Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf die Harmonisierung und Vereinfachung bestimmter Regelungen des Mehrwertsteuersystems und zur Einführung des endgültigen Systems der Besteuerung des Handels zwischen Mitgliedstaaten - COM (2017) 569 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet. Das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 920/09 (PDF) = AE-Nr. 091124,
Drucksache 799/10 (PDF) = AE-Nr. 101021,
Drucksache 191/16 (PDF) = AE-Nr. 160271,
Drucksache 637/16 (PDF) = AE-Nr. 160936, AE-Nr. . 041394, 111071

Europäische Kommission
Brüssel, den 4.10.2017 COM (2017) 569 final 2017/0251 (CNS)

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf die Harmonisierung und Vereinfachung bestimmter Regelungen des Mehrwertsteuersystems und zur Einführung des endgültigen Systems der Besteuerung des Handels zwischen Mitgliedstaaten

{SWD(2017) 325 final}
{SWD(2017) 326 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Indirekte Verbrauchsteuern unterliegen auf internationaler Ebene dem Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsland. Anders gesagt: Die Steuern werden in dem Land erhoben, in dem die Gegenstände und Dienstleistungen verbraucht werden.

Die Mehrwertsteuer (MwSt) ist die älteste Verbrauchsteuer Europas. Im Jahr 1967 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem einzurichten, das innerhalb der Europäischen Gemeinschaft genauso funktioniert, als wäre diese ein einziges Land1. Aufgrund der Notwendigkeit, die Steuergrenzen zwischen den Mitgliedstaaten bis Ende 1992 abzuschaffen, musste die Besteuerung des Warenhandels in der Europäischen Gemeinschaft überprüft werden. Das Ziel bestand darin, Gegenstände im Herkunftsland zu besteuern, sodass für den innergemeinschaftlichen Handel dieselben Bedingungen gelten würden wie für den inländischen Handel, was der Vorstellung von einem echten Binnenmarkt perfekt entsprechen würde.

Da weder die politischen noch die technischen Bedingungen reif für ein derartiges System waren, wurde eine Mehrwertsteuerübergangsregelung angenommen2. Bei dieser Regelung wird bei Warenumsätzen zwischen Unternehmen der grenzüberschreitende Warenverkehr in zwei separate Umsätze aufgeteilt: eine steuerbefreite Lieferung im Abgangsmitgliedstaat der Gegenstände und einen innergemeinschaftlichen Erwerb, der im Bestimmungsmitgliedstaat besteuert wird. Diese Regelung wurde als vorübergehend angesehen und bringt nicht nur Vorteile mit sich, da die Möglichkeit, Gegenstände mehrwertsteuerfrei zu erwerben, das Betrugsrisiko erhöht, und das System aufgrund seiner Komplexität den grenzüberschreitenden Handel nicht begünstigt. Diese Übergangsregelung wird mehr als 20 Jahre nach ihrer Annahme jedoch noch immer angewandt.

Nach einer breiten öffentlichen Debatte, die mit einer Konsultation zum Grünbuch zur Zukunft der Mehrwertsteuer3 vom 6. Dezember 2011 eingeleitet wurde, nahm die Kommission die Mitteilung zur Zukunft der Mehrwertsteuer - Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienteren MwSt-System, das auf den Binnenmarkt zugeschnitten ist4 an. Diese Konsultation bestätigte den Eindruck, dass viele Unternehmen häufig aufgrund der Komplexität, der zusätzlichen Befolgungskosten und der mangelnden Rechtssicherheit des Mehrwertsteuersystems vor grenzüberschreitenden Tätigkeiten zurückschrecken und die Vorteile des Binnenmarkts nicht ausschöpfen. Sie bot ferner eine Gelegenheit zu überprüfen, ob die 1967 eingegangene Verpflichtung noch gültig war.

Die Gespräche mit den Mitgliedstaaten zeigten, dass das Ziel einer Besteuerung im Ursprungsmitgliedstaat politisch noch immer unerreichbar war, was der Rat im Mai 2012 auch bestätigte5. Auch das Europäische Parlament6 und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss7 räumten ein, dass man sich in einer Sackgasse befand, und favorisierten als realistische Lösung ein neues Mehrwertsteuersystem auf dem Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsland.

Nach der Annahme der genannten Mitteilung begann die Kommission einen breit angelegten und transparenten Dialog mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern, um die verschiedenen Möglichkeiten zur Umsetzung des Bestimmungslandprinzips genau zu prüfen. Der Hauptgedanke dahinter war, dass Geschäftstätigkeiten innerhalb der Europäischen Union (im Folgenden "Union" oder "EU") so einfach und sicher wie rein inländische Geschäftstätigkeiten sein sollten. Der Dialog fand hauptsächlich über die Gruppe "Zukunft der Mehrwertsteuer"8 und die Mehrwertsteuer-Expertengruppe9 statt.

Anschließend nahm die Kommission am 7. April 2016 den Aktionsplan im Bereich der Mehrwertsteuer - Auf dem Weg zu einem einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum: Zeit für Reformen10 (Mehrwertsteuer-Aktionsplan) an. Darin verkündete die Kommission u.a. ihre Absicht, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel innerhalb der Union anzunehmen, das auf dem Prinzip der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat beruht, um einen robusten, einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum zu schaffen. Ein Legislativvorschlag für ein solches einfacheres und weniger betrugsanfälliges endgültiges Mehrwertsteuersystem für den Handel innerhalb der Union wurde in das Arbeitsprogramm der Kommission für 1711 aufgenommen.

In seinen Schlussfolgerungen vom 25. Mai 1612 nahm der Rat die Anmerkungen im Mehrwertsteuer-Aktionsplan der Kommission zum Weg hin zu einem endgültigen Mehrwertsteuersystem sowie ihre Absicht zur Kenntnis, als ersten Schritt im Jahr 2017 einen Legislativvorschlag für das endgültige Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel zwischen Unternehmen vorzulegen. Der Rat bekräftigte außerdem seine Ansicht, wonach der "Grundsatz, die Lieferung von Gegenständen und die Erbringung von Dienstleistungen im Ursprungsmitgliedstaat zu besteuern", durch den "Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat" ersetzt werden sollte. Das Europäische Parlament begrüßte ebenfalls die Absicht der Kommission, bis 2017 ein endgültiges Mehrwertsteuersystem vorzuschlagen, das einfach, gerecht, robust, effizient und weniger betrugsanfällig ist.13

In seinen Schlussfolgerungen vom 8. November 1614 erklärte der Rat, dass das derzeitige Mehrwertsteuersystem verbessert werden sollte, während die Kommission noch das endgültige Mehrwertsteuersystem für den EU-internen Handel ausarbeitet. In diesem Zusammenhang forderte der Rat Änderungen in vier Bereichen:

Um den Wünschen des Rats nachzukommen, werden Änderungen der Mehrwertsteuerrichtlinie15 in den ersten drei Bereichen vorgeschlagen. Der vierte Bereich erfordert eine Änderung der Mehrwertsteuer-Durchführungsverordnung16 und ist daher Gegenstand eines separaten Vorschlags.

Im vorliegenden Vorschlag werden außerdem die Eckpunkte des endgültigen Systems für den Handel zwischen Unternehmen innerhalb der Union eingeführt. Ein im Jahr 2018 vorzulegender Vorschlag wird weitere technische Bestimmungen für die eigentliche Umsetzung dieser Eckpunkte enthalten. Der erste Gesetzgebungsschritt auf dem Weg zu dem im Mehrwertsteuer-Aktionsplan17 angekündigten endgültigen Mehrwertsteuersystem umfasst daher zwei Teilschritte: den im vorliegenden Vorschlag enthaltenen und die vorstehend genannten Eckpunkte umfassenden Teilschritt sowie den für das Jahr 1818 geplanten Teilschritt.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die Einführung eines endgültigen Systems für Lieferungen von Gegenständen innerhalb der Union ist einer der Hauptbestandteile des Mehrwertsteuer-Aktionsplans. Dieser Vorschlag ist ein Schritt auf dem Weg zur Ersetzung der seit dem 1. Januar 1993 geltenden Übergangsregelung durch ein endgültiges Mehrwertsteuersystem für den Handel zwischen Unternehmen innerhalb der Union, bei dem inländische und grenzüberschreitende Lieferungen gleich behandelt werden.19 Das endgültige Mehrwertsteuersystem wird darüber hinaus einen robusten, einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum schaffen, der einen vertieften und faireren Binnenmarkt und damit die Förderung von Beschäftigung, Wachstum, Investitionen und Wettbewerbsfähigkeit unterstützen kann.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Die Schaffung eines einfachen, modernen und betrugssicheren Mehrwertsteuersystems ist eine der fiskalpolitischen Prioritäten der Kommission für das Jahr 1720.

Die Bekämpfung des Missing-Trader-Mehrwertsteuerbetrugs ist ebenfalls einer der Bereiche der Kriminalitätsbekämpfung in der Europäischen Union im Rahmen des EU-Politikzyklus von Europol 2014-1721.

Die Verringerung des Verwaltungsaufwands, insbesondere für KMU, ist ein weiteres wichtiges Ziel der EU-Wachstumsstrategie22.

Die vorgeschlagene Initiative und ihre Ziele stimmen mit der KMU-Politik der EU gemäß dem Small Business Act23 überein, insbesondere mit dem Grundsatz VII, die KMU dabei zu unterstützen, die Chancen des Binnenmarkts besser zu nutzen.

Sie deckt sich mit der Binnenmarktstrategie24 und den Zielen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT).

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Mit der Richtlinie wird die Mehrwertsteuerrichtlinie auf der Grundlage des Artikels 113 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union geändert. Laut diesem Artikel erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der indirekten Steuern.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip (Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union) wird die Union nur dann tätig, wenn die verfolgten Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Die Mehrwertsteuervorschriften für den grenzüberschreitenden Handel in der Union können naturgemäß nicht von einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt werden, da sie unweigerlich mehr als einen Mitgliedstaat betreffen. Darüber hinaus ist die Mehrwertsteuer eine auf Unionsebene harmonisierte Steuer, weswegen jede Initiative zur Einführung des endgültigen Mehrwertsteuersystems für grenzüberschreitende Lieferungen von Gegenständen einen Vorschlag der Kommission zur Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie erfordert.

Die in dem vorliegenden Vorschlag enthaltenen Bestimmungen zur Harmonisierung und Vereinfachung der Regeln innerhalb des derzeitigen Mehrwertsteuersystems wurden einstimmig von den Mitgliedstaaten gefordert, was deutlich macht, dass ein Vorgehen auf Unionsebene wahrscheinlich wirksamer ist als nationale Maßnahmen, die sich als nicht ausreichend wirkungsvoll herausgestellt haben.

- Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag zur Einführung des endgültigen Systems für den Handel zwischen Unternehmen innerhalb der Union stimmt mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit überein, d.h. er geht nicht darüber hinaus, was zur Erreichung der Ziele der Verträge, insbesondere des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts, erforderlich ist. Ebenso wie für die Subsidiaritätsprüfung gilt, dass die Mitgliedstaaten die Betrugs- und Komplexitätsproblematik ohne einen Vorschlag zur Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie nicht lösen können.

Die vorgeschlagenen Verbesserungen des derzeitigen Systems betreffen lediglich eine begrenzte Anzahl von Mehrwertsteuervorschriften, deren systematische und einheitliche Anwendung sich als schwierig herausgestellt hat und die den Steuerpflichtigen Probleme bereiten.

- Wahl des Instruments

Zur Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie wird eine Richtlinie vorgeschlagen.

3. Ergebnisse der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

- Konsultation der Interessenträger

Am 6. Mai 2011 veranstaltete die Europäische Kommission in Mailand eine Konferenz als Teil des Konsultationsverfahrens zum Grünbuch. Dort trafen politische Entscheidungsträger, Experten, Unternehmen und andere Akteure sowie Bürgerinnen und Bürger aus ganz Europa und darüber hinaus zusammen26. Die öffentliche Konsultation zum Grünbuch, zu der rund 1700 Beiträge eingingen, vermittelte der Kommission eine klare Vorstellung von den Problemen und möglichen Lösungen.

Im Anschluss an die Veröffentlichung des Grünbuchs setzte die Kommission zwei Arbeitsgruppen für Beratungen auf fachlicher Ebene ein: die Gruppe "Zukunft der Mehrwertsteuer" und die Mehrwertsteuer-Expertengruppe. Insgesamt fanden 12 Sitzungen der Gruppe "Zukunft der Mehrwertsteuer" und 14 Sitzungen der Mehrwertsteuer-Expertengruppe statt, auf denen verschiedene Fragen im Zusammenhang mit dem endgültigen Mehrwertsteuersystem für den Handel zwischen Unternehmen innerhalb der EU sowie Verbesserungen des derzeitigen Systems erörtert wurden. Es wurden gemischte Untergruppen mit Mitgliedern der Gruppe "Zukunft der Mehrwertsteuer" und der Mehrwertsteuer-Expertengruppe gebildet, um bestimmte konkrete Fragen gemeinsam zu erörtern. Darüber hinaus wurde 2015 in Wien ein Fiscalis-Seminar27 organisiert, an dem Mitglieder der Gruppe "Zukunft der Mehrwertsteuer" und der Mehrwertsteuer-Expertengruppe teilnahmen. Eine andere gemischte Untergruppe wurde im Rahmen des EU-MwSt-Forums28 eingerichtet, einer Diskussionsplattform, auf der Unternehmen und Mehrwertsteuerbehörden sich darüber austauschen, wie die Umsetzung der Mehrwertsteuervorschriften in der Praxis verbessert werden kann.

Schließlich wurde vom 20. Dezember 2016 bis zum 20. März 2017 eine öffentliche Konsultation über das endgültige System für den Handel innerhalb der Union durchgeführt, zu der 121 Beiträge29 eingingen. Eingeholt werden sollten die Meinungen aller Interessenträger zum Funktionieren der derzeitigen Mehrwertsteuerübergangsregelung, zu möglichen kurzfristigen Verbesserungen dieser Übergangsregelung, die der Rat gefordert hatte, und zur Einführung des auf dem Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsland beruhenden endgültigen Mehrwertsteuersystems.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

In Bezug auf die Optionen für das endgültige Mehrwertsteuersystem enthalten die folgenden Studien detaillierte Analysen der zur Diskussion stehenden Probleme und möglicher Lösungswege:

- Folgenabschätzung

Es wird auf die separate Folgenabschätzung verwiesen, die zu dem vorliegenden Vorschlag durchgeführt wurde. Die in dieser Folgenabschätzung ausgewählte bevorzugte Option würde den grenüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrug um 41 Mrd. EUR und die Befolgungskosten der Unternehmen um 1 Mrd. EUR verringern. der Ausschuss für Regulierungskontrolle prüfte die Folgenabschätzung zu dem Vorschlag am 14. Juli 2017. Der Ausschuss gab eine befürwortende Stellungnahme zum Vorschlag ab, mit einigen Empfehlungen insbesondere zur Verbindung des Vorschlags mit anderen Elementen des Mehrwertsteuer-Aktionsplans, zur Notwendigkeit eines gestaffelten Vorgehens und zum Begriff des zertifizierten Steuerpflichtigen, die aufgegriffen wurden. Die Stellungnahme des Ausschusses und die Empfehlungen werden in Anhang 1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen für die Folgenabschätzung zum vorliegenden Vorschlag genannt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine negativen Auswirkungen auf den Unionshaushalt.

5. Weitere Angaben

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Zertifizierter Steuerpflichtiger: Artikel 13a(neu)

Mit dieser Bestimmung wird der Begriff des zertifizierten Steuerpflichtigen eingeführt.

In der Regel werden Steuerpflichtige zu Mehrwertsteuerzwecken anhand der Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer identifiziert. Derzeit wird bei der Vergabe dieser Nummer nicht nach zuverlässigen und weniger zuverlässigen Steuerpflichtigen unterschieden. Die Mehrwertsteuervorschriften gelten hinsichtlich der Identifizierung gleichermaßen für beide Kategorien von Steuerpflichtigen.

Der Begriff des zertifizierten Steuerpflichtigen ermöglicht es zu bescheinigen, dass ein bestimmtes Unternehmen insgesamt als zuverlässiger Steuerpflichtiger angesehen werden kann. Dieser Begriff ist wichtig, weil bestimmte Vereinfachungsregeln, die betrugsanfällig sein könnten, nur dann zum Tragen kommen, wenn ein zertifizierter Steuerpflichtiger am jeweiligen Umsatz beteiligt ist.

Der Begriff des zertifizierten Steuerpflichtigen wird eines der wesentlichen Elemente der ersten Stufe des endgültigen Mehrwertsteuersystems für den Handel zwischen Unternehmen innerhalb der Union sein. Dieses endgültige System wird die derzeitige Übergangsregelung, die eine steuerbefreite Lieferung von Gegenständen im Abgangsmitgliedstaat und einen besteuerten innergemeinschaftlichen Erwerb im Bestimmungsmitgliedstaat umfasst, für den der Erwerber die Mehrwertsteuer schuldet, durch eine einzige für Mehrwertsteuerzwecke im Bestimmungsmitgliedstaat steuerpflichtige Lieferung von Gegenständen (die sogenannte Lieferung von Gegenständen innerhalb der Union) ersetzen. Der Begriff des zertifizierten Steuerpflichtigen erlaubt eine schrittweise Umsetzung des endgültigen Mehrwertsteuersystems, weil auf der ersten Stufe dieses Systems die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft (d.h. der Erwerber und nicht der Lieferer schuldet die Mehrwertsteuer, was in der Praxis zu einer ähnlichen Situation wie derzeit im Rahmen der Übergangsregelung führt) gelten wird, wenn der Erwerber bei Lieferungen innerhalb der Union ein zertifizierter Steuerpflichtiger ist.34 Die Begründung hierfür lautet, dass es zu keinem Betrug kommen dürfte, wenn die Mehrwertsteuer nicht auf Lieferungen innerhalb der Union an einen zertifizierten Steuerpflichtigen in Rechnung gestellt wird, da der zertifizierte Steuerpflichtige definitionsgemäß ein zuverlässiger Steuerpflichtiger ist.

In der Bestimmung werden die allgemeinen Kriterien festgelegt, anhand derer die Mitgliedstaaten Steuerpflichtige zertifizieren können. Nach Annahme des vorliegenden Vorschlags muss eine Durchführungsverordnung des Rates auf der Grundlage des Artikels 397 der Mehrwertsteuerrichtlinie erlassen werden, um die praktischen Aspekte des Status des zertifizierten Steuerpflichtigen festzulegen und sicherzustellen, dass das Verfahren für die Gewährung und Aberkennung dieses Status innerhalb der Union ausreichend harmonisiert und standardisiert ist, damit eine einheitliche Anwendung gewährleistet ist. Ferner muss eine Änderung der Verordnung über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden35 vorgeschlagen werden, damit der Status des zertifizierten Steuerpflichtigen in das Mehrwertsteuer-Informationsaustauschsystem (MIAS) aufgenommen werden kann und somit sowohl die Steuerbehörden als auch die Unternehmen den Status eines bestimmten Unternehmens online überprüfen können.

Da der Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen mit Berichts- und Zahlungspflichten verbunden ist, kommen Nichtsteuerpflichtige hierfür nicht infrage. Aus demselben Grund schließt der Vorschlag Pauschallandwirte, steuerbefreite KMU, sonstige mehrwertsteuerbefreite Steuerpflichtige ohne Vorsteuerabzugsberechtigung und gelegentlich steuerpflichtige Personen von der Möglichkeit aus, den Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen zu erhalten. Allerdings können alle KMU, die keine Steuerbefreiungsregelung anwenden, den Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen unter denselben Bedingungen wie alle anderen Steuerpflichtigen beantragen. Er ist daher mit der im Small Business Act36 festgelegten KMU-Politik der EU vereinbar.

Es bestehen Ähnlichkeiten zwischen den Kriterien, die für die Gewährung des Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen verwendet werden, und den Kriterien für den im Zollkodex (Artikel 39) definierten zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten. Auch der kürzlich vorgelegte Vorschlag für die Mehrwertsteuer im elektronischen Handel37 enthält ähnliche Kriterien, die auf dem Status des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten basieren.

Konsignationslager: Artikel 17a(neu), Artikel 243 Absatz 3 und Artikel 262 (geändert)

Die Konsignationslagerregelung besteht darin, dass ein Lieferer Gegenstände einem bekannten Erwerber überlässt, ohne zunächst das Eigentum an den Gegenständen zu übertragen. Der Erwerber hat das Recht, die Gegenstände nach Belieben aus dem Lager des Lieferers zu entnehmen; zu diesem Zeitpunkt findet eine Lieferung von Gegenständen statt. Bei inländischen Sachverhalten ist die Anwendung dieses Modells mit keinen speziellen Problemen verbunden; problematisch wird es jedoch, wenn der Lieferer und der Erwerber in unterschiedlichen Mitgliedstaaten ansässig sind.

Gemäß den derzeitigen Mehrwertsteuervorschriften wird davon ausgegangen, dass ein Unternehmen, das eigene Gegenstände in einen anderen Mitgliedstaat verbringt, um für einen Erwerber ein Lager aufzubauen, eine mehrwertsteuerbefreite Lieferung von Gegenständen im Abgangsmitgliedstaat getätigt hat. Die Ankunft der Gegenstände bewirkt einen innergemeinschaftlichen Erwerb durch das Unternehmen, das die Gegenstände verbracht hat, der in diesem anderen Mitgliedstaat mehrwertsteuerpflichtig ist. Das Unternehmen, das die Gegenstände verbracht hat, ist grundsätzlich verpflichtet, für Mehrwertsteuerzwecke in dem Eingangsmitgliedstaat registriert zu sein, damit es den innergemeinschaftlichen Erwerb in seiner Mehrwertsteuererklärung angeben kann. Wenn die Gegenstände aus dem Lager entnommen und an den Erwerber geliefert werden, kommt es zu einer zweiten Lieferung, deren Ort der Mitgliedstaat ist, in dem sich das Lager befindet.

Um die Schwierigkeiten zu bewältigen, die sich dadurch in der Praxis stellen können, wenden einige Mitgliedstaaten Vereinfachungsmaßnahmen bei derartigen Umsätzen an, andere jedoch nicht. Diese Unterschiede laufen der einheitlichen Anwendung der Mehrwertsteuervorschriften im Binnenmarkt zuwider.

Die vorgeschlagene Lösung besteht darin, die Konsignationslagerregelung als einzige Lieferung im Abgangsmitgliedstaat und als innergemeinschaftlichen Erwerb in dem Mitgliedstaat anzusehen, in dem sich das Lager befindet, sofern der Umsatz zwischen zwei zertifizierten Steuerpflichtigen stattfindet. Dadurch wird vermieden, dass der Lieferer in jedem Mitgliedstaat, in den er Gegenstände in ein Konsignationslager überführt, registriert werden muss. Um jedoch eine angemessene Verfolgung der Gegenstände durch die Steuerverwaltungen sicherzustellen, müssen sowohl der Lieferer als auch der Erwerber ein Verzeichnis der Gegenstände im Konsignationslager führen, für die diese Regeln gelten. Darüber hinaus muss in der zusammenfassenden Meldung des Lieferers die Identität der Erwerber, an die zu einem späteren Zeitpunkt Gegenstände im Rahmen der Konsignationslagerregelung geliefert werden, offengelegt werden.

Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer und Steuerbefreiung bestimmter innergemeinschaftlicher Umsätze: Artikel 138 Absatz 1 (geändert)

Die in Artikel 138 Absatz 1 der Mehrwertsteuerrichtlinie festgelegte Mehrwertsteuerbefreiung für innergemeinschaftliche Lieferungen von Gegenständen bildet das Kernstück der derzeitigen Übergangsregelung. Gleichzeitig bietet diese Steuerbefreiung auch die Grundlage für den sogenannten Karussellbetrug. Das endgültige Mehrwertsteuersystem für den Handel innerhalb der EU soll dieses Problem lösen, aber für die Zeit bis dahin haben die Mitgliedstaaten Zwischenlösungen gefordert. Insbesondere verlangten sie, dass die Anforderung in die Mehrwertsteuerrichtlinie aufgenommen wird, dass der Erwerber, der in einem anderen Mitgliedstaat als dem Mitgliedstaat, in dem die Beförderung der Gegenstände beginnt, ansässig ist, eine gültige Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer besitzen muss, damit der Lieferer die Steuerbefreiung überhaupt erst anwenden darf. Dies geht über die derzeitige Sachlage hinaus, bei der die Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer des Erwerbers der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union38 zufolge lediglich eine formale Voraussetzung für die Steuerbefreiung einer innergemeinschaftlichen Lieferung ist. Aufgrund dessen können die Mitgliedstaaten, wenn diese Bedingung nicht erfüllt ist, derzeit lediglich Geldbußen oder Verwaltungssanktionen verhängen, jedoch die Steuerbefreiung an sich nicht verweigern.

Die derzeitige Übergangsregelung basiert ferner auf der Verpflichtung des Lieferers, eine zusammenfassende Meldung (der sogenannte MIAS-Eintrag, der die Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer des Erwerbers enthält) einzureichen. Dies ist ebenfalls eine formale, aber keine materielle Voraussetzung für die Steuerbefreiung. Diese Information können die Steuerbehörden des Mitgliedstaats des Erwerbers über das MIAS-System abrufen, sodass sie über die Ankunft von Gegenständen in ihrem Hoheitsgebiet informiert werden, die normalerweise einem steuerpflichtigen innergemeinschaftlichen Erwerb unterliegen. Der Erwerber muss diesen innergemeinschaftlichen Erwerb in seiner Mehrwertsteuererklärung angeben, und die Steuerbehörden können diese Angabe mit den Daten im MIAS-System abgleichen. Der MIAS-Eintrag ist daher seit der Abschaffung der Steuergrenzen und des damit verbundenen Wegfalls der Zollunterlagen eine entscheidende Komponente des Mehrwertsteuersystems.

Ohne korrekte Informationen aus dem MIAS-System werden die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten nicht ordnungsgemäß über die Ankunft nicht versteuerter Gegenstände in ihrem Hoheitsgebiet unterrichtet und müssen sich ausschließlich darauf verlassen, was ihre Steuerpflichtigen melden. Wenn der Eintrag für eine Lieferung nicht ausgefüllt wird, können zwar Sanktionen verhängt werden, die Steuerbefreiung als solche kann jedoch nicht verweigert werden.

Der vorgeschlagene neue Artikel 138 Absatz 1 umfasst daher Änderungen in Bezug auf diese beiden Aspekte. Erstens: Während derzeit auf den Erwerber als Steuerpflichtigen oder als nichtsteuerpflichtige juristische Person, der/die als solche/r handelt, Bezug genommen wird, wird nun als materielle Voraussetzung für die Anwendung der Steuerbefreiung festgelegt, dass der Erwerber für Mehrwertsteuerzwecke in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Beginns der Versendung oder Beförderung der Gegenstände für Mehrwertsteuerzwecke registriert sein muss. Wie bereits bisher muss der Lieferer den Status des Erwerbers über das MIAS-System überprüfen, bevor er die Steuerbefreiung anwendet. Aus dieser Perspektive gibt es für den Lieferer in der Praxis keinen Unterschied, jedoch können die Folgen unterschiedlich sein, da auf dieser Grundlage die Steuerbefreiung abgelehnt werden kann, wenn der Erwerber nicht identifiziert werden kann. Zweitens: Die korrekte Erfassung des MIAS-Eintrags wird auch zu einer materiellen Voraussetzung, was dazu führen kann, dass eine Steuerbefreiung von der Steuerbehörde abgelehnt wird, wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt ist.

Reihengeschäfte: Artikel 138a(neu)

Reihengeschäfte im Rahmen des vorliegenden Vorschlags sind zu verstehen als aufeinanderfolgende Lieferungen derselben Gegenstände, bei denen die gelieferten Gegenstände einer einzigen innergemeinschaftlichen Beförderung zwischen zwei Mitgliedstaaten unterliegen. In diesem Fall ist die Beförderung gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs39 einer einzigen Lieferung innerhalb der Kette zuzurechnen, um festzustellen, auf welchen der Umsätze die Steuerbefreiung für innergemeinschaftliche Lieferungen gemäß Artikel 138 der Mehrwertsteuerrichtlinie anzuwenden ist. Diese Bestimmung legt als Voraussetzung für die Steuerbefreiung fest, dass die Gegenstände "durch den Verkäufer, den Erwerber oder auf deren Rechnung von einem Mitgliedstaat in einen anderen versandt oder befördert" werden. In diesem Zusammenhang haben die Mitgliedstaaten legislative Verbesserungen gefordert, um die Rechtssicherheit für Wirtschaftsbeteiligte bei der Feststellung der Lieferung innerhalb der Geschäftsreihe, der die innergemeinschaftliche Beförderung zuzuschreiben ist, zu erhöhen (die Lieferung innerhalb der Reihe, auf die die in Artikel 138 festgelegte Steuerbefreiung angewandt wird, sofern alle anderen Voraussetzungen für diese Steuerbefreiung erfüllt sind).

Für den Fall, dass die Beförderung durch oder auf Rechnung eines der Zwischenlieferer der Reihe erfolgt ist, werden Bestimmungen vorgeschlagen, nach denen die Beförderung zuzuschreiben ist

Es wird nicht ausgeschlossen, dass bei einer Beteiligung eines nicht zertifizierten Steuerpflichtigen die Beförderung dieser Lieferung zugeschrieben werden könnte. In diesem Fall gelten jedoch die Rechtsvorschriften des Artikels 138a nicht und der betreffende Steuerpflichtige muss wie nach den derzeitigen Bestimmungen nach wie vor nachweisen, dass die Beförderung und die Steuerbefreiung mit dieser konkreten Lieferung zusammenhängen.

Endgültiges System für den Handel innerhalb der Union: Artikel 402 (geändert), Artikel 403 und Artikel 404 (gestrichen)

Die Eckpunkte des endgültigen Systems für den Handel innerhalb der Union werden eingeführt, und die Leitlinien des neuen Systems werden dargelegt. Hinsichtlich der Wahl dieses besonderen Systems wird auf die Folgenabschätzung zum Vorschlag verwiesen.

Wie bereits unter Nummer 1 gesagt wird ein im Jahr 2018 vorzulegender Vorschlag weitere technische Bestimmungen für die tatsächliche Umsetzung dieser Eckpunkte enthalten. In diesem künftigen Vorschlag wird die gesamte Mehrwertsteuerrichtlinie überarbeitet und werden die derzeitigen Übergangsartikel ersetzt oder gestrichen. Weitere Änderungen hinsichtlich der Bestimmungen für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und substanzielle IT-Entwicklungen werden für das reibungslose Funktionieren des Systems erforderlich sein.

In dem vorgeschlagenen Artikel 402 der Richtlinie ist nun festgelegt, dass das endgültige Mehrwertsteuersystem für den Handel innerhalb der EU auf dem Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat der Lieferung von Gegenständen und der Erbringung von Dienstleistungen basiert. In diesem Kontext wird ein neuer Begriff im Zusammenhang mit Gegenständen - die sogenannte "Lieferung innerhalb der Union" - in die vorstehend genannten technischen Bestimmungen aufgenommen. Dieser neue einzige Steuertatbestand soll das derzeitige System einer steuerbefreiten Lieferung im Abgangsmitgliedstaat und eines steuerpflichtigen innergemeinschaftlichen Erwerbs im Bestimmungsmitgliedstaat als zweiten und separaten Steuertatbestand ersetzen. Im Rahmen dieses neuen Konzepts wird der "Ort der Lieferung" im Eingangsmitgliedstaat der Gegenstände liegen.

Der Lieferer schuldet die Zahlung der Mehrwertsteuer auf diese "Lieferung innerhalb der Union", es sei denn, der Erwerber ist ein zertifizierter Steuerpflichtiger; in diesem Fall muss letzterer die Mehrwertsteuer in seiner Mehrwertsteuererklärung ausweisen. Ist die Person, die die Mehrwertsteuer schuldet, nicht in dem Mitgliedstaat ansässig, in dem die Steuer geschuldet wird, so kann sie ihre Erklärungs- und Zahlungsverpflichtungen über eine sogenannte einzige Anlaufstelle abwickeln. Diese Anlaufstelle kann auch für den Vorsteuerabzug genutzt werden.

Obwohl es derzeit noch nicht ausdrücklich festgelegt ist, könnte oder sollte das System ferner auf der Abschaffung der zusammenfassenden Meldung (dem sogenannten MIAS-Eintrag), der Anwendung der allgemeinen Rechnungsstellungsvorschriften des Mitgliedstaats des Lieferers sowie der Harmonisierung bestimmter Vorschriften im Zusammenhang mit der Rechnungsstellung (wie dem Zeitpunkt der Rechnungsstellung), dem Steuertatbestand und dem Steueranspruch im Zusammenhang mit "Lieferungen von Gegenständen innerhalb der Union" beruhen.

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf die Harmonisierung und Vereinfachung bestimmter Regelungen des Mehrwertsteuersystems und zur Einführung des endgültigen Systems der Besteuerung des Handels zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union

- gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 113, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments1, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses2, gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

HAT folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1

Die Richtlinie 2006/112/EG wird wie folgt geändert:

1. Folgender Artikel 13a wird eingefügt:

"Artikel 13a

Die Steuerbehörden gewähren einem Antragsteller diesen Status, wenn die in Absatz 2 dargelegten Kriterien erfüllt sind, es sei denn, der Antragsteller ist gemäß Absatz 3 von einer solcher Zertifizierung ausgeschlossen.

Ist der Antragsteller ein Steuerpflichtiger, dem der Status eines zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten für Zollzwecke gewährt wurde, gelten die Kriterien des Absatzes 2 als erfüllt.

2. Folgender Artikel 17a wird eingefügt:

"Artikel 17a

3. Artikel 138 Absatz 1 erhält folgende Fassung:

4. Folgender Artikel 138a wird eingefügt:

"Artikel 138a

5. In Artikel 243 wird folgender Absatz 3 eingefügt:

(3) Jeder zertifizierte Steuerpflichtige, der Gegenstände im Rahmen der in Artikel 17a genannten Konsignationslagerregelung verbringt, führt ein Register mit folgenden Angaben:

Jeder zertifizierte Steuerpflichtige, an den Gegenstände im Rahmen der in Artikel 17a genannten Konsignationslagerregelung geliefert werden, führt ein Register dieser Gegenstände."

6. Artikel 262 erhält folgende Fassung:

"Artikel 262

7. Titel XV Kapitel 1 erhält folgende Überschrift:

"Endgültige Regelung für die Besteuerung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten"

8. Artikel 402 erhält folgende Fassung:

"Artikel 402

Die in dieser Richtlinie vorgesehene Regelung für die Besteuerung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ist eine Übergangsregelung, die von einer endgültigen Regelung abgelöst wird, die auf dem Grundsatz beruht, dass die Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat der Lieferung von Gegenständen bzw. der Erbringung von Dienstleistungen erfolgt, der Lieferer - bzw. der Erwerber, wenn es sich um einen zertifizierten Steuerpflichtigen handelt - die Mehrwertsteuer schuldet und eine einmalige Registrierung für die Erklärung, die Zahlung und den Abzug der Mehrwertsteuer erforderlich ist."

9. Die Artikel 403 und 404 werden gestrichen.

Artikel 2

Artikel 3

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 4

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident