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Verordnung der Landesregierung zur Bestimmung der Gebiete mit einem angespannten Wohnungsmarkt nach § 201a des Baugesetzbuchs
- Baden-Württemberg -

Vom 19. Juli 2022
(GBl. Nr. 25 vom 22.07.2022 S. 376)

Auf Grund von § 201a des Baugesetzbuchs in der Fassung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3635), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4147, 4151) geändert worden ist, wird verordnet:

Die Städte und Gemeinden Backnang, Bad Bellingen, Bad Krozingen, Badenweiler, Balgheim, Bietigheim-Bissingen, Bodelshausen, Breisach am Rhein, Bretten, Bubsheim, Büsingen am Hochrhein, Denkendorf, Denzlingen, Dettingen an der Erms, Ditzingen, Eichstetten am Kaiserstuhl, Eigeltingen, Eislingen/Fils, Emmendingen, Eningen unter Achalm, Esslingen am Neckar, Ettlingen, Fellbach, Filderstadt, Fischingen, Freiburg im Breisgau, Friedrichshafen, Grenzach-Wyhlen, Güglingen, Gundelfingen, Hartheim am Rhein, Heidelberg, Heilbronn, Heimsheim, Kandern, Kappel-Grafenhausen, Karlsruhe, Kehl, Kernen im Remstal, Kirchheim unter Teck, Kirchzarten, Konstanz, Kornwestheim, Lahr/Schwarzwald, Lauchringen, Leinfelden-Echterdingen, Leonberg, Lörrach, Ludwigsburg, Mannheim, March, Meißenheim, Merzhausen, Möglingen, Müllheim, Neckarsulm, Neuenburg am Rhein, Neuried, Nürtingen, Offenburg, Pliezhausen, Radolfzell am Bodensee, Reichenau, Remseck am Neckar, Reutlingen, Rheinfelden (Baden), Riegel am Kaiserstuhl, Rümmingen, Schallbach, Schallstadt, Sindelfingen, Singen (Hohentwiel), St. Blasien, Staufen im Breisgau, Stuttgart, Tübingen, Überlingen, Ulm, Umkirch, Waiblingen, Waldkirch, Wannweil, Weil am Rhein, Weingarten, Weinheim, Weinstadt, Wendlingen am Neckar, Wernau (Neckar) und Winnenden sind Gebiete mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Sinne von § 201a des Baugesetzbuchs.

Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2026 außer Kraft.

Mit dem Gesetz zur Mobilisierung von Bauland ( Baulandmobilisierungsgesetz) vom 14. Juni 2021 (BGBl. I S. 1802) wurde § 201a in das BauGB eingefügt. Danach sind die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung Gebiete zu bestimmen, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. In solchermaßen bestimmten Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten wird nach § 201a Satz 2 BauGB die Anwendbarkeit verschiedener Instrumente zur Erleichterung und Förderung des Wohnungsbaus eröffnet. Dazu zählen im Einzelnen die Möglichkeit zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechts an bestimmten brachliegenden oder unbebauten Grundstücken ( § 25 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 BauGB), die erleichterte Befreiung von Festsetzungen eines Bebauungsplans ( § 31 Absatz 3 BauGB) sowie die erweiterte Anwendbarkeit des Baugebots zugunsten von Wohnbebauung ( § 175 Absatz 2 Satz 2, § 176 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 BauGB).

Zur Erleichterung des Wohnungsbaus soll in Baden-Württemberg von der Verordnungsermächtigung des § 201a Satz 1 BauGB Gebrauch gemacht und in § 1 der räumliche Geltungsbereich sowie in § 2 die Geltungsdauer der Rechtsverordnung festgelegt werden. Ziel der Rechtsverordnung ist es, in den betroffenen Städten und Gemeinden die Anwendung der angeführten baurechtlichen Instrumente als eine temporäre Maßnahme zu ermöglichen, um die Städte und Gemeinden bei der Aktivierung von Bauland und der Schaffung zusätzlichen, insbesondere bezahlbaren Wohnraums zu unterstützen. Der Erlass der Verordnung ist aufgrund des in den betroffenen Kommunen besonders angespannten Wohnungsmarktes insbesondere im Hinblick auf Mietwohnungen erforderlich.

Durch die Anwendung der erweiterten kommunalen Handlungsinstrumente soll die Schaffung neuen Wohnraums erleichtert und dadurch im Ergebnis auch der Bestand an Mietwohnungen innerhalb der festgelegten Gebietskulisse erhöht werden. Die Verordnung nach § 201a BauGB ist damit eine notwendige Ergänzung zu den bereits geltenden wohnungspolitischen Maßnahmen, um der angespannten Wohnungsmarktlage in Baden-Württemberg entgegenzuwirken.

In der Verordnung werden die 89 Städte und Gemeinden benannt, die als Gebiete klassifiziert sind, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, also ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt. Dabei wurden die Daten und Erkenntnisse herangezogen, die im Zusammenhang mit dem Erlass der Mietpreisbegrenzungsverordnung Baden-Württemberg vom 6. Oktober 2020 (GBl. S. 803) auf der Grundlage von § 556d des Bürgerlichen Gesetzbuchs ( BGB) in der Fassung vom 19. März 2020 erhoben wurden, da die Tatbestandsvoraussetzungen für deren Erlass identisch mit denen nach § 201a BauGB sind. In der Begründung werden insbesondere die Indikatoren, die auf einen angespannten Wohnungsmarkt in den betroffenen Kommunen hinweisen, sowie deren Bewertung durch die Landesregierung aufgeführt.

In der Anlage 1 zur Begründung ist die Gesamtübersicht zum Ergebnis der Indikatoren, in den Anlagen 2 bis 6 zur Begründung sind die jeweiligen Einzeldaten zu den fünf Indikatoren für die 89 Städte und Gemeinden dargestellt.

Entsprechend der bundesgesetzlichen Ermächtigung in § 201a Satz 5 BauGB ist die Geltungsdauer der Rechtsverordnung befristet bis zum 31. Dezember 2026.

Alternativen, mit denen die Regelungsziele in gleicher Weise erreicht werden können, sind nicht ersichtlich.

Bei Anwendung der erweiterten kommunalen Handlungsinstrumente ist innerhalb der festgelegten Gebietskulisse damit zu rechnen, dass die Schaffung von neuem Wohnraum erleichtert und dadurch im Ergebnis auch der Bestand an Wohnungen erhöht und der angespannte Wohnungsmarkt entlastet werden kann.

Die Regelung ist unter dem Gesichtspunkt wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und sozialer Verantwortung nachhaltig. Insbesondere erleichtert sie in den Gebieten, in denen die Verordnung nach § 201a BauGB gilt, die Schaffung lebenswerter Wohnbedingungen sowie die soziale Teilhabe auch einkommensschwächerer Bevölkerungsschichten.

V. Kosten für die öffentlichen Haushalte und für Private, Erfüllungsaufwand

Durch die Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch die vorliegende Landesverordnung ergeben sich keine Kosten für die öffentlichen Haushalte und kein Erfüllungsaufwand. Rechtsfolge der Gebietsbestimmung ist die dargestellte Erweiterung bereits bislang bestehender kommunaler Handlungsinstrumente, die eine Mobilisierung von Bauland und Schaffung zusätzlichen Wohnraums bewirken sollen und über deren Anwendung die jeweiligen Kommunen eigenverantwortlich nach eigenem Ermessen entscheiden. Die Prüfung von Befreiungsanträgen obliegt auch weiterhin den zuständigen Baurechtsbehörden und führt zu keinem Mehraufwand.

Mit dem Baulandmobilisierungsgesetz wurde § 201a in das BauGB eingefügt. Gemäß § 201a Satz 1 BauGB sind die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung Gebiete zu bestimmen, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. In solchermaßen bestimmten Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten wird nach § 201a Satz 2 BauGB die Anwendbarkeit verschiedener kommunaler Handlungsinstrumente zur Erleichterung und Förderung des Wohnungsbaus eröffnet. Dazu zählen im Einzelnen die Möglichkeit zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechts an bestimmten brachliegenden oder unbebauten Grundstücken ( § 25 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 BauGB), die erleichterte Befreiung von Festsetzungen eines Bebauungsplans ( § 31 Absatz 3 BauGB) sowie die erweiterte Anwendbarkeit des Baugebots zugunsten von Wohnbebauung ( § 175 Absatz 2 Satz 2, § 176 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 BauGB).

Mit der vorliegenden Verordnung werden die Gebiete mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Sinne von § 201a BauGB bestimmt und den Städten und Gemeinden innerhalb der Gebietskulisse die Anwendung der genannten bauplanungsrechtlichen Handlungsinstrumente ermöglicht, die auf Erleichterungen bei der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum ausgerichtet sind. Die Verordnung nach § 201a BauGB ist damit eine notwendige Ergänzung der in Baden-Württemberg bereits geltenden wohnungspolitischen Maßnahmen.

Entsprechend der bundesgesetzlichen Bestimmung des § 201a Satz 5 BauGB tritt die Rechtsverordnung mit Ablauf des 31. Dezember 2026 außer Kraft.

Gemäß § 201a Satz 3 BauGB liegt ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.

§ 201a Satz 6 und 7 BauGB normieren zudem eine Begründungspflicht für die jeweiligen Landesverordnungen. Aus der Begründung muss sich ergeben, auf Grund welcher Tatsachen ein Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt. Dazu ist eine sorgsame Prüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit bei der Bestimmung der Gebiete notwendig.

III. Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten in Baden-Württemberg

Einholung eines Gutachtens zur Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten in Baden-Württemberg

Für den Erlass der landesrechtlichen Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit Begrenzung der zulässigen Miethöhe bei Mietbeginn vom 6. Oktober 2020 (Mietpreisbegrenzungsverordnung) auf der Grundlage von § 556d BGB wurde ein externes Gutachten an das F+B-Institut Forschung und Beratung für Immobilien, Wohnen und Umwelt GmbH (F+B) in Auftrag gegeben, um die Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten in Baden-Württemberg zu bestimmen.

Die gesetzlichen Kriterien für die Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten nach § 201a Satz 3 und 4 BauGB sind identisch mit den Kriterien für die Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten, wie sie nach § 556d Absatz 2 Satz 2 und 3 BGB für die Mietpreisbegrenzungsverordnung gelten. Für den Erlass der Rechtsverordnung nach § 201a BauGB können daher die Daten und Erkenntnisse herangezogen werden, die im Zusammenhang mit dem Rechtssetzungsverfahren nach § 556d BGB gewonnen wurden, und dieser auch dieselbe Gebietskulisse von 89 Städten und Gemeinden zugrunde gelegt werden. Das Gutachten sowie die Einzeldaten aller Städte und Gemeinden zu den verwendeten Indikatoren sind im Internetauftritt des Ministeriums für Landesentwicklung und Wohnen unter https://mlw.baden-wuerttemberg.de/ abrufbar.

Zur Ermittlung der angespannten Wohnungsmärkte hat das F+B-Institut die im Gesetz genannten vier Kriterien durch fünf Indikatoren präzisiert, die sachlich zur Bestimmung der Anspannung des Wohnungsmarkts geeignet sind und neben Nachfrage-, Angebots- und Marktkriterien auch auf ökonomische Indikatoren abstellen. Sie werden dadurch messbar und beurteilbar.

Relevant war zudem, wann die jeweiligen Kriterien des § 556d Absatz 2 Satz 3 BGB - und dementsprechend § 201a Satz 4 BauGB - zur Annahme eines angespannten Wohnungsmarkts erfüllt sind. Nach dem Wortlaut von des § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 1 BGB ist für die Annahme des Kriteriums ein im Vergleich zum bundesweiten Durchschnitt ≫deutlich stärkerer≪ Anstieg der Mieten in der Gemeinde erforderlich. Im Hinblick darauf ist maßgeblich, welches Ausgangsniveau vorlag und welche (absolute) Änderung eingetreten ist. Auch der Wortlaut des § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 2 BGB fordert ein ≫deutliches Übersteigen der bundesweiten Mietbelastung≪. Nach § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 3 BGB ist ein Wachstum der Wohnbevölkerung erforderlich, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird. Bei diesem Kriterium ist es ausreichend, wenn das Wachstum der Bevölkerung auch nur geringfügig über der Neubautätigkeit liegt. Gemäß § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 4 BGB muss ein geringer Leerstand bei großer Nachfrage vorliegen. Ein geringer Leerstand wird in der Fachwissenschaft angenommen, wenn der Leerstand unter 3 Prozent sinkt (Fluktuationsreserve). Eine große Nachfrage liegt vor, wenn diese Fluktuationsreserve von 3 Prozent unterschritten wird.

Als Indikatoren wurden deshalb der Wohnungsversorgungsgrad, die Wohnungsversorgung für Neubürger, die Mietbelastungsquote (Bruttowarm), die Höhe und Entwicklung der Angebotsmieten in den letzten fünf Jahren sowie die Mietpreisdifferenz beziehungsweise alternativ die Höhe der Angebots- und Vergleichsmieten gewählt. Diese fünf Indikatoren, die im Nachfolgenden ausführlich dargestellt sind und die verschiedenen Dimensionen der Tatbestände ≫besondere Gefährdung≪ und ≫angemessene Bedingungen≪ repräsentieren, sind aus ökonomischer Sicht geeignet, jeweils bestimmte Aspekte angespannter Wohnungsmärkte zu verdeutlichen und für das Land Baden-Württemberg mit der verfügbaren Datenlage zu quantifizieren.

Als Datenmaterial wurden die vorhandenen Daten des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg, der Bundesagentur für Arbeit, der F+B-Mietdatenbanken, der Gesellschaft für Konsumforschung und des Zensus 2011 verwendet.

Zur Erfüllung eines Indikators mussten daraufhin geeignete Grenzwerte festgelegt werden, bei deren Über- oder Unterschreitung ein Indiz für einen angespannten Wohnungsmarkt angenommen werden kann. Die Indikatoren sind jedoch einzeln betrachtet nicht hinreichend, um aus ökonomischer Sicht das Vorliegen angespannter Wohnungsmärkte gesichert zu begründen. Erst im Zusammenspiel der verschiedenen Indikatoren kann die Situation örtlicher Wohnungsmärkte beurteilt werden. Um eine hinreichend begründete Feststellung der angespannten Wohnungsmärkte sicherzustellen, müssen daher mindestens vier von fünf Indikatoren bejaht werden, das heißt kumulativ bei der jeweiligen Stadt beziehungsweise Gemeinde vorliegen. Erst dann liegt ein angespannter Wohnungsmarkt vor.

In der Regelung des § 201a Satz 4 BauGB werden wie in der Regelung zur Mietpreisbremse nach § 556d Absatz 2 Satz 3 BGB die genannten Kriterien gleichwertig aufgeführt. Auch der Gesetzesbegründung ist nicht zu entnehmen, dass einem Kriterium mehr Gewicht zugemessen werden sollte als einem anderen. Aus diesem Grund konnten bei der Bestimmung eines angespannten Wohnungsmarktes die fünf Indikatoren gleich gewichtet werden.

Im Ergebnis identifiziert das Gutachten insgesamt 89 Städte und Gemeinden mit angespannten Wohnungsmärkten. Die 89 Städte und Gemeinden sind in Anlage 1 in der Übersicht dargestellt, Einzeldaten zu den fünf Indikatoren dieser 89 Städte und Gemeinden sind in Anlage 2 bis 6 enthalten.

Der Wohnungsversorgungsgrad ist ein zentraler Komplexindikator für die regionale Situation auf dem Wohnungsmarkt. Er bildet Nummer 3 der gesetzlichen Kriterien und damit die ausreichende Versorgung mit Mietwohnungen ab. Der Wohnungsversorgungsgrad ist damit das Verhältnis von Wohnungsnachfrage (Anzahl der Haushalte) unter Berücksichtigung der Fluktuationsreserve zum Wohnungsangebot (Wohnungsbestand).

Für die Wohnungsnachfrage wurden als Datengrundlage die Haushaltszahlen der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) zum Stichtag 31. Dezember 2017 unter Verwendung der Bevölkerungszahl zum Stichtag 31. Dezember 2018 herangezogen.

Beim Wohnungsangebot wurde auf die Daten der Gebäude- und Wohnungsstatistik des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg (Datenstand: 31. Dezember 2018) zurückgegriffen.

Die Fluktuationsreserve ist für das Funktionieren des Wohnungsmarktes von Relevanz und resultiert aus Leerständen, um Umzüge und Baumaßnahmen im Bestand zu gewährleisten. Die sich aus der Fachliteratur ergebende erforderliche Höhe der Fluktuationsreserve von 3 Prozent bezieht sich auf das Wohnungsangebot und wird bei der Saldierung von Angebot und Nachfrage rechnerisch zu den Haushalten hinzugezählt. Durch diese Fluktuationsreserve wird insbesondere Nummer 4 der gesetzlichen Kriterien - geringer Leerstand bei großer Nachfrage - abgedeckt.

Die Wohnungsversorgung für Neubürger bildet das Verhältnis von Wohnungsneubau zur Haushaltsentwicklung ab. Das Verhältnis von Wohnungsneubau zur Haushaltsentwicklung ist eines der im Gesetz aufgeführten möglichen Kriterien zur Identifikation von angespannten Wohnungsmärkten, wonach die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird (Kriterium Nummer 3). Zusätzlich ist dies ein wichtiger Hinweis für eine besondere Gefährdung der Versorgung mit Mietwohnungen, dass eine unzureichende Versorgung neuer Haushalte durch entsprechenden neuen Wohnraum, unter Berücksichtigung des vorhandenen Wohnungsleerstands, auch zukünftig nicht zu einer Entspannung auf dem Wohnungsmarkt führen wird.

Die ≫neue Wohnungsnachfrage≪ stellt die zusätzliche Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt resultierend aus einer positiven Haushaltsentwicklung dar und wurde aus der Differenz der Haushaltszahlen der GfK im Jahr 2013 zum Jahr 2018 ermittelt.

Das ≫neue Wohnungsangebot≪ bildet die Wohnungsbestandsentwicklung im Zeitraum von 2013 bis einschließlich 2018 in einer Gemeinde ab und wurde aus der Differenz aus dem Wohnungsangebot 2013 und 2018 ermittelt. Als Datengrundlage dienen die Daten der Gebäude- und Wohnungsstatistik des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg (Datenstand 31. Dezember 2012 und 31. Dezember 2018).

Bei der Stichtagsberechnung zur Entwicklung der Wohnungsversorgung ist die Einbeziehung des Wohnungsleerstands und der Fluktuationsreserve in Höhe von 3 Prozent notwendig, um die tatsächliche Wohnungsversorgung auf den regionalen Wohnungsmärkten abzubilden. Bei der Wohnungsbestandsentwicklung sind daher nicht nur die Wohnungen, die aufgrund Neubautätigkeit hinzukommen, sondern auch die Wohnungen, die im Jahr 2013 leer standen, zu berücksichtigen. Die Fluktuationsreserve ist dagegen vom Wohnungsbestand abzuziehen.

Die Mietbelastungsquote bildet das Verhältnis von verfügbarem Nettoeinkommen zur Bruttowarmmiete ab. Der Indikator gibt Aufschluss darüber, wie stark die Haushalte durch die Wohnkosten belastet werden und wie viel Einkommen nach den Mietzahlungen für den Lebensunterhalt zur Verfügung steht. Er deckt damit das gesetzliche Kriterium Nummer 2 ab. Die Bruttowarmmiete setzt sich aus der Nettokaltmiete, den Betriebskosten und den Heiz- und Warmwasserkosten zusammen. Kosten für Heizung und Warmwasser sind wichtige Faktoren bei der Betrachtung der Mietsituation. Deswegen wurde die Warm- und nicht die Kaltmiete zugrunde gelegt. Danach wird die durchschnittliche Wohnungsfläche mit der durchschnittlichen Bruttowarmmiete multipliziert, auf das Jahr hochgerechnet und anschließend mit dem Haushaltseinkommen ins Verhältnis gesetzt.

Für die Nettokaltmiete wurden die Angebotsmieten pro Quadratmeter aus dem F+B-Datenbestand aus den Jahren 2017/2018 zugrunde gelegt, der auf einer umfassenden Auswertung der Wohnungsinserate für vermietete Wohnungen in den einzelnen Städten und Gemeinden beruht. In einem mehrstufigen Verfahren wurden zunächst die Angebotsmieten für verschiedene Wohnungsgrößen (bis 45 Quadratmeter, 45 Quadratmeter bis 75 Quadratmeter und größer als 75 Quadratmeter) ermittelt, die dann anhand der regionalen Verteilung des Wohnungsbestands nach Größenklassen auf der Grundlage des Zensus gewichtet wurden.

Die kalten Betriebskosten und die Kosten für Heizung und Warmwasser weisen deutliche regionale Unterschiede auf. Daher wurden hierfür regionalisierte Daten auf der Grundlage einer Auswertung der Sozialstatistik nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch verwendet, die für jeden Stadt- und Landkreis tatsächliche Kosten ausweist.

Für das Haushaltseinkommen wurde auf die aktuellen Kaufkraftdaten der GfK aus dem Jahr 2019 zurückgegriffen. Die Daten liegen für alle Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg vor und bilden das Haushaltseinkommen ab.

d) Indikator 4: Höhe und Entwicklung der Angebotsmieten 2012/2013 bis 2017/2018

Hier wird, wie gesetzlich in Nummer 1 normiert, auf den deutlichen Anstieg der Mieten, genauer auf die Entwicklung der Angebotsmieten in den letzten fünf Jahren sowie alternativ auf die absolute Höhe der Angebotsmiete, abgestellt. Die Alternative war deswegen erforderlich, da ansonsten Gebiete mit hohen Ausgangsniveaus von Angebotsmieten, die mit Blick auf das verfügbare Einkommen nur noch geringe Steigerungen zulassen, nicht adäquat berücksichtigt werden.

Die Angebotsmieten basieren auf den Angebotsdaten der ImmoDaten GmbH, die von F+B seit dem Jahr 2005 aufbereitet werden. Für die Auswertung wurden die Wohnungsinserate für vermietete Wohnungen in Ein-, Zwei- und Mehrfamilienhäusern der Jahre 2012, 2013, 2017 und 2018 herangezogen. Die fehlenden Mietwerte bei Städten und Gemeinden mit weniger als zehn Inseraten wurden mit Hilfe eines bewährten Schätzverfahrens ermittelt. Als Schätzgrundlage wurden die aktuellen Wohngeld-Mietenstufen, der Bevölkerungstand 2017, die Bevölkerung im Alter von 25 bis 29 Jahren, die Kaufkraft 2017 sowie die Miethöhen der drei Wohnungsgrößenklassen bis 45 Quadratmeter, 45 Quadratmeter bis 75 Quadratmeter und mehr als 75 Quadratmeter herangezogen. Im Ergebnis lag für jede Stadt und Gemeinde in Baden-Württemberg für die Jahre 2012/2013 und 2017/2018 für jeden Teilmarkt der Wohnungsgrößen (bis 45 Quadratmeter, 45 Quadratmeter bis 75 Quadratmeter und größer als 75 Quadratmeter) eine Angebotsmiete vor.

e) Indikator 5: Mietpreisdifferenz sowie absolute Höhe der Angebots- und Vergleichsmieten

Bei der Mietpreisdifferenz wird die Differenz zwischen Bestandsmietverträgen (Vergleichsmieten) und Angebotsmieten für Neuverträge ermittelt. Die Mietpreisdifferenz ist also Ausdruck des Verhältnisses von Bestandsmieten zu Neumieten. Hohe Differenzen weisen auf an gespannte Wohnungsmärkte hin. Dies ist ein ergänzender Indikator für das gesetzliche Kriterium Nummer 1.

Alternativ wird auf die absolute Höhe der Angebots- und Vergleichsmieten abgestellt, da ansonsten Gebiete mit hohen Ausgangsniveaus von Angebots- und Vergleichsmieten nicht adäquat berücksichtigt werden. Die Angebotsmieten, Stand 2018, werden aus der Auswertung der angebotenen Mietwohnungen aus der Datenbank der ImmoDaten GmbH ermittelt.

Die Höhe der Vergleichsmiete wird anhand der vorliegenden Mietspiegel differenziert nach Baualtersklassen für eine Normalwohnung mittlerer Größe (65 Quadratmeter) ermittelt, wobei regionalisiert eine Gewichtung der baualtersspezifischen Mietwerte auf Basis der örtlichen Wohnungsstruktur anhand einer Fortschreibung auf Basis des Zensus 2011 und des Neubaus erfolgt. Bei Fehlen eines Mietspiegels wird ein bewährtes Schätzmodell angewandt, das insoweit auch die Ermittlung einer belastbaren durchschnittlichen Vergleichsmiete ermöglicht.

Bei den Angebotsmieten handelt es sich um die Nettokaltmieten angebotener Mietwohnungen mit einer Wohnungsgröße von 45 Quadratmeter bis 75 Quadratmeter der Jahre 2017/2018. Die Höhe der Angebotsmiete wird dabei lediglich für diese Wohnungsgrößen ermittelt, denn eine entsprechende landesweite Datenbasis für die Vergleichsmieten gibt es nicht unterteilt nach Wohnungsgrößen, sondern nur nach Baualtersklassen.

Die Festlegung der Grenzwerte bedeutet, wie hoch ein Wert sein muss, damit für den Indikator ein Indiz auf einen angespannten Wohnungsmarkt angenommen werden kann. Hierdurch werden die einzelnen Indikatoren miteinander vergleichbar.

Alternativ wird die absolute Miethöhe der Angebots- und Vergleichsmieten 2018 mit den jeweiligen Landesdurchschnittswerten in Höhe von 9,61 Euro pro Quadratmeter (Angebotsmiete) beziehungsweise von 7,03 Euro pro Quadratmeter (Vergleichsmiete) verglichen. Liegt die absolute Höhe der Angebotsmieten in der hier zugrundeliegenden Wohnungsgröße zwischen 45 Quadratmeter und 75 Quadratmeter unter dem Landesdurchschnitt von 9,61 Euro pro Quadratmeter, wird hilfsweise auf die absolute Höhe der Angebotsmiete im Gesamtmarkt beim Indikator 4 zurückgegriffen, die insoweit aussagekräftiger ist. Liegt die absolute Höhe sowohl der Angebots- als auch der Vergleichsmieten der jeweiligen Stadt oder Gemeinde über der durchschnittlichen Miethöhe, ist dies ein Indiz für einen angespannten Wohnungsmarkt.

Im Ergebnis kann für 89 Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg ein angespannter Wohnungsmarkt nachgewiesen werden. Bei 31 Städten und Gemeinden weisen alle fünf Indikatoren auf einen angespannten Wohnungsmarkt hin. Bei den übrigen Städten und Gemeinden sind mindestens vier der fünf Indikatoren erfüllt.

Die Methodik der Gutachter sowie die Auswahl und Gewichtung der Indikatoren sind plausibel und aussagekräftig. Der Empfehlung des F+B-Gutachtens zur Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungs-

märkten wird nach Bewertung durch die Landesregierung vollumfänglich gefolgt; die auf Grundlage von § 556d BGB festgelegte Gebietskulisse soll nach dem Willen der Landesregierung auch für den Erlass der Rechtsverordnung nach § 201a BauGB herangezogen werden.

Das Gutachten hat zu Recht die Gemeindeebene als Analyserahmen zugrunde gelegt, insbesondere auch weil die Gemeindeverteilung in Baden-Württemberg äußerst kleinteilig ist. Eine Differenzierung unterhalb der Gemeindeebene ist deshalb sachlich nicht geboten. Zudem stehen unterhalb der Gemeindeebene keine landesweit vergleichbaren Daten für die Untersuchung von Gemeindeteilen bezüglich der Indikatoren zur Verfügung.

Auch wenn Mietspiegel nur in bestimmten Städten und Gemeinden vorhanden sind, begegnet die Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete in den Kommunen, die in die Gebietskulisse aufgenommen wurden, keinen Bedenken. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18, Rn. 58, zur Landesverordnung in Berlin ist grundsätzlich auch der Erlass der Mietpreisbegrenzungsverordnung in den Gebieten zulässig, in denen kein (qualifizierter) Mietspiegel vorliegt, weil die Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete auch auf andere Weise möglich ist. Entscheidend ist daher nicht, ob in der jeweiligen Stadt oder Gemeinde ein Mietspiegel erstellt wurde, sondern ob ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt. Der Landesverordnungsgeber ist hierbei nach Artikel 3 des Grundgesetzes (GG) in der Fassung vom 27. Oktober 1994 zur Gleichbehandlung der Einwohner in allen Städten und Gemeinden Baden-Württembergs verpflichtet. Die Mieterinnen und Mieter in Städten und Gemeinden ohne Mietspiegel sind nicht weniger schutzwürdig als die Mieterinnen und Mieter in Städten und Gemeinden mit Mietspiegel, zumal die Entscheidung über die Erstellung eines Mietspiegels im kommunalen Ermessen liegt.

Das Gutachten hat sich deshalb bei Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete nicht auf die Städte und Gemeinden beschränkt, die einen Mietspiegel veröffentlicht haben. Für die übrigen Städte und Gemeinden erfolgte eine Schätzung auf Basis eines seit Jahren bewährten Schätzmodells (multivariable Regressionsschätzung mit Dummy-Variablen). Bei diesem Schätzmodell wurden folgende Parameter verwendet: Mietenstufen, Bodenrichtwert, Bevölkerung 2017, Bevölkerung der Altersgruppe 25 bis 29 Jahre. Nach Abschluss der Schätzung lagen für alle Städte und Gemeinden Mietwerte vor. Zur Bildung einer durchschnittlichen Vergleichsmiete erfolgte eine Gewichtung der baualtersspezifischen Mietwerte auf Basis der örtlichen Wohnungsstruktur nach Baualter.

Die Mieten der kommunalen Wohnungsunternehmen und der Genossenschaften konnten aus Gründen der Datenqualität in dem Gutachten nicht berücksichtigt werden. Diese Daten standen nicht flächendeckend zur Verfügung und konnten auch nicht zweifelsfrei einer bestimmten Stadt oder Gemeinde zugeordnet werden. Außerdem hat die Besorgnis bestanden, dass diese Daten teilweise doppelt einfließen würden, weil sie auch in der Auswertung der entsprechenden Print- und Onlinemedien mitenthalten sind (Gefahr von Dubletten).

Die Verwendung des Indikators der Bruttowarmmiete statt der Nettokalt- oder auch Bruttokaltmiete ist sachlich begründet. Die Bruttowarmmiete inkludiert die Heizkosten und somit einen weiteren Hauptbestandteil der Wohnkosten für Mieterinnen und Mieter. Damit wird die Gesamtbelastung für die Mieterinnen und Mieter nachvollziehbar dargestellt. Zudem stellt dies eine Fortführung der Methodik dar, die bereits für die Mietpreisbegrenzungsverordnung Baden-Württemberg vom 29. September 2015 (GBl. 2015, S. 852) verwendet wurde. Auch hier ist die Bruttowarmmiete für den Indikator der Warmmietenbelastungsquote verwendet worden.

Für die Gebietskulisse der Mietpreisbegrenzungsverordnung Baden-Württemberg vom 29. September 2015 wurden seinerzeit nur die Indikatoren Wohnungsversorgungsgrad und Mietbelastungsquote (Warmmietenbelastungsquote) zugrunde gelegt, die kumulativ erfüllt sein mussten. Die Ergänzung um drei weitere Indikatoren und die Festlegung, dass von den fünf Indikatoren mindestens vier erfüllt sein müssen, damit der Tatbestand des angespannten Wohnungsmarkts erfüllt ist, ist sachgerecht und gut begründet. Insbesondere folgt diese Methodik enger der beispielhaften Aufzählung geeigneter Kriterien gemäß § 556d Absatz 2 Satz 3 BGB.

Der Vorschlag der Gutachter zur Festlegung der Grenzwerte erfolgt anhand des Landesdurchschnitts. Dies ist sachgerecht und stellt zur Mietbelastungsquote eine Fortführung der Methodik zur Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 29. September 2015 dar.

Nach dem Wortlaut des gesetzlichen Kriteriums des § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 1 BGB zur Mietenentwicklung ist für die Annahme des Kriteriums ein im Vergleich zum bundesweiten Durchschnitt deutlich stärkerer Anstieg der Mieten in der Gemeinde erforderlich. Davon ist jedenfalls bei einer Mietensteigerung von mehr als 10 Prozent über dem Bundesdurchschnitt auszugehen.

Durchschnittlich wurde im Rahmen der Datenanalyse eine Mietpreisentwicklung von 25,4 Prozent in Baden-Württemberg festgestellt. Die durchschnittliche Mietenentwicklung in den letzten fünf Jahren in Deutschland weist dagegen nur eine Steigerung von knapp 12 Prozent auf. Mit Blick hierauf wurde nicht auf den Bundesdurchschnitt plus x Prozent, sondern auf den Landesdurchschnitt abgestellt, der um 13,4 Prozent über dem Bundesdurchschnitt liegt.

Nach dem Wortlaut des gesetzlichen Kriteriums des § 556d Absatz 2 Satz 3 Nummer 2 BGB ist zudem ein deutliches Übersteigen der bundesweiten Mietbelastungsquote erforderlich. Davon ist jedenfalls bei einer

Mietbelastungsquote von mehr als 5 Prozent über dem Bundesdurchschnitt auszugehen.

Zudem wurden schärfere Differenzierungen regionaler Daten, die 2015 noch als landesweiter Durchschnitt verwendet wurden, vorgenommen, zum Beispiel hinsichtlich der Nebenkosten im Rahmen der Bruttowarmmiete zur Berechnung der Mietbelastungsquote, hinsichtlich der durchschnittlichen Wohnungsgröße der jeweiligen Stadt beziehungsweise Gemeinde und bezüglich des qualifizierten Schätzverfahrens für kleinere Städte und Gemeinden, in denen kein Mietspiegel und auch keine statistisch ausreichende Anzahl von Wohnungsangeboten zur Ermittlung der Vergleichs- und Angebotsmieten zur Verfügung stand.

Zum Indikator 4 - Höhe und Entwicklung der Angebotsmieten 2012/2013 bis 2017/2018 - wurde in einem ersten Schritt zunächst nur die Entwicklung der Angebotsmieten zwischen 2012/2013 und 2017/2018 ermittelt. Dies würde allerdings dazu führen, dass teilweise Gemeinden mit einer hohen Ausgangsmiete 2012/2013, die bis 2017/2018 keine erhebliche Steigerungsrate aufweisen, nicht als angespannter Wohnungsmarkt identifiziert werden, obwohl die Mieten 2012/2013 und 2017/2018 jeweils weit über dem Landesdurchschnitt liegen. Daher wurde seitens der Gutachter als Alternativindikator die absolute Miethöhe ergänzt, denn auch ein hohes Mietniveau als solches ist ein wichtiger Indikator für eine Anspannungssituation auf dem Wohnungsmarkt. Dies kann in Einzelfällen vermeiden, dass in einer Stadt eine Anspannung verneint, in den Umlandgemeinden dagegen bejaht würde. Die Anwendung des Alternativindikators kann dazu führen, dass großräumig Städte und umliegende Ballungsräume eine gleiche Bewertung erfahren.

Entsprechend aus denselben nachvollziehbaren Gründen wurde zum Indikator Mietpreisdifferenz ein Alternativindikator zur Miethöhe ergänzt.

Das Ergebnis einer Gebietskulisse von 89 Städten und Gemeinden ist plausibel und bildet die Entwicklung der Wohnungsmärkte in Baden-Württemberg realistisch ab. Es wird festgestellt, dass die genannten Städte und Gemeinden Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten im Sinne von § 201a BauGB sind.

Die Rechtsverordnung nach § 201a BauGB ist eine notwendige Ergänzung zu den bereits geltenden wohnungspolitischen Maßnahmen, die von der Landesregierung ergriffen wurden, um der angespannten Wohnungsmarktlage in Städten und Gemeinden in Baden-Württemberg entgegenzuwirken.

In § 1 sind die 89 Städte und Gemeinden aufgeführt, die nach der Untersuchung des F+B-Instituts Gebiete sind, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, mithin ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt. Nach § 201a Satz 6 und 7 BauGB ist für die Verordnung eine Begründung erforderlich, aus der sich ergeben muss, auf Grund welcher Tatsachen in Bezug auf die jeweilige Stadt oder Gemeinde ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt vorliegt. Mit Blick auf die eigentumsrechtliche Beschränkung, die sich bei Anwendung der Neuregelung ergeben kann, besteht ein besonderes Begründungserfordernis; insbesondere muss die Begründung nachprüfbare Tatsachen für die Festlegung der Gebietskulisse liefern.

Das F+B-Gutachten bildet die Grundlage für die Bewertung der Frage angespannter Wohnungsmärkte in den Städten und Gemeinden und kann aufgrund der identischen Tatbestandsvoraussetzungen in § 556d BGB und § 201a BauGB auch für den Erlass der Rechtsverordnung nach § 201a BauGB herangezogen werden. In der Anlage 1 ist eine Übersicht der betroffenen Städte und Gemeinden und dem Ergebnis der Indikatorenprüfung, in den Anlagen 2 bis 6 sind dazu für jede Stadt und Gemeinde, deren Wohnungsmarkt als angespannt gilt, die Einzelergebnisse zu den Indikatoren dargestellt.

Die Bestimmung regelt das Inkrafttreten und das Außerkrafttreten der Rechtsverordnung. Die bundesgesetzliche Ermächtigung in § 201a Satz 5 BauGB sieht eine maximale Geltungsdauer der Verordnung bis zum Ablauf des 31. Dezember 2026 vor. Dieser zeitliche Rahmen wird vollständig ausgeschöpft.

Die Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2026 berücksichtigt die langfristige Entwicklung der Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen sowie den Zeitbedarf der Gemeinden bei der Bauleitplanung und der Anwendung der übrigen genannten städtebaulichen Instrumente. Zugleich wird sichergestellt, dass die Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten nur so lange erfolgt, wie sie als Grundlage der baurechtlichen Instrumente zur Schaffung von Wohnraum und Mobilisierung von Bauland erforderlich ist.