Verordnung der Bundesregierung
Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung

A. Problem und Ziel

B. Lösung

C. Alternativen

D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

E. Sonstige Kosten

F. Bürokratiekosten

Verordnung der Bundesregierung
Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung

Bundesrepublik Deutschland Berlin, den 9. November 2007
Die Bundeskanzlerin

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ersten Bürgermeister
Ole von Beust

Sehr geehrter Herr Präsident,

hiermit übersende ich die von der Bundesregierung beschlossene


mit Begründung und Vorblatt.
Ich bitte, die Zustimmung des Bundesrates aufgrund des Artikels 80 Absatz 2 des Grundgesetzes herbeizuführen.

Der Deutsche Bundestag hat in seiner 123. Sitzung am 8. November 2007 der Verordnung zugestimmt.

Federführend ist das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.

Die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG ist als Anlage beigefügt.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Angela Merkel

Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung1

Vom ...

Auf Grund des § 6 Abs. 1 Satz 4, des § 23 Nr. 1, 2 und 6, des § 24 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 4 und Abs. 2 Nr. 1 und des § 57, jeweils in Verbindung mit § 59 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) und auf Grund des § 7 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 5 sowie des § 12 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, von denen § 7 Abs. 3 und 5 durch Artikel 1 Nr. 2 Buchstabe b und § 12 Abs. 1 durch Artikel 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 15. Juli 2006 (BGBl. I S. 1619) geändert worden sind, verordnet die Bundesregierung nach Anhörung der beteiligten Kreise und unter Wahrung der Rechte des Bundestages:

Artikel 1

Die Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 19. Juli 2007 (BGBl. I S. 1462), wird wie folgt geändert:

Artikel 2

§ 9 Abs. 2 Nr. 3 der Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch Artikel 1 dieser Verordnung, wird wie folgt gefasst:

Artikel 3

Artikel 4


Der Bundesrat hat zugestimmt.
Berlin, den.....
Die Bundeskanzlerin
Dr. Angela Merkel
Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
Sigmar Gabriel

Begründung

I. Allgemeiner Teil

1. Ausgangslage

2. Eckpunkte der Novellierung

3. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

a) Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand

Bund, Ländern und Kommunen entstehen gegenüber der geltenden Verpackungsverordnung keine zusätzlichen Kosten.

b) Vollzugsaufwand

Mit der Einführung der Vollständigkeitserklärung soll die Selbstkontrolle der Wirtschaft gestärkt werden. Damit wird sich der Vollzugs- und Kontrollaufwand der zuständigen Landesbehörden erheblich verringern und die Selbstexekutierbarkeit der Verordnung verbessern. Eine exakte Quantifizierung ist nicht möglich. Begrenzter zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht den Ländern durch die Einführung einer Genehmigungspflicht für branchenbezogene Selbstentsorgersysteme im Bereich der den privaten Haushaltungen gleichgestellten Anfallstellen. Der Genehmigungsvorbehalt für solche Systeme ist notwendig, um Missbrauchsmöglichkeiten auszuschließen und effektive Systeme zu gewährleisten. Eine exakte Quantifizierung des Aufwandes ist nicht möglich.

4. Kosten- und Preiswirkungen

Die betroffenen Unternehmen der Wirtschaft werden nicht oder nur mit geringfügigen nicht quantifizierbaren Kosten belastet. Kostensteigerungen sind allerdings bei Unternehmen zu erwarten, die sich bislang rechtsmissbräuchlich ihrer Produktverantwortung ganz oder teilweise entzogen haben. Diese Folge ist jedoch mit der Novelle gerade angestrebt. Hinsichtlich der anfallenden Kosten für die Abgabe und Hinterlegung der Vollständigskeitserklärungen wird auf die Ausführungen zu den Bürokratiekosten verwiesen. Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.

5. Bürokratiekosten

Die vorliegende fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung dient der Förderung eines fairen Wettbewerbs und führt damit zu einer Entlastung der Unternehmen, die sich rechtskonform verhalten. Die Neuregelung bringt darüber hinaus eine Entbürokratisierung mit sich. Gegenüber der geltenden Rechtslage wird die Wirtschaft insbesondere auch durch die eindeutige Zuordnung von Verkaufsverpackungen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen, zur Entsorgung durch duale Systeme, deutlich entlastet. Mit dem Instrument der Vollständigkeitserklärung wird zudem die Selbstkontrolle der Wirtschaft gestärkt und behördlicher Vollzugsaufwand beträchtlich reduziert.

Durch diese Änderungsverordnung werden insgesamt für Unternehmen sechs Informationspflichten eingeführt, von denen drei jedoch lediglich bereits bestehende Informationspflichten ersetzen. Drei Informationspflichten werden abgeschafft bzw. erheblich reduziert. Je nach Regelung sind unterschiedliche Unternehmen mit unterschiedlicher Häufigkeit/Periodizität betroffen. Einzelheiten ergeben sich aus der nachfolgenden tabellarischen Darstellung, die auf der Grundlage der sog. Nullmessung des Statistischen Bundesamtes für die bisher geltende Verpackungsverordnung sowie von Exante-Schätzungen des Statistischen Bundesamtes für die vorgesehene Neuregelung erstellt wurde.

Eine erhebliche Einsparung von Bürokratiekosten ergibt sich aus dem weitgehenden Wegfallen der Informationspflicht "Nachweis der Erfüllung der Rücknahme und Verwertung" nach § 6 Abs. 1 Satz 1 sowie § 6 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Anhang I Nr. 2 der bisher geltenden Verpackungsverordnung.

Danach waren Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die bei "privaten Endverbrauchern" anfallen, bisher verpflichtet, diese Verpackungen am Ort der Übergabe zurückzunehmen, einer Verwertung entsprechend den Anforderungen der Verordnung zuzuführen und hierüber sog. Mengenstromnachweise zu führen. Allerdings räumt das bisher geltende Recht den Verpflichteten die Möglichkeit ein, sich durch Beteiligung an einem System nach § 6 Abs. 3 sowohl von den materiellen Pflichten des § 6 Abs. 1 und 2 als auch von den damit verbundenen Informationspflichten zu befreien. Von dieser Möglichkeit haben offenbar rund 75 % der Verpflichteten Gebrauch gemacht.

Das Statistische Bundesamt hat in seiner Iststandsmessung geschätzt, dass die Bürokratiekosten aus dieser Informationspflicht rd. 941 Mio. € betragen würden, wenn alle Verpflichteten den Weg der sog. Selbstentsorgung gewählt hätten und ihren damit verbundenen Pflichten nachkämen. Da rd. 75 % der Unternehmen von der Befreiung durch Systembeteiligung Gebrauch machen, reduziert sich die Belastung aus dieser Informationspflicht auf rd. 235 Mio. €. Diese Bürokratiekosten werden durch die Änderungsverordnung, die Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen größtenteils zur Beteiligung an einem flächendeckenden haushaltsnahen Erfassungssystem verpflichtet, zukünftig weitgehend vermieden.

Die Bürokratiekosten für sog. Mengenstromnachweise werden allerdings nicht in voller Höhe eingespart, da auch nach der Novellierung Vertreiber, die die Möglichkeit der Rückerstattung von Lizenzentgelten nach § 6 Abs. 1 Satz 6 in Anspruch nehmen, die Hersteller und Vertreiber pfandpflichtiger Einweg-Getränkeverpackungen sowie behördlich genehmigte freiwillige Branchen-Lösungen zur Erstellung dieser Nachweise verpflichtet sind (geschätzte Bürokratiekosten: rd. 15,5 Mio. €). Außerdem fallen bei Verpflichteten, die zukünftig Verkaufsverpackungen bei dualen Systemen lizenzieren, Kosten für die Feststellung und Übermittlung der anzumeldenden Verpackungsmengen an.

Diese zusätzlichen Kosten, die sich allerdings nur mittelbar aus der materiellen Umsetzung der Pflichten nach der Verpackungsverordnung ergeben, werden auf höchstens 16,5 Mio. € geschätzt (Fallzahl: 5940, Kosten im Einzelfall - in Anlehnung an die geschätzten Kosten für die Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung - 2779 €). Die geschätzten Bürokratiekosten, die bei dualen Systemen für die Führung der Mengenstromnachweise anfallen (rd. 30,14 Mio. €) werden sich durch die zusätzlich angemeldeten Mengen nicht verändern. Es ist davon auszugehen, dass sich die tatsächlich zur Entsorgung bei dualen Systemen anfallenden - und nachgewiesenen - Mengen nicht verändern werden.

Die Saldierung erwarteter Mehrkosten und erwarteter Kostenreduzierungen führt vor diesem Hintergrund zu einer Kosteneinsparung in Höhe von 199 Mio. €. Bei Berücksichtigung der zusätzlich entstehenden Kosten für Informationsflüsse innerhalb des privaten Sektors (höchstens 16,5 Mio. € für regelmäßige Meldungen an duale Systeme) reduziert sich die Einsparung auf 182,5 Mio. €.

Für Bürgerinnen und Bürger sowie die Verwaltung werden keine neuen Informationspflichten eingeführt und keine bestehenden Informationspflichten vereinfacht oder abgeschafft.

Tabellarische Übersicht der Bürokratiekosten
Nr. Vorschrift Informationspflicht Informationspflicht für Fallzahl pro Jahr Bürokratiekosten (in 1.000 €)
1 § 6 Abs. 1 (alt: § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anhang I Nr. 2 sowie § 6 Abs. 2 i.V.m. Anhang I Nr. 2) Weitgehender Wegfall des Nachweises der Erfüllung der Rücknahme- und Verwertungsanforderungen durch Hersteller und Vertreiber von Verkaufverpackungen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen Wirtschaft 5840 -25271
2 § 6 Abs. 2 Satz 1Genehmigung von freiwilligen Branchen-Selbstentsorgerlösungen Wirtschaft 10 +4532
3 § 6 Abs. 2 Satz 2 Nachweis der Erfüllung der Rücknahme und Verwertungsanforderungen durch Selbstentsorger Wirtschaft 10 03
4 § 6 Abs. 3 (alt: § 6 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Anhang I Nr. 3 Abs. 3 Ziffer 3) Streichung der Verpflichtung zur Offenlegung der Kosten für Erfassung, Sortierung sowie Verwertung oder Beseitigung der einzelnen Verpackungsmaterialien der Systembetreiber Wirtschaft 3 04
5 § 6 Abs. 3 (alt: § 6 Abs. 3 Satz 3) Wegfall des Nachweises der Beteiligung an einem System nach § 6 Abs. 3 Wirtschaft 160 05
6 § 9 Abs. 1 Satz 4 Kennzeichnung pfandpflichtiger Einweg-Getränkeverpackungen Wirtschaft 4200 06
7 § 9 Abs. 1 Satz 11 Dokumentation und Bescheinigung der Mengenströme für pfandpflichtige Einweg-Getränkeverpackungen Wirtschaft 300 01
8 § 10 Abs. 1 Abgabe und Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung hinsichtlich der Menge der in Verkehr gebrachten Verpackungen Wirtschaft 7000 +19.453
9 § 10 Abs. 5 Öffentliche Bekanntmachung der abgegebenen Vollständigkeitserklärungen Wirtschaft 1 +5152

II. Besonderer Teil

Zu Artikel 1 zu § 1

Die Änderung dient der redaktionellen Angleichung an die geänderte Verordnungsstruktur.

Zu § 3

§ 3 Abs. 2 wurde an das neue Lebens- und Futtermittelgesetzbuch angepasst.

§ 3 Abs. 4 wird als nummerierte Liste gefasst, um die Übersichtlichkeit und die Zitierbarkeit zu erleichtern. Unter Nummer 1 "Getränkekartonverpackungen" wird nun neben Block- und Giebelpackung auch die Zylinderpackung als ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackung eingestuft. Bei der Entscheidung über die Einstufung dieses Verpackungstyps hat der Verordnungsgeber Ökobilanz-Untersuchungen berücksichtigt, die im Auftrag eines Herstellers solcher Verpackungen erarbeitet und vom Umweltbundesamt geprüft wurden. Die gewählte Formulierung soll deutlich machen, dass nicht mit Karton bzw. Karton-Verbunden ummantelte Kunststofflaschen oder andere Verpackungen mit lediglich zylindrischer Grundform gemeint sind, sondern ausschließlich tatsächliche Zylinder.

Die Bundesregierung wird auch zukünftig die Entwicklung bei ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackungen beobachten und ggf. Produktinnovationen - auch bei derzeit als ökologisch vorteilhaft eingestuften Einweggetränkeverpackungen - unter dem Aspekt der Umweltwirkungen beurteilen.

Sollte sich dabei herausstellen, dass innerhalb der in § 3 Abs. 4 aufgelisteten Verpackungstypen Konkretisierungen, Einschränkungen oder Ergänzungen erforderlich sind, wird der Verordnungsgeber entsprechende Änderungen initiieren.

Die Definition für restentleerte Verpackungen, welche bislang im § 3 Abs. 12 enthalten war, wird nun nach Absatz 6 übertragen.

Wie bislang definiert Absatz 11 den Begriff des privaten Endverbrauchers, bei dem gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 duale Systeme flächendeckend eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen zu gewährleisten haben. § 6 sieht nun für Verkaufsverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, grundsätzlich die Erfassung durch duale Systeme vor. Die bisherige Regelung in Anhang I Nr. 3 Abs. 2, wonach eine Erfassung der Verkaufsverpackungen auch an typischen Anfallstellen des Freizeitbereichs (insbesondere Ferienanlagen, Freizeitparks, Sportstadien, Raststätten und vergleichbare Einrichtungen) zu erfolgen hat, wurde in den Absatz 11 integriert.

Einleitung zu den §§ 6 und 7

Durch den neuen § 6 Abs. 1 Satz 1 werden Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen, nun dazu verpflichtet sich hinsichtlich dieser von ihnen in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen zur Gewährleistung der flächendeckenden haushaltsnahen Rücknahme an einem nach § 6 Abs. 3 festgestellten dualen System zu beteiligen.

Die bisher in der Verpackungsverordnung eingeräumte Wahlmöglichkeit, entweder vom Verbraucher gebrauchte, restentleerte Verkaufsverpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe selbst unentgeltlich zurückzunehmen und einer Verwertung zuzuführen oder sich zur Befreiung von diesen Pflichten an einem festgestellten dualen System zu beteiligen, entfällt zukünftig.

Vertreiber können lediglich die aufgrund der Beteiligung nach § 6 Absatz 1 Satz 1 von ihnen an ein duales System entrichteten Entgelte nach § 6 Absatz 1 Satz 6 bis 9 zurückverlangen soweit sie am Ort der Abgabe Verkaufsverpackungen vom Verbraucher zurückgenommen haben und anschließend einer Verwertung gemäß Anhang I Nr. 1 zugeführt haben.

Die Selbstentsorgung bleibt auf diejenigen Verkaufsverpackungen beschränkt, die nicht beim privaten Endverbraucher gemäß § 7 anfallen. Nur soweit für bestimmte Branchenlösungen eine Genehmigung durch die zuständigen Behörden gemäß § 6 Abs. 2 erteilt worden ist, können bei nach § 3 Abs. 11 Satz 2 vergleichbaren Anfallstellen anfallende Verkaufsverpackungen selbst entsorgt werden. Dieses Trennungsmodell der Regelungen der §§ 6 und 7 stellt den zentralen Kern der Novellierung der Verpackungsverordnung dar.

Die Beteiligungspflicht der Hersteller und Vertreiber nach § 6 Abs. 1 für Verkaufsverpackungen findet ihre gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG. Nach dieser Vorschrift können Hersteller und Vertreiber verpflichtet werden bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen wie Rücknahmesysteme sicherzustellen. "Rücknahmesysteme" im Sinne dieser Gesetzesvorschrift sind die nach § 6 Abs. 3 festgestellten dualen Systeme. Gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG kann der Verordnungsgeber bestimmen dass Hersteller und Vertreiber ihrer Rücknahmeverpflichtung gemeinsam mit Hilfe von Rücknahmesystemen nachkommen. Dass es sich hierbei lediglich um eine freiwillige Beteiligung an Rücknahmesystemen handeln darf, ist dem Wortlaut des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG nicht zu entnehmen. Nach dem systematischen Zusammenhang von § 24 Abs. 1 und § 22 KrW-/AbfG ist es Aufgabe des Verordnungsgebers, festzulegen, "in welcher Art und Weise die Produktverantwortung wahrzunehmen ist" ( § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG). Danach ist eine mittelbare Verhaltenssteuerung, die dem gegenwärtigen § 6 zugrunde liegt, ebenso zulässig wie eine unmittelbare Verhaltenssteuerung, wie sie mit der jetzigen Neuregelung bezweckt ist. Es ist gerade das Ziel der § 22 ff. KrW-/AbfG, die gemeinsame Produktverantwortung der Hersteller und Vertreiber zu spezifizieren; der Verordnungsgeber sollte mit dieser Vorschrift nicht auf das derzeitige in § 6 normierte Dispensmodell festgelegt werden, sondern eine umfassende Befugnis erhalten die Rücknahme- und Rückgabepflichten der Produktverantwortlichen durch geeignete Maßnahmen, zu denen auch obligatorische Rücknahmesysteme gehören, sicherzustellen. Der Verordnungsgeber ist durch § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG zudem nicht darauf beschränkt worden, lediglich obligatorische Rücknahmesysteme nicht aber obligatorische Rücknahme- und Verwertungssysteme vorzusehen. Denn Rücknahmesysteme nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG schließen die Verwertung der zurückgenommenen Verpackungen nach der Systematik der Verpackungsverordnung notwendigerweise mit ein, vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 4 und § 22 Abs. 2 Nr. 5 KrW-/AbfG. Nur so kann die Produktverantwortung im Sinne des Krw-/AbfG schlüssig und umfassend ausgestaltet werden.

Die in § 6 Abs. 1 vorgesehene Beteiligungspflicht für Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die dazu bestimmt sind, bei privaten Endverbrauchern anzufallen ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Zur Einführung der in § 6 Abs. 1 Satz 1 normierten Beteiligungspflicht bedarf es keines neuen förmlichen Parlamentsgesetzes. Zwar sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes im Bereich der Grundrechtsausübung wesentliche Entscheidungen vom Parlament selbst zu treffen (sog. Wesentlichkeitstheorie, vgl. BVerfGE 77, 170 (230 f)); jedoch erschöpft sich die Regelung für Hersteller und Vertreiber, die Verpackungen in Verkehr bringen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen können, im Kern darin, dass sie sich zur Gewährleistung einer flächendeckenden Rücknahme an einem oder mehreren Systemen beteiligen müssen. Es wird die bisher bestehende grundsätzliche unmittelbare Rücknahme- und Entsorgungspflicht (§ 6 Abs. 1 alte Fassung) durch eine bloße Beteiligungspflicht an einem der bereits bestehenden dualen Systeme ersetzt. Statt der bisherigen grundsätzlichen Rücknahme- und Entsorgungspflicht wird es eine Beteiligungspflicht geben, die für Hersteller und Vertreiber lediglich mit Zahlungspflichten an die Systemvertreiber verbunden ist . Für diese Modifizierung, die bereits ihre Grundlage im KrW-/AbfG findet, bedarf es keiner neuen gesetzlichen Regelung.

Die in § 6 Abs. 1 normierte Beteiligungspflicht ist auch mit den Grundrechten vereinbar.

Allerdings stellt sie ebenso wie die bereits bestehenden Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen einen Eingriff in die durch Artikel 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der Berufsausübung dar. Mittelbar in ihrer Berufsausübung betroffen sind darüber hinaus die Anbieter der Selbstentsorgungsmodelle. Die Berufsausübung ist gemäß Artikel 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkbar. Regelungen der Berufsausübung werden durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert, müssen aber verhältnismäßig sein und ggf. Übergangsregelungen enthalten, damit sich die Betroffenen auf die Neuregelung einstellen können (vgl. BVerfGE 39, 210 (225 ff.), BVerfGE 98, 265 (309 ff.)).

Die vorgesehene Beteiligungspflicht für Hersteller und Vertreiber nach § 6 Absatz 1 Satz 1 dient dem langfristigen Erhalt der bewährten haushaltsnahen Rücknahmesysteme sowie dem Schutz dualer Systeme vor sog. Trittbrettfahrern, die sich ihren Beteiligungspflichten bislang entzogen haben. Sowohl eine von der Umweltministerkonferenz eingesetzte Bund-Länder-Arbeitsgruppe der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall wie auch eine Vielzahl von Vertretern von Herstellern und Vertreibern, die sich bislang mit ihren Verkaufsverpackungen an dualen Systemen beteiligt haben, sind nach intensiver Beratung zu dem Ergebnis gelangt dass zur Gewährleistung einer flächendeckenden haushaltsnahen Rücknahme von Verkaufsverpackungen mit dualen Systemen die bisherige nur mittelbare Verhaltenssteuerung nicht mehr ausreicht und daher eine zügige Änderung der Verpackverordnung notwendig ist. Nach vorliegenden Erkenntnissen werden derzeit rund 25 % der Verkaufsverpackungen weder selbst zurückgenommen und entsorgt noch bei dualen Systemen lizenziert. Damit erhöht sich die Kostenlast für die sich (noch) korrekt verhaltenden Hersteller und Vertreiber durch die sog. Trittbrettfahrer. In diesem Zusammenhang ist besonders zu berücksichtigen dass gemäß Artikel 7 der Verpackungsrichtlinie die Mitgliedstaaten eine Gewährleistungsverantwortung für den Bestand der haushaltsnahen Rücknahmesysteme haben. Der Verordnungsgeber ist daher bereits EG-rechtlich aufgerufen die bestehenden Regelungen für Rücknahmesysteme im Interesse aller Verpflichteten nachzubessern. Die vorgesehene Beteiligungspflicht ist auch erforderlich da geeignete aber weniger einschneidende Modelle nicht ersichtlich sind und sich das bisherige Modell mit seinen Wahlmöglichkeiten als nicht mehr ausreichend erwiesen hat. Zu diesem Ergebnis ist auch die von Bund und Länder besetzte Arbeitsgruppe der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall gelangt. Allein das neue Instrument der Vollständigkeitserklärung nach § 10 genügt nicht, um dem Problem der Umgehung der Beteiligungspflichten wirksam zu begegnen, da schon die rechtliche Möglichkeit der Selbstentsorgung von den "Trittbrettfahrern" als Alibi für die Nicht-Beteiligung an dualen Systemen missbraucht wird. Mit dem Trennungsmodell sollen deshalb schon rechtssystematisch die heute genutzten Schlupflöcher für Trittbrettfahrer beseitigt werden. Die Vollständigkeitserklärung dient dabei begleitend der erhöhten Transparenz im Vollzug.

Die nach geltender Rechtslage noch angebotenen Selbstentsorgungsmodelle für Verkaufsverpackungen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen, stellen keinen schützenswerten Wettbewerb zu flächendeckenden dualen Systemen dar. Die Rücknahmequoten dieser Selbstentsorgermodelle an den rücknahmepflichtigen Verkaufsstellen liegen unter 5 %. Die tatsächliche Erfassung der Verkaufsverpackungen der Beteiligten solcher Modelle über kommunale Restmüllbehälter oder Behälter der dualen Systeme widerspricht der Systematik der Produktverantwortung und der Finanzierungsverantwortung. Das Erreichen der Erfassungs- und Verwertungsquoten allein über so genannte Großanfallstellen im Rahmen dieser Selbstentsorgermodelle stellt einen unfairen Wettbewerb zu Lasten der dualen Systeme ("Rosinenpickerei") dar.

Die vorgesehene Beteiligungspflicht belastet die Betroffenen nicht übermäßig. Die Angemessenheit des Grundrechtseingriffs gegenüber Herstellern und Vertreibern und insbesondere auch gegenüber den bisherigen Anbietern von Selbstentsorgermodellen bleibt unter anderem auch deshalb gewahrt, weil es auch zukünftig eine Selbstentsorgung geben wird. Nach § 6 Abs. 2 bleibt die Möglichkeit für Selbstentsorgung bei den den privaten Haushaltungen gleichgestellten Anfallstellen mit Genehmigungsvorbehalt erhalten. Nach § 7 gilt für Verpackungen, die bei (groß-) gewerblichen/industriellen Endverbrauchern anfallen, die Selbstentsorgung.

Die Angemessenheit des Grundrechtseingriffs bleibt um so mehr gewahrt, als Vertreiber zudem die aufgrund der Beteiligung nach § 6 Absatz 1 Satz 1 von ihnen an ein duales System entrichteten Entgelte nach § 6 Absatz 1 Satz 6 bis 9 zurückverlangen können, soweit sie am Ort der Abgabe Verkaufsverpackungen vom Verbraucher zurückgenommen haben und anschließend einer Verwertung gemäß Anhang I Nr. 1 zugeführt haben.

Um den betroffenen Herstellern und Vertreibern, die sich nach den neuen Regelungen nun an dualen Systemen beteiligen müssen, und den Selbstentsorgergemeinschaften eine angemessene Übergangsfrist einzuräumen, tritt die geplante Novellierung erst 6 Monate nach der Verkündung in Kraft.

Zu § 6

§ 6 Abs. 1 regelt nun die neuen Beteiligungspflichten für Hersteller und Vertreiber, die mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen, die typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen, erstmals in den Verkehr bringen. Die Beteiligungspflicht für Verkaufsverpackungen an flächendeckenden Rücknahmesystemen trifft also im Regelfall den Erstinverkehrbringer/Abfüller. Von dieser Regelung abweichend eröffnet Satz 2 die Möglichkeit, dass sich anstelle des Erstinverkehrbringers ein anderer Hersteller oder Vertreiber der Vertriebskette hinsichtlich der von ihnen in den Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen an einem flächendeckenden Rücknahmesystem beteiligt. Satz 3 enthält eine Sonderregelung für Serviceverpackungen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2. Danach können die Erstinverkehrbringer von Serviceverpackungen (u.a. Lebensmittelhandwerk wie Bäcker und Metzger) verlangen, dass die sie beliefernden Hersteller bzw. Vorvertreiber von Serviceverpackungen den Beteiligungspflichten an einem System nach § 6 Abs. 3 hinsichtlich der von ihnen in Verkehr gebrachten Serviceverpackungen nachkommen. Diese Sonderregelung soll sicherstellen, dass auch die Serviceverpackungen im Lebensmittelhandwerk an flächendeckendem Rücknahmesystem hinsichtlich ihrer Entsorgungskosten beteiligt werden, ohne dass hierfür die große Anzahl kleiner und mittelständischer Betriebe des Lebensmittelhandwerks dieser Beteiligungspflicht selbst nachkommen muss. In Ergänzung zu Satz 1 enthält Satz 4 ein Verbot des Inverkehrbringens für Verkaufsverpackungen nach Satz 1, wenn sich die Hersteller und Vertreiber hinsichtlich dieser Verpackungen nicht an einem System nach Absatz 3 beteiligt haben. Hiernach darf kein Letztvertreiber, selbst wenn ihn die Beteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1 nicht trifft, eine nicht bei einem Rücknahmesystem beteiligte Verkaufsverpackung in den Verkehr bringen. Jede Zuwiderhandlung kann nach § 15 Abs. 1 Nr. 7 als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden. Mit § 6 Abs. 1 Satz 5 wird nun ein Kostenerstattungsanspruch für Systembetreiber gegenüber denjenigen Herstellern und Vertreibern, die sich entgegen dieser Verordnung nicht an einem System beteiligen, in die Verordnung aufgenommen. Dieser Anspruch dient zudem dem Schutz gleicher Wettbewerbsbindung für die nach Satz 1 verpflichteten Hersteller und Vertreiber. Satz 6 ermöglicht weiterhin ein individuelle Wahrnehmung der Produktverantwortung, indem ein Vertreiber die von ihm in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen selbst zurücknimmt und verwertet. Soweit Vertreiber am Ort der Abgabe Verkaufsverpackungen vom Verbraucher zurückgenommen haben und anschließend einer Verwertung gemäß Anhang I Nr. 1 zugeführt haben, können sie die aufgrund der Beteiligung nach Absatz Satz 1 von ihnen an ein duales System entrichteten Entgelte zurückverlangen. Hierbei dürfen nur Verkaufsverpackungen berücksichtigt werden. Soweit Verkaufsverpackungen zurückgenommen und in Abzug gebracht werden, für die ein anderer Hersteller oder Vertreiber eine Beteiligung an einem dualen System vorgenommen hat, muss es sich um Verkaufsverpackungen gleicher Materialart und Größe für Waren handeln, die der erstattungsanspruchstellende Vertreiber selbst in seinem Sortiment führt. Der Vertreiber hat die Auswahl des nach Anhang I Nr. 2 Abs. 4 in Verbindung mit Nr. 4 Satz 8 zu beauftragenden Sachverständigen mit dem System nach Absatz 3 abzustimmen bei dem er den Anspruch geltend macht. Der Sachverständige hat insbesondere die am Laden praktizierte Rücknahme regelmäßig zu überprüfen, um eine hohe Gewähr dafür sicherzustellen, dass nur vom Endverbraucher zurückgegebene Verkaufsverpackungen des jeweiligen Vertreibers in Abzug gebracht werden bzw. von Verkaufsverpackungen gleichen Materials und gleicher Größe, soweit es sich um Waren handelt, die der Vertreiber auch in seinem Sortiment führt.

Der Umfang der Beteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1 ist anhand objektiver Kriterien zu beurteilen. Der Umfang der Beteiligungspflicht der einzelnen Hersteller und Vertreiber bleibt unverändert. Soweit Waren in Verkaufsverpackungen, die dazu bestimmt waren, den privaten Endverbraucher nach § 3 Abs. 11 zu erreichen, zum Beispiel wegen Ablaufs des Mindesthaltbarkeitsdatums nicht an den privaten Endverbraucher abgegeben wurden, können Abzüge von der Beteiligungspflicht nach Satz 1 nur geltend gemacht werden, soweit der Rücklauf der nicht abgesetzten Waren im einzelnen dokumentiert ist. Ein solcher Abzug von der Beteiligungspflicht scheidet für gestohlene oder sonst verloren gegangene Waren in Verkaufsverpackungen aus, da davon auszugehen ist, dass diese Verkaufsverpackungen in den hierfür vorgesehenen Erfassungssystemen der dualen System anfallen werden.

Mit Abs. 2 wird die Möglichkeit eröffnet, für Verkaufsverpackungen, die bei nach § 3 Abs. 11 Satz 2 den privaten Haushaltungen gleichgestellten Anfallstellen anfallen, branchenbezogene Selbstentsorgermodelle weiter zu betreiben oder neu zu errichten. Der Verordnungsgeber verfolgt hiermit das Ziel, funktionierende Selbstentsorgermodelle, die es im Bereich der den privaten Haushaltungen gleichgestellten Anfallstellen und im Bereich gewerblicher Anfallstellen, die Endverbraucher iSd § 7 sind, schon heute gibt, auch zukünftig zu erhalten und die Möglichkeit zu eröffnen, in diesen Bereichen auch zukünftig neue Selbstentsorgermodelle errichten zu können. Erforderlich ist hierfür eine Genehmigung durch die zuständige Landesbehörde. Für die Verwertung der bei allen dieser genehmigten Selbstentsorgerlösungen angeschlossenen Anfallstellen erfassten Verkaufsverpackungen gilt Anhang I Nr. 1 und 4 entsprechend. Die Genehmigung für eine branchenbezogene Selbstentsorgerlösung kann sowohl von den Herstellern und Vertreibern selbst aber auch von einem Anbieter eines branchenbezogenen Selbstentsorgermodells als hierfür beauftragter Dritter bei den zuständigen Behörden der Länder beantragt werden.

Nach § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 ist bei Antragstellung für die Genehmigung zum einen glaubhaft zu machen, dass im jeweiligen Land geeignete branchenbezogene Erfassungsstrukturen eingerichtet sind, die sämtliche Anfallstellen nach § 3 Abs. 11 Satz 2 einbeziehen, an denen Verkaufsverpackungen der jeweiligen Hersteller und Vertreiber anfallen. Ein branchenbezogenes Selbstentsorgermodell wäre z.B. für die Entsorgung und Verwertung sämtlicher Kfz-Werkstätten hinsichtlich der bei ihnen anfallenden Verkaufsverpackungen für die dort eingesetzten Kfz-Ersatzteile möglich. Als branchenbezogenes Selbstentsorgermodell wäre aber auch z.B. die Erfassung und Verwertung sämtlicher Behälter, mit denen Öl- und Schmierstoffe für den Kfz-Bereich an Werkstätten, Tankstellen und im Einzelhandel gesondert erfasst werden genehmigungsfähig. Solche Selbstentsorgermodelle können dabei sowohl Anfallstellen nach § 3 Abs. 11 Satz 2 aber auch gewerbliche Anfallstellen nach § 7 innerhalb einer Branche einbeziehen.

Weiterhin ist nach § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 bei Antragstellung für die Genehmigung glaubhaft zu machen, dass hinsichtlich der Verwertung aller erfassten Verkaufsverpackungen in einem Branchenmodell die Anforderung an die Verwertung nach Anhang 1 Nr. 1 und 4 eingehalten werden können, ohne dass hierfür Verkaufsverpackungen anderer Branchen oder Transport- und Umverpackungen in einem Mengenstromnachweis angerechnet werden müssten.

Werden innerhalb eines branchenbezogenen Selbstentsorgermodells sowohl Anfallstellen nach § 3 Abs. 11 Satz 2 als auch gewerbliche Anfallstellen nach § 7 Abs. 1 entsorgt, ist hinsichtlich aller Verkaufsverpackungen die Einhaltung der Anforderungen an die Verwertung nach Anhang I Nr. 1 und 4 zu gewährleisten.

Die Genehmigung nach Satz 1 kann gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nach pflichtgemäßen Ermessen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen werden.

Wie bisher enthält § 6 Abs. 3 die Systemanforderungen für Rücknahmesysteme für Verkaufsverpackungen. Hierbei hat jedes System die Flächendeckung zu gewährleisten. Zwar können nach § 6 Abs. 3 Satz 3 mehrere Systeme bei der Einrichtung und dem Betrieb ihrer Systeme zusammenwirken, in dem sie z.B. gemeinsame Erfassungsstrukturen nutzen, allerdings erlaubt § 6 Abs. 3 Satz 3 nicht dass verschiedene Systeme die von ihnen abgedeckten Flächen in einem Bundesland addieren. Jedes System muss für sich in jedem Bundesland, in dem es festgestellt werden will bzw. festgestellt ist, die Flächendeckung gewährleisten.

Absatz 4 regelt nun detaillierter die Abstimmung von Systemen mit den vorhandenen Sammel- und Verwertungssystemen der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger. Diesem Regelungsbereich kommt zukünftig eine größere Bedeutung zu, da zwischenzeitlich mehrere duale Systeme landes- oder bundesweit tätig sind.

Nach Absatz 4 Satz 6 können nunmehr auch die Systembetreiber von den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern verlangen, ihnen die Mitbenutzung ihrer Einrichtung gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten. Mit dem neuen Satz 7 wird klargestellt, dass die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen der Abstimmung die Erfassung stoffgleicher Nichtverpackungen gegen ein angemessenes Entgelt verlangen können. Nach Satz 10 kann sich ein System, welches im Gebiet eines öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers neu hinzutritt der bereits geltenden Abstimmung unterwerfen. Satz 11 regelt nun, unter welchen Voraussetzungen öffentlichrechtliche Entsorgungsträger eine Anpassung der Abstimmung verlangen können.

Die neuen Absätze 5 und 6 enthalten die Regelungen zur Feststellung eines Systems durch die oberste Landesbehörde. Die Pflicht zur Leistung einer Sicherheit wurde erweitert. Nach Absatz 5 Satz 3 können die Behörden verlangen, dass der Systembetreiber auch eine angemessene Sicherheit für den Fall leistet, dass er oder die von ihm Beauftragten die Pflichten der Verordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen.

Nach Absatz 7 haben sich die Systeme an einer Gemeinsamen Stelle zu beteiligen.

Die Einrichtung war durch den Verordnungsgeber anzuordnen, da durch die Mehrzahl der Systeme, die zwischenzeitlich am Markt entstanden sind und zukünftig noch entstehen können, die anteilige Mitbenutzung der Erfassungssysteme, die Aufteilung der abgestimmten Nebenentgelte sowie die wettbewerbsneutrale Koordination der Ausschreibung zwischen den Systembetreibern festzulegen sind.

Die Koordination der Ausschreibung zwischen den Systemen hat in Einklang mit den wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen diskriminierungsfrei unter Beachtung des Behinderungsverbotes zu erfolgen. Die Kartellbehörden sind zu beteiligen. Nach Satz 3 wird die Feststellung eines Systems unwirksam, wenn sich das System nicht an der Gemeinsamen Stelle beteiligt. Bei Entscheidungen, die die Belange der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger betreffen, hört die Gemeinsame Stelle die kommunalen Spitzenverbände an.

Der mit § 6 Abs. 7 verbundene Eingriff in den Schutzbereich des Artikels 9 Abs. 1 Grundgesetz (sog. negative Vereinigungsfreiheit) ist gerechtfertigt. Der sachliche Grund für die Einrichtung einer Gemeinsamen Stelle ist darin zu sehen, dass bei größerer Zahl von am Markt tätigen Systembetreibern eine Koordinierung im Hinblick auf die Ermittlung der anteilig zuzuordnenden Verpackungsmengen mehrerer Systeme im Gebiet eines öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers, die Aufteilung der abgestimmten Nebenentgelte sowie die wettbewerbsneutrale Koordination der Ausschreibungen erfolgen muss. Hierfür ist das Mittel der Einrichtung und Beteiligung an einer Gemeinsamen Stelle durch § 6 Abs. 7 auch geeignet. Dahinter steht das übergeordnete Gemeinwohlinteresse, die gemeinsame, flächendeckende und haushaltsnahe Erfassung von Verkaufsverpackungen im fairen Wettbewerb mehrer Systembetreiber im Zusammenspiel mit den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern langfristig sicherzustellen.

Hierzu ist die Anordnung zur Teilnahme an einer Gemeinsamen Stelle für alle Systembetreiber auch erforderlich. Dieser Zweck kann nicht durch ein milderes, gleichwirksames Mittel erreicht werden, welches weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift. Die bisherige freiwillige Mitgliedschaft der Systembetreiber, wie sie derzeit auf vertraglicher Basis in der Clearingstelle besteht, stellt die notwendige Koordinierung aller am Markt tätigen Systembetreiber nämlich nur so lange sicher, wie sich alle am Markt tätigen Systembetreiber freiwillig und konstruktiv an der Clearingstelle beteiligen. Dies war bisher vor allem deshalb gegeben weil neben dem Dualen System Deutschland GmbH bislang nur zwei weitere Systembetreiber am Markt tätig waren. Diese Situation hat sich aber nun verändert. In einzelnen Ländern sind derzeit bereits bis zu fünf Systeme nebeneinander festgestellt. Bis zu vier weitere neue Systeme betreiben in einzelnen Ländern aktuell ihre Feststellung. Angesichts dieses verstärkten Wettbewerbs kann es bei einer nur freiwilligen Mitwirkung an der notwendigen Koordinierung zwischen den dualen Systemen beim Betrieb eines gemeinsamen Erfassungssystems nicht verbleiben. Der Verordnungsgeber hätte zur Sicherung der flächendeckenden haushaltsnahen Erfassung und Verwertung von Verkaufsverpackungen auch vorsehen können, dass es nur einen einzigen Systembetreiber hätte geben dürfen.

Hierauf hat der Verordnungsgeber bewusst verzichtet, um den Wettbewerb auch in diesem Sektor zu fördern. Als milderes Mittel ist nun lediglich vorgesehen, dass sich die am Markt tätigen Systembetreiber zumindest insoweit abstimmen müssen, dass die flächendeckende haushaltsnahe Erfassung von Verkaufsverpackungen in einem Erfassungssystem sicher gestellt wird. Dieses Forum für die zwingend notwendige Koordinierung zwischen den am Markt tätigen Systemen hat der Verordnungsgeber "Gemeinsame Stelle" genannt.

Absatz 8 enthält in Anlehnung an den bisherigen § 6 Abs. 1 eine Regelung ausschließlich für den Fall, dass in einem oder mehreren Bundesländern kein System nach Absatz 1 eingerichtet ist. In diesem Fall leben die bisher nach § 6 Abs. 1 bestehenden individuellen Rücknahme und Verwertungspflichten der Hersteller und Vertreiber unmittelbar wieder auf. Allerdings wurde für diesen Fall darauf verzichtet für den Versandhandel besondere Regelungen zu treffen.

Die Absätze 9 und 10 enthalten die erforderlichen klarstellenden Regelungen hinsichtlich des Anwendungsbereiches von § 6. Für Verkaufsverpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter sowie für pfandpflichtige Einweggetränkeverpackungen gelten die Sonderregelungen der §§ 6 bzw. 9. Für Mehrwegverpackungen gilt lediglich Absatz 8 des § 6, da diese nicht in dualen Systemen zu erfassen, sondern über die vorhandenen Rückführungswege einer Wiederverwendung zuzuführen sind. Auf die Festlegung von Mindestverwertungsquoten konnte verzichtet werden, da Mehrwegverpackungen ohnehin wieder verwendet werden.

Zu § 7

§ 7 enthält nunmehr in Ergänzung zu § 6 die Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen, die nicht beim privaten Endverbraucher anfallen. § 7 betrifft daher sämtliche Anfallstellen, die nicht private Haushalte und nicht den privaten Haushaltungen nach § 3 Abs. 11 gleichgestellt sind. Hersteller und Vertreiber, die nicht beim privaten Endverbraucher anfallende Verkaufsverpackungen in den Verkehr bringen, können die Entsorgung dieser gewerblichen Verkaufsverpackungen nicht über duale Systeme regeln sondern haben die Rücknahme und Verwertung nach § 7 selbst zu organisieren. Dabei können wie bisher zwischen den Entsorgungspflichtigen und der jeweiligen gewerblichen Anfallstelle Vereinbarungen über den Ort, die Rückgabe und die Kostenregelung getroffen werden. Hinsichtlich der Anforderungen an die Verwertung gilt § 4 Abs. 2 entsprechend die in Anhang I enthaltenen Anforderungen an die Verwertung gelten hier nicht. Auf die Festlegung von Mindestverwertungsquoten und deren Nachweis wurde damit im Unterschied zu Verkaufsverpackungen nach § 6 bewusst verzichtet.

Hierdurch wird ein spürbarer Beitrag zum Abbau von Bürokratie geleistet. Es wird davon ausgegangen, dass die diese gewerblichen Anfallstellen beliefernden Hersteller und Vertreiber heute ohne weitere staatliche Kontrolle durch Mengenstromnachweise in der Lage sind, sich der bestehenden Verwertungsstrukturen zu bedienen. Hierbei ist besonders zu berücksichtigen, dass vor allem für die Materialarten Papier, Pappe, Kartonagen, Metalle und Glas am Markt positive Verkaufserlöse erzielt werden können und damit besondere Anreize geschaffen werden, Verkaufsverpackungen im gewerblichen Bereich möglichst sortenrein zu erfassen, um eine Verwertung zu ermöglichen.

Zu § 8

§ 8 enthält nunmehr die bislang schon (§ 7 a. F.) bestehenden Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen schadstoffhaltiger Füllgüter.

Zu § 9

§ 9 enthält nun die bislang in § 8 a. F. geregelten Pfanderhebungs- und Rücknahmepflichten für Einweg-Getränkeverpackungen. Die bisher in § 9 enthaltenen Regelungen zur Pfanderhebungspflicht bei Verpackungen von Wasch- und Reinigungsmitteln und von Dispersionsfarben sind ersatzlos entfallen.

Mit Absatz 1 Satz 4 wird eine Kennzeichnungspflicht für Getränke in Einwegverpackungen, die nach Satz 1 der Pfandpflicht unterliegen, eingeführt. Es wird davon abgesehen, ein bestimmtes einheitliches Kennzeichen hierfür vorzusehen. Vertreiber von Getränken in Einwegverpackungen, die nach Absatz 1 Satz 1 der Pfandpflicht unterliegen, haben sich an einem bundesweiten Pfandsystem zu beteiligen.

Die Sätze 5 bis 9 des Absatzes 1 werden vor allem im Hinblick auf den neu gefassten § 6 redaktionell angepasst.

Gemäß Absatz 1 Satz 10 sind die zurückgenommenen Einweggetränkeverpackungen im Sinne von Satz 1 vorrangig einer stofflichen Verwertung zuzuführen. Auf die Festlegung bestimmter Mindestverwertungsquoten wird verzichtet. Über die tatsächlich durchgeführte Entsorgung ist ein gesonderter Mengenstromnachweis zu führen, welcher der Bestätigung eines unabhängigen Sachverständigen bedarf.

Mit der Ergänzung von § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 wurde nun ausdrücklich klargestellt, dass alle in Einweggetränkeverpackungen abgefüllten trinkbaren Wässer der Pfandpflicht unterliegen sollen. Zwar wird in § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 a.F. nur Mineral-, Quell- oder Tafelwasser ausdrücklich als pfandpflichtig eingestuft. Allerdings sind nach der amtlichen Begründung zur Neufassung von § 8 Abs. 2 durch die Dritte Novelle der VerpackV die Begriffskategorien des Lebensmittelrechts bei der Anwendung der VerpackV nach dem Sinn und Zweck der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung auszulegen. Nach der abfallwirtschaftlichen Zielsetzung von § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 a.F. sollten alle abgepackten trinkbaren Wässer erfasst werden und gleichermaßen der Pfandpflicht unterworfen werden. Nur so können in diesem Marktsegment ungewollte Verzerrungen des Wettbewerbs und die Umgehung der Pfandpflicht verhindert werden. Hierfür spricht zudem auch schon § 1 Abs. 1 Satz 1 Min/TafelWV, wonach die Min/TafelWV zwar zwischen Mineralwasser, Quellwasser, Tafelwasser und sonstigem in zur Abgabe an den Verbraucher bestimmten Fertigpackungen abgefülltem Trinkwasser unterscheidet, aber dennoch gleichermaßen Anwendung findet.

Absatz 3 enthält nun die bisher in § 8 Abs. 2 Satz 2 a. F. enthaltene Klarstellung, dass Hersteller und Vertreiber von ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackungen sowie von Einweggetränkeverpackungen, die nach Absatz 2 keiner Pfandpflicht unterliegen, verpflichtet sind, sich an einem dualen System nach § 6 Abs. 1 zu beteiligen, soweit es sich um Verpackungen handelt, die beim privaten Endverbraucher anfallen. Damit wird klargestellt, dass Einweggetränkeverpackungen für Fruchtsäfte, Fruchtnektare, Gemüsesäfte, Gemüsenektare, Getränke mit einem Mindestanteil von 50 Prozent an Milch oder an Erzeugnissen, die aus Milch gewonnen werden, und Mischungen dieser Getränke nach Absatz 2 Nr. 3 2. Satz zwar nicht der Pfandpflicht nach § 9 unterliegen, aber an einem System nach § 6 Abs. 1 zu beteiligen sind, soweit es sich um Verpackungen handelt, die beim privaten Endverbraucher anfallen.

Zu § 10

Mit § 10 wird das neue Instrument der Vollständigkeitserklärung für in Verkehr gebrachte Verkaufsverpackungen eingeführt. Die bisherige Regelung in § 10 zur Beschränkung der Pfanderstattungspflichten ist ersatzlos entfallen.

Das neue Instrument der Vollständigkeitserklärung gemäß § 10 soll die Transparenz hinsichtlich der von Herstellern und Vertreibern in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen im Vollzug erhöhen. Primäres Ziel der Regelung ist es, Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen dazu anzuhalten, ihren Beteiligungspflichten an dualen Systemen nach § 6 Abs. 1 vollständig und korrekt nachzukommen. Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass bereits der Umstand, dass Hersteller und Vertreiber zukünftig verpflichtet werden, eine unter eigenem Namen verfasste Vollständigkeitserklärung abzugeben, wesentlich dazu beiträgt, dass diese ihren Beteiligungspflichten zukünftig umfassend und vollständig nachkommen werden und es auf diese Art und Weise gelingen wird, den Anteil der so genannten Trittbrettfahrer, die sich ganz oder vollständig ihren Beteiligungspflichten nach § 6 Abs. 1 entzogen haben, deutlich zu reduzieren Die Vollständigkeitserklärungen werden zentral bei den Industrie- und Handelskammern auf einer internetgestützten Plattform hinterlegt.

Die für das Abfallrecht zuständigen Überwachungsbehörden der Länder können durch einen einfachen internetgestützten Zugriff in die hinterlegten Vollständigkeitserklärungen einsehen und werden hierdurch in die Lage versetzt, bei den einzelnen Herstellern und Vertreibern zu prüfen, ob diese ihren Beteiligungspflichten nach § 6 Abs. 1 nachgekommen sind.

Gemäß § 10 Abs. 1 sind Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen nach § 6 verpflichtet, jährlich bis zum 1. Mai eines Kalenderjahres eine geprüfte und bestätigte Vollständigkeitserklärung für alle von ihnen mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen, die sie im vorangegangenen Kalenderjahr erstmals in Verkehr gebracht haben, zu hinterlegen. Die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung knüpft daran an, dass Hersteller und Vertreiber Verkaufsverpackungen an private Endverbraucher in Verkehr bringen.

Absatz 2 weist aus, welche Angaben die Vollständigkeitserklärung zu enthalten hat.

Gemäß § 10 Abs. 3 können sich die Erstabfüller gemäß § 6 Abs. 1 mit den Herstellern der Verpackungsmaterialien darauf einigen, dass diese für sie abweichend von § 10 Abs. 1 Satz 1 die Vollständigkeitserklärung hinterlegen. Eine Vereinbarung des Erstabfüllers mit dem Letztvertreiber, dahingehend dass der Letztvertreiber die Vollständigkeitserklärung hinterlegen soll, ist nach § 10 Abs. 3 ausgeschlossen. Hierdurch soll verhindert werden, dass die Pflicht zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung auf kleine und mittelständische Betriebe abgewälzt werden kann.

§ 10 Abs. 3 Satz 3 enthält wie § 6 Abs. 1 für Serviceverpackungen eine korrespondierende Sonderregelung dahingehend, dass die Vertreiber, die mit Ware befüllte Serviceverpackungen erstmals in den Verkehr bringen, von den Herstellern bzw. Vorvertreibern der Serviceverpackungen verlangen können, dass diese die Vollständigkeitserklärung nach § 10 zu hinterlegen haben. Auch diese Regelung soll dazu dienen, die Vielzahl von kleinen und mittleren Betrieben des Lebensmittelhandwerks (z.B. Metzger und Bäcker) von bürokratischen Lasten zu befreien. In nachprüfbarer Weise werden die notwendigen Informationen nach Satz 2 dann zur Verfügung gestellt, wenn die Vertreiber, die mit Ware befüllten Serviceverpackungen erstmals in den Verkehr bringen, den Herstellern bzw. Vorvertreibern der Serviceverpackungen schriftlich, konkrete Angaben zu ihren Vertriebswegen machen, aus denen ersichtlich wird, welche Serviceverpackungen von ihnen jeweils an private und an gewerbliche Endverbraucher abgegeben werden.

Absatz 4 enthält eine insgesamt 3-stufige Kleinmengenregelung, die dazu dient, den zusätzlich entstehenden bürokratischen Aufwand vor allem für kleine und mittelständische Unternehmen deutlich zu begrenzen. Hierdurch wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Lediglich diejenigen Hersteller und Vertreiber, die nach Absatz 4 Satz 1 Verkaufsverpackungen in hohen Mengen im Kalenderjahr in Verkehr bringen, haben ihre Vollständigkeitserklärung jährlich und dann geprüft und bestätigt durch einen Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, Buchprüfer oder unabhängigen Sachverständigen zu hinterlegen. Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass lediglich ein kleiner Teil der Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die aber für die weitaus größte Menge an Verkaufsverpackungen verantwortlich sind, von dieser umfassenden Pflicht zur Vollständigkeitserklärung erfasst werden wird. Diejenigen Hersteller und Vertreiber, die oberhalb der in Satz 2 des Absatzes 4 genannten Mengen liegen, haben ihre Vollständigkeitserklärung nach der Erklärung des ersten Jahres nur alle 3 Jahre abzugeben. Einer Bestätigung nach Absatz 1 Satz 1 bedarf es hier nicht. Diejenigen Hersteller und Vertreiber, die unter den Mengenschwellen von Verkaufsverpackungen des Satzes 2 von Absatz 4 liegen, sind von der Pflicht, eine Vollständigkeitserklärung zu hinterlegen, gänzlich befreit. Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass die durch Satz 2 bis 4 des Absatzes 4 begünstigten Hersteller und Vertreiber zusammen nur wenige Prozent der insgesamt in einem Kalenderjahr in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen in Verkehr bringen, zahlenmäßig aber mindestens 2/3 der Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen in Deutschland darstellen werden.

Absatz 5 regelt die Hinterlegung der Vollständigkeitserklärung bei den örtlich zuständigen Industrie- und Handelskammern. Die Industrie- und Handelskammern werden als neutrale, wirtschaftsnahe und flächendeckende Organisation als am besten geeignet zur Organisation der Hinterlegung der Vollständigkeitserklärung angesehen. Die Industrie- und Handelskammer betreiben die Hinterlegungsstelle in Selbstverwaltung. Sie unterliegen keiner Fachaufsicht. Konkretisierende Vorgaben zur technischen Ausgestaltung der Hinterlegung werden im neuen Anhang VI festgelegt.

Gemäß Absatz 5 Satz 4 wird die Öffentlichkeit informiert, welche Unternehmen eine Vollständigkeitserklärung abgegeben haben. Diese Unternehmen müssen im Internet mit Namen und Ort des Sitzes veröffentlicht werden. Die für die Überwachung der Abfallwirtschaft zuständigen Behörden der Länder werden in die Lage versetzt, durch einen einfachen internetgestützten Zugriff auf die hinterlegten Vollständigkeitserklärungen der einzelnen Hersteller und Vertreiber zu prüfen, ob diese ihren Beteiligungspflichten nach § 6 Abs. 1 nachgekommen sind. Die Länder bestimmen jeweils selbst, welche ihrer Behörden den Zugriff erhalten. Die nach anderem Recht bestehenden Einsichts- oder Informationsrechte bleiben unberührt.

Die Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen bleibt gewahrt.

Gemäß Absatz 6 haben die Systembetreiber nach § 6 Abs. 3 die Hinterlegungsstelle über die bei ihnen lizenzierten Verkaufsverpackungen zu unterrichten. Die Systembetreiber nach § 6 Abs. 3 tragen gemäß Absatz 7 die erforderlichen Kosten und Auslagen für die gesamte Hinterlegung, sowohl nach Absatz 5 und 6 sowie für die Einrichtung und den Betrieb der Hinterlegungsstelle. Dies umfasst auch die Entwicklungs- und Vorlaufkosten. Da die dualen Systeme wichtige Akteure im hauhaltsnahen Erfassungssystem sind, ist es auch angemessen, diesen die Kostentragung für die Finanzierung der Organisation der Hinterlegung nach Absatz 5 aufzuerlegen.

Zu § 11

Die Änderungen dienen der Klarstellung des Gewollten.

Zu § 13

Die vorgenommenen Änderungen dienen der redaktionellen Berichtigung.

Zu § 15

Die Neufassung des § 15 enthält die erforderlichen Ordnungswidrigkeitentatbestände unter Berücksichtigung dieser Änderungsverordnung.

Zu § 16

Mit der befristeten Befreiung von der Pfandpflicht in Absatz 2 soll die Markteinführung von Kunststoff-Getränkeverpackungen gefördert werden, die aus biologisch abbaubaren Werkstoffen und zu mindestens 75% aus nachwachsenden Rohstoffen hergestellt sind. Diese Verpackungsmaterialien können einen Beitrag zur Einsparung fossiler Ressourcen und des klimarelevanten Gases CO₂ leisten. Auf Grund des großen Anwendungspotenzials bei Kunststoffanwendungen gelten sie als wichtige Zukunftstechnologie. Es erscheint vor diesem Hintergrund gerechtfertigt diese Verpackungen in einem Übergangszeitraum gleich zu behandeln wie ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackungen. Nach dem 1.1.2010 gelten die nunmehr in § 9 festgelegten Regelungen für Einweg-Getränkeverpackungen auch für Einweg-Getränkeverpackungen aus biologisch abbaubaren Kunststoffen uneingeschränkt. Im Übrigen dienen die Änderungen in Absatz 2 der redaktionellen Anpassung und Klarstellung des Gewollten.

Der neue Absatz 3 enthält eine Übergangsregelung für die Bestimmungen in § 10 Abs. 1.

Zu Anhang I (zu § 6)

Anhang I (zu § 6) wird redaktionell an die neuen Regelungen des § 6 zur Beteiligungspflicht an dualen Systemen für Verkaufsverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen können, angepasst.

Nummer 1 enthält nun die Anforderungen an die Verwertung von beim privaten Endverbraucher anfallenden Verkaufsverpackungen durch die Systeme nach § 6 Abs. 1. Die zu erfüllenden Verwertungsanforderungen und -quoten sind nicht verändert worden. Der aufgehobene Absatz 3 ist entfallen. Absatz 3 - neu - enthält die Bestimmungen des bisherigen Absatzes 4 a. F. Absatz 4 - neu - enthält die bisherige Regelung in Absatz 5 a. F. ; nach Absatz 4 Satz 2 - neu - gilt, dass die entsprechend der technischen und wirtschaftlichen Zumutbarkeit vorgesehene Verwertung oberhalb der Verwertungsquoten auch dann gilt, wenn durch duale Systeme Einrichtungen der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger benutzt werden.

Die bisherige Nummer 2 "Allgemeine Anforderungen an Verpflichtete nach § 6 Abs. 1 und 2" konnte entfallen. Diese Anforderungen leben nur für den Fall, dass in einem Land kein System eingerichtet ist (§ 6 Abs. 6), wieder auf und werden nun als neue Nummer 4 geregelt. Nummer 2 enthält nun die allgemeinen Anforderungen an duale Systeme, die bisher in der Nr. 3 a. F. enthalten waren. Die bisher in Nummer 3 Abs. 2 enthaltene Regelung zur Erfassung von Verkaufsverpackungen an den typischen Anfallstellen des Freizeitbereiches ist in § 3 Abs. 11 integriert worden.

Gemäß Nummer 2 Abs. 3 Nr. 2 ist den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern, für deren Entsorgungsgebiet ausgeschrieben wird, vor der Vergabe Gelegenheit zu geben ihre Belange im Vergabeverfahren geltend zu machen. Die Offenlegung der Kosten nach Absatz 2 Nr. 3 a. F. kann vor dem Hintergrund des heute bestehenden Wettbewerbs mehrerer dualer Systeme entfallen. Für die Vorlage der Bescheinigung nach Nr. 2 Abs. 3 Satz 4 wurde nun in Satz 5 die Frist jeweils zum 1. Juni eines Kalenderjahres gesetzt.

Die bisherigen Regelungen zur Beteiligung an Systemen nach § 6 Abs. 3, die bislang in der Nummer 4 enthalten waren, sind in Nummer 3 aufgenommen worden. Nummer 4 enthält nun die allgemeinen Anforderungen an Verpflichtete nach § 6 Abs. 8 für den Fall, dass in einem Land kein System nach § 6 eingerichtet ist.

Nummer 4 entspricht den bisher in der Nummer 2 enthaltenen Regelungen zu den "Allgemeinen Anforderungen an Verpflichtete nach § 6 Abs. 1 und 2".

Zu Anhang II (zu § 13 Abs. 2) und zu Anhang III (zu § 13 Abs. 3)

Die in den Anhängen II und III vorgenommenen Änderungen dienen der redaktionellen Berichtigung.

Zu Anhang VI (zu § 10 Abs. 5)

Der neue Anhang VI konkretisiert das Verfahren der Hinterlegung, die technischen Anforderungen an die Hinterlegung sowie die von den verpflichteten Unternehmen zu liefernden Daten.

Zu Artikel 2

Durch Artikel 2 wird die in § 9 Abs. 2 Nr. 3 enthaltene Ausnahme von der Pfandpflicht für Erfrischungsgetränke im Bereich der diätetischen Getränke deutlich enger gefasst. Die Neuregelung ist erforderlich, um die mit der Verordnung verfolgten abfallwirtschaftlichen Zielsetzungen im Bereich Erfrischungsgetränke nicht zu verfehlen. Die bisherige Regelung hat dazu geführt, dass zahlreiche "diätetische Erfrischungsgetränke" entwickelt und in Konkurrenz zu den herkömmlichen Erfrischungsgetränken vermarktet wurden. Dadurch können derzeit bei einem nicht unerheblichen Teil der Getränkeverpackungen die zentrale Ziele der Verordnung, nämlich die ökologisch vorteilhaften Verpackungen zu stärken, Stoffkreisläufe durch eine sortenreine Rückgabe über das Pfandsystem und anschließende hochwertige Verwertung der zurückgenommen Einweggetränkeverpackungen zu optimieren und das so genannte Littering einzudämmen nicht mehr ausreichend gewährleistet werden.

Erfrischungsgetränke unterliegen wie bisher der Pfandpflicht. Die Pfandpflicht gilt nun auch für die diätetischen Getränke. Pfandfrei bleiben weiterhin nur solche diätetischen Getränke, die ausschließlich für Säuglinge oder Kleinkinder angeboten werden. Die Ausnahme begründet sich in der Fürsorge für die besonderen Ernährungserfordernisse dieser Personengruppe. Keiner Pfandpflicht unterliegen ferner bilanzierte Diäten, die der diätetischen Behandlung von Patienten dienen und die nur unter ärztlicher Aufsicht verwendet werden dürfen, weil sie grundsätzlich keine Erfrischungsgetränke sind. Falls diese Erzeugnisse jedoch wie herkömmliche Erfrischungsgetränke angeboten und vermarktet werden und damit zu diesen in Wettbewerb stehen, unterliegen sie gleichwohl der Pfandpflicht.

Zu Artikel 3

Artikel 3 gibt dem Bundesumweltministerium die Möglichkeit, den Wortlaut der geänderten Verpackungsverordnung neu bekannt zu machen (Bekanntmachungserlaubnis).

Zu Artikel 4

Artikel 4 regelt das Inkrafttreten. Die Artikelverordnung tritt mit Ausnahme von Artikel 2 sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft. Die in Artikel 2 vorgesehene Einschränkung der Befreiung von der Pfandpflicht für diätetische Getränke tritt zwölf Monate nach der Verkündung in Kraft. Damit erhalten die Wirtschaftsbeteiligten jeweils ausreichend Zeit, sich auf die Umsetzung der Änderungen einzustellen.

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Anlage
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz:
Entwurf einer Fünften Änderungsverordnung zur Verpackungsverordnung

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf einer Fünften Änderungsverordnung zur Verpackungsverordnung auf Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten begründet werden geprüft und bei seiner Stellungnahme die durch den Nationalen Normenkontrollrat veranlasste Nachbesserung berücksichtigt.

Mit dem vorliegenden Entwurf werden keine Informationspflichten für Bürger und Verwaltung eingeführt, geändert oder abgeschafft.

Durch das Regelungsvorhaben werden für Unternehmen drei Informationspflichten abgeschafft und sechs Informationspflichten eingeführt. Von letzteren ersetzen drei bereits bestehende Informationspflichten. Die überarbeitete Kostenermittlung ergibt, dass das durch den Anschlusszwang für den überwiegenden Teil der Entsorger vereinheitlichte Verfahren nach Saldierung der Mehr- bzw. Minderkosten im Ergebnis zu einer Kosteneinsparung in Höhe von bis zu 186,3 Mio. Euro führt. Allerdings könnten durch eine noch nicht entschiedene Ausnahmeregelung für branchenspezifische Selbstentsorger zusätzliche Kosten in Höhe von 3,8 Mio. Euro entstehen.

Der Nationale Normenkontrollrat hat nach Überarbeitung der Informationskosten keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben.

Dr. Ludewig Dr. Schoser
Vorsitzender Berichterstatter