Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung KOM (2009) 502 endg.; Ratsdok. 13653/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 29. September 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 24. September 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 25. September 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen und die Europäische Zentralbank werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl. AE-Nr. . 090056 und 090438

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Die Finanzkrise hat erhebliche Schwachstellen bei der Einzel- und der Systemaufsicht offengelegt. Präsident Barroso bat deshalb eine Gruppe hochrangiger Experten unter dem Vorsitz von Herrn Jacques de Larosière, Vorschläge für den Ausbau der europäischen Aufsichtsvereinbarungen vorzulegen, um ein effizienteres, integrierteres und nachhaltigeres europäisches Aufsichtssystem zu schaffen. Die Gruppe legte ihren Bericht am 25. Februar 2009 vor. Aufbauend auf diesen Empfehlungen legte die Kommission Vorschläge für eine neue europäische Finanzaufsichtsstruktur vor, die Gegenstand der Mitteilung für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates vom März 2009 war. Detaillierter legte die Kommission ihre Vorstellungen in ihrer Mitteilung vom Mai 2009 dar, in der Folgendes vorgeschlagen wurde:

2. Anhörung der interessierten Kreise

Bei der Ausarbeitung dieser Vorschläge wurden zwei offene Konsultationen durchgeführt. Zum einen hielt die Kommission infolge des Berichts der hochrangigen Expertengruppe unter dem Vorsitz von Herrn Jacques de Larosière und der Veröffentlichung der Kommissionsmitteilung am 4. März 2009 vom 10. März bis 10. April 2009 eine Anhörung ab, die wiederum als Grundlage für ihre Mitteilung zur Europäischen Finanzaufsicht vom 27. Mai 2009 diente. Eine Zusammenfassung der öffentlichen Beiträge ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf Zum anderen beraumte die Kommission vom 27. Mai bis 15. Juli 2009 eine weitere Konsultationsrunde an, bei der alle interessierten Kreise aufgefordert wurden, zu den detaillierteren Reformen Stellung zu nehmen, die in der Mitteilung zur Europäischen Finanzaufsicht vom Mai dargelegt wurden. Die vorgeschlagenen Reformen wurden in den eingegangenen Antworten größtenteils unterstützt. Auch wurden Kommentare zu den detaillierten Aspekten des vorgeschlagenen ESRB und des ESFS vorgebracht. Eine Zusammenfassung der öffentlichen Beiträge ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision_may/replies_summary_en.pdf

3. Folgenabschätzung

Der Kommissionsmitteilung zur Europäischen Finanzaufsicht vom Mai war eine Folgenabschätzung beigefügt, in der die grundlegenden politischen Optionen für die Einsetzung des ESFS und des ESRB analysiert wurden. Eine zweite Folgenabschätzung geht mit diesen Vorschlägen einher und prüft die Optionen im Detail. Sie ist auf der Website der Kommission abrufbar.

4. Rechtliche Aspekte

Der Europäische Gerichtshof hat anerkannt3, dass Artikel 95 EG-Vertrag, der die Annahme von Maßnahmen zur Angleichung der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Errichtung und des Funktionierens des Binnenmarkts betrifft, eine angemessene Rechtsgrundlage ist, "um die Schaffung einer Gemeinschaftseinrichtung für notwendig zu erachten, deren Aufgabe es ist, (...) zur Verwirklichung des Harmonisierungsprozesses beizutragen", sofern die einer solchen Einrichtung übertragenen Aufgaben mit dem Gegenstand der Rechtsakte in Verbindung stehen, die die nationalen Rechtsvorschriften angleichen.

Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat zu realen und schwerwiegenden Risiken für die Stabilität des Binnenmarkts geführt. Die Wiederherstellung und Aufrechterhaltung eines stabilen und verlässlichen Finanzsystems sind eine Grundvoraussetzung für die Wahrung des Vertrauens in den Binnenmarkt und seine Kohärenz, will man die Bedingungen für die Schaffung eines vollständig integrierten und gut funktionierenden Binnenmarkts im Bereich der Finanzdienstleistungen garantieren und verbessern. Darüber hinaus bieten tiefere und stärker integrierte Finanzmärkte bessere Möglichkeiten für Finanzierungen und die Risikodiversifizierung, was wiederum die Kapazität der Volkswirtschaften bei der Abfederung von Schocks verbessert. Die Finanzintegration und die Finanzstabilität stärken sich also gegenseitig. Die Einrichtung des ESFS wird mit der Erstellung einheitlicher Regeln einhergehen, die die identische Anwendung von Vorschriften in der EU gewährleisten und so zur reibungslosen Funktionsweise des Binnenmarkts beitragen. Aufgabe der Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) wird es sein, den nationalen Behörden bei der konsistenten Interpretation und Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften zur Seite zu stehen.

Da die den Europäischen Aufsichtsbehörden zu übertragenden Aufgaben folglich mit den als Antwort auf die Finanzkrise erlassenen Maßnahmen und den in den Kommissionsmitteilungen vom 4. März und 27. Mai 2009 genannten eng verbunden sind, können sie sich im Sinne des EuGH-Urteils auf Artikel 95 EG-Vertrag gründen.

Die Gemeinschaftsmaßnahmen können die durch die Krise zutage gebrachten Mängel beheben und ein System schaffen, das dem Ziel eines stabilen und einheitlichen EU-Finanzmarkts für Finanzdienstleistungen entspricht und die nationalen Aufsichtsbehörden in ein starkes Gemeinschaftsnetzwerk einbindet. Der Schwerpunkt der laufenden Beaufsichtigung würde nach wie vor bei den nationalen Aufsichtsbehörden liegen, die weiterhin für die Beaufsichtigung der einzelnen Institute zuständig wären So gesehen gehen die Bestimmungen nicht über das zur Erreichung dieser Ziele unbedingt notwendige Maß hinaus. Die Vorschläge entsprechen den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, so wie sie in Artikel 5 des Vertrags verankert sind.

5. Auswirkungen auf den Haushalt

Für die Umbildung der bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse in effiziente ESA werden hohe Ressourcen benötigt, und zwar sowohl für die Humanressourcen als auch für die Haushaltsmittel. Ein Überblick über die Auswirkungen dieser Vorschläge auf den Haushalt ist Gegenstand der Folgenabschätzung und des Finanzbogens (die diesem Vorschlag beigefügt sind).

6. Einzelerläuterung zum Vorschlag

Um den Besonderheiten der verschiedenen Finanzsektoren Rechnung zu tragen, bedarf des drei gesonderter Verordnungen zur Einsetzung der Behörden für Banken, Wertpapiere und Versicherungen und betriebliche Altersversorgung. Diese Vorschläge sind jedoch weitgehend identisch. In dieser Begründung wird folglich zunächst auf die gemeinsamen Aspekte eingegangen, um sodann kurz die Unterschiede zwischen den drei Verordnungen zu behandeln.

6.1. Einsetzung der ESA und ihre Rechtsstellung

Die ESA sollen zu Folgendem beitragen:

Die ESA werden Einrichtungen der Gemeinschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit und Eckpfeiler des vorgeschlagenen ESFS sein. Letzteres wird als ein Netzverbund der Aufsichtsbehörden funktionieren und die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten, einen Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden zur Abdeckung sektorübergreifender Themen und die Europäische Kommission umfassen. Auch wenn die ESA über ein Maximum an Unabhängigkeit zur objektiven Wahrnehmung ihrer Aufgaben verfügen sollten, muss die Kommission doch in Fällen eingeschaltet werden, in denen institutionelle Fragen zu klären sind und die Zuständigkeiten aus dem Vertrag es erfordern.

Das Hauptentscheidungsorgan jeder ESA wird ihr Aufsichtsorgan sein, das sich aus den Präsidenten der jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden und dem Vorsitzenden der jeweiligen Behörde zusammensetzt. Letzterer wird den Vorsitz in Sitzungen des Aufsichtsorgans und des Verwaltungsrats innehaben und als Leiter und Vertreter dieser Behörde auftreten. Die alltägliche Verwaltung jeder Behörde wird in Händen eines Exekutivdirektors liegen. Was den Standort der neuen ESA angeht, wird vorgeschlagen, den jeweiligen Sitz der bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse beizubehalten, da so eine rasche und effiziente Umstellung auf die neuen Behörden möglich ist. In Abschnitt 6.3 wird auf den interne Organisation der ESA im Einzelnen eingegangen.

6.2. Aufgaben und Befugnisse der ESA

Die ESA werden sämtliche Aufgaben der bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse übernehmen. Darüber hinaus werden sie aber auch mit deutlich verstärkten Kompetenzen, genau definierten Rechtsbefugnissen und einer größeren Autorität ausgestattet sein, so wie in der Kommissionsmitteilung vom 27. Mai 2009 dargelegt und vom Europäischen Rat vom 18./ 19. Juni 2009 gutgeheißen wurde.

6.2.1. Entwicklung technischer Standards

Der Europäische Rat unterstützte den Kommissionsvorschlag zur Schaffung eines einheitlichen EU-Regelwerks, das für sämtliche Finanzinstitute im Binnenmarkt gültig ist. Deshalb müssen Unterschiede bei der nationalen Umsetzung des Gemeinschaftsrechts, die von Ausnahmen, Abweichungen, Zusätzen oder Unzweideutigkeiten herrühren, ermittelt und beseitigt werden, so dass einheitliche Regeln definiert und angewandt werden können. Zu diesem Zweck werden die Behörden in Bereichen, die in den einschlägigen sektoralen Vorschriften spezifiziert sind, Entwürfe technischer Standards entwickeln. Diese Standards werden ein wirksames Instrument zum Ausbau von Stufe 3 der Lamfalussy-Struktur sein, in der derzeit nur unverbindliche Leitlinien angenommen werden können. Die Bereiche, in denen die Behörde solche Standardentwürfe entwickeln kann, betreffen Themen hochtechnischer Natur, für die es einheitlicher Bedingungen bei der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften bedarf. Diese Punkte beinhalten keine politischen Entscheidungen und ihr Inhalt ist durch die Gemeinschaftsbestimmungen in Stufe 1 genau vorgegeben (siehe begleitendes Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen für eine detaillierte Diskussion über die erforderlichen Änderungen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften). Mit der Entwicklung von Standards durch die ESA ist gewährleistet, dass ihnen in jeder Hinsicht der einschlägige Sachverstand der nationalen Aufsichtsbehörden zugute kommt.

Die Behörde nimmt die Entwürfe technischer Standards mit qualifizierter Mehrheit der Mitglieder des Aufsichtsorgans an, so wie in Artikel 205 des Vertrags vorgesehen. Aufgrund der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist die Kommission gehalten, diese Standardentwürfe sodann in Form von Verordnungen oder Beschlüssen/ Entscheidungen zu verabschieden, um ihnen unmittelbare Rechtswirkung zu verleihen. In sehr außergewöhnlichen Fällen und lediglich aus Gründen des Gemeinschaftsinteresses kann die Kommission die Standards teilweise oder mit Änderungen oder überhaupt nicht annehmen, wobei die Gründe der jeweiligen Behörde zu übermitteln sind. Der Kommissionsvorschlag berührt nicht die Diskussionen über künftige Verfahren im Zusammenhang mit dem Übergang auf den neuen Vertrag.

Was die Konsultation der Interessengruppen betrifft, wird für jede ESA eine Interessengruppe eingerichtet, die sich aus Vertretern der Branche, Beschäftigten des Finanzsektors und Nutzern von Finanzdienstleistungen zusammensetzt. Das jeweilige Verhältnis sollte ausgewogen und keine Gruppe sollte vorherrschend sein. In den von den technischen Standards nicht erfassten Bereichen werden die ESA - wie die bisherigen europäischen Aufsichtsausschüsse - die Möglichkeit haben, unverbindliche Leitlinien und Empfehlungen für die nationalen Aufsichtsbehörden, die Finanzinstitute und die Marktteilnehmer abzugeben. Sollten sich die Aufsichtsbehörden in bestimmten Fällen dafür entscheiden, den Leitlinien und Empfehlungen nicht nachzukommen, so haben sie dies gegenüber der jeweiligen ESA zu erläutern.

6.2.2. Befugnisse zur Gewährleistung der konsistenten Anwendung der Gemeinschaftsregeln

Selbst mit einem einheitlichen Satz harmonisierter Vorschriften kann ihre Auslegung gelegentlich zu Meinungsunterschieden bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts führen. Unbeschadet der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gegen einzelne Mitgliedstaaten durch die Kommission sollten die ESA deshalb generell befugt sein, zur Gewährleistung der kohärenten Anwendung des Gemeinschaftsrechts beizutragen. Zu diesem Zweck sollte ein Mechanismus eingeführt werden, mit dem das Verhalten nationaler Aufsichtsbehörden, das als vom bestehenden Gemeinschaftsrecht (einschließlich der technischen Standards im Sinne von Absatz 6.2.1) abweichend empfunden wird, sanktioniert werden kann. Dieser Mechanismus umfasst drei Stufen:

So würden die ESA erstens aus Eigeninitiative oder auf Ersuchen einer oder mehrerer nationaler Aufsichtsbehörden oder der Kommission hin diesen Fällen nachgehen und erforderlichenfalls an die jeweilige nationale Aufsichtsbehörde eine Maßnahmenempfehlung richten. Angesichts der allgemeinen Pflicht zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften würde die Aufsichtsbehörde aufgefordert sein, der Empfehlung innerhalb eines Monats nachzukommen.

Sollte der Empfehlung nicht nachgekommen werden, kann die Europäische Kommission nach Unterrichtung durch die jeweilige ESA oder auf Eigeninitiative hin zweitens einen Beschluss fassen, in dem die nationale Aufsichtsbehörde aufgefordert wird, entweder spezifische Maßnahmen zu ergreifen oder von jeglichen Maßnahmen abzusehen. Die nationale Aufsichtsbehörde unterrichtet die Kommission und die ESA innerhalb von zehn Arbeitstagen nach Eingang der Entscheidung über die Schritte, die sie in die Wege geleitet hat oder zu leiten gedenkt, um ihr nachzukommen.

Im Ausnahmefall, in dem die Aufsichtsbehörde der Entscheidung nicht nachkommt, kann die ESA drittens als letztes Mittel eine Entscheidung erlassen, in der die Finanzinstitute auf das direkt auf sie anwendbare Recht hingewiesen werden (d.h. eine Verordnung). Dies geschieht unbeschadet der Befugnisse der Kommission, ihren eigene Entscheidung durchzusetzen.

6.2.3. Maßnahmen im Krisenfall

Den ESA kommt eine aktive Koordinierungsrolle zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden zu. Dies gilt vor allem für negative Entwicklungen, die die ordnungsgemäße Funktionsweise und die Integrität des Finanzsystems in der EU potenziell gefährden. In einigen Krisensituationen kann eine Koordinierung u.U. nicht ausreichend sein, vor allem aber dann nicht, wenn es den nationalen Aufsichtsbehörden allein an Mitteln fehlt, rasch auf eine sich abzeichnende grenzübergreifende Krise zu reagieren. Unter diesen außergewöhnlichen Umständen sollten die ESA deshalb befugt sein, die nationalen Behörden zu gemeinsamen spezifischen Maßnahmen aufzurufen. Die Einschätzung, ob eine grenzübergreifende Krisensituation vorliegt, muss je nach Einzelfall erfolgen und sollte deshalb der Europäischen Kommission überlassen bleiben. Dieser Punkt wird auch unter dem Thema Schutzklausel behandelt (siehe Absatz 6.2.11). Darüber hinaus sollten die Arbeiten beschleunigt werden, die auf die Schaffung eines umfassenden grenzübergreifenden Rahmens zur Stärkung des Finanzkrisenmanagements/ der Abhilfesysteme der Europäischen Union ausgerichtet sind, einschließlich der Garantieregelungen und der Lastenteilung.

6.2.4. Beilegung von Meinungsunterschieden zwischen nationalen Aufsichtsbehörden

Diesbezüglich wird ein Mechanismus vorgeschlagen, der gewährleistet, dass die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden den Interessen anderer Mitgliedstaaten - auch in den Aufsichtskollegien - Rechnung tragen. Stimmt eine Aufsichtsbehörde mit dem Verfahren oder dem Inhalt einer Maßnahme (oder nicht ergriffenen Maßnahme) einer anderen Aufsichtsbehörde nicht überein, bei der die einschlägigen Rechtsvorschriften Zusammenarbeit, Koordinierung oder gemeinsame Beschlussfassung vorsehen, kann die ESA auf Ersuchen der betreffenden Aufsichtsbehörde den nationalen Behörden bei der Erzielung eines gemeinsamen Ansatzes oder der Beilegung der Streitigkeit behilflich sein. Dieser Mechanismus umfasst drei mögliche Stufen:4

Wendet/n sich erstens eine oder mehrere nationale Behörde/n an die ESA, um sie um Hilfe bei der Beilegung dieser Differenzen zu bitten, kann die ESA zunächst eine Schlichtungsphase vorsehen, in der sich die Behörden einig werden sollen. Der ESA kommt dabei erforderlichenfalls eine Vermittlerrolle zu.

Können sich die Behörden nach Ablauf dieser Schlichtungsphase nicht einigen, kann die ESA zweitens die Angelegenheit mittels einer Entscheidung beilegen.5 Dieser Fall dürfte wohl eindeutig eine Ausnahme sein, denn in den meisten Fällen dürften sich die jeweils zuständigen nationalen Behörden während des Schlichtungsverfahrens einigen können.

In Fällen der Nichteinhaltung der zuvor genannten Entscheidung seitens einer Aufsichtsbehörde kann die ESA drittens auch entscheiden, an die Finanzinstitute gerichtete Entscheidungen zu erlassen, in denen ihre sich aus dem Gemeinschaftsrecht, das unmittelbar für die Finanzinstitute gilt, ergebenden Verpflichtungen dargelegt sind.

An dieser Stelle sei auch betont, dass der Streitbeilegungsmechanismus lediglich wichtige Fragen behandeln sollte, wie z.B. Fälle, in denen die von einer Aufsichtsbehörde ergriffene (oder nicht ergriffene) Maßnahme sich in schwerwiegender Form auf die Möglichkeit einer anderen Aufsichtsbehörde auswirkt, die Interessen der Einleger, Versicherungsnehmer, Anleger oder von Personen zu schützen, denen in einem oder mehreren Mitgliedstaaten Dienstleistungen erbracht werden. Das Gleiche gilt für entsprechende Auswirkungen auf die Finanzstabilität dieser Mitgliedstaaten. Die ESA behält sich das Recht vor, kein Streitbeilegungsverfahren einzuleiten oder keine Entscheidung zu treffen, sollten diese Anforderungen nicht erfüllt sein. Dieser Punkt wird auch unter dem Thema Schutzklausel behandelt (siehe Absatz 6.2.11).

6.2.5. Aufsichtskollegien

Die Aufsichtskollegien sind ein Eckpfeiler des europäischen Aufsichtssystems und spielen bei der Gewährleistung eines ausgewogenen Informationsflusses zwischen den Herkunftsland- und den Aufnahmelandbehörden eine wichtige Rolle. Die ESA werden einen Beitrag zur wirksamen und konsistenten Funktionsweise der Kollegien leisten und die Kohärenz der Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften durch die Kollegien überwachen. Vor diesem Hintergrund können die ESA als Beobachter an den Sitzungen der Kollegien teilnehmen und alle einschlägigen Informationen erhalten, die zwischen Mitgliedern des Kollegiums geteilt werden.

6.2.6. Gemeinsame Aufsichtskultur, Delegierung von Aufgaben und Zuständigkeiten und "Peer Reviews"

Die ESA werden eine aktive Rolle bei der Schaffung einer gemeinsamen europäischen Aufsichtskultur und der Gewährleistung einheitlicher Verfahren und konsistenter Aufsichtspraktiken in der Gemeinschaft spielen. In Verbindung mit dem Streitbeilegungsmechanismus für die nationalen Aufsichtsbehörden dürfte eine gemeinsame Aufsichtskultur zum Aufbau von Vertrauen und Zusammenarbeit beitragen und in zunehmendem Maße Möglichkeiten für die Aufsichtsbehörden schaffen, bestimmte Aufgaben und Zuständigkeiten untereinander zu delegieren. Die ESA können dies durch die Festlegung von Aufgaben und Zuständigkeiten erleichtern, die delegiert oder gemeinsam ausgeübt werden können, sowie durch die Förderung von Wohlverhaltenspraktiken. In diesem Zusammenhang kann die jeweils zuständige ESA auch die Einrichtung gemeinsamer Aufsichtsteams anregen und erleichtern. Darüber hinaus werden die ESA regelmäßig eine "Peer Review"-Analyse der nationalen Aufsichtsbehörden durchführen.

6.2.7. Bewertung von Marktentwicklungen

Eine der neuen Aufgaben, die den bestehenden europäischen Aufsichtsausschüssen in den überarbeiteten Kommissionsbeschlüssen vom 23. Januar 2009 zugewiesen wurde, besteht in der Überwachung, Bewertung und Meldung von Trends, potenziellen Risiken und Schwachstellen im Bank-, Versicherungs- und Wertpapiersektor. Auch wenn der vorgeschlagene ESRB für die Analyse des EU-Finanzsektors auf Makroebene zuständig sein wird, sollten die ESA die Arbeiten der bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse auf diesem Gebiet fortsetzen, denn

6.2.8. Internationale und beratende Rolle

Mit diesen Vorschlägen reagiert die Kommission klar auf die während der Krise aufgedeckten Schwachstellen und auf die Aufforderung der G 20, Maßnahmen zu ergreifen, um ein fundierteres und weltweit solideres Regulierungs- und Aufsichtssystem für Finanzdienstleistungen zu schaffen Die ESA könnten auch als nützliche Kontaktstellen für Aufsichtsbehörden aus Drittländern dienen. In diesem Zusammenhang können sie unbeschadet der Kompetenzen der Europäischen Institutionen Verwaltungsvereinbarungen mit internationalen Organisationen und Verwaltungen von Drittländern eingehen. Die ESA können zudem an der Vorbereitung von Entscheidungen über die Gleichwertigkeit von Aufsichtsregelungen in Drittländern beteiligt werden. Auch können die ESA auf Ersuchen oder auf Eigeninitiative beratend für das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission tätig werden oder Stellungnahmen veröffentlichen, u.a. zu aufsichtlichen Bewertungen von Fusionen und Übernahmen. Letztere sollten einen zusätzlichen Schutz dafür bieten, dass künftige Fusionen und Übernahmen fundiert und objektiv bewertet werden.

6.2.9. Sammlung von Informationen

Auf Ersuchen der ESA haben die Aufsichtsbehörden und sonstige Behörden der Mitgliedstaaten ihr die Informationen zu übermitteln, die für die Wahrnehmung der ESA mit dieser Verordnung übertragenen Aufgaben erforderlich sind. Darüber hinaus wird die ESA in Zusammenarbeit mit den in den Kollegien vertretenen Aufsichtsbehörden alle einschlägigen Informationen von Seiten der Aufsichtsbehörden analysieren und sammeln, um die Arbeit der Aufsichtskollegien zu erleichtern. Die ESA wird ein Zentralsystem einrichten und verwalten, um den in den Kollegien vertretenen Aufsichtsbehörden diese Informationen zukommen zu lassen. Grundsätzlich sollten die nationalen Aufsichtsbehörden den ESA sämtliche Informationen übermitteln.

6.2.10. Beziehung zum ESRB

Der vorgeschlagene Rahmen für die EU-Aufsicht kann nur funktionieren, wenn ESRB und ESFS eng zusammenarbeiten. Ziel der Reform ist es nämlich, eine reibungslosere Interaktion der Aufsicht auf Mikro- und auf Makroebene sicherzustellen. Bei der Wahrnehmung seiner Rolle als Aufsichtsinstanz auf Makroebene würde der ESRB einen zeitnahen Fluss harmonisierter Daten auf Mikroebene benötigen, wohingegen die von den nationalen Behörden auf Mikroebene wahrgenommene Aufsicht von den Erkenntnissen des ESRB auf Makroebene profitieren würde. In den Verordnungen werden auch die von den ESA zu verfolgenden Verfahren festgelegt, wenn sie auf die Empfehlungen des ESRB zu reagieren haben, sowie die Art und Weise, wie die ESA ihre Kompetenzen wahrnehmen sollten, um fristgerechte Folgearbeiten zu den an eine oder mehrere nationale Aufsichtsbehörden gerichtete Empfehlungen zu gewährleisten.

6.2.11. Schutzklausel

Im Sinne der Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates und des Europäischen Rates vom Juni 2009, in denen betont wird, dass unbeschadet der Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Anerkennung potenzieller Verpflichtungen oder Eventualverpflichtungen, die sich für die Mitgliedstaaten ergeben könnten, die ESA-Beschlüsse die haushaltspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten nicht berühren sollten, wurde eine Schutzklausel eingeführt. Mit dieser Klausel wird sichergestellt, dass für den Fall, dass ein Mitgliedstaat die Auffassung vertritt, dass ein gemäß Artikel 10 (d.h. Maßnahmen im Krisenfall) oder Artikel 11 (d.h. Beilegung von Differenzen zwischen zuständigen Behörden) dieser Verordnungen getroffene Entscheidung seine haushaltspolitische Zuständigkeit berührt, er die ESA und die Kommission darüber informieren kann, dass die nationale Aufsichtsbehörde die Entscheidung der ESA nicht umzusetzen gedenkt. Dabei ist klar nachzuweisen, wie die Entscheidung der ESA seine haushaltspolitischen Zuständigkeiten berührt. Binnen eines Monats hat die ESA den Mitgliedstaat darüber zu unterrichten, ob sie ihre Entscheidung aufrecht erhält oder abändert bzw. widerruft. Hält die ESA ihre Entscheidung aufrecht, kann der Mitgliedstaat die Angelegenheit an den Rat weiterleiten und die Entscheidung der ESA ist somit ausgesetzt. Mit qualifizierter Mehrheit kann der Rat dann binnen zwei Monaten darüber befinden, ob die Entscheidung aufrecht erhalten oder widerrufen werden sollte Für ESA-Entscheidungen im Rahmen von Artikel 10 kann ein Schnellverfahren angewandt werden, um in Krisensituationen rasch reagieren zu können.

6.3. Interner Aufbau der ESA und des ESFS

Jede ESA besteht aus:

Darüber hinaus sollte für alle drei ESA ein einziger Beschwerdeausschuss eingerichtet werden.

6.3.1. Aufsichtsorgan

Beim Aufsichtsorgan handelt es sich um das Hauptbeschlussfassungsorgan der jeweiligen ESA. Unter anderem ist es für die Annahme der Entwürfe technischer Standards, Stellungnahmen, Empfehlungen und Beschlüsse/Entscheidungen zuständig, die in Abschnitt 6.2 dieser Begründung genannt werden. Das Aufsichtsorgan setzt sich zusammen aus:

In der Regel fasst das Aufsichtsorgan seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit. Ausgenommen sind jedoch Beschlüsse, mit denen Entwürfe technischer Standards und Leitlinien festgelegt werden, und Beschlüsse zu den Artikeln für Finanzvorschriften, die mit qualifizierter Mehrheit zu fassen sind. Auch kann das Aufsichtsorgan Ausschüsse für die Streitbeilegung einsetzen. De endgültigen Beschluss fasst aber das Aufsichtsorgan auf Vorschlag eines solchen Ausschusses.

6.3.2. . Verwaltungsrat

Das Verwaltungsrat gewährleistet, dass die Behörde ihren Auftrag erfüllt und die ihr zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt. Insbesondere sollte er für die Ausarbeitung des Arbeitsprogramms der Behörde zuständig sein, die Geschäftsordnung annehmen und eine zentrale Rolle bei der Verabschiedung des Haushalts der Behörde spielen. Es wird sich aus dem Vorsitzenden der ESA, einem Kommissionsvertreter und vier vom Aufsichtsorgan unter seinen Mitgliedern gewählten Vertretern zusammensetzen, die unabhängig und objektiv im Gemeinschaftsinteresse handeln. Der Exekutivdirektor kann an den Sitzungen des Verwaltungsrats ohne Stimmrecht teilnehmen.

6.3.3. Vorsitzender und Exekutivdirektor

Die ESA wird von einem vollzeit beschäftigten unabhängigen Vorsitzenden vertreten, der für die Vorbereitung der Arbeiten des Aufsichtsorgans zuständig ist und den Vorsitz sowohl in den Sitzungen des Aufsichtsorgans als auch des Verwaltungsrats führt. Das Tagesgeschäft der ESA wird jedoch von einem Exekutivdirektor wahrgenommen, bei dem es sich ähnlich wie beim Vorsitzenden um eine vollzeit beschäftigte unabhängige Person handelt, die ein Branchenkenner ist. Er oder sie wird für die Umsetzung des Jahresarbeitsprogramms zuständig sein und die erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens der ESA ergreifen. Beide Personen werden vom Aufsichtsorgan infolge eines Auswahlverfahrens auf der Grundlage ihrer Verdienste, ihrer Kenntnisse der Finanzinstitute und -märkte sowie ihrer Erfahrungen mit der Finanzaufsicht und -regulierung ausgewählt. Der vom Aufsichtsorgan für den Posten des Vorsitzenden ausgewählte Kandidat ist vom Europäischen Parlament zu bestätigen. Die Amtszeit beträgt jeweils fünf Jahre und kann einmal verlängert werden. Eine solche Verlängerung wäre vom Ergebnis einer Bewertung durch das Aufsichtsorgan abhängig.

6.3.4. Gemeinsamer Ausschuss der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden

Innerhalb der vorgeschlagenen Struktur wird die sektorübergreifende Zusammenarbeit jedoch von ausschlaggebender Bedeutung sein, will man den jeweiligen Markttendenzen und -realitäten Rechnung tragen. Ein gemeinsamer Ausschuss der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden wird das gegenseitige Verständnis, die Zusammenarbeit und konsistente Aufsichtsansätze zwischen den drei neuen ESA gewährleisten. Zudem soll ein Unterausschuss des Gemeinsamen Ausschusses eingesetzt werden, um vor allem grenzübergreifende Themen zu behandeln, wie z.B. Finanzkonglomerate, und gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen. Während die einzelnen ESA aktuelle Beschlüsse z.B. zur Finanzkonglomeratrichtlinie fassen, sollte der Gemeinsame Ausschuss dafür sorgen, dass gemeinsame Beschlüsse von den ESA parallel gefasst werden.

6.3.5. Beschwerdeausschuss

Mit einem Beschwerdesystem soll sichergestellt werden, dass jede natürliche oder juristische Person, einschließlich der nationalen Aufsichtsbehörden, in erster Instanz eine Beschwerde an den Beschwerdeausschuss richten kann, um gegen eine ESA-Entscheidung zu protestieren, die die kohärente Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften (Artikel 9), Maßnahmen im Krisenfall (Artikel 10) und Beilegung von Differenzen zwischen zuständigen Behörden (Artikel 11) betrifft. Beim Beschwerdeausschuss handelt es sich um ein gemeinsames Organ der drei ESA, d.h. er wird sich mit Themen aus dem Bank-, dem Versicherungs- und dem Wertpapiersektor befassen. Der Beschwerdeausschuss wird sich aus sechs Mitgliedern und sechs Stellvertretern zusammensetzen, die über einschlägiges Wissen und fundierte Erfahrungen verfügen. Ausgenommen ist jedoch das derzeitige Personal der nationalen Aufsichtsbehörden oder sonstiger nationaler Einrichtungen oder Gemeinschaftsorgane, die an den Arbeiten der Behörde teilhaben. Zwei Mitglieder des Beschwerdeausschusses sowie zwei Stellvertreter werden vom Verwaltungsorgan für jede ESA von einer von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Auswahlliste bestellt.

6.4. Finanzvorschriften

Diese Bestimmungen behandeln die Haushaltsaspekte der ESA. Dabei wird betont, dass die Einnahmen der Behörden aus unterschiedlichen Quellen stammen können, wie z .B. Pflichtbeiträgen seitens der nationalen Aufsichtsbehörden, einem Zuschuss der Gemeinschaft oder von der Branche an die jeweilige Behörde gezahlte Gebühren. Festgelegt werden auch die Verfahren für die jährliche Erstellung, Ausführung und Kontrolle des Haushalts. Diesbezüglich findet die Rahmenfinanzregelung für nach Artikel 158 der Haushaltsordnung errichtete Organe Anwendung.

6.5. Allgemeine und Schlussbestimmungen

In den allgemeinen Bestimmungen werden praktische Fragen wie Personalfragen, Haftung der ESA, Verpflichtungen aufgrund des Berufsgeheimnisses, Datenschutz, Zugang zu Unterlagen, Sprachregelungen, Vereinbarungen über den Hauptsitz und Beteiligung von Drittländern geklärt. Drei Jahre nach der effektiven Aufnahme der Tätigkeiten und sodann alle drei Jahre veröffentlicht die Kommission einen Bericht über die Funktionsweise der ESA und die in der Verordnung festgeschriebenen Verfahren. In diesem Bericht werden auch die Fortschritte bewertet, die bei der regulatorischen und aufsichtlichen Konvergenz im Bereich des Krisenmanagements und der Krisenbewältigung in der EU erzielt wurden.

6.6. Hauptunterschiede zwischen den drei Verordnungen

Die Hauptunterschiede zwischen den drei vorgeschlagenen Verordnungen bestehen in den Zielsetzungen der Behörden, dem Anwendungsbereich der Maßnahmen und den Begriffsbestimmungen, die den jeweiligen Besonderheiten des entsprechenden Sektors und den vorhandenen Gemeinschaftsvorschriften angepasst sind. Darüber hinaus hat der Europäische Rat beschlossen, dass die ESA auch über Aufsichtsbefugnisse für Ratingagenturen verfügen sollen. Letztere sind von der ESMA zu registrieren. Die ESMA wäre auch befugt, Aufsichtsmaßnahmen wie den Widerruf der Registrierung oder die Aussetzung von Ratings für Regulierungszwecke zu ergreifen. Zu den Aufsichtsbefugnissen könnte auch die Anforderung von Informationen und die Durchführung von Nachforschungen vor Ort zählen. Die Zuständigkeiten und Befugnisse der ESMA in Bezug auf die Ratingagenturen werden in einer Änderung der Verordnung über Ratingagenturen definiert werden.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung

Das Europäische Parlament und der Rat der europäischen Union -


gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 95,
auf Vorschlag der Kommission6,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses7,
nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen8,
nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank,
gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags9,
in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Verordnung erlassen:

Kapitel I
Einrichtung und Rechtsstellung

Artikel 1
Einrichtung und Tätigkeitsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Artikel 3
Rechtsstellung

Artikel 4
Zusammensetzung

Artikel 5
Sitz

Kapitel II
Aufgaben und Befugnisse der Behörde

Artikel 6
Aufgaben und Befugnisse der Behörde

Artikel 7
Technische Standards

Artikel 8
Leitlinien und Empfehlungen

Artikel 9
Kohärente Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften

Artikel 10
Maßnahmen im Krisenfall

Artikel 11
Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden

Artikel 12
Aufsichtskollegien

Artikel 13
Delegation von Aufgaben und Pflichten

Artikel 14
Gemeinsame Aufsichtskultur

Artikel 15
Vergleichende Analyse der nationalen Aufsichtsbehörden

Artikel 16
Koordinatorfunktion

Artikel 17
Bewertung von Marktentwicklungen

Artikel 18
Internationale Beziehungen

Artikel 19
Sonstige Aufgaben

Artikel 20
Sammlung von Informationen

Artikel 21
Verhältnis zum ESRB

Artikel 22
Interessengruppe Versicherung, Rückversicherung und betriebliche Altersversorgung

Artikel 23
Schutzmaßnahmen

Artikel 24
Erlass von Entscheidungen

Kapitel III
Organisation

Abschnitt 1
Aufsichtsorgan

Artikel 25
Zusammensetzung

Artikel 26
Interne Ausschüsse und Gremien

Artikel 27
Unabhängigkeit

Artikel 28
Aufgaben

Artikel 29
Erlass von Entscheidungen

Abschnitt 2
Verwaltungsrat

Artikel 30
Zusammensetzung

Artikel 31
Unabhängigkeit

Artikel 32
Aufgaben

Abschnitt 3
Vorsitzender

Artikel 33
Ernennung und Aufgaben

Artikel 34
Unabhängigkeit

Artikel 35
Bericht

Abschnitt 4
Exekutivdirektor

Artikel 36
Ernennung

Artikel 37
Unabhängigkeit

Artikel 38
Aufgaben

Kapitel IV
Europäisches Finanzaufsichtsystem

Abschnitt 1
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 39
Zusammensetzung

Abschnitt 2

Gemeinsamer Ausschuss der europäischen Aufsichtsbehörden

Artikel 40
Einrichtung

Artikel 41
Zusammensetzung

Artikel 42
Gemeinsame Positionen und gemeinsame Maßnahmen

Artikel 43
Unterausschüsse

Abschnitt 3
Beschwerdeausschuss

Artikel 44
Zusammensetzung

Artikel 45
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit

Kapitel V
Rechtsbehelf

Artikel 46
Beschwerden

Artikel 47
Klagen vor dem Gericht erster Instanz und vor dem Gerichtshof

Kapitel VI
Finanzvorschriften

Artikel 48
Haushalt der Behörde

Artikel 49
Aufstellung des Haushaltsplans

Artikel 50
Ausführung und Kontrolle des Haushaltsplans

Artikel 51
Finanzregelung

Artikel 52
Betrugsbekämpfungsmaßnahmen

Kapitel VII
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 53
Vorrechte und Immunitäten

Artikel 54
Personal

Artikel 55
Haftung der Behörde

Artikel 56
Berufsgeheimnis

Artikel 57
Datenschutz

Artikel 58
Zugang zu Dokumenten

Artikel 59
Sprachenregelung

Artikel 60
Sitzabkommen

Artikel 61
Beteiligung von Drittländern

Kapitel VIII
Übergangs- und Schlussbestimmungen

Artikel 62
Vorbereitende Maßnahmen

Artikel 63
Übergangsbestimmungen für das Personal

Artikel 64
Änderungen

Artikel 65
Aufhebung

Artikel 66
Evaluierung

Artikel 67
Inkrafttreten


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Finanzbogen

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