Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken KOM (2007) 654 endg.; Ratsdok. 14922/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 14. November 2007 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 9. November 2007 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 6. November dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament wird an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
AE-Nr. 031146, AE-Nr. 040199, AE-Nr. 041050 und
Drucksache 825/07 (PDF) = AE-Nr. 070882

Begründung

1. Hintergrund

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Der Terrorismus stellt gegenwärtig eine der größten Bedrohungen für die Sicherheit, den Frieden, die Stabilität, die Demokratie und die Grundrechte - Werte, auf denen die Europäische Union fußt - dar. Zudem bedeutet er eine konkrete Bedrohung für die europäischen Bürger. Die Terrorismusgefahr ist nicht auf bestimmte geographische Räume begrenzt. Terroristen und terroristische Organisationen sind innerhalb und außerhalb der EU-Grenzen anzutreffen und haben bewiesen, dass sie auf allen Kontinenten und gegen jedes Land Anschläge und Gewaltakte ausüben können. Der Europol-Bericht "EU Terrorism Situation and Trend Report 2007" stellte fest, dass bei nahezu allen terroristischen Vorhaben länderübergreifend agiert wird. Innere und äußere Aspekte der Terrorismusbekämpfung sind daher nicht voneinander zu trennen und wenn die Maßnahmen greifen sollen, muss es zwischen Mitgliedstaaten bzw. zwischen deren jeweiligen Dienststellen sowie mit Europol und nötigenfalls auch mit den zuständigen Behörden von Drittstaaten eine enge Zusammenarbeit und einen stärkeren Austausch geben.

Seit dem 11. September 2001 sind Strafverfolgungsbehörden in aller Welt zu der Erkenntnis gelangt dass die Erhebung und Auswertung so genannter Fluggastdatensätze oder PNR-Daten zur Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität zusätzlichen Nutzen bringt. PNR-Daten sind Daten, mit denen Reisebewegungen - für gewöhnlich per Flugzeug - erfasst werden. Hierzu gehören Passdaten, Name, Anschrift und Telefonnummer des Fluggastes, ausstellendes Reisebüro, Kreditkartennummer, Historie der Umbuchungen,

Vorlieben bei der Sitzplatzwahl u.a. Die PNR-Daten eines Fluggastes erstrecken sich in der Regel nicht auf alle PNR-Datenfelder, sondern nur auf die Angaben, die von dem Fluggast bei der Buchung gemacht und bei der Abfertigung und beim Einstieg erfasst werden. Hierzu ist anzumerken dass Fluggesellschaften die PNR-Daten schon länger für eigene kommerzielle Zwecke nutzen, wohingegen andere Beförderungsunternehmen keine solchen Daten erheben.

Durch die Erfassung und Auswertung von PNR-Daten können Strafverfolgungsbehörden Personen mit hohem Gefährdungspotenzial herausfiltern und geeignete Maßnahmen ergreifen.

Bis jetzt haben nur wenige Mitgliedstaaten gesetzliche Regelungen eingeführt, die die Fluggesellschaften zur Bereitstellung der einschlägigen PNR-Daten verpflichten und deren Auswertung durch die zuständigen Behörden ermöglichen. Die möglichen Vorteile einer EU weiten Regelung zur Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität bleiben somit weitgehend ungenutzt.

- Allgemeiner Kontext

In jüngerer Zeit sind zwischen der EU und den Vereinigten Staaten sowie Kanada im Rahmen der Terrorismusbekämpfung und der Bekämpfung der länderübergreifenden organisierten Kriminalität Abkommen geschlossen worden, die die Übermittlung von Fluggastdaten gestatten. Fluggesellschaften, die bereits PNR-Daten für eigene kommerzielle Zwecke erfassen sind danach verpflichtet, diese Daten an die zuständigen Behörden in den USA und Kanada zu übermitteln. Die EU hat sich mit den genannten Drittstaaten ausgetauscht und konnte sich so ein Bild machen vom Nutzen der PNR-Daten und von den Möglichkeiten, die sie im Rahmen der Strafverfolgung bieten. Sie konnte sich ferner die Erfahrungen dieser Staaten mit der Verwertung der PNR-Daten und die Erkenntnisse des Vereinigten Königreichs aus einem Pilotprojekt zunutze machen. Speziell das Vereinigte Königreich konnte in den zwei Jahren, in denen das Pilotprojekt lief, von zahlreichen Verhaftungen, der Aushebung eines Rings von Menschenhändlern und der Gewinnung wertvoller Erkenntnisse im Zusammenhang mit dem Terrorismus berichten.

Auf seiner Tagung am 25. und 26. März 2004 hatte der Europäische Rat die Kommission aufgefordert einen Vorschlag für ein gemeinsames EU-Konzept zur Verwendung von Passagierdaten zu Strafverfolgungszwecken vorzulegen. Die Aufforderung wurde noch bei zwei weiteren Anlässen wiederholt, einmal im Haager Programm vom 4. und 5. November 2004 sowie bei der außerordentlichen Ratstagung vom 13. Juli 2005. Eine europäische Politik in diesem Bereich war bereits in der Kommissionsmitteilung "Übermittlung von Fluggastdatensätzen (PNR): Ein sektorübergreifendes EU-Konzept" vom 16. Dezember 2003 angekündigt worden.

- Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Fluggesellschaften sind gegenwärtig gemäß der Richtlinie 2004/82/EG des Rates verpflichtet, den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erweiterte Fluggastdaten zu übermitteln (Advance Passenger Information - API). Den Grenzkontrollbehörden soll damit ein Mittel an die Hand gegeben werden, um die Grenzkontrollen zu verbessern und gegen illegale Einwanderung vorzugehen. Die Richtlinie verlangt von den Mitgliedstaaten, durch entsprechende Maßnahmen auf nationaler Ebene sicherzustellen, dass Fluggesellschaften den für die Durchführung von Personenkontrollen an den Außengrenzen zuständigen Behörden Angaben zu den beförderten Fluggästen übermitteln. Dabei handelt es sich ausschließlich um API-Daten, d.h. im Wesentlichen um Angaben zur Person. Darin inbegriffen sind Nummer und Art des mitgeführten Reisedokuments, Staatsangehörigkeit, vollständiger Name und Geburtsdatum des Fluggastes, Grenzübergangsstelle, Beförderungs-Codenummer, Abreiseund Ankunftszeit, Gesamtzahl der mit der betreffenden Beförderung beförderten Fluggäste und ursprünglicher Abreiseort. Die Informationen in den API-Daten können auch dazu beitragen bekannte Terroristen und Straftäter durch Abgleich ihrer Namen mit den Daten von Frühwarnsystemen wie dem SIS ausfindig zu machen.

Im Rahmen der Terrorismusbekämpfung und der Bekämpfung der organisierten Kriminalität könnte mit den API-Daten im Verbund mit Frühwarnsystemen ausschließlich die Identität bekannter Terroristen und Straftäter festgestellt werden. API-Daten sind amtliche Daten, da sie aus Reisepässen stammen, und weisen die betreffende Person hinreichend genau aus. Im Vergleich dazu erfassen PNR-Daten eine sehr viel größere Anzahl von Datenelementen und sind früher verfügbar. Sie sind ein außerordentlich wichtiges Instrument, um Risikoanalysen in Bezug auf Personen vorzunehmen, neue Erkenntnisse zu sammeln und Verbindungen zwischen bekannten und unbekannten Personen herzustellen.

- Vereinbarkeit mit der Politik und den Zielen der Union in anderen Bereichen

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem übergeordneten Ziel der Schaffung eines europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Er ist auch mit den Grundrechten, vor allem dem Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten und auf Achtung der Privatsphäre, vereinbar.

2. Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

- Anhörung von interessierten Kreisen

Gewähltes Verfahren, Zielgruppen und allgemeines Profil der Befragten

Im Zuge der Verhandlungen über die Übermittlung von PNR-Daten an die Vereinigten Staaten bzw. von API- und PNR-Daten an Kanada fanden mehrere Sitzungen und Anhörungen statt. Neben den von den Kommissionsdienststellen organisierten Treffen mit Vertretern von Luftverkehrsverbänden und computergestützten Buchungssystemen wurden im Rahmen des Forums zur Vorbeugung von organisiertem Verbrechen drei Sitzungen speziell über eine mögliche Initiative zur Entwicklung einer EU-Politik in der Frage der Verwendung von PNR-Daten abgehalten.

Im Vorfeld zu diesem Vorschlag konsultierten die Kommissionsdienststellen alle Beteiligten im Wege einer Fragebogenaktion, die im Dezember 2006 anlief. Anschließend wurden Vertreter der Mitgliedstaaten am 2. Februar 2007 zu einer Sitzung nach Brüssel eingeladen, die ihnen Gelegenheit zu einem Meinungsaustausch bot.

Die Fragebögen wurden an folgende Adressaten verschickt:

Es gingen Antworten aus 24 Mitgliedstaaten ein; eine gemeinsame Antwort kam von den Datenschutzbehörden der Mitgliedstaaten. Ferner äußerten sich der Europäische Datenschutzbeauftragte, die Air Transport Association of America, die International Air Carrier Association (IACA), die Vereinigung europäischer Fluggesellschaften (AEA), die European Regions Airline Association (ERA), die International Air Transport Association (IATA), die polnische Fluggesellschaft LOT und die österreichische Fluggesellschaft Austrian Airlines.

Die Datenschutzbehörden der Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Artikel 29-Datenschutzgruppe - einem Gremium mit beratender Funktion bei der Kommission - zusammenkommen haben mehrere Stellungnahmen zur Verwendung von PNR-Daten abgegeben.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Das Anhörungsverfahren hatte maßgeblichen Einfluss auf die Ausgestaltung des Legislativvorschlags.

Dies gilt insbesondere für folgende Aspekte:

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Externes Expertenwissen war nicht erforderlich.

- Folgenabschätzung

Die Folgenabschätzung konzentrierte sich auf zwei Hauptalternativen - alles beim Alten zu belassen oder eine gesetzliche Regelung vorzuschlagen - mitsamt einer Reihe von Variationen. Bereits im Vorfeld war der Option, lediglich die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet stärker zu fördern, eine Absage erteilt worden, da nach allgemeinem Dafürhalten die angestrebten Ziele damit nicht erreicht würden. Einige Mitgliedstaaten hatten vorgeschlagen, den Geltungsbereich des Vorschlags auf See- und Bahnreisen auszudehnen. Auch diese Option wurde bereits zu einem frühen Zeitpunkt aus Kostengründen und wegen fehlender Datenerfassungssysteme fallengelassen.

Aus der Folgenabschätzung ergab sich, dass die bevorzugte Option ein Legislativvorschlag ist der eine dezentrale Verarbeitung der Daten vorsieht. Die Lösung, alles beim Alten zu belassen leistet keinen echten Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit in der EU. Im Gegenteil - so wie sich die Dinge derzeit entwickeln, sind negative Auswirkungen in Form administrativer Hürden aufgrund vieler voneinander abweichender Systeme zu befürchten.

Die Möglichkeit eines Legislativvorschlags bietet den klaren Vorteil eines erhöhten Schutzes vor Terroranschlägen und schweren Straftaten sowie Straftaten im Rahmen der organisierten länderübergreifenden Kriminalität im EU-Raum. Zudem würde diese Lösung auch zu einer Harmonisierung der verschiedenen Aspekte des Austauschs und der Verwendung von PNR-Daten sowie der Mechanismen führen, die dafür sorgen sollen, dass das Recht auf Schutz ihrer Privatsphäre gewahrt bleibt.

Bei der Abwägung zwischen der Beibehaltung des Staus quo einerseits und der Vorlage eines Legislativvorschlags andererseits hat die letztgenannte Alternative eindeutige Vorteile.

Was die beiden Optionen für die Ausgestaltung eines solchen Legislativvorschlags betrifft, hat die dezentrale Erfassung der Daten gegenüber einer zentralisierten Erfassung Vorteile, weil diese Lösung mehr Sicherheit innerhalb der EU verspricht. Bei einer zentralen Datenerfassung wäre die Gefahr von Pannen groß, denn die Zentralstelle müsste große Datenmengen verarbeiten, was bei den unterschiedlichen Arten der Verarbeitung, die vorgenommen werden müssen, zu Komplikationen führen könnte. Damit eine solche Stelle überhaupt funktionieren kann, müsste sie außerdem Zugriff auf die verschiedenen nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten haben.

Hinsichtlich der Auswirkungen der vorgeschlagenen Regelung auf die Beziehungen mit Drittstaaten ist nicht auszuschließen, dass einige Länder nach dem Gegenseitigkeitsprinzip Zugang zu PNR-Daten im Zusammenhang mit Flügen von der EU in ihre Hoheitsgebiete verlangen auch wenn dies in der Praxis sehr unwahrscheinlich sein dürfte. Die bestehenden PNR-Abkommen der EU mit den USA und Kanada sehen eine derartige Verarbeitung nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit vor, die automatisch anwendbar ist.

Die Kommission hat, wie in ihrem Arbeitsprogramm vorgesehen, eine Folgenabschätzung vorgenommen1.

3. Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung des Vorschlags

Der Vorschlag bezweckt die Harmonisierung der Vorschriften der EU-Mitgliedstaaten über die Pflichten der Fluggesellschaften, die Flüge aus mindestens einem oder in mindestens einen EU-Mitgliedstaat durchführen, soweit sie die Übermittlung von PNR-Daten an die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung und Bekämpfung von terroristischen Straftaten und organisierter Kriminalität betreffen. Jegliche Verarbeitung von PNR-Daten gemäß diesem Vorschlag unterliegt dem Rahmenbeschluss (xx/xx) des Rates über den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden.

- Rechtsgrundlage

Vertrag über die Europäische Union, insbesondere Artikel 29, Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b.

- Subsidiaritätsprinzip

Handlungen der Europäischen Union unterliegen dem Subsidiaritätsprinzip.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgenden Gründen nicht ausreichend verwirklicht werden:

Der Hauptgrund, weshalb ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten nicht ausreichen würde, um die angestrebten Ziele zu erreichen, besteht darin, dass die Mitgliedstaaten im Alleingang nicht in der Lage wären, eine angemessene Harmonisierung der diesbezüglichen gesetzlichen Pflichten für sämtliche Fluggesellschaften, die Flüge in die und aus der Europäischen Union durchführen durchzusetzen.

Die Mitgliedstaaten könnten im Alleingang ihre Interessen nicht durchsetzen, weil sie sich nicht sicher sein könnten, dass die Behörden anderer Mitgliedstaaten ihnen die einschlägigen PNR-Daten zur Verfügung stellen - dies ist nur durch eine EU-weite Regelung gewährleistet.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen besser durch Maßnahmen der Union erreicht werden:

Sie lassen sich deshalb besser auf EU-Ebene verwirklichen, weil ein aufeinander abgestimmtes Vorgehen einen EU-weiten Austausch der betreffenden Informationen ermöglicht. Außerdem ist ein harmonisiertes Vorgehen auch gegenüber Drittstaaten von Vorteil.

Das qualitative Argument, das dafür spricht, dass das Ziel besser auf Ebene der Union erreicht werden kann, ist ein effektiveres Vorgehen gegen Terrorismus und die organisierte Kriminalität.

Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Der sachliche Geltungsbereich des Vorschlags beschränkt sich auf jene Aspekte, die ein harmonisiertes Vorgehen auf EU-Ebene erfordern; hierzu gehören die Beschreibung der Aufgaben der PNR-Zentralstellen, die Datenelemente, die erhoben werden sollen, die Zwecke, für die die Daten verwendet werden dürfen, der Austausch der Daten zwischen den PNR-Stellen der Mitgliedstaaten und die dafür erforderlichen technischen Voraussetzungen.

Als Maßnahme wird ein Rahmenbeschluss vorgeschlagen, der den einzelstaatlichen Entscheidungsträgern größtmöglichen Spielraum lässt. Die Entscheidung für ein dezentrales System bedeutet ferner, dass die Mitgliedstaaten selbst bestimmen können, wie sie ihr PNR-System ausgestalten wo sie es ansiedeln und welche technischen Merkmale es erhalten soll.

Die Harmonisierung beschränkt sich ausschließlich auf die unverzichtbaren Aspekte, wie die technische Abwicklung des Datenaustauschs mit anderen Mitgliedstaaten.

Der finanzielle und administrative Aufwand für die Gemeinschaft wurde durch die Entscheidung für ein dezentrales System so gering wie möglich gehalten. Der Aufbau und die Pflege eines zentralisierten EU-Erhebungs- und Verarbeitungssystems wären mit relativ hohen Kosten verbunden.

- Wahl des Rechtsinstruments

Vorgeschlagenes Rechtsinstrument: Rahmenbeschluss nach Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b EU-Vertrag.

Andere Instrumente wären aus folgendem Grund nicht angemessen:

Da eine Annäherung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten angestrebt wird, wären andere Rechtsinstrumente nicht angebracht.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Sonstige Informationen

- Simulation, Pilotphase und Übergangsfrist

Der Vorschlag sieht eine Übergangsfrist vor.

- Überprüfungs-/Revisions-/Verfallsklausel

Der Vorschlag enthält eine Überprüfungsklausel.

Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken Der Rat der europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Europäische Union, insbesondere auf Artikel 29, Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b, auf Vorschlag der Kommission2, nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments3, in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgenden Rahmenbeschluss angenommen:

Kapitel I
Allgemeine Vorschriften

Artikel 1
Ziele

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Kapitel II
Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten

Artikel 3
PNR-Zentralstelle

Artikel 4
Zuständige Behörden

Artikel 5
Pflichten der Fluggesellschaften

Artikel 6
Datenmittler

Artikel 7
Datenaustausch

Artikel 8
Datenübermittlung an Drittstaaten

Artikel 9
Speicherfrist

Artikel 10
Sanktionen

Kapitel III
Schutz personenbezogener Daten

Artikel 11
Schutz personenbezogener Daten

Artikel 12
Datensicherheit

Kapitel IV
Komitologie

Artikel 13
Gemeinsame Protokolle und Verschlüsselungsstandards

Artikel 14
Ausschussverfahren

Artikel 15
Verfahren

Kapitel V
Schlussbestimmungen

Artikel 16
Durchführung

Artikel 17
Überprüfung

Artikel 18
Statistische Daten

Artikel 19
Verhältnis zu anderen Übereinkünften

Artikel 20
Inkrafttreten


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang
PNR-Daten gemäß Artikel 2

Angaben für alle Fluggäste

Zusätzliche Angaben für unbegleitete Minderjährige unter 18 Jahren