Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) KOM (2011) 873 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 867/03 (PDF) = AE-Nr. 033775,
Drucksache 100/10 (PDF) = AE-Nr. 100130 und AE-Nr. 080174

Brüssel, den 12.12.2011
KOM (2011) 873 endgültig
2011/0427 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR)

{SEK(2011) 1536 endgültig}
{SEK(2011) 1537 endgültig}
{SEK(2011) 1538 endgültig}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

1.1. Einleitung

Dieser Vorschlag sieht den Rechtsrahmen vor, der erforderlich ist, um der Forderung des Europäischen Rates vom 23./24. Juni 2011 nach Ausbau des Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) nachzukommen und ihr Priorität einzuräumen, damit das System bis 2013 betriebsbereit ist und die für die Grenzüberwachung zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union1 (Frontex), nachstehend "Agentur" genannt, operative Informationen austauschen und ihre Zusammenarbeit verbessern können.

Durch das System EUROSUR soll die Kontrolle der Außengrenzen des Schengen-Raums verstärkt werden. Es wird den Grenzüberwachungsbehörden der Mitgliedstaaten ermöglichen, operative Informationen auszutauschen und untereinander sowie mit der Agentur zusammenzuarbeiten, um die Zahl der Menschen, die ihr Leben auf See verlieren, und die Zahl der irregulären Einwanderer, die unentdeckt in die EU gelangen, zu verringern und die innere Sicherheit durch Prävention von grenzüberschreitender Kriminalität wie Menschenhandel und Drogenschmuggel zu erhöhen.

Grundlage der Arbeiten, die derzeit zur Erprobung und schrittweisen Einführung von EUROSUR durchgeführt werden, ist ein Fahrplan, den die Kommission 2008 in einer Mitteilung2 vorgestellt hatte.

1.2. Rechtsgrundlage

Dieser Legislativvorschlag stützt sich auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), wonach das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen erlassen sollen, die alle Maßnahmen betreffen, die für die schrittweise Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems an den Außengrenzen erforderlich sind3.

Die Errichtung von EUROSUR ist Teil einer Strategie zum Ausbau des Grenzmanagements an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten. EUROSUR wird also ein neues politisches Instrument darstellen, das die Zusammenarbeit verbessern und im Bereich der Grenzüberwachung einen systematischen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten sowie mit der Agentur ermöglichen wird - etwas, was es derzeit auf EU-Ebene nicht gibt.

Nach seiner Annahme würde der EUROSUR-Rechtsakt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands darstellen, die auf das Vereinigte Königreich und Irland keine Anwendung finden, aber auf vier assoziierte Länder (Norwegen, Island, Schweiz und Liechtenstein) anwendbar sind. Die Schengen-Staaten haben zugesagt, gemeinsame Normen zur Kontrolle der Außengrenzen beizubehalten.

1.3. Ziel und Inhalt des Legislativvorschlags

Ziel des Legislativvorschlags ist es, das Lagebewusstsein und die Reaktionsfähigkeit der Mitgliedstaaten und der Agentur bei der Prävention von irregulärer Migration und grenzüberschreitender Kriminalität an den Land- und Seeaußengrenzen zu verbessern (Artikel 1).

Dazu wird ein gemeinsamer Rahmen (Artikel 4) mit klar abgegrenzten Aufgaben und Befugnissen für die nationalen Koordinierungszentren für die Grenzüberwachung in den Mitgliedstaaten (Artikel 5) und für die Agentur (Artikel 6) geschaffen, die das Rückgrat von EUROSUR bilden. Die Zentren, die auf nationaler Ebene für ein wirksames und effizientes Ressourcen- und Personalmanagement sorgen sollen, und die Agentur werden über das Kommunikationsnetz (Artikel 7) miteinander kommunizieren, das den Austausch von nicht als Verschlusssache eingestuften sensiblen Informationen sowie von Verschlusssachen ermöglicht.

Die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen den nationalen Koordinierungszentren und der Agentur erfolgen über "Lagebilder" (Artikel 8), die auf nationaler Ebene (Artikel 9) und europäischer Ebene (Artikel 10) sowie für den Grenzvorbereich (Artikel 11) erstellt werden. Diese drei Bilder, von denen die beiden letztgenannten von der Agentur verwaltet werden, sind ähnlich aufgebaut, um den Informationsfluss zwischen ihnen zu erleichtern.

Die Lagebilder werden grundsätzlich keine personenbezogenen Daten enthalten, sondern dienen vielmehr dem Austausch von Informationen über Vorfälle und Sachobjekte, zum Beispiel im Hinblick auf das Aufspüren und Verfolgen von Schiffen. In Ausnahmefällen können personenbezogene Daten zu den Informationen gehören, die die Mitgliedstaaten mit der Agentur austauschen, sofern die in der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 vom 26. Oktober 2004 genannten Bedingungen erfüllt sind4. Soweit personenbezogene Daten Bestandteil des nationalen Lagebilds benachbarter Außengrenzabschnitte sind, dürfen sie nur zwischen benachbarten Mitgliedstaaten unter den Bedingungen ausgetauscht werden, die aufgrund des horizontalen Rechtsrahmens der EU für den Datenschutz festgelegt sind.

Außerdem erbringt die Agentur Dienstleistungen für die gemeinsame Anwendung von Überwachungsinstrumenten (Artikel 12), da solche Dienstleistungen kosteneffizienter auf europäischer Ebene erbracht werden können. Diese Dienstleistungen könnten mit Unterstützung der einschlägigen europäischen Raumfahrtprogramme, darunter das operative Programm GMES (Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung), eingeführt werden.

Entsprechend dem gewählten Ansatz soll im Rahmen von EUROSUR von den bereits vorhandenen Informationen, Kapazitäten und Systemen, die in anderen EU-Einrichtungen zur Verfügung stehen, möglichst umfassend Gebrauch gemacht werden (Artikel 17). Daher soll die Agentur mit dem EU-Satellitenzentrum, der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur und der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs bei der Erbringung der Dienstleistungen für die gemeinsame Anwendung von Überwachungsinstrumenten sowie mit Europol eng zusammenarbeiten, um Informationen über die grenzüberschreitende Kriminalität auszutauschen.

In Bezug auf die Seeverkehrsdaten, die gemäß der Richtlinie 2002/59/EG über das System SafeSeaNet bereitzustellen sind, beabsichtigt die Kommission, 2013 einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie vorzulegen. Es ist geplant, die im System SafeSeaNet erfassten einschlägigen Informationen auch für andere Zwecke als diejenigen im Zusammenhang mit der Sicherheit auf See, der Gefahrenabwehr im Seeverkehr und dem Schutz der Meeresumwelt zur Verfügung zu stellen und sie somit zu einem Bestandteil der im EUROSUR-Rahmen verwendeten Überwachungsinstrumente zu machen.

Eine bessere Kenntnis der Gegebenheiten an den Außengrenzen ist nur von begrenztem Nutzen, wenn nicht gleichzeitig die Mitgliedstaaten der EU besser in die Lage versetzt werden, auf Herausforderungen an ihren Außengrenzen zu reagieren. Daher teilen die Mitgliedstaaten ihre Außengrenzen in Grenzabschnitte ein (Artikel 13), die - auf der Grundlage von Risikoanalysen und der Zahl der Vorfälle - eingestuft werden (Artikel 14). Entsprechend der jeweiligen Einstufung treffen die nationalen Koordinierungszentren und die Agentur Gegenmaßnahmen, um das Risiko für den betreffenden Grenzabschnitt zu senken (Artikel 15).

Die Zusammenarbeit mit benachbarten Drittländern ist für den Erfolg von EUROSUR von entscheidender Bedeutung. Daher werden vorhandene und geplante regionale Netze zwischen Mitgliedstaaten und benachbarten Drittländern über die nationalen Koordinierungszentren mit EUROSUR vernetzt (vgl. Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe h und Artikel 18). Da die Mitgliedstaaten und die Agentur bereits mit der Errichtung der verschiedenen EUROSUR-Komponenten auf nationaler und europäischer Ebene begonnen haben, sollte das System im zweiten Halbjahr 2013 betriebsbereit sein (Artikel 21). Die Gemeinsame Forschungsstelle der Europäischen Kommission sollte der Agentur technische Unterstützung bei der Weiterentwicklung von EUROSUR leisten.

EUROSUR ist nicht als System zur Regelung der Erhebung, der Speicherung oder des grenzüberschreitenden Austauschs personenbezogener Daten gedacht und wurde daher nicht in der Mitteilung der Kommission "Überblick über das Informationsmanagement im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht"5 von 2010 erfasst. Dennoch wurde die Entwicklung von EUROSUR anhand der in dieser Mitteilung erläuterten Grundsätze analysiert, wie in der beigefügten Folgenabschätzung näher ausgeführt wird. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Notwendigkeit (die Möglichkeit der Nutzung von EUROSUR für den Austausch personenbezogener Daten wird auf das absolut erforderliche Mindestmaß beschränkt), den Grundsatz der Kosteneffizienz (es wurde ein schrittweiser Ansatz mit den am wenigsten komplexen technischen Lösungen gewählt) und die Politikgestaltung nach dem Bottom-up-Prinzip (die Kommission prüfte seit 2008 in enger Zusammenarbeit mit Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten verschiedene technische Lösungen und wertete gemeinsam mit ihnen die Erkenntnisse und Empfehlungen der durchgeführten Studien aus).

Dieser Vorschlag ist daraufhin geprüft worden, dass seine Bestimmungen mit den Grundrechten und insbesondere der Würde des Menschen, dem Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, dem Recht auf Freiheit und Sicherheit, dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten, den Grundsätzen der Nichtzurückweisung und der Nichtdiskriminierung sowie den Rechten des Kindes uneingeschränkt im Einklang stehen. Besondere Aufmerksamkeit galt Artikel 4 und Artikel 19 Absatz 2 der Charta der Grundrechte der EU, wonach niemand in einen Staat abgeschoben werden darf, in dem für ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe besteht. Artikel 18 Absatz 2 dieser Verordnung untersagt ausdrücklich einen Informationsaustausch mit einem Drittland, der die betreffenden Informationen verwenden könnte, um Personen oder Gruppen ausfindig zu machen, die ernsthaft gefährdet sind, Opfer von Folter, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe oder einer anderen Verletzung der Grundrechte zu werden.

Darüber hinaus ist Artikel 24 der Charta von Bedeutung, da viele irreguläre Migranten und Opfer des Menschenhandels Minderjährige sind. Artikel 1 Absatz 3 sieht ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten und die Agentur den besonderen Bedürfnissen von Kindern, Opfern des Menschenhandels, Personen, die dringend medizinische Versorgung oder internationalen Schutz benötigen, Personen in Seenot und anderen Personen, die sich in einer besonders schwierigen Situation befinden, Vorrang einräumen. Artikel 8 der Charta über den Schutz personenbezogener Daten ist ebenfalls von maßgeblicher Bedeutung, da der Datenaustausch personenbezogene Daten umfassen kann; in diesem Fall finden die Datenschutzvorschriften Anwendung und müssen in vollem Umfang beachtet werden.

2. Ergebnisse der Anhörungen interessierter Kreise der Folgenabschätzungen

Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu diesem Vorschlag, in der die Auswirkungen des Vorschlags bewertet werden, enthält eine detaillierte Übersicht über die im Zeitraum 2008-2011 durchgeführten Anhörungen und ausführliche Erläuterungen zum EUROSUR-Rahmen und den verschiedenen Optionen für die Errichtung des Systems sowie den damit verbundenen Kosten.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

Rechtsgrundlage des Vorschlags ist Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die verschiedenen Komponenten von EUROSUR werden auf der Grundlage des EUROSUR-Fahrplans von 2008 (KOM (2008) 68 endgültig) vor allem von der Agentur und von den Mitgliedstaaten (geteilte Mittelverwaltung) eingeführt.

Bei der Einrichtung der nationalen Koordinierungszentren werden die Mitgliedstaaten 2012 und 2013 aus dem Außengrenzenfonds und im Zeitraum 2014-2020 aus dem Instrument für die finanzielle Unterstützung im Bereich Außengrenzen und Visa im Rahmen des geplanten Fonds für die innere Sicherheit unterstützt.

Außerdem wird die Agentur von ihrem eigenen Budget Gebrauch machen, um das Kommunikationsnetz einzurichten und andere horizontale EUROSUR-Komponenten einzuführen wie das europäische Lagebild und das gemeinsame Informationsbild des Grenzvorbereichs. Bei Bedarf wird zusätzlich eine Unterstützung aus dem Fonds für die innere Sicherheit gewährt (direkte oder indirekte zentrale Mittelverwaltung).

Aus Mitteln des Siebten Rahmenprogramms für Forschung und Entwicklung wird die Einführung der geplanten Dienstleistungen für die gemeinsame Anwendung von Überwachungsinstrumenten in den Jahren 2012 und 2013 unterstützt.

Maßnahmen in benachbarten Drittländern werden 2012 und 2013 auf der Grundlage des thematischen Programms für Asyl und Migration im Rahmen des Instruments für die Entwicklungszusammenarbeit unterstützt.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR)

Das Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union* gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe d, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Titel I
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Mit dieser Verordnung wird ein gemeinsamer Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Agentur, nachstehend Europäisches Grenzüberwachungssystem (EUROSUR) genannt, geschaffen, um das Lagebewusstsein und die Reaktionsfähigkeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu verbessern.

Artikel 2
Anwendungsbereich

Artikel 3
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

Titel II
Rahmen

Kapitel I
Komponenten

Artikel 4
EUROSUR-Rahmen

Artikel 5
Nationales Koordinierungszentrum

Artikel 6
Die Agentur

Artikel 7
Kommunikationsnetz

Kapitel II
Lagebewusstsein

Artikel 8
Lagebilder

Artikel 9
Nationales Lagebild

Artikel 10
Europäisches Lagebild

Artikel 11
Gemeinsames Informationsbild des Grenzvorbereichs

Artikel 12
Gemeinsame Anwendung von Überwachungsinstrumenten

Kapitel III
Reaktionsfähigkeit

Artikel 13
Abgrenzung der Außengrenzabschnitte

Jeder Mitgliedstaat unterteilt seine Land- und Seeaußengrenze in Grenzabschnitte, wobei ein lokales oder regionales Koordinierungszentrum die wirksame und effiziente Verwaltung des Personals und der Ressourcen sicherstellt.

Artikel 14
Einstufung der Außengrenzabschnitte

Artikel 15
Reaktion entsprechend der Einstufung

Titel IV
besondere Bestimmungen

Artikel 16
Übertragung von Aufgaben an andere Zentren in den Mitgliedstaaten

Artikel 17
Zusammenarbeit der Agentur mit Dritten

Artikel 18
Zusammenarbeit mit benachbarten Drittländern

Artikel 19
Handbuch

Die Europäische Kommission erstellt in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und der Agentur ein Handbuch für die Anwendung und Verwaltung von EUROSUR ("Handbuch") mit technischen und operativen Leitlinien, Empfehlungen und bewährten Praktiken und stellt es zur Verfügung. Die Europäische Kommission nimmt dieses Handbuch in Form einer Empfehlung an.

Artikel 20
Monitoring und Bewertung

Artikel 21
Inkrafttreten und Anwendbarkeit

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß den Verträgen unmittelbar in den Mitgliedstaaten.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang

Die Komponenten des EUROSUR-Rahmens werden unter Berücksichtigung der nachstehenden Grundsätze eingerichtet, betrieben und betreut: