Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfällen

953. Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2017

Der federführende Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (U), der Ausschuss für Innere Angelegenheiten (In) und der Wirtschaftsausschuss (Wi) empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zum Gesetzentwurf allgemein

Zum Gesetzentwurf im Besonderen Streichung der Mehrwegquote

Abstimmung Kommunen/Systeme

Zentrale Stelle

Ökologische Gestaltung der Beteiligungsentgelte

Papier, Pappe und Kartonage (PPK)

Hinweispflicht

Pfandregelungen

Unbeschadet dessen nimmt der Bundesrat zu dem Gesetzentwurf im Einzelnen wie folgt Stellung:*

4. Zu Artikel 1 (§ 1 Absatz 3 Satz 2 - neu - VerpackG)

In Artikel 1 ist in § 1 Absatz 3 nach Satz 1 folgender Satz einzufügen:

"Der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen abgefüllten Getränke soll bis spätestens 2021 einen Anteil von mindestens 80 vom Hundert erreichen."

Begründung:

Das Streichen der Zielquote führt entgegen der Absicht des Gesetzes zu einer weiteren Schwächung der Mehrweganteile. Deshalb soll die Zielquote wieder aufgenommen werden. Da ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackungen in der Vergangenheit kaum eine Rolle spielten und auch im Verpackungsgesetz nicht genannt sind, soll sich zukünftig die Zielquote nur auf Mehrweggetränkeverpackungen beschränken.

5. Zu Artikel 1 (§ 1 Absatz 3 Satz 2 - neu - VerpackG)

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, für den Fall der Nicht-Erreichung der in § 1 Absatz 3 Satz 2 - neu - einzuführenden Zielquote von mindestens 80 vom Hundert für Mehrweggetränkeverpackungen entsprechende Sanktionen vorzusehen. Um eine entsprechende Lenkungswirkung zu entfalten, wird die Bundesregierung um Prüfung gebeten, ob für den Fall der Verfehlung der Zielquote

Begründung:

Die Bundesregierung soll aufgefordert werden, geeignete Sanktionsmechanismen zu prüfen, damit Anreize für die Getränkeindustrie und den Handel bestehen, die Zielquote für Mehrweggetränkeverpackungen auch zu erreichen. Die Einnahmen aus der Abgabe sollen von den Landesumweltstiftungen für Maßnahmen zur Förderung ressourcenschonender Mehrweggetränkeverpackungen verwendet werden.

6. Zu Artikel 1 (§ 3 Absatz 20 VerpackG)

In Artikel 1 ist in § 3 Absatz 20 das Wort "zentrale" zu streichen.

Begründung:

Die Formulierung "Zentrale Sammelstelle" könnte dahingehend missverstanden werden, dass für das Gebiet eines öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers nur eine Zentrale Sammelstelle vorgesehen ist. Mit der Streichung wird klargestellt, dass es mehrere solche Sammelstellen geben kann.

Zu Artikel 1 (§ 12 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 12 wie folgt zu fassen:

" § 12 Ausnahmen

Begründung:

Zu Absatz 1:

Die zu § 12 Absatz 1 neu vorgeschlagenen Änderungen sind insbesondere deshalb erforderlich, um die Rücknahme und Verwertung von Verkaufsverpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter auf das längst überfällige Niveau anzuheben. Zur Überwachung der gesetzlichen Anforderungen ist eine Verbreiterung der Datengrundlage nötig. Es wäre im Übrigen weder sachgerecht und noch nachvollziehbar, warum ausgerechnet Verkaufsverpackungen, die umwelt- und gesundheitsrelevante, schadstoffhaltige Füllgüter beinhaltet haben, von der Registrierung und der Datenmeldung ausgenommen sein sollen.

Zu Absatz 2:

Absatz 2 neu soll dem Streit um die gemeinsame Benutzung der Papiertonne und die anschließende Verwertung des Gemischs die Grundlage entziehen. Dazu soll die Erfassung von Verpackungen und Nichtverpackungen aus PPK allein in die Organisationszuständigkeit der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger fallen. Die Produktverantwortung der Hersteller von PPK-Verpackungen bleibt unberührt, sie sind aber von der Verpflichtung frei, sich an einem System zu beteiligen. Diese Freistellung ist an die Bedingung geknüpft, dass die im Verpackungsgesetz für die PPK-Fraktion vorgesehene Wiederverwendungs- und Recyclingquote nicht unterschritten wird. Die in § 22 Absatz 4 VerpackG vorgesehene Regelung bleibt für den Fall erhalten, dass die tatsächliche Verwertungsquote unter die rechtlich vorgesehene Quote fällt und deshalb die Systembeteiligungspflicht wieder auflebt.

9. Zu Artikel 1 (§ 14 Absatz 3 Satz 1, 2 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 14 Absatz 3 wie folgt zu ändern:

Begründung:

Für lokale Maßnahmen sollten weiterhin die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger zuständig sein. Beratung und Information zum jeweiligen lokalen Sammelsystem sollten Angelegenheiten der entsprechenden Kommunen sein und ein Nebeneinander von Aktivitäten der Kommunen und der dualen Systeme insoweit vermieden werden.

10. Zu Artikel 1 (§ 15 Absatz 1 Satz 4, Absatz 2 Satz 1, 2 - neu -, Absatz 3 Satz 6 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 15 wie folgt zu ändern:

Begründung:

Die zu § 15 vorgeschlagenen Änderungen sind insbesondere deshalb erforderlich, um die Rücknahme und Verwertung von Verkaufsverpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter auf das längst überfällige Niveau anzuheben. Dazu muss die bisherige Praxis der Rücknahme nur an ein oder zwei Tagen im Jahr an nur wenigen Annahmestellen beendet werden. Wenn die Rücknahmeverpflichteten schon auf die vom Gesetz vorgesehene Rücknahme an der Verkaufsstelle verzichten wollen, muss die Rücknahme zumindest monatlich (s. o. Buchstabe b Doppelbuchstabe aa) an solchen Annahmestellen erfolgen, die für die Rückgabeberechtigten nicht weiter entfernt liegen als die Verkaufsstellen (s. o. Buchstabe b Doppelbuchstabe bb) . Diese Vorgaben können im Interesse einer effizienten und möglichst umfassenden Erfassung nicht der Vertragsautonomie unterliegen, so dass abweichende Regelungen auszuschließen sind (s. o. Buchstabe a). Die Dokumentation nach Absatz 3 bedarf wie nach der bestehenden Rechtslage der Prüfung und Bestätigung durch einen registrierten Sachverständigen (s. o. Buchstabe c).

11. Zu Artikel 1 (§ 17 Absatz 1 Satz 3 - neu - VerpackG)

In Artikel 1 ist in § 17 Absatz 1 nach Satz 2 folgender Satz einzufügen:

"Die nach Satz 2 zu dokumentierenden Angaben haben das beauftragte Entsorgungsunternehmen, das beauftragende System nach § 7 oder die beauftragende Branchenlösung nach § 8 auszuweisen sowie die Bezeichnungen nach der Anlage (Abfallverzeichnis) zu der Abfallverzeichnis-Verordnung (sechsstelliger Abfallschlüssel und Abfallbezeichnung) in der jeweils geltenden Fassung zu beinhalten."

Begründung:

Die Anforderungen an die Bescheinigungen nach § 17 Absatz 1 Satz 2 über die erfassten und verwerteten Mengen sollten konkretisiert werden, um den bestehenden Wiegescheinhandel unterbinden zu können. Dazu sollen auf den Bescheinigungen das Entsorgungsunternehmen, die Auftraggeber sowie der exakte Abfallschlüssel dokumentiert werden.

12. Zu Artikel 1 (§ 18 Absatz 1 Satz 1, Absatz 3 Satz 1, 2, Absatz 4 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 18 wie folgt zu ändern:

Folgeänderungen:

Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:

Begründung:

Die eigens eingerichtete Zentrale Stelle sollte umfassend für alle Maßnahmen, Feststellungen, Anordnungen und Genehmigungen im Zusammenhang mit dualen Systemen zuständig sein. Vorbild hierfür ist die Übertragung der Aufgaben im ElektroG auf das Umweltbundesamt und die Beleihung des ElektroAltgeräte-Registers (EAR). Im Interesse eines effektiven Vollzugs sollte vermieden werden, dass im Zusammenhang mit der Zulassung von dualen Systemen und der Überwachung ihrer Tätigkeit verschiedene Bundes- und Landesbehörden zuständig sind.

13. Zu Artikel 1 (§ 21 Absatz 1 Nummer 1 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 21 Absatz 1 Nummer 1 wie folgt zu fassen:

"1. die Verwendung von Materialien zu fördern, die zu einem möglichst hohen Prozentsatz recycelt werden können, sowie ganz oder teilweise aus Kunststoffsekundärrohstoffen (Recyclaten) bestehen, die haushaltsnah eingesammelt wurden, und"

Begründung:

Sich in der Incentivierung auf Recyclingfähigkeit zu beschränken, schafft keinen nachhaltigen Beitrag zur Kreislaufwirtschaft und wird in der Praxis keine Relevanz entfalten. Die Recyclingfähigkeit als Institut ist ein eher akademischer Beitrag, der potenziell zu mehr werkstofflicher Verwertung führen soll.

Der angedachte Anreiz geht aber ins Leere, wenn dem System kein konkreter Nutzen aus der dem Lizenznehmer gewährten Ermäßigung entsteht, das System z.B. von einer erhöhten werkstofflichen Ausbeute individuell profitieren könnte. Da die entsprechenden Verpackungen aber nicht für das System aussortiert werden können, entsteht kein wirtschaftlicher Nutzen. Erst die Incentivierung des Recyclateinsatzes schafft einen entsprechenden Anreiz, da jedes System über Vorgaben an die Sortieranlagenbetreiber sowie in den weiteren Verwertungsschritten Recyclate anbieten könnte, die bei der Herstellung von Verkaufsverpackungen verwendet werden könnten. Dies wäre dann ein wirklich nachhaltiger Schritt in eine Circular Economy, die auch von der EU-Kommission für Kunststoffe im Rahmen des Circular Economy Packages (CEP) angestrebt wird. Die Regelung sollte (zunächst) auf Kunststoffe beschränkt bleiben, da sich hier noch kein Markt für hochwertige Anwendungen etabliert hat.

14. Zu Artikel 1 (§ 22 Absatz 2 Satz 1 VerpackG)

In Artikel 1 sind in § 22 Absatz 2 Satz 1 nach dem Wort "Metall-" die Wörter "und Verbundverpackungen" durch die Wörter ", Verbund- und Glasverpackungen" zu ersetzen.

Begründung:

Nach dem bisherigen Wortlaut ist die Möglichkeit einer Rahmenvorgabe nach Absatz 2 auf Verpackungen aus Kunststoff und Metall sowie auf Verbundverpackungen beschränkt. Die Erfassung von Altglasverpackungen aus privaten Haushalten durch die Auftragnehmer der dualen Systeme unterliegt aber ebenso wie die Erfassung von Leichtverpackungen dem Abstimmungserfordernis der Verpackungsverordnung. Auch bei Glasverpackungen sollte dem öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger die Möglichkeit eingeräumt werden, durch schriftlichen Verwaltungsakt eine effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen festlegen zu können. Insoweit besteht auch hier die Notwendigkeit, dass der öffentlichrechtliche Entsorgungsträger durch verbindliche Rahmenvorgaben die Art des Sammelsystems bestimmen kann.

15. Zu Artikel 1 (§ 22 Absatz 2 Satz 1, Satz 2 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 22 Absatz 2 wie folgt zu ändern:

Begründung:

Die Änderung ist erforderlich, damit die Regelung das von ihr verfolgte Ziel erreicht. Ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs sollen den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern "einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt (werden), mit denen sie Einfluss auf die tatsächliche Ausgestaltung der Sammlung der Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (sogenannte Leichtverpackungen) nehmen können, ohne auf eine Zustimmung der Systeme angewiesen zu sein". Ziel sei die optimale Einfügung des dualen Systems in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune; zugleich sollen ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung finden.

Die gewollten autonomen kommunalen Steuerungsmöglichkeiten bei der Erfassung erfordern eine vollzugstaugliche Ausgestaltung. Die vom Gesetzgeber verfolgte Harmonisierung des dualen mit dem öffentlichrechtlichen Erfassungssystem unter Wahrung der ökologischen Aspekte setzt Rahmenvorgaben voraus, die geeignet sind, diese Zielstellung zu befördern. Wollte man sie zusätzlich an das Kriterium der "Erforderlichkeit" binden, würde man kommunale Optionen einengen, ohne dass dies durch das gesetzgeberische Ziel geboten wäre, und zudem erhöhter Rechtsunsicherheit aussetzen. Die Vielzahl absehbarer Rechtsstreitigkeiten würde die Regelung praxisuntauglich machen.

Im Vorfeld des Gesetzentwurfs haben sich Vertreter gegensätzlicher Interessen im sogenannten "Verbändepapier" im Wege eines Kompromisses unter Verzicht auf die weiter gehende Forderung nach kommunaler Erfassungsverantwortung darauf verständigt, dass der vom öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger vor Ort gebotene Entsorgungsstandard zur Richtschnur auch für die dualen Systeme gemacht werden soll.

Die vorgeschlagenen Änderungen dienen der Umsetzung dieser offenbar konsensfähigen Leitlinie.

Dazu müssen die unbestimmten Rechtsbegriffe durch eine Vermutungsregelung konkretisiert werden, die sich an der genannten Leitlinie orientiert. Die Ausrichtung an demjenigen Entsorgungsstandard, den der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger für seinen eigenen Aufgabenbereich etabliert hat, ist auch für die dualen Systeme zumutbar und möglich. Ohne eine solche Konkretisierung droht eine Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten um das richtige Verständnis der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe mit der Gefahr, dass das verfolgte Regelungsziel leerlaufen könnte.

16. Zu Artikel 1 (§ 22 Absatz 3 Satz 1 VerpackG)

In Artikel 1 sind in § 22 Absatz 3 Satz 1 nach dem Wort "Metall-" die Wörter "und Verbundverpackungen" durch die Wörter ", Verbund- und Glasverpackungen" zu ersetzen.

Begründung:

Der bisherige Wortlaut beschränkt die Kostenbeteiligung der Systeme an der Erfassung von Verpackungen auf kommunalen Wertstoffhöfen auf Verpackungen aus Kunststoff und Metall sowie auf Verbundverpackungen. Die Erfassung von Altglasverpackungen aus privaten Haushalten kann aber ebenso wie die Erfassung von Leichtverpackungen auf Wertstoffhöfen des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers durchgeführt werden. Insoweit besteht auch hier die Notwendigkeit, dass dieser im Rahmen der Abstimmung von den Systemen ein angemessenes Entgelt für die Mitbenutzung verlangen kann.

17. Zu Artikel 1 (§ 26 Absatz 1 Satz 2 Nummer 1

In Artikel 1 ist in § 26 Absatz 1 Satz 2 nach Nummer 1 folgende Nummer 1a einzufügen:

"1a. kann unbeschadet des § 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Registrierung nach § 9 einschließlich der Registrierungsnummer widerrufen, wenn der Hersteller seine Systembeteiligungspflicht nach § 7 schwerwiegend verletzt,"

Begründung:

Die Registrierung von Verpackungen und die Vergabe einer Registrierungsnummer sind Voraussetzungen für den Marktzugang der Hersteller. Zuständig hierfür ist nach § 26 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 die Zentrale Stelle. Der Widerruf dieser Voraussetzung für den Marktzugang ist ein stark in die Rechtspositionen des Herstellers eingreifendes, aber sehr wirkungsvolles Vollzugsinstrument. Es sollte bei schwerwiegenden Verletzungen der Systembeteiligungspflicht möglich sein, den Marktzugang zu unterbinden, auch um zu verhindern, dass wettbewerbsverzerrende, rechtswidrige Handlungsweisen ohne ausreichende Gegenmaßnahmen bleiben. Jedoch rechtfertigen nur schwerwiegende Verstöße einen Widerruf der Registrierung. Die vorgeschlagene Regelung entspricht inhaltlich und hinsichtlich der Formulierung der entsprechenden, bereits seit 2005 bestehenden Regelung im Elektro- und Elektronikgerätegesetz (ElektroG), vgl. in der aktuellen Fassung § 37 Absatz 5 Nummer 4, zweiter Teilsatz ElektroG. Den Abhol- und Aufstellungspflichten als wesentlichen Herstellerpflichten des Elektro- und Elektronikgerätegesetzes entspricht im Verpackungsgesetz die Systembeteiligungspflicht nach § 7.

18. Zu Artikel 1 (§ 27a - neu - VerpackG)

In Artikel 1 ist nach § 27 folgender § 27a einzufügen:

" § 27a Qualitätssicherung bei Bescheinigungen und Bestätigungen von Sachverständigen und sonstigen Prüfern

Begründung:

Die Regelung dient der Qualitätssicherung gutachterlicher Expertisen. Die nach diesem Gesetz erforderliche Hinzuziehung von Gutachtern dient der Sicherstellung eines ebenso gesetzeskonformen wie effizienten Vollzugs. Deshalb muss sich die zuständige Behörde darauf verlassen können, dass von Produktverantwortlichen oder Systemen hinzugezogene Gutachter inhaltlich korrekte, umfassende und widerspruchsfreie Expertisen abgeben.

Als Voraussetzung für das Verlangen auf Nachbesserung oder gegebenenfalls Neubegutachtung reicht aus, dass die Behörde Mängel feststellt, also auf Grund von zu benennenden Fakten zu der Einschätzung kommen durfte, dass die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen durch die gutachterliche Bescheinigung oder Bestätigung nicht hinreichend plausibel belegt ist. Dies eröffnet einen Bewertungsspielraum, der ausschließlich durch die Behörde auszufüllen ist und der seine Grenze dort findet, wo die Behörde ihr Verlangen auf offensichtlich unzutreffende tatsächliche oder rechtliche Annahmen zu stützen sucht. Die Feststellung (fort-)bestehender Mängel ist kein eigenständiger Verwaltungsakt und daher nicht isoliert angreifbar. Diese Regelung macht die Erstattung von Gefälligkeitsgutachten sowohl für den Ersteller wie für den Auftraggeber wirtschaftlich unattraktiv und schützt damit auch die mehrheitlich sauber arbeitenden Gutachter.

19. Zu Artikel 1 (§ 32 VerpackG)

In Artikel 1 ist § 32 wie folgt zu fassen:

'§ 32 Hinweispflichten

(1) Hersteller haben Mehrweggetränkeverpackungen mit dem Schriftzeichen "MEHRWEG" und Einweggetränkeverpackungen mit dem Schriftzeichen "EINWEG" zu kennzeichnen. Die Kennzeichnung ist für den Verbraucher deutlich lesbar und an deutlich sichtbarer Stelle in Großbuchstaben und einer Schrifthöhe von mindestens drei Millimetern auf der Getränkeverpackung anzubringen.

Folgeänderung:

In Artikel 1 ist § 34 Absatz 1 Nummer 27 wie folgt zu fassen:

"27. entgegen § 32 Absatz 1 eine Getränkeverpackung nicht oder nicht richtig kennzeichnet oder entgegen § 32 Absatz 2 eine nicht oder nicht richtig gekennzeichnete Verpackung in Verkehr bringt."

Begründung:

Es ist unbestritten, dass bei den bepfandeten Getränkeverpackungen eine bessere Information der Verbraucherinnen und Verbraucher anzustreben ist. Hierauf weist auch die Bundesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfes hin. Dieses Ziel kann mit der vorgesehenen Hinweispflicht durch Beschilderung in der Verkaufsstelle nur unzureichend erreicht werden. Um den Verbraucherinnen und Verbrauchern eine bewusste Entscheidung für eine Mehrwegverpackung zu ermöglichen, ist eine klare und eindeutige Kennzeichnung direkt auf der Getränkeverpackung erforderlich.

Ob die Stellungnahme der EU-Kommission aus dem Jahr 2009, in der sie die Option für eine Produktkennzeichnung grundsätzlich anerkannt hat, aber in der Abwägung mit Belangen des freien Warenverkehrs in diesem Fall nicht befürwortet hat, heute noch so Bestand hat, wäre zumindest in einer neuen Abstimmung zu klären.

20. Zu Artikel 1 (§ 34 Absatz 3 VerpackG)

In Artikel 1 sind in § 34 Absatz 3 die Wörter "die nach Landesrecht zuständige Behörde" durch die Wörter "das Umweltbundesamt" zu ersetzen.

Begründung:

Die Zuständigkeit für die Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren sollte bundesweit einheitlich bei einer Behörde liegen. Nach dem Vorbild des ElektroG sollte die Zuständigkeit auf das Umweltbundesamt übertragen werden. Die Erfahrungen im Rahmen des ElektroG zeigen auch, dass die entstehenden Kosten durch die verhängten Bußgelder gedeckt werden.

21. Zum Gesetzentwurf im Übrigen

Begründung:

Die vom deutschen Brauerbund koordinierte "Vereinbarung zu Herstellung und Qualität der 0,5 l-Verbandsflasche der deutschen Brauwirtschaft" (StandardPoolflasche) gewährleistete in der Vergangenheit bundesweit eine Wiedernutzung des zurückgeführten Pool-Leerguts durch die große Mehrzahl der Brauereien und damit bei einem Anteil von ca. 90 Prozent Mehrweg am Gesamtgebinde Bier ein funktionierendes Mehrwegsystem. Seit mehreren Jahren findet eine zunehmende Abkehr von der Standard-Poolflasche statt, indem vorrangig durch umsatzstarke Großbrauereien im Mehrweg sogenannte gebrandete Individualflaschen eingesetzt werden. Das Aussortieren dieser Flaschen bei den Brauereien, die die Standard-Poolflaschen verwenden, und der erforderliche Rücktransport zu den die Individualflaschen nutzenden Betrieben verursachen einen unnötigen Energie- und Transportaufwand mit nachteiligen ökologischen Auswirkungen. Je nach regionalem Marktanteil des Individualmehrweggutes kann der Umfang am Gesamtleergut bis zu 40 Prozent erreichen. Der vorgelegte Entwurf des Verpackungsgesetzes ändert die Rahmenbedingungen für diese Entwicklung nicht.