Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Einrichtung eines Verfahrens zur gegenseitigen Information über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen KOM (2005) 480 endg.; Ratsdok. 13215/05


Übermittelt vom Bundesministerium der Finanzen am 17. Oktober 2005 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (BGBl. I 1993 S. 313 ff.).
Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 11. Oktober 2005 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.
Das Europäische Parlament wird an den Beratungen beteiligt.

Begründung

1. Hintergrund und Ziel des Vorschlags

Eins der wichtigsten Ziele der Europäischen Union ist der Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dazu gehört unbedingt die Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik. Dies wurde bereits in dem 1999 vom Europäischen Rat angenommenen Programm von Tampere gefordert und im Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union von 2004 bekräftigt. Diese gemeinsame Politik muss sich auf gemeinsame, noch anzunehmende, Legislativinstrumente und ein größeres gegenseitiges Vertrauen stützen, das durch die wirkungsvollere Abstimmung der einzelstaatlichen Maßnahmen, eine engere praktische Zusammenarbeit und einen regelmäßigen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und mit der Kommission erreicht wird.

Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurden bereits zahlreiche gemeinsame Maßnahmen im Bereich Asyl und Einwanderung angenommen, da die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für die einschlägige Rechtsetzung teilen. Doch spielen die Mitgliedstaaten hier weiterhin eine wichtige Rolle und erlassen ständig neue Maßnahmen, die sich auf die anderen Mitgliedstaaten oder die gesamte Gemeinschaft auswirken können.

Mehrere Faktoren - die Abschaffung der Grenzkontrollen im Schengen-Gebiet, die Einführung einer gemeinsamen Visumpolitik, die engen wirtschaftlichen und sozialen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungs- und Asylpolitik in den letzten Jahren - haben indirekt zur Folge gehabt, dass sich die asyl- und einwanderungspolitischen Maßnahmen eines Mitgliedstaats mit größerer Wahrscheinlichkeit auch in den anderen Mitgliedstaaten auswirken. So kann die restriktive Migrationspolitik eines Mitgliedstaats die Umleitung von Migrationsströmen in die Nachbarländer auslösen; praktiziert ein Mitgliedstaat ein Regularisierungsverfahren, kann dies illegale Einwanderer anziehen, die nach Abschluss des Verfahrens leichter in andere Mitgliedstaaten weiterreisen können. Sonstige einschlägige Maßnahmen auf nationaler Ebene, wie Änderungen der Verfahren zur Gewährung internationalen Schutzes, die Bestimmung sicherer Herkunftsländer, Programme für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen, einschließlich Quotierung, sowie Integrationsmaßnahmen, haben ebenfalls Auswirkungen auf die übrigen Mitgliedstaaten oder auf die Gemeinschaft insgesamt.

Diese Entwicklungen rechtfertigen also durchaus die Einführung eines förmlichen Informationsverfahrens, das bessere Möglichkeiten für den Informations- und Meinungsaustausch über einzelstaatliche Maßnahmen im Bereich Asyl und Einwanderung bietet.

Die Kommission und der luxemburgische Ratsvorsitz verwiesen am 11. Februar 2005 in einem Schreiben an die Minister für Justiz und Inneres auf die Notwendigkeit eines Frühwarn- und Informationssystems zwischen den für die Migrations- und Asylpolitik zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten, das eine bessere Abstimmung dieser Politik ermöglicht. Beim ersten Meinungsaustausch, der am 24. Februar 2005 auf der Tagung des Rates stattfand, begrüßten alle Mitgliedstaaten grundsätzlich die Schaffung eines solchen Systems; am 14. April 2005 nahm der Rat Schlussfolgerungen zum "System der gegenseitigen Information und Frühwarnung zwischen den für die Migrations- und Asylpolitik zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten" an und ersuchte die Kommission, einen förmlichen Legislativvorschlag auszuarbeiten.

Die Kommission hat immer wieder die Notwendigkeit eines intensiveren Informationsaustauschs über Migrationsfragen herausgestellt. Das geplante Informationsverfahren wird den Mitgliedstaaten denn auch insofern zugute kommen, als sie mehr über die Maßnahmen anderer Mitgliedstaaten erfahren und sich besser abstimmen können. Ein Meinungsaustausch über eine im Entwurf vorliegende, also noch nicht angenommene einzelstaatliche Maßnahme gibt den Mitgliedstaaten mehr Einblick in die Position der übrigen Mitgliedstaaten. Dies wäre außerdem bei der Aushandlung neuer EU-Vorschriften vorteilhaft, da die einzelstaatlichen Maßnahmen genauer aufeinander abgestimmt wären, die Mitgliedstaaten besser über die Maßnahmen der anderen Mitgliedstaaten Bescheid wüssten und größeres gegenseitiges Vertrauen herrschte.

Schließlich ist das geplante Verfahren zur gegenseitigen Information im breiteren Rahmen der Verfahren und Strukturen für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zu sehen. Die Kommission hat den Wunsch, die auf Gemeinschaftsebene bestehenden Systeme, Strukturen und Netze zu vereinfachen und zusammenzufassen, um eine weitere Belastung der Verwaltungen der Mitgliedstaaten oder ihrer eigenen Verwaltung zu verhindern.

2. Geltende Bestimmungen im Bereich des Vorschlags

3. Konsultation

Auf der Tagung des Rates vom 24. Februar 2005 fand eine informelle Adhoc-Diskussion über die Einrichtung eines Systems zur Vorab-Information und -konsultation statt. Die meisten Mitgliedstaaten begrüßten die gemeinsamen Vorschläge des Vorsitzes und der Kommission für ein solches System. Auf einem Adhoc-Treffen am 17. März 2005 berieten Sachverständige der Mitgliedstaaten über ein nonpaper der Kommissionsdienststellen, der die Hauptbestandteile des geplanten Systems behandelt.

4. Zusammenfassung der geplanten Maßnahme

Nach dem Verfahren zur gegenseitigen Information wären die Mitgliedstaaten gehalten, den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission spätestens zum Zeitpunkt der Veröffentlichung die Maßnahmen anzuzeigen, die sie im Bereich Asyl und Einwanderung zu treffen beabsichtigen. Diese Mitteilungspflicht gilt nur für Maßnahmen, die Auswirkungen auf die anderen Mitgliedstaaten oder die Gemeinschaft als Ganzes haben könnten. Bestimmte Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen können ebenfalls darunter fallen.

Mitgliedstaaten, die solche Informationen übermitteln, sind gehalten, eine Zusammenfassung der Informationen in einer anderen Amtssprache der Gemeinschaft zu erstellen.

Die Informationen werden sodann durch ein von der Kommission betriebenes webgestütztes Netz übermittelt, das auch zur Übermittlung der Informationen an die Kommission gemäß den unter Punkt 2 aufgeführten Richtlinien genutzt wird.

Ein Mitgliedstaat oder die Kommission können zu einer bestimmten Maßnahme weitere Informationen anfordern. Eine bestimmte nationale Maßnahme kann auch Gegenstand eines Meinungsaustauschs sein, bei dem der Mitgliedstaat, um dessen Maßnahme es sich handelt, die Kommission und alle anderen Mitgliedstaaten, die teilnehmen wollen, vertreten sind. Ziel des Meinungsaustauschs ist es, Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse festzustellen, die mehrere oder alle Mitgliedstaaten betreffen; daher sind weder Abstimmungen noch Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen.

5. Rechtsgrundlage

Die Entscheidung des Rates stützt sich auf Artikel 66 EG-Vertrag. Gemäß dem in Nizza angenommenen Protokoll zu Artikel 67 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beschließt der Rat beim Erlass dieser Maßnahmen ab dem 1. Mai 2004 mit qualifizierter Mehrheit nach Anhörung des Europäischen Parlaments.

Titel IV EGV gilt nicht im Vereinigten Königreich und in Irland, sofern diese Mitgliedstaaten gemäß dem Verfahren des Protokolls über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands im Anhang zu den Verträgen nichts anderes beschließen. Aufgrund des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zu den Verträgen gilt Titel IV dort ebenfalls nicht.

6. Verhältnismäßigkeit

Da das Ziel der zu treffenden Maßnahme, nämlich die Bereitstellung eines Forums für gegenseitige Information und Meinungsaustausch über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher wegen der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip tätig werden.

Der Erfolg der gemeinsamen Legislativinstrumente im Bereich Asyl und Einwanderung hängt von einer effektiveren Koordinierung der einzelstaatlichen Maßnahmen ab. Dafür sind neue Instrumente wie das in der Entscheidung vorgeschlagene erforderlich, d.h. ein Mechanismus für einen Informations- und Meinungsaustausch der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Kommission, der auf einzelstaatlicher Ebene allein nicht organisiert werden kann. Unterrichten sich die Mitgliedstaaten nicht über die Entwicklungen bei ihren Asyl- und Einwanderungsmaßnahmen, könnte es aufgrund uneinheitlicher und sogar widersprüchlicher Maßnahmen zu Verzerrungen der Migrationsströme einschließlich der Ströme Asylsuchender kommen, und die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, wirkungsvoll gemeinsame Ziele in diesen Bereichen zu verfolgen, würde beeinträchtigt.

7. Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag beschränkt sich auf die Förderung des Informationsaustauschs über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten zwischen diesen und mit der Kommission.

Das geplante System belastet die Mitgliedstaaten nicht unverhältnismäßig, da ihre Pflicht im Wesentlichen darin besteht, eine Reihe von Dokumenten in das mit der Entscheidung eingerichtete webgestützte Netz einzustellen. Ist ein Meinungsaustausch über eine einzelstaatliche Maßnahme erforderlich, muss der Mitgliedstaat lediglich einen Vertreter zu dem Meinungsaustausch entsenden, der die Bestandteile der betreffenden Maßnahme eingehend erläutert und die Haltung der übrigen Mitgliedstaaten anhört.

Die finanzielle Belastung ist gering, da die vorgesehenen Treffen für den Meinungsaustausch mit anderen Sitzungen beratender Gruppen der Kommission zusammengelegt werden, wodurch sich die Reise- und Aufenthaltskosten für die Mitgliedstaaten verringern. Mit diesem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates will die Kommission auch die bestehenden Strukturen für die asyl- und einwanderungspolitische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten vereinfachen.

Für den Betrieb des Informationssystems plant sie die Nutzung des bestehenden IDA-Telematiknetzes, das die Schaffung getrennter Kommunikationskanäle zu minimalen Kosten und ohne größere Investitionen ermöglicht.

Vorschlag für eine Entscheidung des Rates
über die Einrichtung eines Verfahrens zur gegenseitigen Information über asyl- und einwanderungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten

Der Rat der Europäischen Union -


gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
insbesondere auf Artikel 66,
auf Vorschlag der Kommission2,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments3,
in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Am 4. November 2004 hat der Europäische Rat ein Mehrjahresprogramm, das "Haager Programm zur Stärkung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" angenommen, das die weitere Ausgestaltung der zweiten Phase einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Asyl, Migration, Visumangelegenheiten und Außengrenzen vorsieht, die am 1. Mai 2004 angelaufen ist und unter anderem auf eine engere praktische Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und einen verbesserten Informationsaustausch abzielt.

(2) Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wird eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik entwickelt, die eine größere Interdependenz der betreffenden einzelstaatlichen Maßnahmen zur Folge hat, sodass eine intensivere Abstimmung der zur Stärkung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts unverzichtbaren einzelstaatlichen Maßnahmen erforderlich ist.

(3) Der Rat der Justiz- und Innenminister hat in seinen Schlussfolgerungen vom 14. April 2005 die Einrichtung eines Systems zur gegenseitigen Information zwischen den in den Mitgliedstaaten für die Migrations- und Asylpolitik zuständigen Stellen gefordert, mit dem der Notwendigkeit, Informationen über Maßnahmen, die beträchtliche Auswirkungen auf mehrere Mitgliedstaaten oder die gesamte EU haben könnten, zu übermitteln, Rechnung getragen sowie ein Meinungsaustausch der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Kommission auf Ersuchen der Kommission oder eines Mitgliedstaats ermöglicht wird.

(4) Grundlage des Informationsverfahrens sollten Solidarität, Transparenz und gegenseitiges Vertrauen sein.

(5) Aus Gründen der Effizienz und Zugänglichkeit sollte ein webgestütztes Netz den wesentlichen Bestandteil des Informationsverfahrens betreffend einzelstaatliche Maßnahmen im Bereich Asyl und Einwanderung bilden.

(6) Einige im Bereich Asyl und Einwanderung erlassene Richtlinien der Gemeinschaft sehen vor, dass die Mitgliedstaaten der Kommission nicht nur die Umsetzungsmaßnahmen, sondern auch den Wortlaut der Bestimmungen mitteilen müssen, die sie in den von diesen Richtlinien erfassten Bereichen annehmen. Zwecks Vereinfachung der Verwaltungsverfahren sollte es den Mitgliedstaaten möglich sein, dazu das mit dieser Entscheidung eingerichtete Netz zu nutzen.

(7) Da das Ziel dieser Entscheidung, d.h. der sichere Informations- und Meinungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher wegen der Wirkung der vorgeschlagenen Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip gemäß Artikel 5 EGV tätig werden. Entsprechend dem in diesem Artikel ausgeführten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geht diese Entscheidung nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(8) Dänemark beteiligt sich gemäß den Artikeln 1 und 2 des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nicht an der Annahme dieser Entscheidung, die für diesen Mitgliedstaat somit nicht bindend oder anwendbar ist -

HAT folgende Entscheidung erlassen:

Artikel 1 Gegenstand und Reichweite

Durch diese Entscheidung wird ein auf einem webgestützten Netz beruhendes Verfahren zum gegenseitigen Informationsaustausch über einzelstaatliche Maßnahmen im Bereich Asyl und Einwanderung eingeführt, das auch einen Meinungsaustausch über solche Maßnahmen ermöglicht.

Artikel 2 Zu übermittelnde Informationen

Artikel 3 Informationspflicht nach geltenden Richtlinien

Sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen, die sie in den Bereichen der gemäß Artikel 63 EGV erlassenen Richtlinien annehmen, gilt diese Verpflichtung als erfüllt, wenn die betreffenden Informationen über das Netz übermittelt werden.

Artikel 4 Netz

Artikel 5 Meinungsaustausch

Artikel 6 Evaluierung und Überprüfung

Die Kommission evaluiert drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Entscheidung und in der Folge in regelmäßigen Abständen das Funktionieren des Systems.

Die Kommission erstattet dem Europäischen Parlament und dem Rat regelmäßig Bericht über die Anwendung dieser Entscheidung und schlägt gegebenenfalls Änderungen vor.

Artikel 7 Inkrafttreten

Diese Entscheidung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 8 Adressaten

Diese Entscheidung ist gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten gerichtet.


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident


1
- Art. 8.2. der Richtlinie 2001/40/EG gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung.
- Art. 7.3. der Richtlinie 2001/51/EG zur Ergänzung von Art. 26 des Schengener Durchführungsübereinkommens.
- Art.27.2. der Richtlinie 2001/55/EG vorübergehender Schutz.
- Art.4.2. der Richtlinie 2002/90/EG Beihilfe zur unerlaubten Einreise.
- Art.10.2. der Richtlinie 2003/110/EG Unterstützung bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg.
- Art.26.2. der Richtlinie 2003/9/EG Normen für die Aufnahme von Asylbewerbern.
- Art. 38.2. der Richtlinie 2004/83/EG Anerkennungs-Richtlinie.
- Art. 19.2. der Richtlinie 200x/xx/EG Forscher-Richtlinie, noch nicht förmlich angenommen.
- Art. 43 der Richtlinie 200x/xx/EG Asylverfahren, noch nicht förmlich angenommen.
2 ABl. C ..., ..., S. ....
3 ABl. C ..., ..., S. ....