezember 2014 zu erstellen war, mehrere Maßnahmen überprüfen, darunter die Programme für die Herstellerverantwortung bei bestimmten Abfallströmen, sowie Zielvorgaben, Indikatoren und Maßnahmen auf den Gebieten Recycling sowie stoffliche und energetische Verwertung, die dazu beitragen können, die in den Artikeln 1 und 4 genannten Ziele wirkungsvoller zu erreichen.

In Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie 1999/31/EG werden für die Verringerung der zu deponierenden Mengen biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle drei Ziele festgelegt und wird die Deponierung bestimmter Abfälle verboten. Die Mitgliedstaaten müssen das letzte Ziel für die Verringerung der zu deponierenden Mengen biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle bis zum 16. Juli 2016 erreichen. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 wird das Ziel bis zum 16. Juli 2014 unter Berücksichtigung der praktischen Erfahrungen der Mitgliedstaaten bei der Verfolgung der beiden vorangegangenen Ziele überprüft und gegebenenfalls bestätigt oder geändert, um ein hohes Maß an Umweltschutz zu gewährleisten.

In Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 94/62/EG werden Zielvorgaben für die Verwertung und die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfall festgelegt, die nach Artikel 6 Absatz 5 alle fünf Jahre auf der Grundlage der praktischen Erfahrungen in den Mitgliedstaaten und der Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung und der Evaluierungstechniken wie etwa Lebenszyklusanalysen und Kosten-Nutzen-Analysen neu festgelegt werden.

3.3 Subsidiaritätsprinzip und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die Vorschläge stehen im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankert sind. Sie beschränken sich auf die Änderung der genannten Richtlinien, indem ein Rahmen für die Festlegung gemeinsamer Ziele geschaffen wird, und stellen es den Mitgliedstaaten frei, sich für spezifische Umsetzungsmethoden zu entscheiden.

3.4 Erläuternde Dokumente

Die Kommission hält Dokumente zur Erläuterung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinien getroffenen Maßnahmen für erforderlich, um die Qualität der Informationen über die Umsetzung der Richtlinien zu verbessern.

Das Abfallrecht wird in den Mitgliedstaaten oft stark dezentralisiert - je nach Verwaltungsstruktur eines Mitgliedstaats auf regionaler oder lokaler Ebene - und durch zahlreiche Rechtsakte umgesetzt. Daher müssen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der geänderten Richtlinien möglicherweise viele unterschiedliche Rechtsakte auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ändern.

Die Vorschläge dienen der Änderung von sechs verschiedenen Abfallrichtlinien und wirken sich auf eine Vielzahl rechtlich bindender Verpflichtungen aus, einschließlich einer umfassenden Änderung der in der Richtlinie 2008/98/EG, der Richtlinie 1999/31/EG und der Richtlinie 94/62/EG enthaltenen Zielvorgaben sowie eine Vereinfachung der Richtlinie 2000/53/EG, der Richtlinie 2006/66/EG und der Richtlinie 2012/19/EU. Es handelt sich um eine komplexe Überarbeitung des Abfallrechts, die eine ganze Reihe nationaler Rechtsvorschriften betreffen kann.

Die überarbeiteten Ziele für die Abfallbewirtschaftung in den geänderten Richtlinien sind miteinander verzahnt und sollten sorgfältig in nationales Recht umgesetzt und später in die nationalen Abfallbewirtschaftungssysteme einbezogen werden.

Die vorgeschlagenen Bestimmungen werden ein breites Spektrum privater und öffentlicher Interessenträger in den Mitgliedstaaten betreffen und bedeutende Auswirkungen auf künftige Investitionen in die Abfallbewirtschaftungsinfrastruktur haben. Die neuen Rechtsvorschriften müssen unbedingt vollständig und korrekt umgesetzt werden, damit gewährleistet ist, dass ihre Ziele (d.h. Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt, bessere Ressourceneffizienz, Funktionieren des Binnenmarkts sowie Vermeidung von Handelshemmnissen und Wettbewerbsbeschränkungen in der EU) erreicht werden.

Die Verpflichtung zur Vorlage erläuternder Dokumente kann für bestimmte Mitgliedstaaten einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand bedeuten. Erläuternde Dokumente sind jedoch notwendig zur wirksamen Überprüfung der vollständigen und korrekten Umsetzung in nationales Recht, die aus den oben genannten Gründen erforderlich ist und für die keine weniger aufwändige Methode existiert. Zudem können erläuternde Dokumente einen wesentlichen Beitrag leisten, wenn es darum geht, den Verwaltungsaufwand bei der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften durch die Kommission zu verringern. Ohne erläuternde Dokumente wären zur Kontrolle der Umsetzungsverfahren in allen Mitgliedstaaten erhebliche Ressourcen und unzählige Kontakte zu nationalen Behörden vonnöten.

Aus diesem Grund sollten die Mitgliedstaaten ersucht werden, bei der Notifizierung ihrer Umsetzungsmaßnahmen ein oder mehrere Dokumente beizulegen, mit denen die Beziehung zwischen den Bestimmungen dieser Richtlinien zur Änderung des EU-Abfallrechts und den entsprechenden Teilen der Rechtsakte zu deren Umsetzung in nationales Recht erläutert wird.

3.5 Delegierte Befugnisse und Durchführungsbefugnisse der Kommission

Die delegierten Befugnisse und Durchführungsbefugnisse der Kommission sowie die entsprechenden Verfahren für den Erlass der Rechtsakte sind in Artikel 1 Nummern 4, 5, 6, 9, 11, 14, 15, 18, 19, 21 und 22 des die Richtlinie 2008/98/EG betreffenden Vorschlags, Artikel 1 Nummern 4, 6, 7, 9 und 10 des die Richtlinie 94/62/EG betreffenden Vorschlags, Artikel 1 Nummern 6 und 7 des die Richtlinie 1999/31/EG betreffenden Vorschlags und in den vorgeschlagenen Änderungen in den Artikeln 1 und 3 des die Richtlinien 2000/53/EG und 2012/19/EU betreffenden Vorschlags festgelegt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die Vorschläge haben keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union, weshalb ihnen kein Finanzbogen im Sinne des Artikels 31 der Haushaltsordnung (Verordnung (EG, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates) beigefügt ist. 2015/0276 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses12, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1
Änderungen

Die Richtlinie 94/62/EG wird wie folgt geändert:

1. Artikel 3 wird wie folgt geändert:

2. In Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 erhält Satz 1 folgende Fassung:

"Bei solchen anderen Maßnahmen kann es sich um nationale Programme, Anreize im Rahmen von Systemen der erweiterten Herstellerverantwortung zur weitestmöglichen Verringerung der Umweltauswirkungen von Verpackungen oder ähnliche Maßnahmen handeln, die gegebenenfalls nach Konsultation der Marktteilnehmer getroffen werden und die darauf abzielen, die zahlreichen in den Mitgliedstaaten zur Abfallvermeidung ergriffenen Initiativen nutzbringend zusammenzufassen. Sie müssen den Zielen dieser Richtlinie gemäß Artikel 1 Absatz 1 entsprechen."

3. Artikel 6 wird wie folgt geändert:

4. Es wird folgender Artikel 6a eingefügt:

"Artikel 6a
Berechnung der Erfüllung der Zielvorgaben gemäß Artikel 6

5. Es wird folgender Artikel 6b eingefügt:

"Artikel 6b
Frühwarnbericht

6. Artikel 11 Absatz 3 erhält folgende Fassung:

(3) Der Kommission wird die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 21a delegierte Rechtsakte zu erlassen, um festzulegen, unter welchen Bedingungen die in Absatz 1 genannten Konzentrationen nicht für recycelte Materialien und Produkte in geschlossenen, kontrollierten Kreisläufen gelten dürfen, und welche Arten von Verpackungen von der Anforderung gemäß Absatz 1 dritter Gedankenstrich ausgenommen sind."

7. Artikel 12 wird wie folgt geändert:

8. Artikel 17 wird gestrichen.

9. Artikel 19 erhält folgende Fassung:

(1) Die Kommission erlässt die erforderlichen Durchführungsrechtsakte zur Anpassung des in Artikel 8 Absatz 2 und Artikel 10 Absatz 2 sechster Gedankenstrich genannten Kennzeichnungssystems an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 21 Absatz 2 genannten Verfahren erlassen.

10. Artikel 20 erhält folgende Fassung:

"Artikel 20
Spezifische Maßnahmen

Der Kommission wird die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 21a die delegierten Rechtsakte zu erlassen, die notwendig sind, um Probleme bei der Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie, insbesondere in Bezug auf inerte Verpackungsmaterialien, die in der Union in sehr geringen Mengen (d.h. mit einem Anteil von rund 0,1 Gewichtsprozent) in den Verkehr gebracht werden, Primärverpackungen für medizinische Geräte und pharmazeutische Erzeugnisse sowie Klein- und Luxusverpackungen zu beseitigen."

11. Artikel 21 erhält folgende Fassung:

"Artikel 21
Ausschussverfahren

12. Es wird folgender Artikel 21a eingefügt:

"Artikel 21a
Ausübung der Befugnisübertragung

13. Anhang III der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, erhält die Fassung des Anhangs der vorliegenden Richtlinie.

14. Der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle wird ein Anhang IV in der Fassung des Anhangs der vorliegenden Richtlinie hinzugefügt.

Artikel 2
Umsetzung

Artikel 3
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 4
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Der Präsident Der Präsident

Brüssel, den 2.12.2015 COM (2015) 596 final ANNEX 1 Anhang des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

{SWD(2015) 259 final}
{SWD(2015) 260 final}

Anhang

Anhang III wird wie folgt geändert:

Es wird folgender Anhang IV hinzugefügt:

"Anhang IV
Berechnungsmethode für die Vorbereitung zur Wiederverwendung von Produkten und Bestandteilen für die Zwecke von Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben f bis i

Zur Berechnung der angepassten Quote des Recycling und der Vorbereitung zur Wiederverwendung gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben f bis i verwenden die Mitgliedstaaten die folgende Formel:

E: angepasste Recycling- und Wiederverwendungsquote in einem gegebenen Jahr;

A: Gewicht der in einem gegebenen Jahr recycelten oder zur Wiederverwendung vorbereiteten Verpackungsabfälle;

R: Gewicht der in einem gegebenen Jahr zur Wiederverwendung vorbereiteten Produkte und Bestandteile;

P: Gewicht der in einem gegebenen Jahr erzeugten generierten Verpackungsabfälle."