Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Grünbuch der Kommission: Ein integrierter Paketzustellungsmarkt für das Wachstum des elektronischen Handels in der EU COM (2012) 698 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 720/11 (PDF) = AE-Nr. 110893 und
Drucksache 021/12 (PDF) = AE-Nr. 120026

Brüssel, den 29.11.2012 COM (2012) 698 final

Grünbuch
Ein integrierter Paketzustellungsmarkt für das Wachstum des elektronischen Handels in der EU (Text von Bedeutung für den EVR)

1. Einleitung

Der wichtige Beitrag des elektronischen Handels zum Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum in der Europäischen Union ist weithin anerkannt1. In ihrer Mitteilung über elektronischen Handel und Online-Dienste2 zählt die Kommission die Zustellung online bestellter Waren zu den fünf obersten Prioritäten, wenn es um die Förderung des elektronischen Handels bis 2015 geht, und ihre Bedeutung wurde auch vom Rat der Europäischen Union und vom Europäischen Parlament bekräftigt3. Die Zustellung ist von entscheidender Bedeutung, da sie sich erheblich auf die Erleichterung des elektronischen Handels auswirkt und eine wichtige Voraussetzung für den Aufbau von Vertrauen zwischen Verkäufern und Käufern darstellt4.

Die kommerziellen und ganz allgemein die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Online-Einzelhändlern (eretailers) und Verbrauchern sind gekennzeichnet durch eine komplexe Logistik. Der in diesem Dokument verwendete Begriff "Zustellung" bezieht sich auf die Beförderung von Sachgütern, die online bestellt wurden, bis zur endgültigen Zustellung beim Endkunden. An diesem Zustellprozess sind viele Akteure beteiligt. In diesem Dokument werden sie als "Zustelldienstbetreiber" bezeichnet. Dazu gehören: Beförderer, Post- und Kurierdienstbetreiber und andere Dienstleister im Bereich der Logistik. Für die Zwecke dieses Grünbuchs ist ein Paket im weitesten Sinn definiert und umfasst alle Sendungen mit einem Gewicht bis 30 kg5.

Die Art und Weise, in der Güter in Europa gekauft und zugestellt werden, wandelt sich derzeit rasch und grundlegend. Da die EU-Verbraucher zunehmend online einkaufen, vor allem grenzüberschreitend, besteht zunehmend Bedarf an einem Zustellsystem, das ihren Erwartungen gerecht wird und reibungslos funktioniert, um ihr tägliches Leben zu erleichtern, was wiederum zur Stärkung des Vertrauens in und zur vermehrten Nutzung des elektronischen Handels beiträgt6. Die Leistungsfähigkeit und Erschwinglichkeit des Zustellsystems sind zudem wichtige Faktoren in Bezug auf die Tragfähigkeit der Geschäftsmodelle vieler KMU und insbesondere deren Fähigkeit zur Bedienung ihrer Kunden. Da KMU die treibende Kraft für Innovation und Wachstum in Europa sind7, kann davon ausgegangen werden, dass eine Verbesserung des allgemeinen Zustellsystems für online bestellte Waren in Europa sich erheblich auf Wachstum und Beschäftigung auswirken wird8.

Zahlreiche Erhebungen und Branchenberichte9 sowie Interviews mit verschiedenen Akteuren während der Ausarbeitung dieses Grünbuchs gelangen zu dem gleichen Schluss und bestätigen die in der Mitteilung über den elektronischen Handel und Online-Dienste vorgelegte Analyse der Zustelldienste.

Die grenzüberschreitende Zustellung wird von 57 % der Einzelhändler10 als Hindernis erachtet, während 46,7 % der Verbraucher erklären, sie hätten Bedenken hinsichtlich grenzüberschreitender Zustellungen. Wenn es um Bedenken im Zusammenhang mit dem Online-Einkauf geht, stehen Bedenken hinsichtlich Zustellung und Rücksendung von Produkten bei den Verbrauchern ganz oben11. Auch nicht erfolgte Zustellungen, beschädigte oder verlorengegangene Sendungen und hohe Zustellkosten zählen zu den zehn wichtigsten Kritikpunkten der Verbraucher, was zu geringem Verbrauchervertrauen im grenzüberschreitenden elektronischen Handel beiträgt. Zuversichtliche Verbraucher werden zunehmend online kaufen, wenn sie davon ausgehen können, dass ihre Einkäufe in gutem Zustand und innerhalb des angekündigten Zeitrahmens eintreffen und dass die Rücksendeverfahren unkompliziert sind12. Die verstärkte Verfügbarkeit und Nutzung neuer Technologien bieten ein neues Spektrum von Möglichkeiten, wie die Qualität der Zustelldienste und die Kundenzufriedenheit erhöht werden können. Auch die Entstehung und das Wachstum sozialer Netze hat sich erheblich auf die Art und Weise ausgewirkt, in der Verbraucher mit Marken interagieren und Waren online kaufen. Innovative elektronische Kommunikationsmittel zwischen Online-Einzelhändlern, Dienstleistungserbringern und Kunden können zu effizienteren und bequemeren Zustell- und Rücksendeverfahren sowie einer positiveren Qualitätswahrnehmung beitragen. Ein besser funktionierender elektronischer Handelsmarkt wird greifbare Vorteile sowohl für die Verbraucher als auch für die KMU sowie für alle am elektronischen Handel beteiligten Akteure und Branchen haben.

Noch größer ist die Bedeutung von Beförderung und Zustellung im internationalen Kontext. Da immer mehr Verbraucher Waren aus dem asiatischpazifischen Raum und Nordamerika kaufen und mehr europäische Online-Einzelhändler bestrebt sind, Waren in diese Regionen zu exportieren, wachsen die entsprechenden Handelsströme deutlich an. In diesem Zusammenhang sind Versand und Zustellung noch komplexer, wecken weitere Bedenken und Sicherheitsüberlegungen und stellen eine große Herausforderung, aber auch eine einzigartige Gelegenheit für die Entwicklung des europäischen elektronischen Handels dar, vor allem für KMU13.

Die angemessenere Gestaltung der Zustellkette für den elektronischen Handel in der EU hätte auch positive Auswirkungen auf eine Reihe von Politikbereichen:

Im vorliegenden Grünbuch wird untersucht, wie der elektronische Handel und die Zustellmärkte in Europa sich weiterentwickeln, und erkundet, was für die Schaffung eines Binnenmarktes für Zustellungen erforderlich ist. Ferner werden die wichtigsten Herausforderungen für die verschiedenen Akteure analysiert und die Möglichkeiten zur Verbesserung der Zustellverfahren zum Nutzen von Bürgern und Unternehmen, insbesondere KMU, hervorgehoben. Auf der Grundlage der im Rahmen dieser Konsultation eingegangenen Informationen wird die Kommission die zu behandelnden Fragen genauer bestimmen und im Frühjahr 2013 Schlussfolgerungen betreffend die zur Vollendung des Paketbinnenmarktes zu ergreifenden Maßnahmen ziehen.

2. Derzeitige Marktlage und Vorausschau

2.1 Der europäische Markt für den elektronischen Handel und die Bedeutung der Zustellung

Die elektronischen Handelsmärkte in der EU sind aufgrund von Unterschieden in Bezug auf Praktiken, Überlegungen zur Besteuerung, Verfügbarkeit von Produkten, Breitbandzugang und wettbewerbsfähige Zustellmärkte sehr diversifiziert und unterschiedlich ausgereift. Die Handelsprofile nationaler Märkte14 wirken sich auch erheblich auf die Zustellung aus15, während die grenzüberschreitende Zustellung in Europa weiterhin eine Herausforderung für Verbraucher und Online-Einzelhändler darstellt16. Darüber hinaus wird durch eine effiziente grenzüberschreitende Zustellung dank des "Long-Tail-Effekts"17 das Wachstumspotenzial neuer Marktnischen gestärkt.

Der elektronische Handelsmarkt entwickelt sich rasch weiter und wird zunehmend anspruchsvoll, was Geschäftsmodelle und Verbrauchererwartungen betrifft. Auch der zustellungsbedingte Bedarf der Branche wird aufgrund der wachsenden Zahl abgedeckter Marktsegmente (z.B. Bücher, DVDs, Bekleidung, kleine elektronische Geräte, Elektronik für den Privatgebrauch, Möbel, Haushaltsgeräte) mit unterschiedlichem Wert, unterschiedlichem Gewicht und unterschiedlicher Größe der Packstücke immer vielfältiger. Auch durch soziale Netze, Instant-Informationstechnologien und die allgemeine Verbreitung von Mobilfunk- und Handgeräten haben sich die Erwartungen der Verbraucher, was auf Echtzeitinformationen beruhende Lösungen und flexible Zustelloptionen betrifft, erhöht.

Online-Einzelhändler stehen unter Zeitdruck. Neue Konzepte und Ideen müssen rasch umgesetzt werden. Lebensfähigkeit und Erfolg ihres Unternehmens hängen von der Fähigkeit des Logistiksektors ab, kostengünstig und auf benutzerfreundliche Weise zu liefern18. Dies gilt insbesondere für kleinere Akteure auf dem Markt für elektronischen Handel, die weder über die Verhandlungsmacht verfügen, um erhebliche Rabatte der Zustelldienstbetreiber auszuhandeln, noch in der Lage sind, in ihr eigenes Logistiknetz zu investieren. In einem durch Größenvorteile gekennzeichneten Umfeld könnte dadurch ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber größeren Online-Einzelhändlern verringert werden, da die Verbraucher beim Online-Einkauf zunehmend eine kostenfreie Zustellung erwarten19.

2.2 Der europäische Zustellungsmarkt

Der Wert des EU-Paketmarktes lag 2008 bei schätzungsweise 42,4 Mrd. EUR, wobei das Segment "Unternehmen an Verbraucher" (Business to Consumers, B2C) einen Anteil von 15 % an diesem Markt hatte20. In den letzten fünf Jahren ist - auch aufgrund der Zunahme des elektronischen Handels - das B2C-Segment der Paket- und Päckchenmärkte rasch gewachsen. Schätzungen der heutigen Mengen deuten darauf hin, dass auf dieses Segment in ausgereifteren elektronischen Märkten wie dem Vereinigten Königreich nunmehr 20 % bis 40 % der Gesamtmengen entfallen.

Der Markt ist traditionell aufgeteilt in Express- und Standardpaketzustellung. Diese bisherigen Begriffsbestimmungen21 spiegeln jedoch nicht die Komplexität und die relative Bedeutung der verschiedenen Angebote (Standard, zeitversetzt, Expresszustellung oder Zustellung am selben Tag, Verfolgung, Nachweis der Zustellung, Einschreiben) und die Realität der Branche des elektronischen Handels wider, die auch auf Päckchen zurückgreift (kleine Sendungen unter 2 kg) .

Eurostat zufolge übermittelt mehr als ein Viertel aller Unternehmen Aufträge im elektronischen Handel in andere EU-Länder: von diesen sind 23 % kleine, 41 % große und 33 % mittlere Unternehmen22. Diese kleinen, gelegentlichen Kunden, die nur geringe Mengen bestellen und daher nur über begrenzte Verhandlungsmacht gegenüber den Dienstleistern verfügen, haben wesentlich weniger Zustelloptionen. Schätzungen von FTI zufolge sind die Preise, die die nationalen Postbetreiber bei grenzüberschreitenden Paketzustellungen (für Kunden ohne Kundenkonto) erheben, im Schnitt doppelt so hoch wie Inlandspreise.

Die Postnetze wickeln nur einen Teil der Paketmengen ab (mit sehr unterschiedlichen Marktanteilen je Land)23 und nur für einen geringen Prozentsatz (5 bis 10 %) dieser Mengen gelten die Universaldienstpflichten, gemäß denen die Mitgliedstaaten sowohl die innerstaatliche als auch die grenzüberschreitende Erbringung grundlegender Paketzustellungsdienste flächendeckend zu erschwinglichen Preisen für alle Nutzer gewährleisten müssen24. Da diese Pflichten vor dem Aufkommen des elektronischen Handels vereinbart wurden, wurden sie nicht speziell auf den aktuellen Bedarf dieses sich rasch weiterentwickelnden Sektors zugeschnitten. Der Paketbereich der Postnetze war traditionell für die Beförderung von Paketen zwischen 2 und 30 kg ausgelegt, jedoch ohne die Flexibilität und die Kapazitäten, die aufgrund des Wachstums der Online-Verkäufe erforderlich sind25. In den vergangenen Jahren sind einige Betreiber gleichwohl in der Lage gewesen, ihr Paketnetz umzustrukturieren bzw. sie strukturieren dieses gerade um, da sie auf ihren Inlandsmärkten in diesem Sektor einem starkem Wettbewerb ausgesetzt sind.

Erfolg und Infrastruktur der Kurierdienstbetreiber bauen auf einem eigens eingerichteten integrierten Netz für die Zustellung im "Unternehmen an Unternehmen"-Segment (business to business, B2B) auf, das Premium-Dienstleistungen (Schnelligkeit, Optionen für die Sendungsverfolgung) anbietet. Nachdem sie die mit dem Wachstum des elektronischen Handels verbundenen Chancen und den Mangel an zufriedenstellenden Lösungen für Akteure im europaweiten elektronischen Handel erkannt haben, sind sie nun zunehmend im B2CSegment (Unternehmen an Verbraucher) aktiv.

Sonstige Logistiker in diesem Bereich, beispielsweise Konsolidierer, Makler, Erfüllungsdienstleister und externe Logistikanbieter26, spielen zunehmend eine Rolle, wenn es darum geht, die Lücke zwischen dem elektronischen Handel und den Zustelldienstbetreibern in Bezug auf Innovation, Flexibilität, Lagerbewirtschaftung, Beförderung und Rücksendung von Paketen zu schließen. Die von ihnen angebotenen Lösungen sind noch nicht allgemein bekannt, vor allem nicht bei KMU. Mit steigendem Bekanntheitsgrad könnten sie in Zukunft eine immer wichtigere Rolle spielen, wenn es darum geht, Online-Einzelhändlern die Logistik zu erleichtern. Durch die Konsolidierung verschiedener Absender mit geringem Volumen könnten sie auch in der Lage sein, günstigere Zustellbedingungen/-verträge anzubieten, die dann an ihre Vertragspartner und letztlich an die Verbraucher weitergegeben werden könnten.

Einige "Nischenanbieter" entstehen gerade. Diese Betreiber haben spezifische Lösungen für ein bestimmtes Produktsegment (z.B. maßgeschneiderte Beförderungs- und Zustelldienste für online bestellte Bekleidung) konzipiert. Zudem beteiligen sich in jüngster Zeit auch einige führende Online-Einzelhändler verstärkt an Logistik und Zustellung und weiten ihre Logistikdienstleistungen auf kleinere Online-Einzelhändler aus.

Packstationen (automatisierte Schließfächer, an denen die Verbraucher Pakete unter Verwendung eines besonderen Codes abholen können) werden von Betreibern in verschiedenen Ländern getestet und ihre allgemeine Verwendung wird davon abhängen, ob die Verbraucher sie praktisch genug finden und ob ausreichend große Mengen in dieser Weise zugestellt werden.

Paket-Shops (von einer technologischen Plattform unterstütztes Netz von Geschäften, in denen die Verbraucher ihre Pakete abholen können) wurden traditionell für das Versandhandelssegment genutzt. Diese Netze wurden mit neuen Informationssystemen aufgerüstet und stellen eine Alternative zu den kostspieligeren Hauszustelldiensten dar. Ihr Erfolg hängt von den lokalen Präferenzen und herkömmlichen Gepflogenheiten ab, doch gibt es Hinweise darauf, dass sie eine tragfähige und vielversprechende Alternative für die Zustellung beim elektronischen Handel sein können.

2.3 Der Verbund des Marktes für den elektronischen Handel und des Zustellungsmarktes

Zustelldienstbetreiber erkennen die Chancen, die der elektronische Handel bietet. Der Aufbau neuer Zustellungsmodelle für das B2C-Segment erfordert möglicherweise erhebliche Investitionen und eine umfassende Umgestaltung ihrer Arbeitsweise. Diese wird jedoch komplex27, wenn das Ziel darin besteht, trotz ungleicher und schwer vorhersehbarer Mengen flächendeckend tätig zu sein.

Zusätzliche Wahlmöglichkeiten für die Endzustellung, wie zum Beispiel die Zustellung im Büro oder bei einem Nachbarn werden angeboten, wobei bessere Informationen und Auswahlmöglichkeiten schrittweise eingeführt werden, damit die Verbraucher entscheiden können, wo und wann sie ihre Pakete erhalten wollen. Außerdem entstehen gerade einige neue Geschäftsmodelle, die verbesserte Dienste für die Rückgabe der Ware bieten.

Dennoch entwickeln sich diese neuen Lösungen nur langsam und werden noch immer häufig durch kostspielige Mehrwertfunktionen ergänzt, die nicht immer erforderlich sind. Es besteht eine derzeit noch nicht befriedigte Nachfrage nach individualisierten kleinen Päckchen mit einfacher Sendungsverfolgung28 und zu erschwinglichen Preisen29.

Aus operativer Sicht sind Zustelldienste komplex und vielerlei Zwängen unterworfen. Herkömmliche Paketdienste (mit Basisangebot und hohen Kosten bei grenzüberschreitender Zustellung) oder Kurierdienste mit hohem Mehrwert (die in der Vergangenheit für das B2BSegment entwickelt wurden) sind noch nicht an die spezifischen Bedürfnisse des elektronischen Handels angepasst. Der Verbund zwischen Postbetreibern bei der grenzüberschreitenden Zustellung verbessert sich, insbesondere durch die European Parcel Group30. Allerdings wird nur ein Teil der Lieferströme über diesen Kanal abgewickelt und es gibt keine Alternative für Päckchendienste mit Sendungsverfolgung oder nichtvorrangige Pakete.

Zwei verschiedene Welten existieren hier nebeneinander, wobei die eine auf die Vermarktung (elektronischer Handel) und die andere (Logistik) auf eine Reihe operativer Erfordernisse ausgerichtet ist. Beide haben unterschiedliche geschäftliche Zeitrahmen, einen unterschiedlichen Hintergrund, nutzen IT-Systeme in unterschiedlicher Weise, bieten unterschiedliche Lösungen an und verfügen über unterschiedliche Leistungsindikatoren für ihre Unternehmen. Sowohl der elektronische Handel als auch die Zustellungsmärkte stehen daher vor großen und grundlegenden Herausforderungen: das Modell des elektronischen Handels hat sich noch nicht vollständig stabilisiert und gleichzeitig muss sich der Logistiksektor noch in vollem Umfang an die Anforderungen und Bedürfnisse des elektronischen Handels anpassen. In einem sich rasch wandelnden Umfeld sind Investitionsentscheidungen schwierig.

3. Zentrale Herausforderungen für die verschiedenen Akteure

3.1 Erfahrung und Erwartungen der Verbraucher

Die Verbraucher wollen mehr Lieferkomfort: mehr Zustelloptionen mit der Möglichkeit, sich für ihre bevorzugte Option zu entscheiden, bessere Vorabinformationen über das Zustellverfahren, einfachere Rücksendeverfahren und benutzerfreundliche Serviceleistungen durch den Einsatz neuer Technologien zur Ankündigung der Zustellung (Smartphones, Tablet-PCs, SMS)31. Sie erwarten mehr Transparenz in Bezug auf die Bedingungen, unter denen ihre Bestellungen versandt werden, und vor allem wenn Versandstücke verspätet ankommen, beschädigt werden oder verloren gehen. Gleichzeitig erwarten sie Transparenz in Bezug auf Klarheit und Vergleichbarkeit der Preise sowie auf die Wettbewerbslage.

Als Empfänger der Waren wird die Entscheidung der Verbraucher in großem Maße von der Verfügbarkeit einer kostenlosen - kostengünstigen - Lieferung und Rücksendung beeinflusst. Die Verbraucher blicken auch verstärkt auf andere nationale Märkte, doch stellen Komplexität und fehlende Transparenz bei der grenzüberschreitenden Zustellung ein Haupthindernis dar. Als Absender von Paketen und insbesondere bei der Rücksendung bestellter Waren repräsentieren die Verbraucher einen relativ geschlossenen Markt und die hohen Zustellungskosten zählen zu den Hauptgründen für ihre Unzufriedenheit mit OnlineKäufen32. Insgesamt ist weiterhin überwiegend der Faktor "Preis" bei Auswahl einer grenzüberschreitenden Zustelloption ausschlaggebend33.

Der Lieferkomfort ist je nach nationalem Markt und Art der gelieferten Produkte unterschiedlich. Erhebungen zu den Präferenzen der Verbraucher zeigen, dass sich die Frage des Komforts auf die gesamte Lieferung beziehen kann.

Eine Erhebung im Vereinigten Königreich ergab beispielsweise sechs Hauptbereiche der Kundenpräferenzen: flexible Zustelloptionen, erschwingliche Zustellkosten, Flexibilität beim Zustellungsort, wirksame Kommunikation bezüglich der Zustellung, rasche Ausführung und gute Erfahrungen an der Haustür34. Vor allem die Bereitstellung von Informationen in Echtzeit wird immer wichtiger, insbesondere für die jüngere Generation35. Sie will Kontrolle über ihre Lieferung haben und erwartet, dass Sendungsverfolgungs- und Textlösungen (d.h. SMS-Meldung) angeboten werden36.

3.2 Herausforderungen für Online-Einzelhändler bei der Lieferung der Waren an ihre Kunden

Online-Einzelhändler möchten den Bedürfnissen und Erwartungen der Verbraucher durch einfache, transparente und zuverlässige Versanddienste gerecht werden37. Sie sind sich der Tatsache bewusst, dass die Rückmeldungen der Verbraucher in hohem Maße durch die Erfahrung mit der Zustellung geprägt werden, was sich wiederum unmittelbar auf ihren Markennamen und ihr Image auswirkt.

Sie benötigen mehr Optionen, die ein wettbewerbsfähigerer Zustellungsmarkt (d.h. ein Markt mit mehr Akteuren, die unterschiedliche Angebote und alternative Zustelloptionen bieten) anbieten können sollte. Sie haben möglicherweise speziellen Zustellbedarf für bestimmte Produkte (z.B. Arzneimittel, frische Erzeugnisse oder sehr wertvolle Waren). Doch sogar auf den wettbewerbsintensivsten Märkten besteht die Kluft zwischen vermarktungsorientierten Angeboten im elektronischen Handel und betriebsorientierten Logistikverfahren fort.

Die Logistik ist von entscheidender Bedeutung für den unternehmerischen Fortbestand von Online-Einzelhändlern und insbesondere KMU. Die Verfügbarkeit erschwinglicher und effizienter Zustelllösungen ist besonders wichtig für diejenigen KMU und Kleinstunternehmen, die in abgelegenen Gebieten oder Regionen in Randlage angesiedelt sind.

In einem äußerst wettbewerbsorientierten Umfeld ist der Preisdruck ein wesentlicher Faktor für die Gewinnung von Marktanteilen. KMU, die grenzüberschreitend nach Umsatzmöglichkeiten suchen, sind in hohem Maße abhängig von einem integrierten europäischen Zustellsystem, das sich allerdings noch entwickeln muss. Sie wollen auf anderen nationalen Märkten expandieren, werden aber beim grenzüberschreitenden Versand mit höheren Kosten, größerer Komplexität und mangelnder Transparenz konfrontiert38. Große Anbieter haben in Bezug auf Tarife und Bedingungen gegenüber den Zustelldienstbetreibern eine viel bessere Verhandlungsposition.

Sowohl große als auch kleine Online-Einzelhändler benötigen mehr Flexibilität der Zustelldienste im Allgemeinen und insbesondere in Bezug auf Kapazität und technologische Innovation der Beförderer. Online-Einzelhändler müssen in Spitzenverkehrszeiten wie vor Weihnachten, in denen die Kapazität der Beförderer möglicherweise nicht ausreicht, um die Nachfrage zu befriedigen, besondere Herausforderungen bewältigen. Dies ist angesichts der Bedeutung dieses Zeitraums für den Jahresumsatz ein wichtiges Thema.

Online-Einzelhändler wollen die Kontrolle über das Versand-/Zustellverfahren und gehen Partnerschaften mit den Zustelldienstbetreibern ein. Aber egal, ob sie die Logistik selbst verwalten oder weitervergeben - sie benötigen noch weit mehr Informationen und Transparenz von Seiten der Erbringer ihrer Zustelldienste. Sie benötigen ferner allgemein anerkannte Leistungsindikatoren für ihren Versand, um ihre Geschäftsmodelle an den Echtzeitbedarf (Bewirtschaftung der Bestände, Zahlung, Rücksendungen) anpassen zu können.

Der weitere Ausbau ihrer Geschäftstätigkeit wird behindert durch das Fehlen eines auf ihre spezifischen Bedürfnisse abgestimmten Zustellnetzes (im Gegensatz zu einer bloßen Anpassung der historischen Paket- oder Kurierdienstmodelle). Eine stärkere Integration ist erforderlich, um die Wachstumschancen in vollem Umfang nutzen zu können. Ein besserer Informationsaustausch und flexiblere Lösungen, um den Reaktionen auf ihre Vermarktungsangebote gerecht werden zu können, würden ihnen die Geschäftstätigkeit wesentlich erleichtern.

3.3 Herausforderungen für Zustelldienstbetreiber

Zustelldienstbetreiber sind alle am Versand online bestellter Waren bis zur Zustellung an den Endverbraucher beteiligten Akteure, z.B. Beförderer, Paket- und Logistikdienstbetreiber, andere Logistikunternehmen, Post- und Kurierdienstbetreiber für das B2C-Segment. Im Logistiksektor sind die Gewinnspannen traditionell niedrig und die Fixkosten hoch. Zustelldienstbetreiber stehen unter enormem Druck von Seiten großer Online-Einzelhändler (Großversender), die bestrebt sind, niedrige Tarife auszuhandeln.

Auf der anderen Seite benötigen die Zustelldienstbetreiber langfristig nachhaltige Tarife, um die hohen Fixkosten ihres Netzes bewältigen zu können39. Die ausgehandelten Preisregelungen für Großversender können nicht auf Versender geringer Mengen geschweige denn auf einzelne Verbraucher ausgeweitet werden.

Betreiber von Zustelldiensten werden immer häufiger damit konfrontiert, dass Online-Einzelhändler innerhalb äußerst knapper Fristen neue Dienste und Optionen zu niedrigen Kosten fordern. Sie benötigen jedoch Zeit zur Anpassung ihrer komplexen Logistik, die vielen externen Sachzwängen unterliegt. Auch wird von ihnen (und ihren Arbeitskräften) ein sehr hohes Maß an Flexibilität erwartet.

Zudem stellt die mangelnde Integration zwischen den elektronischen

Kommunikationssystemen der Unternehmen entlang der Beförderungs- und Logistikkette eine wesentliche Hürde dar, vor allem für kleine Versender, und beschränkt ihre Wahlmöglichkeiten in Bezug auf die verfügbaren Beförderungs- und Logistikmöglichkeiten. Durch verstärkte Interoperabilität könnten der Informationsaustausch beschleunigt, die Konsolidierung des Beförderungsbedarfs, Paketzustellung und Rechnungstellung und der kombinierte Verkehr erleichtert sowie die Kosten von Verwaltung und informationstechnischer Umsetzung gesenkt werden40.

4. Die Angemessenheit des derzeitigen rechtlichen und institutionellen Rahmens

Für den Zustellsektor gelten eine Vielzahl von Regeln und Rechtsvorschriften, die sich auf die Durchführung von Versand und Zustellung auswirken. Die relevantesten werden nachstehend erläutert und bewertet:

Fragen: Regulierungs- und institutioneller Rahmen des EU-Paketzustellungsmarkts

5. Auf dem Weg zu einem echten integrierten europäischen Paketzustellungsmarkt

Auf der Grundlage einer Analyse des bestehenden Regulierungs- und institutionellen Rahmens wird in den folgenden Kapiteln der Schwerpunkt auf drei Hauptthemen liegen, denen eine entscheidende Rolle bei der Schaffung eines integrierten europäischen Paketzustellungsmarkts zugeschrieben wird, der sowohl den Online-Einzelhändlern als auch ihren Kunden die Zustelllösungen bietet, die sie benötigen:

In den folgenden Abschnitt en werden verschiedene Aspekte dieser drei Zielsetzungen geprüft, um mögliche Lösungen im Hinblick auf die Verbesserung der derzeitigen Lage zu ermitteln. Darüber hinaus wird bewertet, in welchem Umfang effiziente Märkte in der Lage sein könnten, die gewünschten Ergebnisse zu liefern, oder ob Änderungen des derzeitigen Aufsichts- oder Regulierungsrahmens in Betracht gezogen werden müssten.

5.1 Verbesserung von Verbrauchererlebnis und -komfort

5.1.1 Erhöhung der Transparenz

Beim Online-Einkauf würde man erwarten, dass die Kunden mehr Informationen über mögliche Zustelloptionen, die entsprechenden Preise und den damit verbundenen Leistungsumfang sowie die praktischen Modalitäten der Zustellung (d.h. Zeitpunkt und Ort der Zustellung) erhalten56.

Im Verlauf und nach Abschluss des Zustellverfahrens sollten die Kunden in der Lage sein, ihre Beurteilung der tatsächlichen Qualität des Zustelldienstes miteinander teilen können. Transparentere Informationen über die tatsächliche Ausführung der Zustellungen, vor allem bei grenzüberschreitenden Einkäufen, können mehreren Zwecken dienen. In allererster Linie werden sie es den Verbrauchern ermöglichen, fundierte Entscheidungen für ihre weiteren Käufe zu treffen, indem sie - soweit möglich - die Zustelloption wählen, der sie am meisten vertrauen und die ihren Bedürfnissen am besten gerecht wird. Zweitens wird verstärkte Transparenz auch einen Anreiz für die Zustelldienstbetreiber darstellen, ihre Leistung weiter zu verbessern. Drittens wird die Öffnung dieser "Black Box" der Zustellung auch dazu beitragen, die Kundenwahrnehmung hinsichtlich der tatsächlichen Ausführung der Zustellung in den Fällen zu verändern, in denen diese Einschätzung fehlerhaft oder unrealistisch war.

Es werden verschiedene Optionen geprüft, wie die Transparenz bei der Ausführung der Zustellung von Päckchen und Paketen erhöht werden kann.

Fragen: Verbesserung von Verbrauchererlebnis und Komfort - mehr Transparenz

5.1.2 Eine bessere Dienstleistung und mehr Garantien für die Verbraucher

Für die Verbraucher ist zwar die Zustellung ihres Pakets wichtig, aber sie wissen nicht zwangsläufig viel darüber, welche Art von Zustelldienst ihre Zustellung durchführt. Am wichtigsten ist ihnen, an wen sie sich mit Fragen zur Zustellung wenden können und wer ihnen schnell antwortet und korrekte Informationen erteilt. Dies ist gilt besonders bei grenzüberschreitenden Zustellungen, an denen normalerweise verschiedene Zustelldienstbetreiber beteiligt sind.

Der bestehende Rechtsrahmen deckt lediglich einen Teil des Lieferbedarfs der online einkaufenden Verbraucher ab. Die EU-Richtlinie über Postdienste war nicht für das Umfeld des elektronischen Handels konzipiert und die Postbetreiber sind nur einer von zahlreichen Akteuren bei der Paketzustellung. Die Verbraucherschutzrichtlinie sieht viele Garantien für Verbraucher beim Online-Einkauf vor, beispielsweise die Mitteilung von Preis, Lieferverzögerungen und Rücksendeverfahren. Spezifische Fragen in Zusammenhang mit der Zustellung sind möglicherweise weiterhin ein Grund zur Besorgnis für die Verbraucher und speziellere Garantien könnten erforderlich sein.

Die derzeitigen postalischen Universaldienstleistungen bieten nur ein "Sicherheitsnetz" für gelegentliche Paketversender. Einige Interessengruppen haben argumentiert, das Wachstum des elektronischen Handels im B2C-Segment und die Bedeutung einer komfortablen Zustellung auf der letzten Meile erfordere möglicherweise eine neue Definition (der Universaldienstleistung), die besser an die Erwartungen der Verbraucher angepasst sein müsste. Eine solche "neue" Universaldienstleistung sollte dem Bedarf der Verbraucher im Hinblick auf ein Mindestniveau an Komfort - vor allem in Bezug auf Informationen über das Zustellverfahren und Optionen für die Rücksendung - entsprechen und dem Bedarf der Online-Einzelhändler in Bezug auf die Sendungsverfolgung und die Erschwinglichkeit des Angebots gerecht werden. Wenn die Verbraucher über diese Mindestqualitätsnormen hinausgehende Leistungsmerkmale wünschen, so wird argumentiert, dann sollten die Märkte alternative Optionen und Dienstleistungen anbieten, um diese erweiterte Nachfrage zu befriedigen.

Fragen: Verbesserung von Verbrauchererlebnis und Komfort - bessere

Dienstleistungen und umfassendere Garantien

5.2 Kosteneffizientere und wettbewerbsfähigere Zustelllösungen

Nach Ansicht von Verbrauchern und Online-Einzelhändlern sind die Preise gegenwärtig im Allgemeinen zu hoch angesetzt. Dagegen vertreten die Betreiber der Zustelldienste die Auffassung, dass sie bereits mit niedrigen Gewinnspannen arbeiten und eine nachhaltige Preispolitik erforderlich ist, um ihre langfristige wirtschaftliche Lebensfähigkeit zu gewährleisten.

5.2.1 Kostendämpfung

Wie vorstehend dargelegt werden die Preise für grenzüberschreitende Pakete, vor allem für Versender kleiner Mengen, als zu hoch angesehen. In diesem Abschnitt werden verschiedene Optionen untersucht, durch die die Kosteneffizienz der Zustelldienste verbessert werden könnte, was es erlauben würde, Kostensenkungen an die Nutzer dieser Dienste weiterzugeben.

Die Kostenstrukturen der einzelnen Betreiber unterscheiden sich erheblich, da geografische und individuelle Faktoren (wie Verkehrsdichte, Mengen, Terminzwänge) unterschiedlich sein können. Die veröffentlichten Tarife basieren in der Regel auf Durchschnittswerten für Gewicht, Versicherungsniveau und Schnelligkeit, die jedoch nicht zwangsläufig den Kosten entsprechen, die den Betreibern tatsächlich entstehen60. Die B2C-Zustellung, vor allem von Paketen, gilt den Zustelldienstbetreibern als kostspielig. Durch Lösungen, mit denen ein erfolgreicher erster Zustellversuch gewährleistet werden soll (beispielsweise eine aktuellere Adressendatenbank, Vorabinformation über die Zustellung) werden Mehrkosten verringert. Auch eine andere Gestaltung der Zustellvorgänge (beispielsweise Paket-Shops oder Packstationen) kann das Potenzial haben, die Zustellungskosten zu senken.

Durch stärkere Konsolidierung kleiner Mengen, insbesondere von KMU, können die Gesamtkosten ebenfalls verringert werden. Durch verstärkte Synergien zwischen den Betreibern würde die Effizienz in einem von Größenvorteilen bestimmten Markt gesteigert. Im grenzüberschreitenden Kontext würden dadurch auch Paketströme flüssiger.

Fragen: Kosteneffizientere und wettbewerbsfähigere Zustelllösungen - Kostendämpfung 10) Verschiedene Optionen könnten ins Auge gefasst werden, um Kosten zu dämpfen:

5.2.2 Wettbewerbsfähige und zugleich nachhaltige Preise Die Notwendigkeit nachhaltiger Tarife

Paketzustelldienste sind von potenziellen Kostensteigerungen betroffen, die sich gegenüber den Kunden in höheren Preisen niederschlagen könnten. Gleichzeitig gewöhnen sich die Verbraucher an das Angebot einer kostenlosen Zustellung und unterschätzen deshalb möglicherweise die mit der Zustellung verbundenen tatsächlichen Betriebs- und gesellschaftlichen Kosten.

Große Online-Einzelhändler können aufgrund der Mengen Tarife besser aushandeln. Der Druck auf die Margen der Betreiber kann erheblich sein, während diese neue Investitionen tätigen müssen, um ihren Betrieb an den Bedarf des elektronischen Handels anzupassen.

Der Begriff "Nachhaltigkeit" der Preise in diesem Abschnitt bezieht sich auf die Preise, die die tatsächlichen Kosten der zugrundeliegenden Dienstleistung widerspiegeln, die sowohl den Dienstleistern (d.h. die Gewährleistung langfristiger Rentabilität) als auch der Gesellschaft insgesamt (z.B. auf ökologischem und sozialem Gebiet) entstehen - allerdings unter der Annahme, dass nationale und grenzüberschreitende Zustellmärkte hinreichend wettbewerbsfähig und somit effizient sind.

Fragen: Wettbewerbsfähige und zugleich nachhaltige Preise - Nachhaltigkeit und Transparenz der Tarife

Fragen: Wettbewerbsfähige und zugleich nachhaltige Preise - wettbewerbsintensivere Zustellungsmärkte

5.3 Verbesserung der Interoperabilität entlang der Zustellkette

Mehr Transparenz und bessere Partnerschaften sind erforderlich, um dem Bedarf von Online-Einzelhändlern besser gerecht zu werden, um zu verstehen, welches die besten Logistik- und Zustellpraktiken sind, und um die Verbraucher effektiv über die verfügbaren Optionen zu informieren. Erfolgreiche Partnerschaften innerhalb dieser beiden Sektoren und zwischen ihnen sind von entscheidender Bedeutung für die Zukunft des elektronischen Handels.

5.3.1 Investitionen in den verstärkten Technologieeinsatz

Durch eine allgemeinere Anwendung der Sendungsverfolgung könnte die Macht der Verbraucher gestärkt werden, da sie in die Lage versetzt würden, Ort und Zeit der Zustellung zu diktieren. Dies würde sich positiv auf die Erfolgsquote des ersten Zustellversuchs auswirken und somit die Kosten senken. Gleichzeitig erhielten die Online-Einzelhändler geeignete und sachdienliche Informationen und könnten daher Bestände besser verwalten, die Erstattungs- und Rücksendeverfahren optimieren und Verwaltungsverfahren vereinfachen.

Fragen: Verbesserung der Interoperabilität - Investitionen in Technologie

5.3.2 Vertiefte Partnerschaften zwischen Online -Einzelhändlern und Zustelldienstbetreibern

Die Betreiber neigen dazu, sich auf ihre Großkunden mit großen Versandmengen zu konzentrieren, die Anreize für Investitionen in die Vermarktung ihrer Dienstleistungen bei kleineren Versendern sind dagegen geringer, obgleich diese im Prinzip über das Potenzial zur Ausweitung ihres Geschäftsvolumens verfügen würden. Ferner sind Online-Einzelhändlern mögliche alternative Lösungen und verfügbare Angebote nicht immer bekannt.

Fragen: Verbesserung der Interoperabilität - vertiefte Partnerschaften 16) Partnerschaften und Zusammenarbeit:

5.3.3 Miteinander verbundene Netze und Plattformen

Der elektronische Einzelhandel ist abhängig von der Vollendung des Binnenmarktes für Online-Einkäufe. Mangelnde Integration und die Unmöglichkeit, Daten zwischen den verschiedenen Informationssystemen zu übertragen, stellen ein wesentliches Hindernis für den grenzüberschreitenden Handel dar65, und zur Anpassung der derzeitigen Systeme sind erhebliche Investitionen erforderlich.

Als jedoch die Postbetreiber, die Waren grenzüberschreitend befördern, von den Fluggesellschaften und Zollbehörden unter Druck gesetzt wurden, um höhere Sicherheitsstandards zu erfüllen, nachdem erhebliche Sicherheitsrisken festgestellt worden waren, gelang es ihnen, Lösungen für den Austausch der erforderlichen Daten zu finden. Ähnliche Anstrengungen werden möglicherweise erforderlich sein, um sicherzustellen, dass dem Bedarf des elektronischen Handels durch gemeinsame Anstrengungen mit dem elektronischen Einzelhandel Rechnung getragen wird.

Die Kommissionsdienststellen haben bereits eine Reihe von Maßnahmen zur Demonstration eingeleitet, die auf eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Transport- und Logistiksektors in Europa abzielen. Dies soll durch den intelligenten Einsatz von Informationstechnologien und die Anbindung insbesondere kleiner Unternehmen an die digitalen Transport- und Logistikwertschöpfungsketten erreicht werden66.

Fragen: Verbesserung der Interoperabilität - Vernetzung

6. Steuerung eines integrierten europäischen Paketzustellungsmarkts

Die künftige Entwicklung des elektronischen Handels in Europa wird vor allem durch die in naher Zukunft entstehenden Zustellkapazitäten und Netze bestimmt werden. Diese Veränderungen und ihre Auswirkungen auf den elektronischen Handel müssen überwacht und die Anstrengungen zur Förderung eines effizienten und nachhaltigen europäischen Lieferumfelds für Aufträge im elektronischen Handel sollten koordiniert werden.

Einige Akteure haben bereits Koordinierungsplattformen eingerichtet, z.B. die European Parcel Group70, in der die etablierten Postbetreiber zusammengeschlossen sind. Bei den Regulierungsbehörden strebt die Gruppe europäischer Regulierungsbehörden für Postdienste 71 mit Blick auf die Gewährleistung der einheitlichen Anwendung der Richtlinie über Postdienste die erleichterte Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen unabhängigen nationalen Regulierungsbehörden an. Derzeit decken ihre Tätigkeiten und Funktionen nicht die gesamte Bandbreite des elektronischen Handels ab. Neue Foren könnten eine Rolle spielen beim Aufbau eines einheitlichen europäischen Zustellungsmarktes für den elektronischen Handel.

Eine gezieltere Zusammenarbeit, Überwachung und Durchsetzung sind nötig, um die Koordinierungsanstrengungen im Hinblick auf die Förderung des Zustellsektors für den elektronischen Handel voranzutreiben. Dadurch wird den Anstrengungen im Hinblick auf eine verbesserte Lieferung von Waren im elektronischen Handel mehr Dynamik verliehen.

Fragen: Steuerung

7. Folgemaßnahmen und nächste Schritte:

Die beteiligten Parteien werden ersucht, ihre Ansichten zu den oben dargelegten Fragen mitzuteilen. Die Beiträge sind bis spätestens 15. Februar 2013 an folgende Anschrift zu richten:

marktdelivery@ec.europa.eu oder
Europäische Kommission GD Binnenmarkt und Dienstleistungen Referat Online-Dienste
Rue de la Loi/Wetstraat 200
1049 Brüssel

In den Beiträgen muss nicht auf alle in diesem Grünbuch angesprochenen Punkte eingegangen werden. Geben Sie deshalb bitte eindeutig an, auf welche Fragen sich ihr Beitrag bezieht. Soweit möglich, nennen Sie bitte konkrete Argumente für oder gegen die in diesem Grünbuch vorgestellten Optionen und Konzepte. Sie werden ferner ersucht, in Ihrem Beitrag dazu Stellung zu nehmen, ob es andere Aspekte/Themen gibt, die im Hinblick auf einen integrierten Paketzustellungsmarkt in der Europäischen Union behandelt werden sollten.

Die Beiträge werden auf der Website der GD Binnenmarkt und Dienstleistungen veröffentlicht. Die eingegangenen Beiträge werden auf der Website der Kommission verfügbar sein, sofern nicht um Vertraulichkeit gebeten wird.

Als Folgemaßnahme zu diesem Grünbuch wird die Kommission auf der Grundlage der eingegangenen Antworten im Frühjahr 2013 die zur Vollendung des Paketbinnenmarktes zu ergreifenden Maßnahmen bestimmen.