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BPD - Bauprüfdienst 2023-1
Bauordnungsrechtliche Zuständigkeiten auf Bahnflächen
- Hamburg -
Vom 05. Februar 2023
(Quelle: https://www.hamburg.de/ vom 02.02.2023)
1 Gegenstand des Bauprüfdienstes
Die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von Anlagen auf Bahnflächen berührt die Belange des Bauordnungs- und des Bahnrechts. Vor Einleitung eines Baugenehmigungsverfahrens hat die Bauaufsichtsbehörde grundsätzliche Verfahrensfragen zu klären. Der Bauprüfdienst erläutert,
Eine Vorabfestlegung, welches Vorhaben auf Bahnflächen einem bauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahren bzw. einem bahnrechtlichen Verfahren mit Konzentrationswirkung unterliegt, ist nicht möglich, weil die Menge der denkbaren Einzelfallkonstellationen den Rahmen dieses BPD sprengen würde.
Die Aussagen zum Baugenehmigungsverfahren gelten sinngemäß für das Vorbescheids- und Zustimmungsverfahren ( §§ 63, 64 HBauO) sowie für die Erteilung von Auskünften und die Beratung von künftigen Antragstellenden vor Einreichung eines Antrages ( § 25 HmbVwVfG).
2 Berücksichtigte Änderungen
Der BPD 4/1999 ist nicht mehr anzuwenden. Sein Inhalt wurde mit diesem BPD vollständig überarbeitet.
3 Rechtsgrundlagen
3.1 Bauordnungsrecht
3.2 Bahnrecht
4 Begriffe
4.1 Bahnanlagen
Bahnanlagen im Sinne dieses BPD sind Betriebsanlagen der Eisenbahnen ( § 2 AEG, § 4 EBO) und Hoch- und Untergrundbahnen, wie z.B. U-Bahnen ( § 4 PBefG). Hierzu zählen insbesondere die Schienenwege, Gleisanlagen, Betriebsstromleitungen, Stromschienen, Oberleitungen, Oberleitungsmasten, Betriebsleit- und Sicherheitssysteme, Funkanlagen, der lichte Raum über, neben und unter den Gleisanlagen, Bahnkörper, Dämme, Durchlässe, Stützmauern, Tunnelbauwerke, Brücken, Fundamente, Bahnhöfe, Betriebsgebäude, Wartungshallen, Werkstätten, Anlagen, die den Zu- und Abgang ermöglichen, Stellwerke, Abfertigungs- und Verladeeinrichtungen. Zu den Bahnanlagen zählen auch die dem Betrieb des Schienenverkehrs zugeordneten Anlagen, wie Serviceeinrichtungen in Bahnhöfen.
4.2 Bauaufsichtsbehörden
Die Bauaufsichtsbehörden 1 führen die Baugenehmigungsverfahren auf der Grundlage der HBauO durch. Sie sind zuständig für die Prüfung der materiellen bauordnungsrechtlichen Anforderungen im Baugenehmigungsverfahren oder in anderen Zulassungsverfahren mit Konzentrationswirkung (Vergleiche § 59 Abs. 1 S. 2 HBauO), an denen sie von anderen Behörden und Stellen beteiligt werden.
5 Anwendung der HBauO
5.1 Bahnanlagen, die nicht der HBauO unterliegen
Die HBauO gilt für bauliche Anlagen. Sie ist jedoch, mit Ausnahme von Gebäuden, nicht anzuwenden auf Anlagen des öffentlichen Verkehrs einschließlich Zubehör, Nebenanlagen und Nebenbetrieben und insoweit nicht auf Betriebsanlagen von Hoch- und Untergrundbahnen (die der allgemeinen Beförderung von Personen dienen) und Eisenbahnen (die der allgemeinen Beförderung von Personen oder Gütern dienen), einschließlich deren Zubehör, Nebenanlagen und Nebenbetrieben ( § 1 Abs. 2 Nr. 1 HBauO). Zu den Betriebsanlagen zählen damit nicht nur Anlagen, die die unmittelbare Verkehrsfunktion der Bahnen gewährleisten, wie Schienenanlagen und Haltestellen, sondern auch solche, die überwiegend der Erfüllung der Aufgaben des Bahnverkehrs dienen, wie z.B. Gerätehöfe und Lagerplätze.
Für Bahnanlagen die keine Gebäude sind, hat die Bauaufsichtsbehörde deshalb niemals ein bauordnungsrechtliches Verfahren durchzuführen, d. h. weder ein Genehmigungsverfahren ( §§ 61, 62 HBauO) noch ein Verfahren zur Herstellung ordnungsgemäßer Zustände ( § 76 HBauO).
Sofern Bahnanlagen die keine Gebäude sind, in einem bahnrechtlichen Zulassungsverfahren geprüft werden (siehe Nr. 6), ist eine Beteiligung der Bauaufsichtsbehörde zur Prüfung des Bauordnungsrechts nicht erforderlich, da auf sie die HBauO nicht anwendbar ist.
5.2 Bahnanlagen die als Gebäude der HBauO unterliegen
Bahnanlagen die Gebäude im Sinne von § 2 Abs. 2 HBauO sind, bleiben dem Bauordnungsrecht stets unterworfen, z.B. über- und unterirdische Bahnhöfe, Reparaturwerkstätten, Wartungshallen, Wärter- und Stellwerksgebäude. Hierzu zählen auch Gebäude, die zwar für den Betrieb des Schienenverkehrs nicht zwingend erforderlich, ihm aber verkehrsüblicherweise zugeordnet sind und ihm in diesem Sinne dienen, z.B. bestimmte Serviceeinrichtungen in Bahnhöfen, wie
Bloße Bahnsteigüberdachungen stellen keine Gebäude dar.
Bei Bahnanlagen die Gebäude sind, sind die materiellen Anforderungen des Bauordnungsrechts zu berücksichtigen. Allerdings erfolgt die Prüfung in der Regel nicht in einem bauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahren ( §§ 61, 62 HBauO). Bahnanlagen unterliegen dem Fachplanungsrecht, deren Zulassungsverfahren eine Konzentrationswirkung vorsehen (siehe Nr. 6).
In einem bahnrechtlichen Zulassungsverfahren mit Konzentrationswirkung, welches die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von Bahnanlagen die Gebäude sind, vorsieht, ist eine Beteiligung der zuständigen Bauaufsichtsbehörde zur Prüfung der materiellen Anforderungen des Bauordnungsrechtes erforderlich.
Aufgrund der Anwendung der HBauO auf Bahnanlagen die Gebäude sind, können die Bauaufsichtsbehörden Verfahren zur Herstellung ordnungsgemäßer Zustände ( § 76 HBauO) durchführen. Da im Geltungsbereich der bahnrechtlichen Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren ( Nr. 6) die sicherheitsrechtliche Verantwortung bei den Bahnaufsichtsbehörden liegt ( Nr. 6.2), ist vor Einleitung eines Verfahrens nach § 76 HBauO mit den Bahnaufsichtsbehörden das Vorgehen im Einzelfall abzustimmen, um Doppelanordnungen und die Kollision mit bahnrechtlichen Anforderungen zu vermeiden.
5.3 Private Bahnanlagen
Auf private Bahnanlagen (z.B. Werksbahn auf einem Industriegelände, Parkbahnen in Freizeitparks o. ä.) findet die HBauO vollumfänglich Anwendung ( §§ 1 u. 2 HBauO), also neben Gebäuden auch auf Bahnsteige und Bahndämme, (Aufschüttungen i.S.v. § 2 HBauO) usw. von privaten Werksbahnen.
6 Bahnrechtliche Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren
Gebäude, die Betriebsanlagen der Bahn sind, unterliegen dem Bahnrecht ( Nr. 3.2). Über die Zulässigkeit von Bahnanlagen ist in der Regel durch Planfeststellungsbeschluss, im Übrigen durch Plangenehmigung zu entscheiden ( §§ 18, 18b AEG, § 28 PBefG). Im Verfahren sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange zu berücksichtigen. Die bahnrechtlichen Verfahren haben damit konzentrierende Wirkung, inkludieren also auch die bauordnungsrechtlichen Anforderungen. Eine eigenständige bauordnungsrechtliche Baugenehmigung entfällt ( § 59 Abs. 1 S. 2 HBauO) mit Ausnahme des Falles, in dem auf die Durchführung eines bahnrechtlichen Zulassungsverfahrens verzichtet wird oder ein solches nicht erforderlich ist ( § 18 Abs. 1 u. 1a AEG, § 28 Abs. 1 u. 1a PBefG i. V. m. § 74 Abs. 7 HmbVwVfG).
Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren werden für Eisenbahnen des Bundes vom Eisenbahnbundesamt und für die Hafenbahn von der Behörde für Wirtschaft und Innovation durchgeführt. Für andere nichtbundeseigene Bahnen liegt die Zuständigkeit für die Durchführung von Planfeststellungsverfahren bei der Behörde für Wirtschaft und Innovation (BWI), für Plangenehmigungsverfahren sowie für Entscheidungen über den Verzicht auf Planfeststellung bei der Behörde für Verkehr und Mobilitätswende (BVM).
Die verfahrenszuständigen Behörden beteiligen die jeweils zuständigen Bauaufsichtsbehörden (siehe Nr. 4.2) zur Berücksichtigung der materiellen bauordnungsrechtlichen Anforderungen.
6.1 Bahnrechtliche Zulassungsbehörden
6.1.1 Eisenbahnen des Bundes
Zu den Eisenbahnen des Bundes gehören alle Bahnanlagen der Deutschen Bahn AG einschließlich der Bahnanlagen der S-Bahn Hamburg GmbH. Das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) ist Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsbehörde. 2
Eisenbahn-Bundesamt
Außenstelle Hamburg/Schwerin
Schanzenstraße 80
20357 Hamburg
6.1.2 Nichtbundeseigene Eisenbahnen
6.1.2.1 Hafenbahn
Die Anhörungsbehörde und Planfeststellungsbehörde für die Hafenbahn ist die
Behörde für Wirtschaft und Innovation (BWI)
Planfeststellungsbehörde
Planfeststellung Hafen, Hochwasserschutz und Gewässerausbauten - RP 1
Alter Steinweg 4
20459 Hamburg
Sie ist nicht zuständig für Plangenehmigungsverfahren und Entscheidungen über den Verzicht auf Planfeststellung. 3
6.1.2.2 Andere nichtbundeseigene Eisenbahnen (ohne Hafenbahn)
Die Anhörungsbehörde und Planfeststellungsbehörde für andere (als die Hafenbahn) nichtbundeseigene Eisenbahnen außer für Plangenehmigungsverfahren und Entscheidungen über den Verzicht auf Planfeststellung, ist die:
Behörde für Wirtschaft und Innovation (BWI) 4
Planfeststellungsbehörde
Verkehrsanlagen - RP 2 Alter Steinweg 4
20459 Hamburg
Die Behörde für Plangenehmigungsverfahren und Entscheidungen über den Verzicht auf Planfeststellung ist die
Behörde für Verkehr und Mobilitätswende (BVM)
VM2
Alter Steinweg 4
20459 Hamburg
6.1.3 Bahnanlagen auf dem Gebiet des Personenbeförderungsrechts
Hierzu gehören die U-Bahnen der Hamburger Hochbahn AG. 5 Zuständige Anhörungsbehörde und Planfeststellungsbehörde auf dem Gebiet des Personenbeförderungsrechts ist die:
Behörde für Wirtschaft und Innovation (BWI)
Planfeststellungsbehörde
Verkehrsanlagen - RP 2
Alter Steinweg 4
20459 Hamburg
6.2 Bahnaufsichtsbehörden
6.2.1 Eisenbahn-Bundesamt (EBA)
Das Eisenbahn-Bundesamt ist Aufsichtsbehörde für bundeseigene Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Es ist nicht nur für präventive Akte (z.B. Plangenehmigungen nach Nr. 6), sondern ausdrücklich auch für repressive Akte im Rahmen der Überwachung (z.B. Eingriffsmaßnahmen bei bestehenden Anlagen) zuständig. Zur Anschrift siehe Nr. 6.1.1) 6
6.2.2 Behörde für Verkehr und Mobilitätswende (BVM)
Sie ist Aufsichtsbehörde für die U-Bahnen der Hochbahn, nicht bundeseigener Eisenbahninfrastrukturunternehmen sowie für die Hafenbahn: 7
Behörde für Verkehr und Mobilitätswende (BVM)
Mobilität - Amt VM
Technische Aufsichtsbehörde - VM 2
Alter Steinweg 4
20459 Hamburg
7 Klärung der Verfahrenszuständigkeit im Einzelfall
7.1 Abgrenzungsmerkmale
Die Bestimmung, ob ein Gebäude auf Bahnflächen noch als Betriebsanlage der Bahn einzustufen ist, kann sich im Einzelfall als schwierig erweisen. So gehören zu den Betriebsanlagen einer Eisenbahn i. S. d. § 18 Abs. 1 AEG die Grundstücke, Bauwerke und sonstigen ortsfesten Einrichtungen der Eisenbahn, soweit sie unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Entscheidend für derartige Anlagen ist, dass sie von einer Eisenbahn des Bundes (EdB) oder einer nichtbundeseigenen Eisenbahn betrieben werden und mit dem Eisenbahnbetrieb räumlich und funktionell im Zusammenhang stehen. Daran fehlt es bei Anlagen, die einem privatwirtschaftlichen Unternehmen zu dienen bestimmt sind, das weder Eisenbahnverkehrsdienstleistungen erbringt, noch eine Eisenbahninfrastruktur betreibt, und zwar selbst dann, wenn dieses Unternehmen seinen Gewerbebetrieb auf Bahnzwecken gewidmetem Gelände ausübt und Güter auf die Bahn umschlägt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2001, Az. 5 S 2274.01, Ls. 2 und Rn. 23 ff., juris). 8
Ob ein Gebäude die erforderliche dienende Funktion für den Schienenverkehr hat, hängt im Übrigen von den Umständen des Einzelfalls ab. Kriterien hierfür sind insbesondere:
Beispiele:
Gebäude oder Nutzungseinheiten auf einem Bahngelände, die für den Betrieb des Schienenverkehrs nicht zwingend erforderlich und ihm üblicherweise auch nicht zugeordnet sind, d. h. ihm in diesem Sinne nicht dienen, werden nicht vom Bahnrecht erfasst, auch wenn sie primär den Nutzern der Bahnbetriebsanlagen dienen, wie beispielsweise ein Ladengeschäft zur Deckung des Reisebedarfs oder ein Kiosk auf dem Bahnsteig oder der Wandelhalle. Ebenso fällt die exklusiv für Bahnkunden zugängliche Wartelounge mit gastronomischem Service auf einem Bahnhofsgelände nicht unter das Bahnrecht, auch wenn sie ausschließlich den Bahnkunden und den Bahnmitarbeitern dient. Abgrenzungsmerkmal ist, dass eine solche Nutzung keine zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderliche Funktion hat. Hingegen fällt ein Servicecenter eines Bahnbetriebes, das dem Verkauf von Fahrtickets, Fahrplanauskünfte, Beratung von Bahnreisenden etc. dient und als solches räumlich und funktionell mit dem Bahnbetrieb in Verbindung steht, unter das Bahnrecht, ebenso wie das Schaffnergebäude mit Kommunikations- und Steuerungseinrichtungen auf einem Bahnsteig.
7.2 Durchzuführende Verfahren / Beteiligte
Für den Bau einer Gesamtanlage wie beispielsweise eines Bahnhofempfangsgebäudes, bei dem in der Regel nur ein Teil bzw. einzelne Nutzungseinheiten der baulichen Anlage für betriebliche Zwecke der Eisenbahn des Bundes genutzt werden, bedarf der Bau der Gesamtanlage einer Zulassungsentscheidung gem. § 18 Abs. 1 AEG. Davon ausgenommen sind ausschließlich bahnfremd genutzte, baulich und / oder örtlich abgrenzbare Teilanlagen.
Die bauliche Änderung mischgenutzter Anlagen wie beispielsweise das zuvor genannte Bahnhofsempfangsgebäude, bedarf nur dann einer Zulassungsentscheidung gem. § 18 Abs. 1 AEG wenn die baulichen Maßnahmen die für betriebliche Zwecke der Eisenbahn genutzten Teile der baulichen Anlage betreffen oder Auswirkungen auf die Gesamtsicherheit der Anlage (Standsicherheit und/oder Brandschutz der Gesamtanlage ist unmittelbar betroffen) haben. Zulassungsentscheidungen gem. § 18 AEG erfolgen grundsätzlich nicht zur Genehmigung bahnfremder Nutzungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.21, Az. 4 B 13/21, Rn. 7 und RL 22 Abs. 4). Damit sind außer in den vorgenannten Fällen, die Bauaufsichtsbehörden der FHH für Umbaumaßnahmen an bahnfremd genutzten Anlagen oder Teilnutzungseinheiten zuständig. Auch hierbei sind die Sicherheit der Gesamtanlage sowie die Vereinbarkeit mit der fachplanerischen Zweckbindung durch die Bauaufsichtsbehörden zu prüfen. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ist das Eisenbahnbundesamt EBA für bundeseigene Bahnanlagen bzw. die BWI für nicht bundeseigene Bahnanlagen zu beteiligen.
Für Bauvorhaben auf Grundstücken, die zwar dem Fachplanungsrecht unterliegen, jedoch nicht den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen zum Gegenstand haben, findet § 18 Abs. 1 AEG keine Anwendung. Für solche Bauvorhaben gelten das BauGB und die Landesbauordnungen. Solche Vorhaben dürfen nur genehmigt werden, wenn sie mit dem Eisenbahnbetrieb verträglich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1988, Az. 4 C 48.86, insbesondere Rn. 19 - 40, juris). Eine Genehmigungszuständigkeit der Fachrechtsbehörden (BWI, EBA) besteht nicht. Die Fachrechtsbehörden sind bei diesen Vorhaben als Träger öffentlicher Belange (TÖB) zu beteiligen.
Im Rahmen einer Einzelfallbeurteilung wird ergänzend zu berücksichtigen sein, inwieweit eine Betriebsanlage dem Bahnverkehr gewidmet ist oder eine solche durch Freistellungsentscheidung nach § 23 AEG aufgegeben wurde, mit der Folge, dass die eisenbahnrechtliche Fachplanhoheit entfällt. In die Bewertung wird auch eingehen, inwieweit gewidmete Bahnflächen vorübergehend oder dauerhaft nicht mehr als Betriebsanlagen genutzt bzw. benötigt werden.
All diese bahnrechtlichen Abwägungen können nur die für die jeweiligen Bahnanlagen (bundeseigene, nicht bundeseigene Bahnanlagen etc.) zuständigen Bahnaufsichtsbehörden (Nr. 6.2) abschließend vornehmen. Sofern also im Einzelfall Zweifel bestehen, ob Gebäude und deren Nutzungen vom Bahnrecht erfasst werden, hat die Bauaufsichtsbehörde eine Klärung mit den Bahnaufsichtsbehörden bzw. je nach Zuständigkeit mit der Planfeststellungsbehörde herbeizuführen.
Ergibt die Prüfung, dass ein Vorhaben einem bahnrechtlichen Zulassungsverfahren unterliegt, gelten die Ausführungen nach Nr.6 Antragstellende sind in Verfahrensfragen an die zuständige Planfeststellungsbehörde zu verweisen. Hinsichtlich des materiellen Bauordnungsrechts ist die zuständige Bauaufsichtsbehörde zu beteiligen.
Ist kein bahnrechtliches Zulassungsverfahren durchzuführen, erfolgt die Prüfung im bauordnungsrechtlichen Baugenehmigungsverfahren. Dies gilt für Gebäude und auch andere Anlagen, wenn letztere in dieser Fallkonstellation keine öffentlichen Bahnanlagen darstellen, die vom Anwendungsbereich der HBauO ausgenommen sind ( Nr. 5.1). Im Baugenehmigungsverfahren mit Konzentrationswirkung ( § 62 HBauO) sind die Bahnaufsichtsbehörden zu beteiligen, wenn bahnrechtliche Belange berührt werden könnten ( § 70 Abs. 5 HBauO). Diese prüfen, ob das Vorhaben "bahnverträglich" ist.
Zu den Gebäuden, die vom Bahnrecht nicht erfasst werden, gehören zum Beispiel: 9
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1) Siehe auch "Ansprechpartner" auf der Internetseite https://www.hamburg.de/baugenehmigung
2) Vgl. § 3 Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz - BEVVG)
3) Vgl. Abschnitt I Abs. 3 Nr. 1 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens.
4) Vgl. Abschnitt I Abs. 3 Nr. 2 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens.
5) Vgl. Abschnitt I Abs. 3 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Personenbeförderungsrechts vom 16. Dezember 1993.
6) Vgl. § 3 Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz - BEVVG)
7) Vgl. Abschnitt I Abs. 1 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Personenbeförderungsrechts vom 16. Dezember 1993.
8) Vgl. Anhang 2 der Planfeststellungsrichtlinien des EBA zuletzt aktualisiert am 29.08.2022
9) Vgl. Anhang 2 der Planfeststellungsrichtlinien des EBA zuletzt aktualisiert am 29.08.2022
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