RdErl. des MI vom 01.03.2010 - 21.1-12206-32

1. Grundsätze zur Abwägung der Versammlungsfreiheit mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht

Artikel 8 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland und Artikel 12 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt schützen die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen (Versammlungsfreiheit). Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend und wird im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung grundsätzlich auch den Gegnern der Freiheit gewährt. Damit die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und unter welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am Wirksamsten zur Geltung bringen können, gewährleisten Artikel 6 Abs. 1 des Grundgesetzes und Artikel 12 Abs. 1 der Verfassung nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern umfasst zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung. Die Versammlungsfreiheit verschafft damit allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere gewährt sie denn Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Die Durchführung von Versammlungen etwa in eingefriedeten, der Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen oder Grundstücken ist nicht geschützt.

Zudem schützt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zwar die Durchführung von Versammlungen, ermöglicht jedoch nicht Rechtsgutverletzungen, die außerhalb von Versammlungen unterbunden werden dürfen. Kollidiert das durch die Versammlungsfreiheit geschützte Selbstbestimmungsrecht der Veranstalter und Teilnehmer einer Versammlung mit verfassungsrechtlich geschützten Rechten Dritter, so sind die widerstreitenden Interessen im Wege der praktischen Konkordanz durch die Versammlungsbehörde zum Ausgleich zu bringen.

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht stellt ein dem Versammlungsrecht gleichwertiges Rechtsgut dar, zu dessen Schutz Beschränkungen auf der Grundlage von § 13 Abs. 1 des Landesversammlungsgesetzes (VersammlG LSA) vom 03.12.2009 (GVBl. LSA S. 558) verfügt werden dürfen oder eine Versammlung nach § 13 Abs. 4 Satz 1 VersammlG LSA aufgelöst werden darf. Die "öffentliche Sicherheit" umfasst auch den Schutz des aus Artikel 2 Abs. 1 i. V. m. Artikel 1 des Grundgesetzes und Artikel 5 Abs. 1 i.V.m. Artikel 4 Abs. 1 der Verfassung fließenden allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass aus Artikel 2 Abs. 1 i.V.m. Artikel 1 des Grundgesetzes folgt, dass jedem Bürger ein "Innenraum" verbleiben muss, in den er sich zurückziehen kann und zu dem die Umwelt keinen Zutritt hat. Zu diesem jedem Bürger zustehenden unantastbaren Bereich der privaten Lebensgestaltung gehören die Wohnung und deren unmittelbare Umgebung.

Eine Wohnung ist jeder Raum, welcher dem Einzelnen zur Wahrung und Entfaltung seiner Privatsphäre zu dienen bestimmt ist und der der Zugänglichkeit und Einsicht der Öffentlichkeit entzogen ist. Hierzu gehören im engeren Sinne die privaten Wohnräume. Aber auch andere Räumlichkeiten, soweit sie Wohnzwecken dienen (z.B. Hotelzimmer oder Wohnheime), können unter den Begriff der Wohnung im Sinne der Grundrechte fallen und sind ihr damit gleichgestellt.

Bei Räumlichkeiten, die der vorübergehenden Unterkunft dienen (z.B. Wohnheime und ähnliche Unterkünfte), ist zu berücksichtigen, dass in diesen Unterkünften Menschen untergebracht sind, die keine Möglichkeit haben, sich in eigene geschützte Wohnbereiche zurückzuziehen. Vielmehr stellt die Unterkunft für einen gewissen Zeitraum die einzige Rückzugsmöglichkeit dar. Auch diese eingeschränkte Möglichkeit der Entfaltung der eigenen Persönlichkeit gilt es in jedem Fall zu schützen.

Die unmittelbare Umgebung einer Wohnung oder einer gleichgestellten Räumlichkeit ist daher von Versammlungen freizuhalten, die dazu geeignet sind, einen mit Artikel 2 Abs. 1 des Grundgesetzes und Artikel 5 Abs. 1 der Verfassung nicht zu vereinbarenden psychischen Druck zu erzeugen.

Wo die Grenzen der geschützten Privatsphäre außerhalb des entsprechenden Gebäudes verlaufen, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen. Sie können vielmehr nur aufgrund der jeweiligen Beschaffenheit des Ortes bestimmt werden, an dem sich der jeweils Betroffene aufhält oder den der jeweils Betroffene aufsucht.

Soweit Kinder zu dem betroffenen Personenkreis gehören, erfährt der Schutzgehalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zusätzlich eine Verstärkung durch Artikel 6 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes und Artikel 11 Abs. 1 der Verfassung. Diese Normen verpflichten den Staat, die Lebensbedingungen zu sichern, die für ein gesundes Aufwachsen von Kindern erforderlich sind und zu denen insbesondere die elterliche Fürsorge gehört. Der Bereich, in dem Kinder sich frei von öffentlicher Beobachtung fühlen und entfalten dürfen, muss deswegen umfassender geschützt sein als der Bereich erwachsener Personen.

Die Auslegung und Anwendung von § 13 VersammlG LSA ist grundsätzlich nur dann mit Artikel 8 des Grundgesetzes und Artikel 12 der Verfassung vereinbar, soweit Beschränkungen, Verbote und Auflösungen von Versammlungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen.

Der gebotene Schutz des unantastbaren Bereichs privater Lebensgestaltung rechtfertigt jedoch eine örtliche Beschränkung oder ein Verbot von beabsichtigten Versammlungen von einiger Dauer, sofern diese unmittelbar vor einer Wohnung oder einer gleichgestellten Räumlichkeit stattfinden sollen. Denn solche Versammlungen setzen psychisch in einer Weise unter Druck, die das geschützte Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt. Mit Rücksicht darauf können die Versammlungsbehörden regelmäßig eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit annehmen.

Sofern es sich um wiederholte gezielte massive Einwirkungen auf die Willensentschließungsfreiheit handelt und die wiederkehrende physische Präsenz der Versammlungsteilnehmer unmittelbar vor einer Wohnung oder einer gleichgestellten Unterkunft dazu dient, den Willen der Adressaten zu beugen, gebietet es die Schutzpflicht des Staates (Artikel 1 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes und Artikel 4 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung) und ist es damit Pflicht der Versammlungsbehörden, Versammlungen entsprechend zu beschränken oder zu verbieten.

Auch ein vom Veranstalter einer Versammlung angestrebter Beachtungserfolg durch eine das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigende Versammlung vor einer Wohnung oder einer gleichgestellten Unterkunft ist verfassungsrechtlich nicht gewährleistet und hat gegenüber dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht zurückzutreten.

Verfassungsgerichtlich ist ein Entscheidungsspielraum der Behörde bei der konkreten Festlegung von Schutzmaßnahmen, insbesondere zur Reichweite von Schutzzonen, anerkannt. Sofern die Umgebung einer Wohnung oder einer gleichgestellten Unterkunft daher von Versammlungen frei zu halten ist, die aufgrund ihrer Art und Weise geeignet sind, einen mit Artikel 2 Abs. 1 des Grundgesetzes und Artikel 5 Abs. 1 der Verfassung nicht zu vereinbarenden psychischen Druck zu erzeugen, wird sich diese Umgebung nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls nicht nur auf den davor verlaufenden Straßenabschnitt beschränken. Vielmehr wird hierzu ein Bereich gehören, innerhalb dessen, optische oder akustische Einwirkungen auf die Wohnung ausstrahlen und von den zu schützenden Personen wahrgenommen werden können. In der Rechtsprechung ist eine Schutzzone mit einem Radius von 500 Metern um das Grundstück bereits für erforderlich erachtet worden, um den durch das Persönlichkeitsrecht geschützten unantastbaren Bereich zu gewährleisten.

2. Prüfpflichten der Versammlungsbehörden

Die Versammlungsbehörden haben nach Anmeldung einer Versammlung zu prüfen, ob durch diese Versammlung Rechtsgüter anderer beeinträchtigt werden. Dafür haben sie und die Polizei sich möglichst frühzeitig um die im Zusammenhang mit einer Versammlung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung relevanten Informationen zu bemühen und sich gemäß § 1 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.05.2014 (GVBl. LSA S. 182, 380), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 18.12.2015 (GVBl. LSA S. 666, 711), über ihre Erkenntnisse gegenseitig zu informieren.

Sofern Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Rechtsgüter Dritter - namentlich das allgemeine Persönlichkeitsrecht der von einer angemeldeten Versammlung betroffenen Personen - beeinträchtigt werden können, sind diese Personen oder ihre Vertreter zu informieren und in erforderlichem Umfang anzuhören (vergleiche § 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Sachsen-Anhalt i.V.m. § 13 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes). Für die Beantwortung der Frage nach einer rechtsfehlerfreien Ermessensausübung ist von maßgebender Bedeutung, ob und in welchem Umfang die angemeldete Versammlung gegen die öffentliche Sicherheit verstößt und ob Dritte gegen künftige Versammlungen gerichtlichen Rechtsschutz geltend machen können. Erhalten die Versammlungsbehörden oder die Polizei Kenntnis von Umständen, die für die Ermessenausübung erforderlich sind, zu denen der Anmelder jedoch nicht die erforderlichen Angaben gemacht hat, haben die Versammlungsbehörden die fehlenden oder erforderlichen Angaben zu erfragen.

Bestehen Anhaltspunkte, dass durch eine Versammlung das allgemeine Persönlichkeitsrecht von Bewohnern eines Wohnheimes oder einer ähnlichen Unterkunft beeinträchtigt sein könnte, ist auch der Betreiber der Unterkunft zu kontaktieren und um eine Einschätzung zu bitten.

Sofern auf der Grundlage der Erkenntnisse der Versammlungsbehörden und der Polizei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass durch die angemeldete Versammlung Rechtsgüter anderer beeinträchtigt werden, kann der Veranstalter die Bedenken durch Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder es kommen versammlungsbehördliche Beschränkungen in Betracht. Die Versammlungsbehörde hat daher die Pflicht, mit dem Veranstalter Einzelheiten der Durchführung der Versammlung, insbesondere geeignete Maßnahmen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit, zu erörtern und auf eine ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung hinzuwirken. Dem Veranstalter ist dabei zwingend Gelegenheit zu geben, sich zu äußern und sachdienliche Fragen zu stellen. Der Veranstalter soll mit den zuständigen Behörden kooperieren, insbesondere Auskunft über Art, Umfang und vorgesehenen Ablauf der Versammlung geben (vergleiche § 12 Abs. 3 VersammlG LSA).

Sofern eine tragfähige Gefahrenprognose begründet werden kann, können von der zuständigen Versammlungsbehörde Beschränkungen verfügt werden, die an die räumlichen Gegebenheiten und insbesondere an den spezifischen Einzelfall angepasst sind. In Betracht kommen etwa

1. an die tatsächlichen Verhältnisse anknüpfende, klarstellende Abgrenzungen zwischen Verkehrsflächen und speziellen nichtöffentlichen Bereichen,
2. die Bezeichnung von Zonen oder Wahrnehmungsbereichen, in denen nach tragfähig begründeter Einschätzung der Versammlungsbehörde die Rechte Dritter unmittelbar gefährdet werden, oder
3. ein Verbot des Mitführens von Gegenständen wie etwa Trillerpfeifen, Trommeln oder Megafonen, sofern diese erhebliche Beeinträchtigungen besorgen lassen.

Ein vollständiges Verbot ist die ultima ratio des Versammlungsrechts. Von diesem allerletzten Mittel ist nach dem Willen des Gesetzgebers und mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit nur dann Gebrauch zu machen, wenn sämtliche andere Möglichkeiten, die öffentliche Sicherheit anderweitig einer Gefährdung zu entziehen, nicht in Betracht kommen.

Wie und mit welchem Ergebnis die widerstreitenden Interessen im Wege der praktischen Konkordanz von der Versammlungsbehörde zum Ausgleich zu bringen sind, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind insbesondere die angemeldete Art und Weise der Durchführung, örtliche Gegebenheiten und Eigentumsverhältnisse, Gegenstand der Versammlung, Ort und Zeit der Versammlung, Dauer von Kundgebungen, durch Art oder Inhalt der Versammlung betroffene Personen und ähnliche Aspekte.

Dem Landesverwaltungsamt als Fachaufsichtsbehörde obliegt es, darauf hinzuwirken, dass die jeweils zuständige Versammlungsbehörde diese Aufgaben sachgerecht wahrnimmt, die erforderliche fachliche Unterstützung zu gewähren und für einen einheitlichen Verwaltungsvollzug Sorge zu tragen.

Nach Nummer 1.1 der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (RdErl. des MI vom 24.11.1993, MBl. LSA 1994, S. 13, zuletzt geändert durch RdErl. vom 07.09.2001, MBl. LSA S. 893) sind Maßnahmen, die die Beteiligung mehrerer (allgemeiner oder besonderer) Sicherheitsbehörden erfordern, grundsätzlich durch den Landrat - bei Beteiligung einer kreisfreien Stadt unter gleichberechtigter Mitwirkung des Oberbürgermeisters - zu koordinieren, sofern nicht eine Abstimmung durch das Landesverwaltungsamt notwendig erscheint. In den Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises ist es Aufgabe der Fachaufsicht, gegebenenfalls auch durch Weisungen die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Soweit erforderlich, hat das Landesverwaltungsamt selbst einzutreten.

Um durch gerichtliche (insbesondere obergerichtliche) Rechtsprechung Rechtssicherheit zu erlangen, ist in entsprechenden Fällen von den dargestellten Maßnahmen Gebrauch zu machen.

Im Übrigen wird auf den RdErl. des MI über die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsbehörden und Polizei bei versammlungs- und gefahrenabwehrrechtlich relevanten Veranstaltungen vom 14.06.1999 (MBl. LSA S. 1083) verwiesen.

3. Sprachliche Gleichstellung

Personen- und Funktionsbezeichnungen in diesem RdErl. gelten jeweils in männlicher und weiblicher Form.

4. Inkrafttreten

Dieser RdErl. tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung in Kraft.

ENDE