Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Zwölfte Verordnung zur Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

A. Problem und Ziel

B. Lösung

C. Alternativen

D. Finanzielle Auswirkungen

E. Sonstige Kosten

F. Bürokratiekosten

Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Zwölfte Verordnung zur Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

Der Chef des Bundeskanzleramtes Berlin, den 26. September 2007

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten
Dr. Harald Ringstorff

Sehr geehrter Herr Präsident,

hiermit übersende ich die vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu erlassende


mit Begründung und Vorblatt.
Ich bitte, die Zustimmung des Bundesrates aufgrund des Artikels 80 Absatz 2 des Grundgesetzes herbeizuführen.

Die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG ist als Anlage beigefügt.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Thomas de Maizière

Zwölfte Verordnung zur Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

Vom ...

Auf Grund des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 8 und Abs. 5a des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 (BGBl. I S. 698) verordnet das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung:

Artikel 1
Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

Die Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntgabe vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 610), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 13. Juni 2007 (BGBl. I S. 1048, 2203), wird wie folgt geändert:

Artikel 2
Neubekanntmachung

Artikel 3
Inkrafttreten


Der Bundesrat hat zugestimmt.
Berlin, den
Der Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Begründung

I. Allgemeiner Teil

Am 15. August 2006 ist die Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität in Kraft getreten. In den Artikeln 3 bis 12 enthält die Verordnung bestimmte Leistungs- und Informationsverpflichtungen der Luftfahrtunternehmen, ihrer Erfüllungsgehilfen, der Reiseveranstalter und -vermittler oder der Leistungsorgane der Flughäfen gegenüber behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität. Die Palette der Ansprüche umfasst insbesondere Betreuungsmaßnahmen, Informationsrechte und Ersatzbeförderungen. Neben diesen auf Unterstützung des Flugreisenden gerichtete Leistungen sind die Leitungsorgane der Flughäfen als zuständige Stelle bestimmt worden, die für die Organisation und die Bereitstellung der Betreuungsdienste verantwortlich sind. Die Flughäfen können sich dazu Dienstleister bedienen. Zudem sind Finanzierungsregelungen getroffen worden.

Die Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 legt auch den Mitgliedsstaaten bestimmte Pflichten auf: Nach Artikel 14 muss jeder Staat die Stellen bezeichnen, die für die Durchsetzung der Verordnung in dem betreffenden Land zuständig sind.

Gegebenenfalls gewährleisten diese Stellen die Durchführung der Betreuungsleistungen auf Flughäfen einschließlich der Bestimmungen über die Umlage. Diese Stellen sind nach Artikel 15 Abs. 2 auch Beschwerdestelle für Fluggäste wegen behaupteter Verstöße gegen die Verordnung. Als Durchsetzungs- und Beschwerdestelle für behauptete Verstöße auf Flughäfen werden die nach Landesrecht zuständigen Stellen der Luftfahrtverwaltung und für behauptete Verstöße durch Luftfahrtunternehmen, ihre Erfüllungsgehilfen oder Reiseveranstalter und -vermittler das Luftfahrt-Bundesamt bestimmt.

Schließlich sind die Mitgliedsstaaten gemäß Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 verpflichtet, Sanktionen für Verstöße gegen die Verordnung festzulegen.

Genehmigungsrechtliche Maßnahmen im Rahmen der behördlichen Aufsichtsführung sind sowohl gegenüber Luftfahrtunternehmen als auch Flughäfen problematisch und erfassen Reiseveranstalter und -vermittler gar nicht. Verstöße gegen die Verordnung werden daher zweckmäßigerweise vorrangig durch eine Bußgeldbewehrung geahndet. Hierzu bietet § 58 Abs. 1 Nr. 13 in Verbindung mit § 32 Abs. 5a LuftVG die geeignete Rechtsgrundlage.

Durch die vorliegende Verordnung entsteht unmittelbar kein wesentlicher Vollzugsaufwand, dieser ist vielmehr durch die umzusetzenden Bestimmungen der EG-Verordnung bedingt. Da die Verpflichtungen der der vorliegenden Änderungsverordnung zugrunde liegenden EG-Verordnung nach deutschem Rechtsverständnis weitgehend im zivilrechtlichen Bereich anzusiedeln sind, wird der mögliche Mehraufwand der Behörden, der zeitweilig entstehen mag, durch personale Umschichtung aufzufangen sein. Den von der Regelung betroffenen Luftfahrtunternehmen entstehen Kosten in Höhe der durch die in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 entstehenden Betreuungskosten für behinderte Menschen.

Diese Kosten werden durch ein Umlageverfahren auf alle Passagiere verteilt, so dass eine geringfügige Anhebung der Einzelpreise durch die umzusetzende EG-Verordnung nicht ausgeschlossen scheint. Andere Kosten für die Wirtschaft Anhebung der Einzelpreise durch die Regelung des von der EG-Verordnung erfassten Gesamtkomplexes, von dem die vorliegende Änderungsverordnung nur einen Teil darstellt, nicht ausgeschlossen. Auswirkungen auf das allgemeine Preisniveau, insbesondere Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.

Der vorliegende Verordnungsentwurf führt zur Sicherstellung der die Bundesrepublik Deutschland als Staat treffenden Verpflichtung nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 durch Änderung von § 65 eine neue Informationspflicht für die Wirtschaft ein. Diese Änderung bewirkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt nicht nur von Luftfahrtunternehmen, sondern auch von Reiseveranstaltern und -vermittlern Auskünfte verlangen kann, wenn die Unternehmen die ihnen obliegenden gesetzlichen Pflichten nicht erfüllen. Dies gilt dann auch für die einschlägigen Pflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006. Gleiches gilt für die Flughafenbetreiber durch Schaffung des neuen § 46a, der dann gemäß § 47 durch die Landesluftfahrtbehörden erforderlichen Falles im Wege der Informationspflicht vollzogen werden kann. In der Regel wird ein behördliches Informationsverlangen aufgrund einer Beschwerde eines Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität entstehen. Derartige Beschwerden dürften jedoch nur äußerst selten vorkommen, zumal nur ein äußerst geringer Anteil der Reisenden im Luftverkehr überhaupt von den Regelungen betroffen ist. Zur Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 ist die Einführung der Informationspflicht zwingend geboten. Die bestehende allgemeinen luftpolizeilichen Regelung nach § 29 LuftVG (Luftaufsicht), die ohnehin nur subsidiär zur Anwendung gebracht werden soll, reicht zur Umsetzung des EG-Rechts im Zweifel nicht aus, weil zivilrechtliche Verpflichtungen, um die es bei der EG-Verordnung geht grundsätzlich nicht polizeirechtlich erzwungen werden sollen.

Informationspflichten für Bürger und Verwaltung werden durch den vorliegenden Verordnungsentwurf nicht eingeführt, geändert oder abgeschafft.

II. Zu den einzelnen Vorschriften:

Zu Artikel 1

Den Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland als EG-Mitgliedstaat nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 wird durch Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) entsprochen, die das wesentliche untergesetzliche Regelungswerk über die Zulassung von natürlichen und juristischen Personen zum Luftverkehr darstellt und dabei grundlegende Verpflichtungen der am Luftverkehr Beteiligten normiert.

Bei Gelegenheit der Änderung der LuftVZO werden rechtsförmliche Bereinigungen vorgenommen welche die Neubekanntmachung vorbereiten, wozu eine Erlaubnis ausgesprochen wird.

Zu Nummer 1 (§ 46a)

Mit dieser Vorschrift wird die zuständige Luftfahrtbehörde des Landes als die nach den Artikel 14 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 von den Mitgliedstaaten festzulegenden Stelle bestimmt, die gegenüber den Flughafenunternehmen mit öffentlichrechtlichen Befugnissen die Einhaltung der den Flughafenbetreibern gegenüber behinderten Passagieren und Passieren mit beschränkter Mobilität treffenden Verpflichtungen durchsetzen. Den Ländern ist durch § 31 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes die Zuständigkeit für den Flughafenbereich unter Einschluss der Luftaufsicht ("Luftpolizei") übertragen, so dass es sachgerecht ist, den Landesluftfahrtbehörden die Zuständigkeit für den von der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 geschützten Personenkreis zuzuweisen.

Zu Nummer 2 (§ 53)

Durch Einfügung des Verweises auf den neuen § 46a in § 53 wird die Zuständigkeit der zuständigen Landesluftfahrtbehörde für die Einhaltung der Verpflichtung nach Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 auf die Landeplätze ausgedehnt. Nach der Definition des Begriffs "Flughafen" in Artikel 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 sind auch Landeplätze im Sinne von §§ 49 ff. LuftVZO "Flughäfen".

Ein Redaktionsversehen in der 10. Verordnung zur Änderung der LuftVZO (BGBl. 2007 I S. 42) wird korrigiert. Es muss in § 53 Abs. 4 hinsichtlich der Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems nicht auf § 47 Abs. 3 verwiesen werden, da auf diesen generell schon in § 53 Abs. 1 verwiesen ist. Vielmehr ist in § 53 Abs. 4 auf § 47 Abs. 2 Satz 2 zu verweisen, was im Falle eines Sicherheitsmanagementsystems den Verweis auf § 47 Abs. 2 Satz 1 in § 53 Abs. 1 ergänzt. Da die korrigierte Vorschrift noch nicht in Kraft ist, werden die entsprechenden Änderungsbefehle der vorgenannten Änderungsverordnung wiederholt.

Zu Nummer 3 (§ 63e)

Mit dieser Vorschrift wird das Luftfahrt-Bundesamtes als die nach den Artikel 14 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Stelle bestimmt, die außerhalb des Regelungsbereichs des neuen § 46a als Luftaufsichtsbehörde und als Beschwerdestellen mit öffentlichrechtlichen Befugnissen die Einhaltung der die Luftfahrtunternehmen und Reiseveranstalter und -vermittler gegenüber behinderten Passagieren und Passieren mit beschränkter Mobilität treffenden Verpflichtungen durchzusetzen haben. Da der Begriff Reiseveranstalter und -vermittler im bürgerlichen Recht umfassender ist als das entsprechende Begriffspaar in Artikel 2 Nr. 2 und 3 der Pauschalreiserichtliche 90/314/EWG, auf die Artikel 2 Buchstabe e der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 bei der Definition von "Reiseunternehmen" verweist, wird die Kongruenz mit dem EG-Recht dadurch hergestellt, dass die Zuständigkeit des Luftfahrt-Bundesamtes auf die Reiseveranstalter und -vermittler beschränkt wird, die Reisen nicht nur gelegentlich organisieren verkaufen oder zum Verkauf anbieten. Nur für diese gelten als "Reiseunternehmen" die Verpflichtungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 gegenüber den in der Verordnung geschützten Personenkreis.

Zu Nummer 4 (§ 65)

Die schon bestehende Vorschrift über die den Vierten Abschnitt der Luftverkehrs- Zulassungs-Ordnung (Verwendung und Betrieb von Luftfahrtgerät) betreffende Luftaufsicht wird abstrakter gefasst, so dass die Zuständigkeit auch in dem Bereich besteht in dem keine Genehmigung ausgesprochen wird, sondern nur eine Überwachung stattfindet. Durch die Ersetzung des Begriffs "Flugbetrieb" durch "Betrieb" werden auch andere Unternehmen als Luftfahrtunternehmen, wie etwa Reiseveranstalter und -vermittler erfasst, soweit diesen nach den Vorschriften des Vierten Abschnittes der LuftVZO luftverkehrsrechtliche Verpflichtungen auferlegt sind.

Zu Nummer 5 (§ 108)

Hierdurch werden als Hauptregelungsgegenstand der vorliegenden Änderungsverordnung Bußgeldvorschriften statuiert, durch die Zuwiderhandlungen von Flughafenbetreibern, Luftfahrtunternehmen und Reiseveranstaltern und - vermittlern gegen zentrale Verpflichtungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 gegenüber behinderten Flugreisenden und Flugreisenden von beschränkter Mobilität als Ordnungswidrigkeit geahndet werden können. Mit der Schaffung dieser Ordnungswidrigkeitstatbestände wird der wesentlichsten Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland als EG-Mitgliedstaat nach Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 entsprochen, nämlich Sanktionen für Verstöße gegen diese EG-Verordnung festzulegen. Dementsprechend wird der Ordnungswidrigkeitskatalog des § 108 durch Tatbestände erweitert, die sich aus der genannten EG-Verordnung als wesentliche Pflichten ergeben. Verstöße gegen die EG-Verordnung können gemäß § 58 Abs. 2 in Verbindung mit Absatz 1 Nr. 13 des Luftverkehrsgesetzes mit Geldbuße bis zu 25 000 Euro geahndet werden. Die Festsetzung im Einzelfall erfolgt nach den im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) festgelegten Grundsätzen, wozu gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 OWiG die Möglichkeit gehört, den Bußgeldrahmen zur Abschöpfung des Vorteils, der durch unrechtmäßiges Verhalten erworben worden ist, überschreiten zu können.

Wie bereits in vorausgegangenen Fällen der Umsetzung der Verpflichtung zur Schaffung von Sanktionsvorschriften, wie im Fall der sog. Denied-Boarding-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 261/2004) und der sog. Schwarzen-Liste-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 2111/2005) wird auch vorliegend die Entscheidung für die Schaffung von Bußgeldtatbeständen getroffen. Die mögliche Alternative, eine Verletzung der primär zivilrechtlichen Verpflichtungen von Flugplatzbetreibern, Luftfahrtunternehmen und Reiseveranstaltern und -vermittlern nach der EG-Verordnung gegenüber behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität durch Einschränkung und Entzug von Betriebsgenehmigungen oder Streckengenehmigung zu ahnden, wäre in der Regel unverhältnismäßig und unzweckmäßig; dies würde insbesondere bei Reiseveranstaltern und -vermittlern nicht greifen, da letztere keiner luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bedürfen.

Allerdings kann das massive Begehen von einschlägigen Ordnungswidrigkeiten durchaus einen berechtigten Grund für gewerberechtliche Maßnahmen darstellen, da dies Zweifel an der Zuverlässigkeit aufwirft. Deshalb wird gerade durch die Schaffung von Ordnungswidrigkeitstatbeständen weiteren gewerberechtlichen Sanktionen, die dann verhältnismäßig und erforderlich wären, der Weg bereitet. Bei der Gesamtwürdigung der Rechtslage ist zu berücksichtigen, dass Zuwiderhandeln gegen die Verpflichtungen nach der EG-Verordnung primär dem zivilrechtlichen Sanktionsmechanismus von Schadensersatzansprüchen unterliegt, so dass insgesamt durch die Schaffung von Bußgeldtatbeständen der Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 entsprochen wird, Sanktionen vorzusehen, die "wirksam, verhältnismäßig und abschreckend" sind.

Zu Nummern 6 bis 20

Redaktionelle Berichtigungen, die im Rahmen der Bekanntmachung (s. nachfolgend zu Artikel 2) ohne förmliche Änderung nicht korrigiert werden können.

Zu Artikel 2

Aufgrund der zahlreichen Änderungen der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, die sich seit der vorausgegangenen Neubekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550) ergeben haben, ist eine weitere Neubekanntmachung zur Festlegung einer amtlich verbindlichen bereinigten Fassung geboten. Im Rahmen der Neubekanntmachung wird die Verordnung einheitlich in der neuen deutschen Rechtschreibung abgefasst. Außerdem werden Berichtigungen vorgenommen, die sich als bloße Korrekturen darstellen und ohne förmliche Änderungen erfolgen können.

Die Bekanntmachung wird zusammen mit der vorliegenden Änderungsverordnung unter Berücksichtigung derselben im Bundesgesetzblatt verkündet werden. In einer Fußnote bei § 53 wird auf die weiteren Änderungen hingewiesen werden, die nach Artikel 3 Abs. 2 erst am 01. Februar 2008 in Kraft treten (s. zu Artikel 3).

Zu Artikel 3

Diese Vorschrift entspricht den Anforderungen von Artikel 82 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes.

Da § 53 Abs. 4 LuftVZO, der durch Artikel 1 Nr. 2 Buchstabe b der vorliegenden Verordnung korrigiert wird, gemäß Artikel 2 Abs. 2 der Verordnung vom 05.01.2007 (BGBl. I S. 42) am 1. Februar 2008 in Kraft tritt, ist das Inkrafttreten der zwischenzeitlichen Änderung ebenfalls zu diesem Datum vorzusehen. Dies gilt dann auch für die Folgeänderung, die durch Artikel 1 Nr. 2 Buchstabe c ausgesprochen wird.

->

Anlage
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz:
Zwölfte Verordnung zur Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf der zwölften Verordnung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung auf Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten begründet werden, geprüft.

Die Verordnung enthält eine Informationspflicht für die Wirtschaft. Die daraus erwachsenden Bürokratiekosten sind gering. Informationspflichten für die Verwaltung und Bürger werden nicht eingeführt, geändert oder abgeschafft.

Der Nationale Normenkontrollrat hat daher im Rahmen seines gesetzlichen Prüfauftrags keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben.

Dr. Ludewig Prof. Dr. Wittmann
Vorsitzender Berichterstatter