Unterrichtung durch die Bundesregierung
Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette in Europa verbessern KOM (2009) 591 endg.; Ratsdok. 15330/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 06. November 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 30. Oktober 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 30. Oktober 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 865/07 (PDF) = AE-Nr. 070947 und AE-Nr. 080977

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette in Europa verbessern

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren ist es entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette zu erheblichen Preisfluktuationen gekommen. Von Mitte 2007 bis Mitte 2008 stiegen die Agrarrohstoffpreise drastisch an, was wiederum einen Anstieg der Lebensmittelpreise und generell ein höheres Inflationsniveau zur Folge hatte. Danach fielen die Preise vieler Rohstoffe wieder auf ein Niveau, das dem Stand vor dem rapiden Preisanstieg entspricht oder sogar darunter liegt. Die Verbraucherpreise für Lebensmittel kletterten dagegen weiter in die Höhe. Hier setzte erst im Mai 2009 ein Rückgang ein. Dies wirft gewisse Fragen hinsichtlich der Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette auf. Die Preisänderungen hatten nicht nur erhebliche Härten für die landwirtschaftlichen Erzeuger zur Folge, sondern gingen auch zu Lasten der Verbraucher.

Die Lebensmittelversorgungskette verbindet drei wichtige Bereiche der europäischen Wirtschaft - den Agrarsektor, die nahrungsmittelverarbeitende Industrie und den Lebensmitteleinzelhandel -, auf die zusammen genommen über 5 % der Wertschöpfung und 7 % der Beschäftigung in Europa entfallen. Darüber hinaus hat die Leistungsfähigkeit der Lebensmittelversorgungskette unmittelbare Konsequenzen für alle europäischen Bürger, da Lebensmittel 16 % der Ausgaben der europäischen Privathaushalte ausmachen. Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette gewinnt für die Erholung von der derzeitigen Wirtschafts- und Finanzkrise zunehmend an Bedeutung. Hohe Lebensmittelpreise geben Anlass zur Sorge, da sie die Einkommen der Privathaushalte belasten, und dies gerade jetzt, zu einem Zeitpunkt, zu dem ein Anstieg des Verbrauchs vonnöten wäre. Die hohen Verbraucherpreise treffen in besonderem Maße die sozial schwachen Haushalte, die einen wesentlich höheren Anteil ihres Einkommens für Lebensmittel aufwenden. Auf längere Sicht ist eine besser funktionierende Lebensmittelversorgungskette von zentraler Bedeutung nicht nur für die Verbraucher, sondern auch für die Gewährleistung einer tragfähigen Verteilung der Wertschöpfung entlang der gesamten Kette und damit für die Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit. Soll bei Einsetzen der wirtschaftlichen Erholung eine Eskalation der Lebensmittelpreise vermieden werden, sind Verbesserungen dringend erforderlich.

Die Kommission verfolgt die Preisentwicklung bei Lebensmitteln im Rahmen der Marktüberprüfung, die sie im November 2007 im Kontext der Binnenmarktüberprüfung1 in Angriff genommen hat mit dem Ziel, ein politisches Instrumentarium bereitzustellen, das es ermöglicht, die ermittelten Ursachen der Marktfehlfunktionen zu beheben. Im Dezember 2008 hat die Kommission einen Zwischenbericht mit dem Titel "Lebensmittelpreise in Europa" veröffentlicht. Darin hat sie in Form eines "Fahrplans" die grundsätzliche Ausrichtung künftiger politischer Maßnahmen umrissen.2 Die vorliegende Mitteilung folgt den Vorgaben des Fahrplans und nennt konkrete politische Initiativen. Damit bildet sie den Abschluss der Marktüberprüfung im Bereich der Lebensmittelversorgungskette.3

Die Mitteilung ist wie folgt aufgebaut: In Abschnitt 2 werden die Zusammenhänge zwischen Agrarrohstoffpreisen und Änderungen bei den Lebensmittelpreisen dargestellt. In Abschnitt 3 werden die größten Herausforderungen aufgezeigt, die sich in Bezug auf die Lebensmittelversorgungskette stellen, und einige politische Initiativen umrissen, mit denen diese Herausforderungen angegangen werden können. In Abschnitt 4 werden die nächsten Schritte beschrieben, die die Kommission zur Umsetzung dieser Initiativen unternehmen wird. Abschnitt 5 enthält die Schlussfolgerungen.

2. Jüngste Preisentwicklungen

In der zweiten Jahreshälfte 2007 und zu Beginn des Jahres 2008 war ein rapider Anstieg der Agrarrohstoffpreise zu verzeichnen.4 Als eine Folge hiervon setzte auch ein Anstieg der Erzeuger- und der Verbraucherpreise bei den Lebensmitteln ein, der sich allerdings langsamer vollzog. Dies lässt sich dadurch erklären, dass die Agrarrohstoffpreise lediglich einen geringen Teil der Lebensmittelproduktionskosten insgesamt ausmachen5 und dass - wie Beobachtungen zeigen - auf den wettbewerbsintensivsten Märkten Lebensmittelverarbeitungsbetriebe und Lebensmitteleinzelhandel einen Teil des Preisanstiegs absorbiert haben.

Im zweiten Quartal 2008 setzte ein Preisverfall bei den Agrarrohstoffen ein. Im Gegensatz zu den Argarrohstoffpreisen stiegen die Erzeugerpreise bis zum vierten Quartal 2008 weiter an, während bei den Verbraucherpreisen erst seit kurzem ein Rückgang zu verzeichnen ist. Des Weiteren ist festzustellen, dass der Rückgang der Erzeuger- und Verbraucherpreise im Vergleich zum Rückgang der Agrarrohstoffpreise relativ gering ausfällt (siehe Abbildung 1). Die lebensmittelverarbeitende Industrie und der Einzelhandel reagierten auf den Verfall der Agrarrohstoffpreise langsamer und schwächer als auf den Preisauftrieb im Jahr 2007. Diese Diskrepanz wirkt sich negativ auf die Lebensmittelversorgungskette aus, da Preissenkungen nicht an die Verbraucher weitergegeben werden und die Erholung der Agrarrohstoffpreise zum Teil durch eine nachlassende Nachfrage nach Lebensmitteln zunichte gemacht wird.

Abbildung 1: Jüngste Preisentwicklungen entlang der Lebensmittelversorgungskette, EU-27

Die unterschiedliche Preisentwicklung bei Rohstoffen und Lebensmitteln und die asymmetrische Reaktion der Lebensmittelpreise auf Fluktuationen bei den Rohstoffpreisen sind zum Teil auf strukturelle Schwächen des Systems zurückzuführen, wie etwa auf die Zahl der entlang der Lebensmittelversorgungskette operierenden Intermediäre und auf die Wettbewerbsstruktur auf bestimmten Stufen der Kette. Zudem tragen weit verbreitete Ungleichgewichte zwischen den Verhandlungspositionen der Vertragsparteien das Ihre dazu bei, dass sich die Preisweitergabe innerhalb der Kette relativ langsam und nur in begrenztem Umfang vollzieht. Aufgrund der langsamen Weitergabe von Preisänderungen verzögern sich erforderliche Anpassungsmaßnahmen und setzten sich Marktineffizienzen auf allen Stufen der Kette fort. Solche Ineffizienzen können die Preisvolatilität auf den Märkten für Agrarrohstoffe noch weiter verschärfen. Daher hält es die Kommission angesichts der jüngsten Preisentwicklungen für dringend geboten, die Umsetzung konkreter politischer Initiativen im Einklang mit den im Fahrplan vom Dezember 2008 vorgegebenen Orientierungen in Angriff zu nehmen.

3. Bewältigung der grössten Herausforderungen für die europäische Lebensmittelversorgungskette

Die Lebensmittelversorgungskette verknüpft wichtige, ganz unterschiedliche Bereiche der europäischen Wirtschaft, die für das wirtschaftliche und soziale Wohlergehen, für die Umwelt und nicht zuletzt für die Gesundheit der europäischen Bürger von zentraler Bedeutung sind. In mancher Hinsicht funktioniert die Kette gut: Sie liefert den europäischen Verbrauchern Lebensmittel hoher Qualität zu erschwinglichen Preisen, sie gewährleistet die Sicherheit und Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln und sie hat eine breite Palette äußerst wettbewerbsfähiger, innovativer wie auch traditioneller Erzeugnisse zu bieten, sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU. Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum entlang der Lebensmittelversorgungskette bleiben jedoch seit 1995 hinter der EU-Wirtschaft insgesamt zurück6, zudem sehen sich die einzelnen Bereiche der Lebensmittelversorgungskette einem verschärften internationalen Wettbewerb ausgesetzt" und schließlich zeugen die jüngsten Entwicklungen bei den Lebensmittelpreisen von einer mangelnden Widerstandsfähigkeit gegen Agrarpreisschocks.

Die Kommission arbeitet mit den Interessengruppen zusammen, um zu einem besseren Verständnis der zentralen Herausforderungen zu gelangen, die sich im Bereich der Lebensmittelversorgungskette stellen, und um geeignete, konkrete politische Maßnahmen festzulegen, die mit dem Fahrplan vom Dezember 2008 in Einklang stehen. Wenngleich die Lebensmittelversorgungskette sehr heterogen ist und die Akteure je nach Teilsektor und Mitgliedstaat mit unterschiedlichen Herausforderungen konfrontiert sind, konnten doch drei Prioritäten bestimmt werden, die für die gesamte Kette gleichermaßen relevant sind: 1) Förderung nachhaltiger marktbasierter Beziehungen zwischen den Akteuren der Lebensmittelversorgungskette; 2) Erhöhung der Transparenz entlang der gesamten Kette zur Förderung des Wettbewerbs und Erhöhung der Widerstandsfähigkeit gegen Preisvolatilität; 3) Förderung der Integration und der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Lebensmittelversorgungskette in allen Mitgliedstaaten.

3.1. Förderung nachhaltiger, marktbasierter Beziehungen zwischen den Akteuren der Lebensmittelversorgungskette

Die Lebensmittelversorgungskette ist durch eine hohe Diversität der Akteure, die sie miteinander verbindet, gekennzeichnet: Landwirte, Lebensmittelproduzenten, Börsenhändler, Großhändler und Einzelhändler. Im Lebensmittelsektor sind sowohl Großunternehmen als auch kleine und mittlere Unternehmen tätig - als Wettbewerber, Lieferanten oder Kunden. Die Beziehungen zwischen ihnen sind häufig von Schwierigkeiten belastet, die verhindern, dass die Kette ihr volles Potenzial entfaltet. Eine wichtige Erkenntnis der einschlägigen Analysen, die unter Einbindung der Interessengruppen und der nationalen Wettbewerbsbehörden durchgeführt wurden, ist die Notwendigkeit, eine klare Unterscheidung zu treffen zwischen Problemen, die potenziell unlautere Handelspraktiken - bedingt durch Ungleichgewichte zwischen den Verhandlungspositionen der Vertragspartner - betreffen, und Problemen, die wettbewerbswidrige Praktiken betreffen.

3.1.1. Verhandlungsmacht und potenziell unlautere Handelspraktiken

Innerhalb der Lebensmittelversorgungskette bestehen zwischen den Vertragspartnern üblicherweise erhebliche Ungleichgewichte hinsichtlich der Verhandlungsmacht. Einige Akteure sehen hierin ein gravierendes Problem. Die Asymmetrie der Verhandlungspositionen kann unlautere Handelspraktiken zur Folge haben, wenn größere und mächtigere Akteure versuchen, vertragliche Vereinbarungen zu diktieren, die ihnen zum Vorteil gereichen - sei es aufgrund besserer Preise oder aufgrund besserer Bedingungen. Zu diesen Praktiken, die an jeder Verbindungsstelle zwischen den Gliedern der Kette vorkommen können, zählen beispielsweise Zahlungsverzug, einseitige Vertragsänderungen, Adhoc-Änderungen von Vertragsbedingungen oder Vorabzahlungen als "Eintrittsgebühr" für die Aufnahme von Verhandlungen. In der Kette der unverarbeiteten Lebensmittel haben es kleine landwirtschaftliche Betriebe und Kooperativen häufig mit größeren Abnehmern - Lebensmittelproduzenten, Großhändlern oder Einzelhändlern - zu tun. Innerhalb der Kette der verarbeiteten Lebensmittel schließen zum einen kleine nahrungsmittelverarbeitende Betriebe Verträge mit üblicherweise großen Einzelhändlern, was für die betreffenden Betriebe häufig die einzige Marktzugangsmöglichkeit ist. Zum anderen können große multinationale Lebensmittelproduzenten auch insofern eine erhebliche Verhandlungsmacht haben, als sie Markenprodukte anbieten, auf die die Einzelhändler angewiesen sind.

Vertragliche Ungleichgewichte, die aus ungleichen Verhandlungspositionen resultieren, wirken sich negativ auf die Lebensmittelversorgungskette aus, da kleinere, aber effiziente Akteure u. U. gezwungen sind, Rentabilitätseinbußen hinzunehmen, wodurch sie in ihren Möglichkeiten beschränkt werden, in eine höhere Produktqualität und eine Innovation der Produktionsprozesse zu investieren, und entsprechende Anreize verlorengehen. Eine bessere Kenntnis der vertraglichen Rechte und ein entschiedeneres Vorgehen gegen unfaire Vertragspraktiken könnten derartige Situationen vermeiden helfen. Akteure mit eingeschränkter Verhandlungsmacht sind nämlich häufig nicht ausreichend über ihre Rechte informiert. Außerdem zögern sie unter Umständen, bestimmten Vertragsklauseln zu widersprechen, weil sie befürchten, den gesamten Auftrag zu verlieren.

Somit ist es erforderlich, Vertragspraktiken und deren Zusammenhang mit asymmetrischen Verhandlungspositionen innerhalb der Lebensmittelversorgungskette besser zu verstehen und eingehend zu analysieren, da sie - in Abhängigkeit von der jeweiligen Situation - Benachteiligungen und Ineffizienzen zur Folge haben können.

3.1.2. Marktmacht und potenziell wettbewerbswidrige Praktiken

Inwieweit Lieferanten und/oder Abnehmer in der Lage sind, ihre Marktmacht in einer Weise auszuüben, die den Wettbewerb zum Nachteil der Verbraucher verfälscht, hängt in erster Linie von der Art der Versorgungskette und von den Marktbedingungen vor Ort ab. Da es sich im Lebensmittelsektor zumeist um nationale oder lokale Märkte handelt, arbeitet die Kommission in diesem Bereich eng mit den nationalen Wettbewerbsbehörden zusammen. Dies geschieht im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes (ECN).

Ein Ergebnis dieser Zusammenarbeit ist, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden Einzelfallprüfungen wie auch umfassenderen Untersuchungen der Lebensmittelmärkte die inzwischen gebührende Priorität einräumen. Alles in allem haben diese Maßnahmen zu einem wesentlich besseren Verständnis der Funktionsweise dieses so wichtigen Wirtschaftssektors beigetragen. Darüber hinaus haben es verschiedene Untersuchungen ermöglicht, eine beträchtliche Zahl gravierender Verstöße festzustellen, wie etwa Fälle von Kartellbildung oder Verkaufspreisbindung. Den entsprechenden Verstößen wurde durch Unterlassungsanordnungen, gegebenenfalls in Kombination mit empfindlichen Geldstrafen, unverzüglich Einhalt geboten.

Im Einklang mit ihrer Mitteilung vom Dezember 20087 hat die Kommission des Weiteren geprüft, welche Bedeutung bestimmten Geschäftspraktiken mit Blick auf ihre Eintrittswahrscheinlichkeit und ihres wettbewerbsschädigenden Potenzials innerhalb der entsprechenden Lebensmittelversorgungsketten zukommt. Dabei gelangte man zu der Einschätzung, das neben der Kartellbildung im klassischen Sinne und Verkaufspreisbindungen weitere Praktiken besondere Beachtung seitens der Wettbewerbsbehörden verdienen, so etwa gemeinsame Vertriebsvereinbarungen, Produktkopplung und -bündelung, gemeinsame Einkaufsvereinbarungen (Einkaufsallianzen) oder die zunehmende Verwendung von Eigenmarken. Bei derartigen Praktiken sind eine sorgfältige Abwägung der effizienzsteigernden Wirkung einerseits und potenziell wettbewerbswidriger Effekte andererseits geboten. Eine pauschale Verallgemeinerung ist hier nicht möglich, und die nationalen Wettbewerbsbehörden stimmen dahingehend überein, dass eine Einzelfallanalyse auf der Grundlage der spezifischen Marktbedingungen vor Ort erforderlich ist, um eine etwaige Beeinträchtigung des Wettbewerbs festzustellen.

Zur Förderung nachhaltiger, marktbasierter Beziehungen zwischen den Akteuren der Lebensmittelversorgungskette ...

4. Umsetzung politischer Initiativen

In der vorliegenden Mitteilung werden eine Reihe von Vorschlägen präsentiert, wie die aufgezeigten Herausforderungen angegangen werden können. Die Erhöhung der Transparenz entlang der Lebensmittelversorgungskette und die Förderung tragfähiger, marktbasierter Beziehungen zwischen den Akteuren können der wirtschaftlichen Erholung Europas förderlich sein und sollten daher als prioritäre Aufgaben betrachtet und bis Ende 2010 in Angriff genommen werden. Mit den anderen Initiativen sollen strukturelle Probleme innerhalb der Kette angegangen werden mit dem Ziel einer langfristigen Verbesserung der Integration und der Wettbewerbsfähigkeit. Zur Ergänzung dieser Initiativen sollen in der anstehenden Mitteilung über die Überprüfung des Einzelhandelsmarkts ("Retail Market Monitoring") Vorschläge formuliert werden, wie die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Einzelhandels gestärkt werden kann.

Bis November 2010 wird die Kommission auf der Grundlage der laufenden Gespräche mit den EU-Institutionen und den relevanten Akteuren einen Followup-Bericht zu den vorgeschlagenen Maßnahmen vorlegen. Zu diesem Zweck beabsichtigt die Kommission, Mandat, Aktionsradius und Zusammensetzung der bestehenden Hochrangigen Gruppe für die Wettbewerbsfähigkeit der Lebensmittelindustrie auszuweiten.

5. Fazit

Der rasche Anstieg und anschließende Rückgang der Agrarrohstoffpreise und die verzögerten Auswirkungen auf die Lebensmittelpreise werfen bei Interessengruppen und Politikern Fragen bezüglich der Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette auf. Die in den letzen beiden Jahren durchgeführte Marktüberprüfung hat gezeigt, dass die Sorgen berechtigt sind. Der Mangel an Markttransparenz, die Ungleichgewichte bei den Verhandlungspositionen und wettbewerbswidrige Praktiken haben zu Marktverzerrungen geführt, die die Wettbewerbsfähigkeit der Lebensmittelversorgungskette als Ganzes beeinträchtigen. Darüber hinaus wirken sich Preisstarrheiten negativ auf die Anpassungsfähigkeit und Innovationsfähigkeit sämtlicher Branchen entlang der Versorgungskette aus.

Es würde kaum überraschen, wenn die Agrarrohstoffpreise nach Überwindung der Rezession erneut rapide anstiegen. Werden die festgestellten Fehlfunktionen des Marktes nicht bald behoben, besteht die Gefahr eines überproportionalen Anstiegs die Lebensmittelpreise, was wiederum einen Kaufkraftverlust und eine Schwächung des Verbrauchervertrauens zur Folge hätte und die sich abzeichnende Erholung der europäischen Wirtschaft unter Umständen verlangsamen würde. Daher ist es von größter Bedeutung, wachsam zu bleiben und Marktverzerrungen aufzudecken und zu beseitigen, die zu den beobachteten Asymmetrien der Preisweitergabe entlang der Lebensmittelversorgungskette beigetragen haben.