Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen COM (2012) 788 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 087/00 = AE-Nr. 000349 und
Drucksache 741/11 (PDF) = AE-Nr. 110926

Brüssel, den 19.12.2012
COM (2012) 788 final
2012/0366 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2012) 452 final}
{SWD(2012) 453 final}

Begründung

1. Hintergrund des Vorschlags

Die Richtlinie 2001/37/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen (kurz: Tabakrichtlinie, im Folgenden "TRL") wurde am 5. Juni 2001 erlassen1.

Seitdem sind über zehn Jahre vergangen. Die Entwicklungen auf den Märkten, in der Wissenschaft und auf internationaler Ebene machen es erforderlich, die TRL zu aktualisieren und zu ergänzen. Eine solche Überprüfung ist in Artikel 11 der TRL ausdrücklich vorgesehen und wiederholt von Rat und Parlament angemahnt worden2. Die Überarbeitung der TRL ist auch Teil des Arbeitsprogramms der Kommission für 20123.

Gesamtziel der Überarbeitung ist es, die Funktionsweise des Binnenmarktes zu verbessern. Insbesondere wird mit dem Vorschlag angestrebt,

Wichtig sind auch eine harmonisierte Anwendung der internationalen Verpflichtungen, die sich aus dem für die EU und alle Mitgliedstaaten verbindlichen WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control - im Folgenden "FCTC") ergeben, und eine einheitliche Handhabung der nichtverbindlichen FCTC-Verpflichtungen, falls das Risiko einer von Land zu Land unterschiedlichen Umsetzung besteht.

Bei der Entscheidung zwischen den verschiedenen Maßnahmenoptionen, die bei der Überprüfung der TRL ermittelt wurden, ist gemäß Artikel 114 AEUV von einem hohen Gesundheitsschutzniveau ausgegangen worden. Vor diesem Hintergrund wird mit dem Vorschlag angestrebt, die Regelungen so zu gestalten, dass sie den spezifischen Merkmalen der Tabakerzeugnisse (Nikotin hat suchterzeugende Eigenschaften) und den negativen Folgen des Konsums (Mund-, Rachen- und Kehlkopfkrebs; Herz-Kreislauf-Probleme wie Herz- und Schlaganfälle sowie verstopfte Arterien; erhöhtes Risiko zu erblinden; Impotenz; verminderte Fruchtbarkeit; Auswirkungen auf das ungeborene Kind usw.) Rechnung tragen.

Tabak ist die Hauptursache für vorzeitiges Sterben in der EU und jedes Jahr verantwortlich für fast 700 000 Todesfälle. Der Vorschlag befasst sich schwerpunktmäßig mit der Aufnahme des Tabakkonsums, insbesondere durch junge Menschen (70 % der Raucher fangen mit dem Rauchen an, bevor sie 18 Jahre alt sind, und 94 %, bevor sie 25 Jahre alt sind)7. Dies lässt sich auch an der Auswahl und dem Fokus der vorgeschlagenen Politikbereiche ablesen und an den in erster Linie anvisierten Erzeugnissen (Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose Tabakerzeugnisse). Die Überarbeitung sollte zudem dafür sorgen, dass die Bürgerinnen und Bürger der EU - auf der Grundlage genauer Informationen über die gesundheitlichen Folgen des Konsums von Tabakerzeugnissen - bewusste Kaufentscheidungen treffen können. Allen Rauchern sollen darüber hinaus auch künftig bestimmte in der TRL enthaltene Bestimmungen zugute kommen (gesundheitsbezogene Warnhinweise und Regelung der Inhaltsstoffe).

Aus einem weiteren Blickwinkel betrachtet soll die überarbeitete Richtlinie zum übergeordneten Ziel der EU, das "Wohlergehen ihrer Völker" zu fördern (Art. 3 EUV), und zur Strategie Europa 2020 beitragen. Wenn die Menschen länger gesund und aktiv bleiben und ihnen dabei geholfen wird, sich vor vermeidbaren Krankheiten und vorzeitigem Tod zu schützen, wirkt sich dies positiv auf die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit aus. Ein unbeabsichtigter, aber willkommener Nebeneffekt der Maßnahmen gegen den Handel mit nicht richtlinienkonformen Erzeugnissen besteht darin, dass die Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten besser geschützt sind, da diese Erzeugnisse oft auch gegen nationale Steuervorschriften verstoßen.

Die Überarbeitung der TRL betrifft hauptsächlich die folgenden fünf Bereiche:

Während sich in einigen Bereichen vieles aus der bestehenden TRL übernehmen lässt (z.B. die Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte, die Meldung von Inhaltsstoffen und das Verbot, Tabak für den oralen Gebrauch in Verkehr zu bringen), werden in vielen Bereichen sehr substanzielle Änderungen vorgeschlagen und außerdem einige Bereiche neu hinzugefügt.

2. Ergebnisse der Konsultationen mit Interessenträgern und Folgenabschätzung

Im Vorfeld dieses Vorschlags hat zwischen dem 24. September und dem 17. Dezember 2010 eine öffentliche Konsultation stattgefunden. Bei der Kommission sind über 85 000 Beiträge von einer Vielzahl unterschiedlicher Interessenträger eingegangen. Die Antworten von Bürgern machten 96 % der Antworten auf die Umfrage aus; davon waren 57 % "Doppel-" bzw. Wiederholungsantworten 8, die das Ergebnis mehrerer Mobilisierungskampagnen gewesen sein dürften, welche es in einigen Mitgliedstaaten gegeben hat9. Die Aktionen und Anstrengungen im Rahmen dieser Kampagnen haben sich auf die Gesamtdatenmenge der öffentlichen Konsultation ausgewirkt; die meisten Konsultationsteilnehmer waren demnach gegen Änderungen der TRL. Dieses Ergebnis unterscheidet sich indes erheblich von den Ergebnissen der jüngsten, im Mai 2012 veröffentlichten Eurobarometer-Umfrage. Die Eurobarometer-Umfrage ergibt, dass die EU-Bürger (einschließlich der Raucher) mehrheitlich für Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums sind, auch für die hier vorgeschlagenen, zum Beispiel die Anbringung von bildlichen Warnhinweisen auf allen Tabakpackungen und die Einführung von Sicherheitsmerkmalen10. Die Vertreter der Mitgliedstaaten und - noch stärker - die Gesundheits-NRO befürworten die Einführung schärferer Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums, während Tabakindustrie und Einzelhandel einige der strengeren Vorschriften ablehnen. Das Ergebnis der Konsultation wurde am 27. Juli 2011 als Bericht veröffentlicht; außerdem sind Beiträge ins Internet gestellt worden11.

Im Rahmen des Überarbeitungsprozesses hat es außerdem gezielte Gespräche mit einzelnen Interessenträgern gegeben. Erste Meinungsaustausche mit den Gesundheits-NRO sowie der Tabak- und der Pharmaindustrie gab es am 3./4. Dezember 2009 und am 19./20. Oktober 2010; die gezielten Gespräche mit NRO, Tabakanbauern, Zigaretten- und anderen Tabakherstellern, Vertreibern und Zulieferern von Tabakerzeugnissen wurden 2011 und 2012 fortgesetzt12. Darüber hinaus sind einige schriftliche Beiträge eingegangen, die bei der Abschätzung der Folgen der verschiedenen Maßnahmenoptionen sorgfältig geprüft wurden. Der für Gesundheit und Verbraucherpolitik zuständige Kommissar traf im März 2012 mit Gesundheits-NRO und Interessenträgern aus der Wirtschaft zusammen13. Die Überarbeitung der TRL war zwischen 2009 und 2012 auch regelmäßig Thema im TRL-Regelungsausschuss14.

Nachdem einige Interessenträger zu bedenken gegeben hatten, dass der Verkauf von geschmuggelten oder gefälschten, nicht richtlinienkonformen Erzeugnissen schon heute ein erhebliches Problem darstellt, ist der Bereich "Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale" zusätzlich in die Überarbeitung aufgenommen worden15.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags16

3.1. Inhaltsstoffe und Emissionen

Die Höchstgehalte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid sowie die Messverfahren bleiben dieselben wie in der Richtlinie 2001/37/EG.

Gemäß der Richtlinie 2001/37/EG schreiben die Mitgliedstaaten den Herstellern und Importeuren von Tabakerzeugnissen vor, die in diesen Erzeugnissen verwendeten Inhaltsstoffe zu melden. Laut dem Vorschlag bleibt dieses obligatorische Meldesystem für Inhaltsstoffe bestehen, doch ist zusätzlich ein einheitliches elektronisches Meldeformat vorgesehen; außerdem werden von den Herstellern Belege verlangt (z.B. Marketingberichte). Eventuelle Gebühren der Mitgliedstaaten für die Bearbeitung der ihnen bereitgestellten Informationen dürfen nicht höher sein als die Kosten, die diesen Tätigkeiten zuzuordnen sind. Darüber hinaus sieht der Vorschlag vor, dass neue oder modifizierte Tabakerzeugnisse erst in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die Angaben zu den Inhaltsstoffen vorgelegt worden sind. Die gemeldeten Daten (außer den vertraulichen Informationen) werden veröffentlicht.

Das einheitliche Meldeformat und die Meldepflicht werden für gleiche Ausgangsbedingungen sorgen und die Erfassung, die Analyse und das Monitoring der Daten vereinfachen. Sie werden außerdem den Verwaltungsaufwand der Industrie, der Mitgliedstaaten und der Kommission verringern und ein belastbareres System für den Umgang mit sensiblen Daten schaffen.

Die Vorschriften der Mitgliedstaaten für Zusatzstoffe werden mit der Richtlinie 2001/37/EG nicht harmonisiert. Einige Mitgliedstaaten haben deshalb Vorschriften erlassen oder Vereinbarungen mit der Industrie getroffen, um bestimmte Inhaltsstoffe zuzulassen oder nicht zuzulassen. Einige Inhaltsstoffe sind somit in einigen Mitgliedstaaten verboten, in anderen nicht. Gemäß dem Vorschlag sind Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma, etwa Frucht- oder Schokoladenaroma, verboten. Testpanels sollen den Entscheidungsprozess begleiten. Ebenfalls verboten sind Zusatzstoffe, die mit Energie und Vitalität assoziiert werden (z.B. Koffein und Taurin) oder den Eindruck erwecken, dass die Erzeugnisse einen gesundheitlichen Nutzen hätten (z.B. Vitamine). In Filtern, Papieren oder Packungen sind keine Aromastoffe zulässig. Tabakerzeugnisse mit erhöhter Toxizität oder erhöhtem Suchtpotenzial dürfen nicht in Verkehr gebracht werden. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass gegebenenfalls die Bestimmungen oder Bedingungen gemäß der REACH-Verordnung17 auf Tabakerzeugnisse angewandt werden.

Gemäß dem Vorschlag sind Tabakerzeugnisse mit Ausnahme von Zigaretten, von Tabak zum Selbstdrehen und von rauchlosen Tabakerzeugnissen, d.h. Zigarren, Zigarillos and Pfeifentabak, von einigen Bestimmungen ausgenommen, etwa vom Verbot betreffend Erzeugnisse mit charakteristischem Aroma. Diese Ausnahme ist gerechtfertigt, weil diese Erzeugnisse vor allem von älteren Verbrauchern konsumiert werden, während der Fokus dieses Vorschlags darauf liegt, Tabakerzeugnisse so zu regeln, dass junge Menschen nicht dazu ermuntert werden, mit dem Tabakkonsum zu beginnen. Die Ausnahmeregelung wird aufgehoben, wenn es eine wesentliche Änderung der Umstände gibt (bei den Verkaufszahlen oder bei der Prävalenz unter jungen Menschen). Mit dem Vorschlag wird auf die heterogene Entwicklung in den Mitgliedstaaten bezüglich der Regelung der Inhaltsstoffe reagiert und den internationalen Entwicklungen Rechnung getragen, etwa den FCTC-Bestimmungen und -Leitlinien zur Regelung des Inhalts von Tabakerzeugnissen. Dies ermöglicht es der Industrie, die Produktionslinien in einem einzigen Schritt umzustellen, und lässt dennoch einen gewissen Spielraum, zwischen den Produkten zu differenzieren. Da sich der Vorschlag auf Erzeugnisse konzentriert, die besonders junge Menschen ansprechen, dürfte er dazu beitragen, dass weniger Menschen mit dem Rauchen anfangen. Behandelt werden ferner aktuelle Marktentwicklungen, etwa die neue Technologie, Zusatzstoffe (z.B. Menthol) in die Zigarettenfilter aufzunehmen; mittels delegierter Rechtsakte kann neuen Entwicklungen durch weitere Vorgaben begegnet werden.

3.2. Kennzeichnung und Verpackung

Gemäß dem Vorschlag müssten kombinierte Warnhinweise (Bild plus Text), die 75 % der Fläche einnehmen, in einer bestimmten Wechselfolge (Rotation) auf beiden Seiten der Packungen von Tabakerzeugnissen erscheinen. Gemäß der Richtlinie 2001/37/EG waren textliche Warnhinweise bereits obligatorisch, bildliche

Warnhinweise waren hingegen optional. Inzwischen schreiben acht Mitgliedstaaten bildliche Warnhinweise in ihrem Hoheitsgebiet vor (zwei weitere werden 2013 folgen). Die gemäß der Richtlinie 2001/37/EG vorgeschriebenen Angaben der Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte auf den Packungen werden durch eine Informationsbotschaft über schädliche Stoffe in Tabak ersetzt. Zusätzlich wird es auf den Packungen Informationen zur Raucherentwöhnung geben (z.B. Hotlines und Websites). Weder die Verpackungen von Tabakerzeugnissen noch die Erzeugnisse selbst dürfen Elemente aufweisen, die für Tabakerzeugnisse werben oder Verbraucher glauben machen, dass das Erzeugnis weniger schädlich sei als andere, die auf ein Aroma oder einen Geschmack verweisen oder die einem Lebensmittelerzeugnis ähneln. Der Vorschlag enthält außerdem Anforderungen an die Packungen; beispielsweise müssen Zigarettenpackungen quaderförmig sein und eine bestimmte Mindestzahl von Zigaretten enthalten.

Gemäß dem Vorschlag würden die Mitgliedstaaten weiterhin das Recht haben, Regeln auch für die Flächen der Packung aufzustellen, die in dieser Richtlinie oder sonstigen Unionsvorschriften nicht geregelt sind, so zum Beispiel Vorschriften für eine vollständige Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen (einschließlich Farben und Schriftarten), sofern diese Vorschriften mit dem Vertrag vereinbar sind. Fünf Jahre nach der Frist für die Umsetzung der Richtlinie wird die Kommission über die Erfahrungen mit den von der Richtlinie nicht geregelten Flächen berichten.

Gemäß dem Vorschlag sind Tabakerzeugnisse mit Ausnahme von Zigaretten und von Tabak zum Selbstdrehen von den größeren gesundheitsbezogenen Warnhinweise ausgenommen. Um bei rauchlosen Tabakerzeugnissen die Sichtbarkeit der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu verbessern, müssen diese laut Vorschlag auf beiden Seiten der Packung erscheinen; ihre Größe bleibt jedoch gegenüber der Richtlinie 2001/37/EG unverändert. Für andere Tabakerzeugnisse (z.B. Zigarren und Pfeifentabak) sollen Bestimmungen gelten, die denen der Richtlinie 2001/37/EG entsprechen, d.h. textliche Warnhinweise, die mindestens 30 % (vorne) und 40 % (hinten) der Packung einnehmen müssen18. Die Ausnahmeregelung wird aufgehoben, wenn es eine wesentliche Änderung der Umstände gibt (bei den Verkaufszahlen oder bei der Prävalenz unter jungen Menschen).

Mit dem Vorschlag wird angestrebt, dass die Aufmachung der Packung die Eigenschaften des Erzeugnisses in der Packung widerspiegelt - gesundheitsschädigend, suchterzeugend, nicht für Kinder und Jugendliche geeignet. Mit dem Vorschlag werden - vor dem Hintergrund wissenschaftlicher und internationaler Entwicklungen - die derzeitigen Verpackungs- und Kennzeichnungsbestimmungen auf den neuesten Stand gebracht; außerdem ist er eine Reaktion auf die divergierenden Entwicklungen in den Mitgliedstaaten insbesondere hinsichtlich der bildlichen Warnhinweise. Mit dem Vorschlag wird sichergestellt, dass die gesundheitsbezogenen Warnhinweise wirkungsvoll erscheinen und auf der Packung dennoch Platz für den Markennamen bleibt. Die vorläufige Begrenzung des Regelungsbereichs auf Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen ist dadurch gerechtfertigt, dass andere Tabakerzeugnisse (z.B. Zigarren und Pfeifentabak) vor allem von älteren Verbrauchern verwendet werden. Der Vorschlag beruht auf neuen Erkenntnissen, wonach größere, bildliche Warnhinweise effektiver 19 und die derzeitigen Angaben zu den Teer-, Nikotin und Kohlenmonoxidgehalten irreführend sind. Vor der Festlegung der genauen Größe der Warnhinweise (75 %) sind wissenschaftliche Erkenntnisse und internationale Erfahrungen 20, internationale Entwicklungen (in Artikel 11 des FCTC und in den FCTC-Leitlinien werden große beidseitige Warnhinweise und strenge Regeln betreffend irreführende Informationen gefordert) und die Folgen für die Wirtschaft sorgfältig ausgewertet bzw. analysiert worden.

3.3. Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale

In der Richtlinie 2001/37/EG erhält die Kommission die Befugnis, technische Vorschriften im Zusammenhang mit der Rückverfolgbarkeit und der Identifizierung zu erlassen, doch machte sie hiervon keinen Gebrauch. Da sich das Konzept der Rückverfolgbarkeit in den zurückliegenden Jahren weiterentwickelt hat, müssen die Vorschriften betreffend die Rückverfolgbarkeit und die Sicherheitsmerkmale angepasst und ergänzt werden. Der Vorschlag sieht ein EU-System für die Verfolgung und Rückverfolgung von Packungen von Tabakerzeugnissen entlang der Lieferkette (außer Einzelhandel) vor. Die Mitgliedstaaten sollen dafür sorgen, dass die Hersteller von Tabakerzeugnissen Datenspeicherverträge mit unabhängigen Dritten schließen, damit die Unabhängigkeit des Systems, die volle Transparenz sowie die dauernde Zugriffsmöglichkeit der Mitgliedstaaten und der Kommission gewährleistet sind. Bei der Bearbeitung personenbezogener Daten sollen die relevanten Datenschutzvorschriften beachtet werden, einschließlich der Bestimmungen und Vorkehrungen gemäß der Richtlinie 95/46/EG21. Neben den Markierungen für die Verfolgung und Rückverfolgung sind auf allen Tabakerzeugnissen, die auf dem EU-Markt in Verkehr gebracht werden, sichtbare Sicherheitsmerkmale anzubringen, damit sich echte Produkte leichter erkennen lassen.

Die technischen Anforderungen an die Kompatibilität der für die Verfolgung und Rückverfolgung eingesetzten Systeme und an die Verträge mit Dritten werden mit Hilfe delegierter Rechtsakte festgelegt. Dies gilt auch für die technischen Spezifikationen für die Sicherheitsmerkmale.

Für Tabakerzeugnisse mit Ausnahme von Zigaretten und von Tabak zum Selbstdrehen gilt eine Übergangsfrist von fünf Jahren.

Der Vorschlag sorgt für die Übereinstimmung mit den Richtlinienbestimmungen, schafft gleiche Ausgangsbedingungen für die verschiedenen Akteure (gegenwärtig müssen nur die vier größten Hersteller von Tabakerzeugnissen Systeme für die Verfolgung und Rückverfolgung entwickeln und einsetzen), erleichtert die Marktüberwachung und ermöglicht es den Verbrauchern, die Echtheit von Tabakerzeugnissen zu überprüfen. Dieser Vorschlag zielt nicht auf eine Integration des vorgeschlagenen Systems für die Verfolgung und Rückverfolgung mit den bestehenden Verbrauchsteuer- und Zollsystemen ab (insbesondere den Systemen zur Kontrolle von Massengutbeförderungen, etwa dem System zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren, EMCS).

3.4. Tabak zum oralen Gebrauch

Das Verbot aus der Richtlinie 2001/37/EG, Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) in Verkehr zu bringen, bleibt bestehen (dies gilt auch im grenzüberschreitenden Fernabsatz, aber - aufgrund einer Ausnahmeregelung in seiner Beitrittsakte - nicht für Schweden 22).

Es wird als nicht gerechtfertigt angesehen, das aktuelle Verbot aufzuheben, das bereits im Jahr 1992 eingeführt und damals mit Binnenmarktargumenten begründet wurde, da drei Mitgliedstaaten Tabak zum oralen Gebrauch wegen seiner schädlichen und suchterzeugenden Wirkungen bereits verboten oder ein solches Verbot angekündigt hatten. Seinerzeit hatte auch in einigen Mitgliedstaaten der Vertrieb von Tabak zum oralen Gebrauch in einer Weise begonnen, die junge Menschen ansprechen sollte. Die schädliche Wirkung von Tabak zum oralen Gebrauch ist vom Kommissionsausschuss für neu auftretende und neu identifizierte Gesundheitsrisiken (SCENIHR) und in Studien bestätigt worden. Angesichts der kontinuierlichen Weiterentwicklung von Tabak zum oralen Gebrauch, insbesondere der stark aromatisierten und in attraktiven Packungen auf dem schwedischen Markt angebotenen Erzeugnisse, besteht ein Risiko, dass neue Nutzer, darunter junge Leute, mit dem Konsum dieser (und anderer) Tabakerzeugnisse beginnen. Die Industrie bestätigt, dass Tabak zum oralen Gebrauch, wenn er nicht mehr verboten wäre, ein riesiges Marktpotenzial hätte.

Der Europäische Gerichtshof hat das bestehende Verbot 2004 in einem Urteil als angemessen bewertet und dabei auf die schädlichen Wirkungen verwiesen sowie auf die Uneinigkeit in der Frage, ob Tabak zum oralen Gebrauch ein Substitut für Zigaretten ist, auf die zur Abhängigkeit führenden und toxischen Eigenschaften von Nikotin, auf das Risikopotenzial bei jungen Menschen und auf die Neuartigkeit des Erzeugnisses23. Diese Argumentation ist auch heute noch gültig.

3.5. Grenzüberschreitender Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz

Der grenzüberschreitende Fernabsatz von Tabakerzeugnissen ist in der Richtlinie 2001/37/EG nicht geregelt. Der Vorschlag enthält eine Meldepflicht für Einzelhändler von Tabakerzeugnissen, die grenzüberschreitend im Fernabsatz tätig werden wollen. Gemäß dem Vorschlag dürfen die Mitgliedstaaten dem Einzelhändler vorschreiben, eine natürliche Person zu benennen, die die Richtlinienkonformität der Erzeugnisse sicherstellen muss, welche an Kunden in den betreffenden Mitgliedstaaten geliefert werden. Außerdem wird ein Altersüberprüfungssystem vorgeschrieben.

Der Vorschlag erleichtert legales Handeln, ohne Absatzkanäle zu sperren, und er ermöglicht Verbrauchern den rechtmäßigen Zugang zu Tabakerzeugnissen, die auf ihrem heimischen Markt nicht angeboten werden. Er verstärkt den Binnenmarkteffekt, indem Käufe von nicht richtlinienkonformen Erzeugnissen vermieden werden (betrifft u.a. gesundheitsbezogene Warnhinweise in der richtigen Sprache und Regelung der Inhaltsstoffe). Außerdem soll damit dem Verkauf an Minderjährige entgegengewirkt werden. Ein unbeabsichtigter Nebeneffekt des Vorschlags besteht darin, dass das Angebot von billigeren Erzeugnissen, die nicht der nationalen Preispolitik entsprechen, zurückgehen wird.

3.6. Neuartige Tabakerzeugnisse

Neuartige Tabakerzeugnisse sind tabakhaltige Erzeugnisse, die nicht in eine der definierten Produktkategorien (Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen, Pfeifentabak, Wasserpfeifentabak, Zigarren, Zigarillos, Kautabak, Schnupftabak und Tabak zum oralen Gebrauch) fallen und die nach dem Inkrafttreten der Richtlinie in Verkehr gebracht werden. Damit gleiche Ausgangsbedingungen gewährleistet sind, müssen diese Erzeugnisse einige Bestimmungen der Richtlinie (z.B. zur Kennzeichnung und zu den Inhaltsstoffen) erfüllen; welche Bestimmungen dies im Einzelnen sind, richtet sich danach, ob das Erzeugnis mittels eines Verbrennungsprozesses konsumiert wird oder nicht.

In dem Vorschlag ist ferner eine Anmeldepflicht für neuartige Tabakerzeugnisse vorgesehen; zur Marktentwicklung bei diesen Erzeugnissen wird die Kommission fünf Jahre nach Frist für die Umsetzung der Richtlinie einen Bericht veröffentlichen.

Die Einführung einer Melderegelung für neuartige Tabakerzeugnisse würde dazu beitragen, die Wissensbasis betreffend diese Erzeugnisse - mit Blick auf mögliche künftige Änderungen der Richtlinie - zu erweitern.

3.7. Nikotinhaltige Erzeugnisse

Nikotinhaltige Erzeugnisse fallen nicht in den Regelungsbereich der Richtlinie 2001/37/EG; die Mitgliedstaaten handhaben diese Erzeugnisse in ihren Rechtsvorschriften bislang unterschiedlich: In einigen Mitgliedstaaten werden sie als Arzneimittel eingestuft, in anderen gelten für sie zum Teil dieselben Bestimmungen wie für Tabakerzeugnisse, und in wieder anderen sind sie gar nicht geregelt.

Nikotinhaltige Erzeugnisse, die einen Nikotingehalt von über 2 mg oder eine Nikotinkonzentration von über 4 mg/ml aufweisen oder deren bestimmungsgemäße Verwendung zu einer mittleren maximalen Peak-Plasmakonzentration über 4 ng/ml führt, dürfen gemäß dem Vorschlag nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie - aufgrund ihrer Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit sowie einer positiven Risiko-Nutzen-Bilanz - als Arzneimittel zugelassen worden sind24. Nikotinhaltige Erzeugnisse mit einem geringeren Nikotingehalt dürfen als Verbraucherprodukte verkauft werden, sofern sie einen angepassten gesundheitsbezogenen Warnhinweis tragen. Die Festsetzung des Nikotinhöchstgehalts in diesem Vorschlag erfolgte nach einem Vergleich mit dem Nikotingehalt von Arzneimitteln zur Raucherentwöhnung (Nikotinersatztherapien), die bereits eine Zulassung gemäß den Arzneimittelvorschriften erhalten hatten.

Der Vorschlag beendet die bestehenden Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften der verschiedenen Mitgliedstaaten und die unterschiedliche Behandlung von Nikotinersatztherapeutika und nikotinhaltigen Erzeugnissen; er erhöht außerdem die Rechtssicherheit, und er konsolidiert die aktuellen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten. Darüber hinaus regt er Forschung und Innovation auf dem Gebiet der Raucherentwöhnung an, mit dem Ziel eines möglichst großen Gewinns für die Gesundheit. Angesichts der Neuartigkeit der nikotinhaltigen Erzeugnisse und des raschen Anwachsens des entsprechenden Marktes sowie der suchterzeugenden und toxischen Eigenschaften dieser Erzeugnisse besteht dringender Handlungsbedarf, bevor noch mehr Menschen, die sich des Inhalts und der Wirkungen dieser Erzeugnisse nicht bewusst sind, unbemerkt eine Nikotinsucht entwickeln.

Bei nikotinhaltigen Erzeugnissen, deren Nikotingehalt unter der festgelegten Obergrenze bleibt und die deshalb zugelassen sind, würden die Verbraucher dank der Kennzeichnungsbestimmungen in diesem Vorschlag besser über die von diesen Erzeugnissen ausgehenden Gesundheitsrisiken informiert.

3.8. Pflanzliche Raucherzeugnisse

Pflanzliche Raucherzeugnisse fallen nicht in den Regelungsbereich der Richtlinie 2001/37/EG und werden von den Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt.

In dem Vorschlag sind angepasste gesundheitsbezogene Warnhinweise vorgesehen, mit denen die Verbraucher über die gesundheitsschädigenden Wirkungen der pflanzlichen Raucherzeugnisse aufgeklärt werden sollen. Zudem sind keine werbenden oder irreführenden Elemente auf den Packungen erlaubt.

Der Vorschlag gewährleistet eine einheitlichere Entwicklung in der EU, und er bietet Verbrauchern eine gewisse Sicherheit. Dank des Vorschlags erhalten Verbraucher und potenzielle Verbraucher mehr geeignete Informationen über die gesundheitsschädigenden Wirkungen von pflanzlichen Raucherzeugnissen, so dass sie bewusste Entscheidungen treffen können.

3.9. Zuständigkeit der Union

3.9.1. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage der Richtlinie 2001/37/EG war Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) (jetzt Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV)25. Die Wahl der Rechtsgrundlage ist vom Gerichtshof der Europäischen Union bestätigt worden26. Für den vorliegenden Richtlinienvorschlag, mit dem die Richtlinie 2001/37/EG überarbeitet werden soll, wird die gleiche Rechtsgrundlage gewählt. Gemäß Artikel 114 Absatz 1 AEUV erlassen das Europäische Parlament und der Rat Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Gemäß Artikel 114 Absatz 3 AEUV geht die Kommission in ihren Vorschlägen nach Artikel 114 Absatz 1 im Bereich Gesundheit von einem hohen Schutzniveau aus.

Erstens ist diese Rechtsgrundlage geeignet, um - angesichts der wissenschaftlichen und internationalen Entwicklungen - den bestehenden Grad der Harmonisierung bezüglich der Angabe der Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte, bezüglich der Größe der Warnhinweise und bezüglich bestimmter Aspekte im Zusammenhang mit den Merkmalen für die Rückverfolgbarkeit zu aktualisieren27. Zweitens ist eine Angleichung einzelstaatlicher Vorschriften für Tabakerzeugnisse gemäß Artikel 114 gerechtfertigt, wenn Behinderungen des freien Warenverkehrs beseitigt werden müssen28. Dies gilt insbesondere für Maßnahmen betreffend die Frage, welche Produkte geregelt werden, sowie für die Kennzeichnung und die Inhaltsstoffe. Drittens ist eine Harmonisierung gerechtfertigt, damit bestimmte Binnenmarktvorschriften nicht umgangen werden29. Besonders relevant ist dies für die Fragen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden Fernabsatz, mit der Rückverfolgbarkeit und mit den Sicherheitsmerkmalen. Die hier vorgesehenen Maßnahmen werden legales Handeln einfacher machen und den Verkauf von nicht richtlinienkonformen Tabakerzeugnissen eindämmen (dies betrifft u.a. die richtige Sprache für die gesundheitsbezogenen Warnhinweise und die Regelung der Inhaltsstoffe).

3.9.2. Subsidiarität

Die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen können von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden, sondern lassen sich besser auf Unionsebene verwirklichen (Artikel5 Absatz 3 EUV).

Einige der Bereiche in dem Vorschlag sind bereits harmonisiert, bedürfen aber angesichts der Entwicklungen auf den Märkten, in der Wissenschaft und auf internationaler Ebene der Aktualisierung. Aufgrund der gemäß der Richtlinie 2001/37/EG bereits bestehenden Harmonisierung können die Mitgliedstaaten nicht unilateral tätig werden, wenn es zum Beispiel um die Vergrößerung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise geht oder um den Verzicht auf die Angaben zu den Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalten.

Auf anderen für diesen Vorschlag relevanten Gebieten verfolgen die Mitgliedstaaten in ihren Rechtsvorschriften unterschiedliche Ansätze, was das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigt. Die Uneinheitlichkeit der Regeln für Kennzeichnung und Inhaltsstoffe führt beispielsweise dazu, dass die Industrie je nach Markt unterschiedliche Produktlinien produzieren muss. Nur ein harmonisierter Ansatz auf EU-Ebene auf diesen Feldern kann Hindernisse im grenzüberschreitenden Handel ausräumen und der Fragmentierung Einhalt gebieten, zugleich aber ein vergleichbar hohes Gesundheitsschutzniveau gewährleisten.

Zudem ist es für einen Mitgliedstaat sehr schwer, unilateral in bestimmten Bereichen zu handeln, weil die Durchsetzung problematisch ist, wenn andere Mitgliedstaaten andere Regeln haben. So ist es für einen Mitgliedstaat zum Beispiel fast unmöglich, den Internethandel mit Tabakerzeugnissen zu regeln (zum Beispiel hinsichtlich des gesetzlichen Mindestalters für den Tabakkauf), wenn dieser Handel in anderen Mitgliedstaaten nicht geregelt ist. Eine rechtsverbindliche und EU-weite Maßnahme bringt somit eindeutige Vorteile. Das Gleiche gilt für das EU-System für die Verfolgung und Rückverfolgung, wenn Tabakerzeugnisse regelmäßig die Grenze überqueren.

Dieser Vorschlag trägt ferner zu mehr Kohärenz bei, sowohl zwischen als auch in den Mitgliedstaaten, sowie zu mehr Rechtssicherheit, etwa im Bereich der nikotinhaltigen Erzeugnisse, bei denen die derzeitige Rechtslage komplex und unklar ist, was das Streben nach gleichen Ausgangsbedingungen unterminiert.

3.9.3. Verhältnismäßigkeit

Gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus (Artikel 5 Absatz 4 EUV). Dieser Vorschlag lässt den Mitgliedstaaten einen angemessenen Spielraum bei der Durchführung. Die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation, Finanzierung und Erbringung von Gesundheitsdienstleistungen und der medizinischen Versorgung wird in vollem Umfang gewahrt. Es handelt sich um einen ausgewogenen Vorschlag, der ehrgeizig ist und zugleich die legitimen Interessen der Beteiligten wahrt.

3.9.4. Grundlegende Rechte

Der Vorschlag berührt mehrere Grundrechte, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union festgelegt sind, insbesondere den Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8), die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit (Artikel 11), die unternehmerische Freiheit (Artikel 16) und das Eigentumsrecht (Artikel 17). Die den Herstellern, Importeuren und Vertreibern von Tabakerzeugnissen auferlegten Verpflichtungen sind erforderlich, um das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern und um zugleich ein hohes Gesundheits- und Verbraucherschutzniveau sicherzustellen, wie in den Artikeln 35 und 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union festgelegt.

3.9.5. Rechtsform

Der vorgeschlagene Rechtsakt erhält die Form einer Richtlinie, die die Richtlinie 2001/37/EG ersetzen soll.

Obwohl die vorgeschlagenen Änderungen nicht alle Bestimmungen der Richtlinie 2001/37/EG betreffen, müsste der Wortlaut an zahlreichen Stellen geändert werden,

was die bisherige Struktur verändern würde. Es wird deswegen vorgeschlagen, die Richtlinie 2001/37/EG aufzuheben und im Interesse der Klarheit durch einen neuen Rechtsakt zu ersetzen, der sich an der bisherigen Richtlinie orientiert, aber neue Elemente und Anpassungen enthält.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat folgende Auswirkungen auf den Haushalt:

Näheres zu den Kosten ist dem Finanzbogen zu entnehmen. Gemäß dem Vorschlag dürfen die Mitgliedstaaten eine Gebühr für die Bearbeitung der Meldungen von Inhaltsstoffen erheben.

Die Auswirkungen auf den Haushalt stehen im Einklang mit dem von der Kommission vorgeschlagenen MFF 2014-2020.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Titel I
Gemeinsame Bestimmungen

Artikel 1
Zweck

Diese Richtlinie bezweckt die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für

Artikel 2
Definitionen

Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

Titel II
Tabakerzeugnisse

Kapitel I
Inhaltsstoffe und Emissionen

Artikel 3
Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidhöchstgehalte sowie sonstige Höchstwerte

Artikel 4
Messverfahren

Artikel 5
Meldung von Inhaltsstoffen und Emissionen

Artikel 6
Regelung der Inhaltsstoffe

Kapitel II
Kennzeichnung und Verpackung

Artikel 7
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 8
Textliche Warnhinweise für Rauchtabak

Artikel 9
Kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise für Rauchtabak

Artikel 10
Kennzeichnung von Rauchtabak mit Ausnahme von Zigaretten und von Tabak zum Selbstdrehen

Artikel 11
Kennzeichnung rauchloser Tabakerzeugnisse

Artikel 12
Produktbeschreibung

Artikel 13
Aufmachung und Inhalt der Packungen

Artikel 14
Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale

Kapitel III
Tabak zum oralen Gebrauch

Artikel 15
Tabak zum oralen Gebrauch

Die Mitgliedstaaten verbieten das Inverkehrbringen von Tabak zum oralen Gebrauch unbeschadet des Artikels 151 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens.

Kapitel IV
Grenzüberschreitender Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz

Artikel 16
Grenzüberschreitender Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz

Kapitel V
Neuartige Tabakerzeugnisse

Artikel 17
Meldung neuartiger Tabakerzeugnisse

Titel III
Nichttabakprodukte

Artikel 18
Nikotinhaltige Erzeugnisse

Artikel 19
Pflanzliche Raucherzeugnisse

Titel IV
Schlussbestimmungen

Artikel 20
Zusammenarbeit und Durchsetzung

Artikel 21
Ausschussverfahren

Artikel 22
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 23
Bericht

Artikel 24
Einfuhr, Verkauf und Konsum von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen

Artikel 25
Umsetzung

Artikel 26
Übergangsbestimmung

Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen folgender Erzeugnisse, die dieser Richtlinie nicht genügen, bis [Publications Office, please insert the exact date: entry into force + 24 months] zulassen:

Artikel 27
Aufhebung

Die Richtlinie 2001/37/EG wird aufgehoben.

Bezugnahmen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang II zu lesen.

Artikel 28
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am 20. Tag nach dem Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 29
Adressaten Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident/Die Präsidentin
Im Namen des Rates
Der Präsident/Die Präsidentin

Anhang I
LISTE der textlichen Warnhinweise (gemäß Artikel 9 und Artikel 10 Absatz 1)

Anhang II
Entsprechungstabelle

Entsprechungstabelle
Richtlinie 2001/37/EGVorliegende Richtlinie
Artikel 1Artikel 1
Artikel 2Artikel 2
Artikel 3Artikel 3
Artikel 4 Absätze 1 und 2 und Artikel 9 Absatz 1Artikel 4
Artikel 6 und Artikel 4 Absätze 3 bis 5Artikel 5
Artikel 12Artikel 6
Artikel 5Artikel 7
Artikel 5 Absätze 1 und 2Artikel 8
Artikel 5 Absatz 3 und Artikel 9 Absatz 2Artikel 9
Artikel 5Artikel 10
Artikel 5 Absatz 4Artikel 11
Artikel 7Artikel 12
Artikel 13
Artikel 5 Absatz 9Artikel 14
Artikel 8 und Artikel 9 Absatz 3Artikel 15
Artikel 16
Artikel 17
Artikel 18
Artikel 19
Artikel 20
Artikel 10Artikel 21
Artikel 22
Artikel 11Artikel 23
Artikel 13Artikel 24
Artikel 14Artikel 25 und 26
Artikel 15Artikel 27
Artikel 16Artikel 28
Artikel 17Artikel 29
Anhang IAnhang I
Entscheidung der Kommission 2003/641/EG und Entscheidung der Kommission K(2005) 1452 endg.Anhang II
Anhang IIIAnhang III

Finanzbogen zu Rechtsakten

Der Finanzbogen befindet sich im PDF-Dokument.