6.3.2.1 Teilgenehmigung mit Versagung der Genehmigung einzelner RROP-Festlegungen

6.3.2.2 Ausnahme von RROP-Teilen von der Genehmigung

6.3.2.1 Ausnahme von RROP-Teilen von der Genehmigung

6.3.2.2 Teilgenehmigung mit Versagung der Genehmigung einzelner RROP-Festlegungen"

Fehlt eine Beteiligung der berührten öffentlichen Stellen des Bundes und der im Auftrag des Bundes tätigen Stellen oder ist diese unvollständig, stellt dies nicht nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften dar, sondern kann nach § 5 ROG auch dazu führen, dass die im RROP-Entwurf vorgesehenen Ziele der Raumordnung später für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen des Bundes keine Bindungswirkung entfalten.

Die Beteiligung des Bundes soll in Anlehnung an die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung "Handreichung zu den Abschnitten 1 und 4 des Raumordnungsgesetzes" vom 04.06.1998 wie folgt erfolgen:

a) Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium wird danach vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt. Auf dem Dienstweg über das für Raumordnung zuständige Bundesministerium soll ferner - ggf. über andere Bundesministerien - die Beteiligung nachgeordneter Bundesstellen oder der Aufsicht des Bundes unterstehender öffentlicher Stellen mit Dienstsitz außerhalb Niedersachsens erfolgen. Beteiligt ein Regionalplanungsträger stattdessen alle berührten Bundesstellen unmittelbar, steht dies einer Genehmigung nicht als Rechtsfehler entgegen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (Nachfolgebehörde der Oberfinanzdirektion, Bundesvermögensabteilung),
• das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr (Nachfolgebehörde der Wehrbereichsverwaltung),
• die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,
• der Deutsche Wetterdienst,
• das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung,
• die Deutsche Flugsicherung GmbH.

Soweit eine Bereitstellung der Unterlagen nicht in elektronischer Form erfolgt, sind dem für Raumordnung zuständigen Bundesministerium hierfür vom Regionalplanungsträger ausreichend Exemplare der Entwurfsunterlagen für die Aufstellung oder Änderung des RROP zu übersenden (in der Regel 30 Exemplare). Ist bei einer Änderung des RROP erkennbar, dass Belange der bundeseigenen oder Bundesauftragsverwaltung nicht berührt werden, genügt die Übersendung von zwei Ausfertigungen der Entwurfsunterlagen.

b) Die Bundesstellen mit Sitz in Niedersachsen einschließlich der Bundesauftragsverwaltung sind vom Träger der Regionalplanung unmittelbar zu beteiligen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Generaldirektionen Wasserstraßen und Schifffahrt,
• das Eisenbahn-Bundesamt,
• die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe,
• die mit der Bundesstraßenverwaltung beauftragte Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr.

Fehlt eine Beteiligung der berührten öffentlichen Stellen des Bundes und der im Auftrag des Bundes tätigen Stellen oder ist diese unvollständig, stellt dies nicht nur einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften dar, sondern kann nach § 5 ROG auch dazu führen, dass die im RROP-Entwurf vorgesehenen Ziele der Raumordnung später für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen des Bundes keine Bindungswirkung entfalten.

Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium wird vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt.

Die Beteiligung nachgeordneter Bundesstellen oder der Aufsicht des Bundes unterstehender öffentlicher Stellen mit Dienstsitz außerhalb Niedersachsens soll über das für Raumordnung zuständige Bundesministerium erfolgen. Beteiligt ein Regionalplanungsträger stattdessen berührte Bundesstellen unmittelbar, steht dies einer Genehmigung nicht als Rechtsfehler entgegen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,
• das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr,
• die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,
• der Deutsche Wetterdienst,
• das Bundesamt für Flugsicherung GmbH.

Die Bundesstellen mit Sitz in Niedersachsen einschließlich der Bundesauftragsverwaltung sind vom Träger der Regionalplanung unmittelbar zu beteiligen. Für eine Beteiligung kommen beispielsweise in Betracht

• die Generaldirektionen Wasserstraßen und Schifffahrt,
• das Eisenbahn-Bundesamt,
• die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe,
• die NLStBV, soweit sie mit der Bundesstraßenverwaltung beauftragt ist."

Voraussetzung der Ausschlussregelung, wonach die Planungsbehörde verspätete Stellungnahmen zwar berücksichtigen darf, Beteiligte hierauf aber keinen Anspruch haben, ist, dass gegenüber den beteiligten öffentlichen Stellen und in der Bekanntmachung für die Öffentlichkeitsbeteiligung eine klare Stellungnahmefrist gesetzt wurde und auf den Ausschluss verfristeter Stellungnahmen (Präklusion) hingewiesen wurde.

Die Inhalte verspäteter Stellungnahmen dürfen nicht unberücksichtigt bleiben, wenn sie auf Umstände hinweisen, die die Behörde auch von sich aus kannte oder hätte kennen oder ermitteln müssen und die zwingend in die Abwägung einfließen müssen.

Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bleiben im weiteren Verfahren unberücksichtigt. Voraussetzung für den Ausschluss ist, dass gegenüber den beteiligten öffentlichen Stellen und in der Bekanntmachung für die Öffentlichkeitsbeteiligung eine klare Stellungnahmefrist gesetzt wurde und ordnungsgemäß auf den Ausschluss verfristeter Stellungnahmen hingewiesen wurde, von dem gemäß § 9 Abs. 2 Satz 4 ROG lediglich Stellungnahmen ausgenommen sind, die auf besonderen privatrechtlichen Titeln (z.B. Eigentum, Pacht) beruhen. Die bundesgesetzliche Ausschlussfolge (formelle Präklusion) ist zwingend. Die davon ausgenommenen Stellungnahmen aufgrund besonderer privatrechtlicher Titel sind, auch wenn sie nach Ablauf der Äußerungsfrist eingegangen sind, nach den gleichen Regeln wie andere abwägungsrelevante Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.

Von der formellen Präklusion bleibt das materielle Gebot der ordnungsgemäßen Abwägung unberührt. Die Inhalte verspäteter Stellungnahmen dürfen daher auch dann nicht unberücksichtigt bleiben, wenn sie auf Umstände hinweisen, die dem Planungsträger bereits bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder soweit sie für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung sind. Von Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans sind alle öffentlichen und privaten Belange, die nach § 7 Abs. 2 ROG zwingend in die Abwägung einfließen müssen und ohne deren Berücksichtigung der Raumordnungsplan an einem Abwägungsfehler leiden würde.

Nach § 10 Abs. 2 ROG gibt es zwei Fallkonstellationen, die eine Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung erfordern.

Wird die Durchführung eines Plans gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 ROG voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates haben, ist dieser nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen.

Für die Zusammenarbeit mit den Niederlanden ist ferner das "Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Königreichs der Niederlande über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung" vom 30.03.1976 zu beachten (Bek. vom 17.01.1977, BGBl. II S. 35). Das Abkommen beinhaltet eine Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission, deren Aufgabe es insbesondere ist, darauf hinzuwirken, raumbedeutsame Einzelplanungen und -maßnahmen aller Art sowie Raumordnungsprogramme und -pläne der verschiedenen Stufen, vornehmlich in Grenznähe, aufeinander abzustimmen.

§ 10 Abs. 1 Satz 2 ROG enthält eine Spezialregelung für den Fall grenzüberschreitender erheblicher Umweltauswirkungen. Bei der Aufstellung und Änderung von RROP im Grenzbereich der Niederlande erfolgt die Beteiligung der Niederlande nach den Verfahrensschritten gemäß dem UVPG. Entsprechend § 10 Abs. 2 ROG i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 1 UVPG ist der Nachbarstaat nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit über Planungen zu unterrichten, wenn der Regionalplanungsträger dies wegen zu erwartender Auswirkungen der Planungen für erforderlich hält oder wenn der Nachbarstaat darum ersucht. Ebenso wie nationale Behörden haben auch die zuständigen ausländischen öffentlichen Stellen sowie die ausländische Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme (§ 8 Abs. 1 Satz 3 und 4, § 9a UVPG). Die Niederlande werden vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 UVPG erfolgt durch den Regionalplanungsträger eine frühzeitige Unterrichtung der in den Niederlanden benannten zuständigen Behörde anhand geeigneter Unterlagen. Es ist innerhalb einer angemessenen Frist um Mitteilung zu bitten, ob eine Beteiligung erwünscht wird. Nach Maßgabe des § 9a Abs. 2 UVPG kann verlangt werden, dass für die grenzüberschreitende Öffentlichkeitsbeteiligung eine Übersetzung der allgemein verständlichen, nichttechnischen Zusammenfassung des Umweltberichts sowie ggf. weiterer für die grenzüberschreitende Öffentlichkeitsbeteiligung bedeutsamer Angaben zu der Planung, insbesondere zu grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen, zur Verfügung gestellt wird.

Für den genauen Ablauf der grenzüberschreitenden Beteiligung bei der Strategischen Umweltprüfung von RROP sind die im Rahmen einer deutschniederländischen Verwaltungsvereinbarung abgestimmten Beteiligungsvorgaben zur Durchführung grenzüberschreitender strategischer Umweltverträglichkeitsprüfungen heranzuziehen. Es handelt sich um die Vorgaben der "Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie grenzüberschreitender Strategischer Umweltprüfungen im deutschniederländischen Grenzbereich zwischen dem Ministerium für Infrastruktur und Umwelt des Königreichs der Niederlande und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik Deutschland" von 2013, das am 28.5.2013 vom Niedersächsischen Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz mit unterzeichnet wurde, um auch landesrechtlich geregelte Vorhaben einzubeziehen.

Die Anlaufstelle in Niedersachsen (Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems, Theodor-Tantzen-Platz 8, 26122 Oldenburg) gibt Informationen über die in den Niederlanden zuständige Anlaufstelle, die die zu beteiligenden niederländischen Stellen auf Basis der jeweils geltenden Verwaltungsvereinbarung benennen kann.

Nach § 9 Abs. 4 ROG gibt es zwei Fallkonstellationen, die eine Staatsgrenzen überschreitende Beteiligung erfordern.

Wird die Durchführung eines Plans gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 ROG voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet eines anderen Staates haben, die keine erheblichen Umweltauswirkungen sind, ist dieser gemäß den Vorgaben in § 9 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 ROG zu beteiligen (Unterrichtung des anderen Staates, Übermittlung des Planentwurfs, Einräumen einer Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer festzusetzenden, angemessenen Frist). Für die Zusammenarbeit mit den Niederlanden ist ferner das "Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Königreichs der Niederlande über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung" vom 30.03.1976 zu beachten (Bek. vom 17.01.1977, BGBl. II S. 35). Das Abkommen beinhaltet eine Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission, deren Aufgabe es insbesondere ist, darauf hinzuwirken, raumbedeutsame Einzelplanungen und -maßnahmen aller Art sowie Raumordnungsprogramme und -pläne der verschiedenen Stufen, vornehmlich in Grenznähe, aufeinander abzustimmen.

§ 9 Abs. 4 Satz 4 ROG enthält eine Spezialregelung für den Fall grenzüberschreitender erheblicher Umweltauswirkungen. Bei der Aufstellung und Änderung von RROP im Grenzbereich der Niederlande erfolgt die Beteiligung der Niederlande nach den Verfahrensschritten gemäß dem UVPG. Die Niederlande werden vom Träger der Regionalplanung unmittelbar beteiligt. Die grenzüberschreitende Behördenbeteiligung erfolgt gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 60 UVPG, der seinerseits auf die §§ 54, 55, 42 und 19 UVPG zur grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung in Zulassungsverfahren verweist. Für die Beteiligung der Öffentlichkeit gelten gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 ROG i. V. m. § 61 UVPG die §§ 56 und §§ 18 bis 22 UVPG entsprechend.

Entsprechend § 54 Abs. 1 und 2 UVPG ist der Nachbarstaat über Planungen zu benachrichtigen, wenn der Regionalplanungsträger dies wegen zur erwartender Auswirkungen der Planungen für erforderlich hält oder wenn der Nachbarstaat darum ersucht.

Ebenso wie nationale Behörden haben auch die zuständigen ausländischen Stellen sowie die ausländische Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme (§§ 55, 56 UVPG). Nach Maßgabe des § 55 Abs. 2 UVPG ist für die grenzüberschreitende Beteiligung eine Übersetzung des Inhalts der Bekanntmachung nach § 42 i. V. m. § 19 Abs. 1 UVPG, der nichttechnischen Zusammenfassung des Umweltberichts sowie derjenigen Teile des Umweltberichts, die zur Einschätzung und Bewertung der grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen erforderlich sind, zur Verfügung zu stellen.

Für den genauen Ablauf der grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung bei der strategischen Umweltprüfung von Raumordnungsplänen sind die im Rahmen einer deutschniederländischen Verwaltungsvereinbarung abgestimmten Beteiligungsvorgaben zur Durchführung grenzüberschreitender strategischer Umweltverträglichkeitsprüfungen heranzuziehen. Es handelt sich um die Vorgaben der , Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie grenzüberschreitender Strategischer Umweltprüfungen im deutschniederländischen Grenzbereich zwischen dem Ministerium für Infrastruktur und Umwelt der Niederlande und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik DeutschlandâEuro˜ von 2013, das am 28.5.2013 vom MU mit unterzeichnet wurde, um auch landesrechtlich geregelte Vorhaben einzubeziehen. Soweit das 2017 geänderte UVPG weitergehende Anforderungen enthält, die die Gemeinsame Erklärung nach Satz 2 noch nicht berücksichtigt, sind die Abläufe nach dem UVPG einzuhalten.

Die Anlaufstelle in Niedersachsen (Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems, Theodor-Tantzen-Platz 8, 26122 Oldenburg) gibt Informationen über die in den Niederlanden zuständige Anlaufstelle, die die zu beteiligenden niederländischen Stellen auf Basis der jeweils geltenden Verwaltungsvereinbarung benennen kann."

Die Genehmigung darf nicht versagt werden, wenn eine Genehmigung unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben oder eine Teilgenehmigung (siehe Nummer 6.3.2) in Betracht kommt.

Sind einzelne Festlegungen des RROP nicht genehmigungsfähig, können Nebenbestimmungen oder Maßgaben in den Genehmigungsbescheid aufgenommen werden, wenn hierdurch ihre Rechtmäßigkeit erreicht werden kann. Im Fall von Verfahrensfehlern besteht diese Option nicht, wenn sich diese

Verfahrensschritte zugleich maßgeblich auf den Abwägungsvorgang ausgewirkt haben könnten. In diesem Fall kommt nur eine ordnungsgemäße Wiederholung der notwendigen Verfahrensschritte in Betracht, bevor über die Genehmigung des RROP-Entwurfs entschieden wird. Andernfalls wäre die Genehmigung wegen einer rechtsfehlerhaften Aufstellung oder Änderung des RROP zu versagen.

Nebenbestimmungen sind im Verhältnis zu Maßgaben das mildere Mittel, aber nur anwendbar bei geringfügigen Veränderungserfordernissen. Allen Arten von Nebenbestimmungen ist gemeinsam, dass sie keinen kommunalen Beitrittsbeschluss erfordern.

Kann die Genehmigungsfähigkeit des RROP nur durch Veränderungen erreicht werden, die die Planungsinhalte und damit das Abwägungsergebnis verändern, bedarf es einer Genehmigung unter Maßgaben. Weil diese die kommunale Planungshoheit berühren, ist ein kommunalrechtlicher Beitrittsbeschlusses zu den Genehmigungsmaßgaben und eine Neuausfertigung der Satzung erforderlich (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.10.2004, 1 KN 155/03, dazu siehe Nummer 7).

Die Genehmigung darf nicht versagt werden, wenn eine Genehmigung unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben in Betracht kommt und hierdurch die Rechtmäßigkeit des RROP oder einzelner Festlegungen erreicht werden kann.

Nebenbestimmungen sind im Verhältnis zu Maßgaben das mildere Mittel, aber nur anwendbar bei geringfügigen Veränderungserfordernissen. Allen Arten von Nebenbestimmungen ist gemeinsam, dass sie keinen kommunalen Beitrittsbeschluss erfordern. Damit können über Nebenbestimmungen keine abwägungsrelevanten Veränderungen erreicht werden.

Kann die Genehmigungsfähigkeit des RROP nur durch Veränderungen erreicht werden, die die Planungsinhalte und damit das Abwägungsergebnis verändern, bedarf es einer Genehmigung unter Maßgaben. Weil diese die kommunale Planungshoheit berühren, ist ein kommunalrechtlicher Beitrittsbeschluss zu den Maßgaben und - falls die Ausfertigung schon vor Genehmigung erfolgt sein sollte - eine erneute Ausfertigung der Satzung erforderlich.

Im Fall von Verfahrensfehlern besteht die Option von Nebenbestimmungen oder Maßgaben nicht. Wurde ein Verfahrensfehler nicht bereits innerhalb des laufenden Verfahrens zur Änderung oder Aufstellung eines RROP geheilt (z.B. Heilung eines fehlerhaften ersten Beteiligungsverfahrens durch ein ordnungsgemäßes zweites Beteiligungsverfahren), ist zunächst die korrekte Wiederholung des fehlerhaften Verfahrensschrittes sowie aller darauf folgenden notwendigen Verfahrensschritte vorzunehmen. Eine Genehmigung des RROP kommt erst nach ordnungsgemäßer Wiederholung des nötigen Verfahrens und erneuter Beschlussfassung in Betracht.

Möchte der Träger der Regionalplanung eine solche Verfahrenswiederholung nicht vornehmen, ist die Genehmigung insgesamt wegen einer rechtsfehlerhaften Aufstellung oder Änderung des RROP zu versagen.

Nicht alle der Nebenbestimmungen i. S. des § 36 VwVfG sind zur Anwendung in Genehmigungsbescheiden geeignet.

Für RROP relevant ist insbesondere die Möglichkeit der Genehmigung unter Auflagen. Auflagen begründen rechtlich selbständige Verpflichtungen. Das RROP wird wirksam, auch dann, wenn die Auflagen (noch) nicht erfüllt sind. Auflagen haben daher eine mildere Wirkung als Maßgaben. Auflagen sind eigenständige Verwaltungsakte, sodass sie eine Rechtsbehelfsbelehrung erfordern. Ein Beitrittsbeschluss ist nicht erforderlich. Durch eine Auflage können nur unwesentliche formelle Mängel, beispielsweise die Korrektur einer Planzeichendarstellung, die Berichtigung fehlerhaft angegebener Rechtsgrundlagen oder die fehlende Erkennbarkeit rein nachrichtlicher Aussagen, geregelt werden. Nicht als Auflagen regelbar sind z.B. Vorgaben zum Ausräumen erheblicher Rechtsfehler wie ein Verstoß gegen die Unterscheidungs- und Kennzeichnungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung, fehlende Verfahrensschritte im Beteiligungsverfahren oder ein Verstoß gegen im LROP festgelegte Ziele.

Die aufschiebende Bedingung hat bei der Genehmigung von Plänen kaum Relevanz. Im Gegensatz zur Auflage wird bei einer aufschiebenden Bedingung der Verwaltungsakt erst mit Eintritt der geforderten Anpassung wirksam. Die Bekanntmachung des RROP dürfte erst erfolgen, wenn die Bedingung eingetreten ist. Sowohl der Bedingungseintritt als auch weitere Schritte des Trägers der Regionalplanung sind hierbei einer nachträglichen Kontrolle der oberen Landesplanungsbehörde entzogen. Aufschiebende Bedingungen kommen daher in der Regel nur außerhalb des Planungsrechts als Nebenbestimmungen in Verwaltungsakten bei (begrenzten) inhaltlichen Anpassungen oder weiteren Anforderungen an den Verfahrensgegenstand in Betracht.

Inhaltliche Anpassungen von RROP-Planungen berühren jedoch in aller Regel die kommunale Planungshoheit der Regionalplanungsträger und bedürfen daher eines Beitrittsbeschlusses der jeweiligen Vertretung. Eine aufschiebende Bedingung umschließt jedoch keinen kommunalen Beitrittsbeschluss, sodass bei inhaltlich von der Genehmigungsbehörde als notwendig angesehenen Veränderungen des RROP statt einer aufschiebenden Bedingung eine Maßgabe anzuordnen ist.

Nicht alle der Nebenbestimmungen i. S. des § 36 VwVfG sind zur Anwendung in Genehmigungsbescheiden geeignet.

Für RROP ist insbesondere die Möglichkeit der Genehmigung unter Auflagen relevant. Auflagen begründen rechtlich selbständige Verpflichtungen. Mit Zugang der Genehmigung kann das RROP veröffentlicht und wirksam werden, auch dann, wenn die Auflagen (noch) nicht erfüllt sind. Auflagen als Nebenbestimmung haben daher eine mildere Wirkung als Maßgaben, sind aber aufgrund ihrer fehlenden Vollzugskontrolle durch die Genehmigungsbehörde ungeeignet, um schwerwiegende Rechtsfehler zu beheben. Durch eine Auflage dürfen nur unwesentliche formelle Mängel - beispielsweise die Korrektur einer Planzeichendarstellung, die Berichtigung fehlerhaft angegebener Rechtsgrundlagen oder die fehlende Erkennbarkeit rein nachrichtlicher Aussagen - geregelt werden. Nicht als Auflagen regelbar sind z.B. Vorgaben zum Ausräumen erheblicher Rechtsfehler wie fehlende Verfahrensschritte im Beteiligungsverfahren oder ein Verstoß gegen im LROP festgelegte Ziele. Ebenso wenig genügt eine Auflage bei einem Verstoß gegen die inhaltliche Unterscheidungspflicht für Ziele und Grundsätze der Raumordnung; eine Auflage kann daher allenfalls im Einzelfall genügen, wenn z.B. eindeutig erkennbar ist, dass ein Ziel gewollt war und offenkundig nur der Fettdruck redaktionell vergessen wurde. Auflagen sind als eigenständige Verwaltungsakte isoliert gerichtlich überprüfbar. Ein Beitrittsbeschluss ist nicht erforderlich.

Die aufschiebende Bedingung hat bei der Genehmigung von Plänen kaum Relevanz. Im Gegensatz zur Auflage wird bei einer aufschiebenden Bedingung die Genehmigung erst mit Eintritt der geforderten Anpassung wirksam. Die Bekanntmachung des RROP dürfte erst erfolgen, wenn die Bedingung eingetreten ist. Ist die geforderte Anpassung so gewichtig, dass das RROP nicht ohne ihre vorherige Vornahme in Kraft treten soll, berührt sie in aller Regel die kommunale Planungshoheit der Regionalplanungsträger und bedarf deshalb eines Beitrittsbeschlusses der jeweiligen Vertretung. Eine aufschiebende Bedingung umschließt jedoch keinen kommunalen Beitrittsbeschluss, sodass in Fällen, die einen Beitrittsbeschluss erfordern, statt einer aufschiebenden Bedingung eine Maßgabe anzuordnen ist.

Neben Nebenbestimmungen i. S. des § 36 VwVfG ist im Planungsrecht die Genehmigung unter sog. Maßgaben anerkannt. Eine Genehmigung unter Maßgaben ist eine Ablehnung der Genehmigung des Plans in der vorgelegten Fassung verbunden mit einer im Voraus erklärten Genehmigung des Plans in einer Fassung, die die Maßgaben beachtet. Es liegt insoweit eine bereits wirksame Genehmigung und keine aufschiebend bedingte Genehmigung vor. Im Gegensatz zu einer Genehmigung mit einer aufschiebenden Bedingung, bei der sowohl der Bindungseintritt als auch weitere Schritte des Trägers der Regionalplanung einer nachträglichen Kontrolle entzogen sind, soll bei einer Maßgabengenehmigung der Plan in keinem Fall ohne inhaltliche Änderungen wirksam werden können.

Da durch eine Maßgabenänderung die Planung andere inhaltliche Aussagen erhält als die bereits vom Plangeber beschlossenen Festlegungen, ist ein kommunaler Beitrittsbeschluss erforderlich, mit dem sich der Plangeber die Maßgaben zu eigen macht. Ohne Beitrittsbeschluss wird das RROP nicht wirksam.

Ferner ist im Planungsrecht die Genehmigung unter sog. Maßgaben durch die Rechtsprechung als übliche Praxis anerkannt. Eine Genehmigung unter Maßgaben ist eine Ablehnung der Genehmigung des Plans in der vorgelegten Fassung, verbunden mit einer im Voraus erklärten und daher bereits mit Zugang wirksamen Genehmigung des Plans in einer Fassung, die die Maßgaben beachtet. Die Genehmigung unter Maßgaben stellt sicher, dass der Plan in keinem Fall ohne die oder abweichend von den vorgegebenen inhaltlichen Änderungen wirksam werden kann.

Eine Maßgabe kommt in der Regel nur dann in Betracht, wenn es lediglich eine rechtmäßige Ausgestaltung einer Festlegung gibt. Unzulässig ist eine Maßgabe dagegen, wenn eine Festlegung auf verschiedene Weise und nur nach Ausübung planerischen Ermessens ausgestaltet werden kann. Steht eine Festlegung in einem von unterschiedlichsten Überlegungen geprägten, gesamträumlichen Konzept derart in Zusammenhang mit anderen Festlegungen, dass durch ihre Veränderung der Planungsträger in der Folge noch weitere inhaltliche Planungsentscheidungen treffen müsste, scheidet eine Maßgabe aus. Die Genehmigungsbehörde kann daher mit einer Maßgabe lediglich die Reichweite einer Festlegung reduzieren oder in engen Grenzen abändern, darf damit aber keine regionalplanerische Abwägungsentscheidung ersetzen oder vorwegnehmen. So kommt z.B. bei einem gesamträumlichen Konzept zur Steuerung der Windenergienutzung durch Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung keine Maßgabe zur Streichung oder Verkleinerung eines Vorranggebietes in Betracht. Hierbei könnte sich nämlich ein Regionalplanungsträger nicht allein auf die Entscheidung für oder gegen einen Beitritt zur Maßgabe beschränken, sondern er müsste regionalplanerisch unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange - ergänzend entscheiden, ob die von ihm für Windenergienutzung vorgesehene Fläche stattdessen einem Ausschluss der Windenergienutzung unterliegen oder als unbeplante "weiße Fläche" verbleiben soll, für die im Zulassungsverfahren eine einzelfallbezogene Prüfung möglich bleibt. Bringt eine derartige Umplanung wegen neuer Betroffenheiten das Erfordernis eines - zumindest eingeschränkten - neuen Beteiligungsverfahrens mit sich, wäre eine Maßgabe auch aus diesem Grund nicht möglich.

Verschiedene Regelungsmodalitäten ergeben sich auch bei der Ausgestaltung eines planerischen Inhalts als Ziel oder als Grundsatz. Ist aufgrund der uneindeutigen sprachlichen Fassung unklar, ob eine Festlegung als Ziel oder als Grundsatz verstanden werden soll, kann die Genehmigungsbehörde eine Maßgabe zur sprachlichen Präzisierung nur erlassen, wenn sich aus den der Genehmigung beigefügten weiteren Unterlagen eindeutig ergibt, welche Festlegungsart gemeint war.

Die ersatzlose Streichung einer rechtswidrigen Festlegung, die in keiner Weise rechtmäßig gestaltbar ist, darf nicht über Maßgaben verfügt werden, sondern insoweit wäre die Genehmigung zu versagen (siehe Nummer 6.3.2.2).

Da eine Maßgabengenehmigung auf eine Planänderung abstellt und die Planung andere inhaltliche Aussagen erhält als die bereits vom Plangeber beschlossenen Festlegungen, ist nach den allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen Anforderungen ein kommunaler Beitrittsbeschluss erforderlich, mit dem sich der Plangeber die Maßgaben vollständig und uneingeschränkt zu Eigen macht.

Der Regionalplanungsträger ist zur Übernahme der Maßgaben nicht verpflichtet. Lehnt er nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens den Beitritt zu Maßgaben ganz oder teilweise ab, kann jedoch die gesamte RROP-Neuaufstellung oder -Änderung nicht wirksam werden. Die Maßgabengenehmigung ermöglicht keinen teilweisen Beitritt und kein Inkraftsetzen nur von Teilen des zur Genehmigung vorgelegten Plans. Ohne vollständigen Beitritt zu den Maßgaben wäre der gesamte Gegenstand des Verfahrens in einer rechtskonform überarbeiteten Fassung (mit inhaltlichen Korrekturen und/oder unter Verzicht auf einzelne Festlegungen) einem erneuten Verfahren nach ROG und NROG zu unterziehen und erneut zur Genehmigung vorlegen. Möglichkeiten einer Nachbesserung im laufenden Verfahren können nur vor abschließender Entscheidung über die Genehmigung genutzt werden.

Kann über Nebenbestimmungen oder Maßgaben keine Rechtskonformität des RROP-Entwurfs hergestellt werden, kann die obere Landesplanungsbehörde die Genehmigung im Einzelfall auch nur für Teile des Plans erteilen. Die unterschiedlichen Genehmigungsmöglichkeiten haben unterschiedliche Rechtsfolgen.

Kann über Nebenbestimmungen oder Maßgaben keine Rechtskonformität des RROP-Entwurfs hergestellt werden, kann die obere Landesplanungsbehörde die Genehmigung im Einzelfall auch nur für Teile des Plans erteilen. Die hierbei unterschiedlichen Genehmigungsmöglichkeiten haben unterschiedliche Rechtsfolgen.

Bei einer Teilgenehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Für die übrigen Teile wird die Genehmigung endgültig abgelehnt. Eine Ablehnung kommt insbesondere in Betracht, wenn die beabsichtigten Festlegungen nicht der Regelungskompetenz der Raumordnung unterfallen oder im Widerspruch zu höherrangigem Recht einschließlich des LROP stehen.

Eine Teilgenehmigung ist nur zulässig, soweit

1. beanstandete Festlegungen nicht mit den übrigen Festlegungen in einem untrennbarem Regelungszusammenhang stehen,
2. durch ein Nebeneinander von alten Regelungen, deren Ersetzung durch neue Regelungen nicht genehmigungsfähig ist, und neuen Festlegungen keine Widersprüche entstehen (bei RROP-Änderungsverfahren) und
3. sie ein Planungsergebnis bewirkt, dass noch dem mutmaßlichen Planungswillen des Regionalplanungsträgers entspricht.

Eine Teilgenehmigung ist ferner nur unter der Einhaltung des Teilplanverbots zulässig, d. h. es müssen wesentliche Teile des RROP genehmigungsfähig sein. Bei der Aufstellung eines RROP wird das alte RROP vollständig durch das neue abgelöst. Wird für Teile des RROP die Genehmigung versagt, besteht diesbezüglich eine inhaltliche Regelungslücke, weil das Weitergelten von Teilen des alten RROP nicht möglich ist. Planungslücken sind im Hinblick auf das Teilplanverbot nur insoweit zulässig, dass die Genehmigung nicht für ganze thematische Kapitel oder grundlegende Teile des RROP versagt wird, sondern nur für einzelne Festlegungen.

Sollen in einem Verfahren für die Änderung eines RROP bisherige Festlegungen durch neue ersetzt werden und werden hierbei Teile nicht genehmigt, gelten insoweit die bisherigen RROP-Festlegungen unverändert weiter. Hier besteht formal keine Gefahr der Entstehung eines Teilplans. Dient das Änderungsverfahren allerdings dazu, Regelungslücken zu schließen, insbesondere wenn durch gerichtliche Verfahren Festlegungen des RROP für unwirksam erklärt wurden, existieren keine bisherigen RROP-Festlegungen mehr, die vorübergehend weitergelten könnten. Ohne Verstoß gegen das Teilplanverbot darf in solchen Fällen wie bei der Aufstellung des RROP - die Genehmigung nur in Bezug auf einzelne Festlegungen versagt werden.

Die Teilgenehmigung darf nicht dazu führen, dass neue Planinhalte entstehen, die nur im Wege einer neuen Abwägung durch den Träger der Regionalplanung herbeigeführt werden können. Dies gilt insbesondere bei der Normierung von Vorranggebieten und Ausschlusswirkung. Die Auswahl der Vorrangflächen sowie die Reichweite der Ausschlusswirkung als jeweils eigenständige Ziele der Raumordnung setzen jeweils eine planerische Abwägung durch den Planungsträger auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzeptes voraus; die Veränderung einzelner Festlegungen hat Auswirkungen auf das gesamte Konzept. Stellt die obere Landesplanungsbehörde im Genehmigungsverfahren fest, dass einzelne Vorranggebiete nicht genehmigungsfähig sind, ist das gesamte Kapitel (z.B. Windenergie) nicht genehmigungsfähig. Das bloße Ausnehmen einzelner Vorranggebiete aus der Genehmigung ist nicht möglich, weil sich hieraus verschiedene Planungsvarianten ergeben, über die nur der Planungsträger selbst entscheiden kann. Entweder können die zu streichenden Vorranggebiete der Ausschlusswirkung unterfallen. Alternativ können im Ausnahmefall die Gebiete als weiße Flächen vorgesehen werden, auf denen weder der Vorrang noch die Ausschlusswirkung gelten soll. Solche sog. Weißflächen setzten voraus, dass der Windenergie allein durch die verbleibenden Vorrangflächen substanziell Raum verschafft wird und verlangen eine bewusste Entscheidung des Planungsträgers über eine "Nichtregelung" auf diesen Flächen. Im Rahmen dieser Abwägung ist auch das Erfordernis einer erneuten Beteiligung zu berücksichtigen.

Insofern dürfen Veränderungen an einem gesamträumlichen Planungskonzept nur durch den Planungsträger selbst vorgenommen werden, nicht aber durch die RROP-Genehmigungsbehörde. Dienen Festlegungen auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzepts zugleich der Umsetzung von Regelungsaufträgen aus dem LROP (z.B. zur Steuerung der Windenergienutzung), führt die Nichtgenehmigungsfähigkeit dazu, dass die gesamte RROP-Aufstellung oder -Änderung nicht genehmigt werden darf, da die Planung sonst gegen § 5 Abs. 3 NROG verstößt. Die obere Landesplanungsbehörde hat die Regionalplanungsträger frühestmöglich im Verfahren auf mögliche Genehmigungshindernisse und die vorgenannten Folgen hinzuweisen.

Die Teilgenehmigung mit Teilversagung erfordert einen Beitrittsbeschluss, da die Entscheidung der Genehmigungsbehörde letztlich zu einer geänderten Fassung des RROP führt.

Ist der RROP-Entwurf im Wesentlichen genehmigungsfähig, kommt nach § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG die Ausnahme einzelner Festlegungen von der Genehmigung in Betracht, wenn zwar die konkrete Festlegung in der vorgelegten Fassung rechtswidrig war, aber planerisch zulässige Festlegungen denkbar sind, die einer eigenen inhaltlichen Ausgestaltung, Abwägung und ergänzenden Beschlussfassung durch den Regionalplanungsträger bedürfen und daher nicht über Maßgaben der Genehmigungsbehörde regelbar sind.

Bei einer Ausnahme von der Genehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Die übrigen, ausgenommenen Teile des RROP werden endgültig aus dem anhängigen Genehmigungsverfahren ausgespart. Der Träger der Regionalplanung bleibt jedoch verpflichtet, die ausgenommenen Festlegungen nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens zu überarbeiten und sie durch rechtmäßige Festlegungen zu ersetzen. Hierdurch unterscheidet sich die Ausnahme von der Genehmigung von der Teilgenehmigung. Während bei der Teilgenehmigung mit Teilversagung das Planungsverfahren abgeschlossen ist, muss bei der Ausnahme von der Genehmigung der Träger der Regionalplanung für die ausgenommenen Teile die Planung fortführen und später - ggf. nach Durchführung erforderlicher Verfahrensschritte - in überarbeiteter Form erneut zur Genehmigung vorlegen. Es handelt sich noch um das gleiche Planungsverfahren, bei dem nur die Genehmigung in zwei zeitlich gestaffelten Schritten erfolgt.

Die Ausnahme von der Genehmigung ist nur möglich, wenn damit keine Verstöße gegen weitere raumordnungsrechtliche Vorschriften verbunden sind. Daher ist zu unterscheiden, ob es bei den nicht genehmigungsfähigen Festlegungen um

1. rechtlich erforderliche Festlegungen zur Anpassung an das LROP und zur Umsetzung von im LROP geregelten Planungsaufträgen (Pflichtregelungen) oder um
2. rein regionalplanerisch gewünschte Inhalte, die z.B. auf wichtige kommunalpolitisch verfolgte Zielsetzungen bezogen sind (freiwillige Regelungen) geht.

In Bezug auf Pflichtregelungen gilt zunächst:

Steht aufgrund der vorerst von der Genehmigung auszunehmenden Festlegungen die vollständige Anpassung an Vorgaben des LROP oder die Umsetzung von Regelungsaufträgen noch aus, ist aufgrund des Anpassungsgebots nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG eine Ausnahme von der Genehmigung nur möglich, wenn zugleich eine Anpassung in zwei Geschwindigkeiten zugelassen werden kann. Die hierfür geltenden strengen verfahrensmäßigen und inhaltlichen Voraussetzungen sind zwingend einzuhalten (hierzu Nummer 1.2.2).

Ferner kann eine Ausnahme von der Genehmigung nur dann verfügt werden, wenn das Teilplanverbot eingehalten ist. Da der Träger der Regionalplanung zwar zur Vervollständigung seiner Planung planerisch verpflichtet bleibt, aber hierzu keinen konkreten zeitlichen Vorgaben unterliegt, kann - z.B. durch Ablauf der RROP-Geltungsdauer oder durch ein laufendes Gerichtsverfahren - ein Verstoß gegen das Teilplanverbot auch erst zu einem späteren Zeitpunkt eintreten. Die Ausnahme von der Genehmigung darf nur verfügt werden, wenn sie auch einen solchen später eintretenden Verstoß gegen das Teilplanverbot mit hoher Wahrscheinlichkeit ausschließen kann.

Sind solche Rechtsverstöße ausgeschlossen, kommt die Ausnahme von der Genehmigung weiterhin nur dann in Betracht, wenn eine Bereitschaft des Trägers der Regionalplanung zur umgehenden Weiterplanung tatsächlich gegeben ist. Diese Voraussetzung gilt auch für rein freiwillige Festlegungen. Die Entscheidung, die Planungen fortführen zu wollen, kann nicht allein auf Verwaltungsebene getroffen werden, sondern erfordert einen kommunalpolitischen Beschluss der Vertretung. Im Regelfall wird die Vertretung davon ausgehen, dass das RROP-Verfahren mit Übersendung des RROP an die Genehmigungsbehörde planerisch abgeschlossen ist. Die Genehmigungsbehörde kann eine Ausnahme von der Genehmigung daher nur auf der Grundlage einer ihr gegenüber eindeutig geäußerten kommunalpolitischen Bereitschaft zur Weiterplanung verfügen. Hierzu wäre beim Regionalplanungsträger vor Genehmigung - z.B. aufgrund einer Anhörung zum beabsichtigten eingeschränkten Genehmigungsbescheid - eine Beschlussfassung über die Änderung der von der Genehmigung ausgenommenen Festlegungen herbeizuführen.

Sollen Überarbeitungen erst im nächsten Planänderungsverfahren vorgenommen werden, ist die Ausnahme von der Genehmigung kein geeignetes Mittel. Werden rechtswidrige Festlegungen zur Genehmigung vorgelegt, obwohl aufgrund frühzeitiger Hinweise der oberen Landesplanungsbehörden auf genehmigungsrelevante Planungsfehler im Verlauf des Verfahrens noch Alternativen aufgreifbar gewesen wären, ist im Regelfall davon auszugehen, dass der Regionalplanungsträger keine kurzfristigen Planungsalternativen beschließen will.

Die Ausnahme von der Genehmigung ist eine Ermessensentscheidung. Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist insbesondere bei einer Neuaufstellung des RROP zu berücksichtigen, inwieweit sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen erheblich erschwerend auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

In Bezug auf die beschreibende und zeichnerische Darstellung muss eine Ausnahme von der Genehmigung zweifelsfrei erkennen lassen, welche konkreten Festlegungen bereits genehmigt sind und welche noch nicht. Die Genehmigungsverfügung muss ferner Vorgaben zur Änderung der RROP-Rahmensatzung formulieren, deren Anlagen die beschreibende und zeichnerische Darstellung bilden und die das Inkrafttreten des RROP regelt. Anstelle des Inkrafttretens des gesamten RROP oder der gesamten RROP-Änderung darf die RROP-Rahmensatzung nur das Inkrafttreten der genehmigten Festlegungen sowie das Außerkrafttreten der dadurch ersetzten Festlegungen regeln.

Aufgrund der hohen und kumulativen Anforderungen sind die Anwendungsfälle einer Ausnahme von der Genehmigung daher gering. Wird im Einzelfall eine Ausnahme von der Genehmigung verfügt, ist der genehmigte Teil vom ursprünglichen Beschluss umfasst; ein Beitrittsbeschluss zur Genehmigung ist insoweit nicht erforderlich.

Ist ein RROP im Wesentlichen genehmigungsfähig und sind nur einzelne, aus dem gesamträumlichen Konzept herauslösbare Festlegungen rechtswidrig, zu denen jedoch rechtmäßige Planungsalternativen für den Regionalplanungsträger bestehen, so können die betreffenden Festlegungen nach § 5 Abs. 5 Satz 2 NROG von der Genehmigung ausgenommen werden. Bei einer Ausnahme von der Genehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Die übrigen Teile des RROP werden endgültig aus dem anhängigen Genehmigungsverfahren ausgespart, jedoch mit der Intention, dass die Planungslücken durch rechtmäßige Festlegungen geschlossen werden. Hierdurch unterscheidet sich die Ausnahme von der Genehmigung von der Teilgenehmigung. Während bei der Teilgenehmigung mit Teilversagung das Planungsverfahren abgeschlossen ist, bleibt bei der Ausnahme von der Genehmigung der Träger der Regionalplanung planungsrechtlich verpflichtet, für die ausgenommenen Teile die Planung fortzuführen und später ggf. nach Durchführung erforderlicher Verfahrensschritte - in überarbeiteter Form erneut zur Genehmigung vorzulegen.

Die Ausnahme von der Genehmigung kommt daher in Betracht, wenn zwar die konkrete Festlegung in der vorgelegten Fassung rechtswidrig war, aber planerisch zulässige Festlegungen denkbar sind, die eine eigene inhaltliche Ausgestaltung, Abwägung und ergänzende Beschlussfassung durch den Regionalplanungsträger bedürfen und daher nicht über Maßgaben der Genehmigungsbehörde regelbar sind. Der genehmigte Teil ist vom ursprünglichen Beschluss umfasst; daher ist ein Beitrittsbeschluss zur Genehmigung insoweit nicht erforderlich, sondern es wäre beim Regionalplanungsträger eine Beschlussfassung über die Änderung der von der Genehmigung ausgenommenen Festlegungen herbeizuführen.

Die Ausnahme von der Genehmigung ist eine Ermessensentscheidung. Die Anwendungsfälle sind sehr gering. Beteiligungsverfahren und frühzeitige Beratung der Regionalplanungsträger sollen dazu dienen, rechtswidrige Planungen frühzeitig zu erkennen und Mängel zu beheben. Die oberen Landesplanungsbehörden weisen die Regionalplanungsträger bereits während des Planungsverfahrens frühzeitig auf genehmigungsrelevante Planungsfehler hin. Werden trotz entsprechender Hinweise rechtswidrige Festlegungen zur Genehmigung vorgelegt, hat die obere Landesplanungsbehörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung die Gründe hierfür zu berücksichtigen. Es ist im Regelfall davon auszugehen, dass der Regionalplanungsträger keine kurzfristigen Planungsalternativen beschließen kann. Werden Änderungen ohnehin erst im nächsten Planänderungsverfahren vorgenommen, besteht für eine Ausnahme von der Genehmigung kein Bedarf, sodass grundsätzlich entsprechend Nummer 6.3.2.1 zu verfahren ist.

Sofern im besonders gelagerten Einzelfall eine Ausnahme von der Genehmigung in Betracht kommt, insbesondere weil der Regionalplanungsträger plausible Gründe vorgelegt hat, aus denen sich zugleich erkennen lässt, wann die Planungslücken zeitnah geschlossen werden, ist die Einhaltung des Teilplanverbots zu prüfen. Die Ausführungen in Nummer 6.3.2.1 gelten entsprechend. Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist weiterhin zu berücksichtigen, wie sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

Die Teilgenehmigung kann nur zum Einsatz kommen, wenn sämtliche der in den Nummern 6.3.1.1 bis 6.3.2.1 genannten milderen Mittel ungeeignet sind. Bei einer Teilgenehmigung werden nur die genehmigten Teile wirksam. Für die übrigen Teile wird die Genehmigung endgültig abgelehnt. Eine Ablehnung kommt insbesondere in Betracht, wenn die beabsichtigten Festlegungen nicht der Regelungskompetenz der Raumordnung unterfallen oder im Widerspruch zu höherrangigem Recht einschließlich des LROP stehen.

Eine Teilgenehmigung ist nur zulässig, soweit

1. beanstandete Festlegungen nicht mit den übrigen Festlegungen in einem untrennbarem Regelungszusammenhang stehen,
2. durch ein Nebeneinander von alten Regelungen, deren Ersetzung durch neue Regelungen nicht genehmigungsfähig ist, und neuen Festlegungen keine Widersprüche entstehen (bei RROP-Änderungsverfahren) und
3. sie ein Planungsergebnis bewirkt, dass noch dem mutmaßlichen Planungswillen des Regionalplanungsträgers entspricht.

Eine Teilgenehmigung ist ferner nur unter der Einhaltung des Teilplanverbots zulässig, d. h. es müssen wesentliche Teile des RROP genehmigungsfähig sein. Bei der Aufstellung eines RROP wird das alte RROP vollständig durch das neue abgelöst. Wird für Teile des RROP die Genehmigung versagt, besteht diesbezüglich eine inhaltliche Regelungslücke, weil das Weitergelten von Teilen des alten RROP nicht möglich ist. Planungslücken sind im Hinblick auf das Teilplanverbot nur insoweit zulässig, dass die Genehmigung nicht für ganze thematische Kapitel oder grundlegende Teile des RROP versagt wird, sondern nur für einzelne Festlegungen.

Soll ein bestehender RROP-Abschnitt vollständig durch einen neuen Abschnitt ersetzt werden, ist bei Nichtgenehmigung lediglich einzelner Festlegungen hieraus in der Regel keine Entstehung eines Teilplans zu befürchten, wenn der neu gefasste Abschnitt im Übrigen genehmigungsfähig ist. Sollen in einem Verfahren für die Änderung eines RROP verschiedene bisherige Festlegungen jeweils durch neue ersetzt werden, gelten im Fall der Nichtgenehmigung der neuen Festlegungen insoweit die bisherigen RROP-Festlegungen unverändert weiter. Hier besteht in der Regel formal ebenfalls keine Gefahr der Entstehung eines Teilplans. Dient das Änderungsverfahren allerdings dazu, Regelungslücken zu schließen, insbesondere wenn durch gerichtliche Verfahren Festlegungen des RROP für unwirksam erklärt wurden, existieren keine bisherigen RROP-Festlegungen mehr, die vorübergehend weitergelten könnten. Ohne Verstoß gegen das Teilplanverbot darf in solchen Fällen - wie bei der Aufstellung des RROP - die Genehmigung nur in Bezug auf einzelne Festlegungen versagt werden.

Die Teilgenehmigung darf nicht dazu führen, dass neue Planinhalte entstehen, die nur im Wege einer neuen Abwägung durch den Träger der Regionalplanung herbeigeführt werden können. Dies gilt insbesondere bei der Normierung von Vorranggebieten und Ausschlusswirkung. Die Auswahl der Vorrangflächen sowie die Reichweite der Ausschlusswirkung als jeweils eigenständige Ziele der Raumordnung setzen jeweils eine planerische Abwägung durch den Planungsträger auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzepts voraus; die Veränderung einzelner Festlegungen hat Auswirkungen auf das gesamte Konzept. Stellt die obere Landesplanungsbehörde im Genehmigungsverfahren fest, dass einzelne Vorranggebiete nicht genehmigungsfähig sind, ist das gesamte Kapitel (z.B. Windenergie) nicht genehmigungsfähig. Das bloße Ausnehmen einzelner Vorranggebiete aus der Genehmigung ist nicht möglich, weil sich hieraus verschiedene Planungsvarianten ergeben, über die nur der Planungsträger selbst entscheiden kann. Denn entweder können die zu streichenden Vorranggebiete der Ausschlusswirkung unterfallen. Alternativ zur Ausschlusswirkung können im Ausnahmefall die Gebiete als "weiße Fläche" vorgesehen werden, auf denen weder der Vorrang noch die Ausschlusswirkung gelten soll. Solche sog. Weißflächen setzten voraus, dass der Windenergie allein durch die verbleibenden Vorrangflächen substanziell Raum verschafft wird und verlangen eine bewusste Entscheidung des Planungsträgers über eine "Nichtregelung" auf diesen Flächen. Im Rahmen dieser Abwägung ist auch das Erfordernis einer erneuten Beteiligung zu berücksichtigen.

Insofern dürfen Veränderungen an einem gesamträumlichen Planungskonzept nur durch den Planungsträger selbst vorgenommen werden, nicht aber durch die RROP-Genehmigungsbehörde. Dienen Festlegungen auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzepts zugleich der Umsetzung von Regelungsaufträgen aus dem LROP (z.B. zur Festlegung von Flächen für die Windenergienutzung), führt die Nichtgenehmigungsfähigkeit dazu, dass die gesamte RROP-Aufstellung oder -Änderung nicht genehmigt werden darf, da die Planung sonst gegen § 5 Abs. 3 NROG verstößt. Die obere Landesplanungsbehörde hat die Regionalplanungsträger frühestmöglich im Verfahren auf mögliche Genehmigungshindernisse und die in Satz 2 genannten Folgen hinzuweisen.

Die Teilgenehmigung mit Teilversagung erfordert einen Beitrittsbeschluss, da die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu einer geänderten Fassung des RROP führt.

Die Vorweggenehmigung ist eine vorgezogene Entscheidung über sachlich oder räumlich abgrenzbare Teile des RROP zu einem Zeitpunkt, in dem die Genehmigungsprüfung noch nicht für den gesamten Verfahrensgegenstand abgeschlossen wurde. Die vorweggenommene Genehmigung ist bezüglich dieser Teile endgültig, das RROP dürfte insoweit in Kraft gesetzt werden. Ob von der Vorweggenehmigung Gebrauch gemacht wird, ist eine Ermessensentscheidung. Bei der Ausübung des Ermessens haben die oberen Landesplanungsbehörden zu berücksichtigen, dass die Genehmigung auch dann nicht mehr zurückgenommen werden kann, falls die noch nicht genehmigten Teile nicht genehmigungsfähig sind. Hieraus können sich Rechtsverstöße in Bezug auf das Teilplanverbot ergeben (siehe Nummer 6.3.2.1).

Die Vorweggenehmigung kann daher allenfalls in seltenen Fällen in Betracht kommen, insbesondere wenn

1. für wesentliche RROP-Teile bereits festgestellt wurde, dass diese rechtsfehlerfrei und damit genehmigungsfähig sind,
2. für die übrigen Teile zumindest eine überschlägige Prüfung durchgeführt wurde und mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass auch hierfür eine Genehmigung - ggf. unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben - zu erwarten ist und
3. besonders gewichtige Gründe eine vorgezogene Genehmigungsentscheidung für die bereits abschließend geprüften Teile erfordern, weil das Abwarten bis zur abschließenden Klärung sämtlicher genehmigungsrechtlicher Fragen für alle RROP-Teile zu erheblichen negativen Entwicklungen im Planungsraum führen würde.

Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist weiterhin zu berücksichtigen, wie sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

Wegen der mit ihr verbundenen möglichen Unklarheiten über die Rechtslage soll auf eine Vorweggenehmigung in der Regel verzichtet werden.

Die Vorweggenehmigung ist eine vorgezogene Entscheidung über sachlich oder räumlich abgrenzbare Teile des RROP zu einem Zeitpunkt, in dem die Genehmigungsprüfung noch nicht für den gesamten Verfahrensgegenstand abgeschlossen wurde. Die vorweggenommene Genehmigung ist bezüglich dieser Teile endgültig, das RROP dürfte insoweit in Kraft gesetzt werden. Ob von der Vorweggenehmigung Gebrauch gemacht wird, ist eine Ermessensentscheidung. Bei der Ausübung des Ermessens haben die oberen Landesplanungsbehörden zu berücksichtigen, dass die Genehmigung auch dann nicht mehr zurückgenommen werden kann, falls die noch nicht genehmigten Teile nicht genehmigungsfähig sind. Hieraus können sich Rechtsverstöße in Bezug auf das Teilplanverbot ergeben (siehe Nummer 6.3.2.2).

Die Vorweggenehmigung kann daher allenfalls in seltenen Fällen in Betracht kommen, insbesondere wenn

1. für wesentliche RROP-Teile bereits festgestellt wurde, dass diese rechtsfehlerfrei und damit genehmigungsfähig sind,
2. für die übrigen Teile zumindest eine überschlägige Prüfung durchgeführt wurde und mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass auch hierfür eine Genehmigung - ggf. unter Nebenbestimmungen oder Maßgaben - zu erwarten ist und
3. besonders gewichtige Gründe eine vorgezogene Genehmigungsentscheidung für die bereits abschließend geprüften Teile erfordern, weil das Abwarten bis zur abschließenden Klärung sämtlicher genehmigungsrechtlicher Fragen für alle RROP-Teile zu erheblichen negativen Entwicklungen im Planungsraum führen würde.

Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist weiterhin zu berücksichtigen, wie sich ein zeitlich gestuftes Inkrafttreten der RROP-Festlegungen auf die Fristen zur Rüge von Planungsfehlern und zur Planerhaltung sowie auf die zeitliche Geltungsdauer und ein eventuelles gestuftes Außerkrafttreten eines RROP auswirken kann.

In Bezug auf die beschreibende und zeichnerische Darstellung muss eine Vorweggenehmigung zweifelsfrei erkennen lassen, welche konkreten Festlegungen bereits genehmigt sind und welche noch nicht. Die Vorweggenehmigung muss ferner Vorgaben zur Änderung der RROP-Rahmensatzung formulieren, deren Anlagen die beschreibende und zeichnerische Darstellung bilden und die das Inkrafttreten des RROP regelt. Anstelle des Inkrafttretens des gesamten RROP-Entwurfs darf die RROP-Rahmensatzung nur das Inkrafttreten der vorweg genehmigten Festlegungen sowie das Außerkrafttreten der dadurch ersetzten Festlegungen regeln.

Wegen der mit ihr verbundenen möglichen Unklarheiten über die Rechtslage soll auf eine Vorweggenehmigung in der Regel verzichtet werden."

Muster einer Rechtsbehelfsbelehrung:

"Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage beim Verwaltungsgericht [NAME] erhoben werden. Für die Erhebung der Klage stehen folgende Möglichkeiten zur Verfügung:

• Schriftlich Geschäftsstelle des o. a. Gerichts erhoben werden. Die Anschrift lautet [STRASSE, PLZ, ORT].
• Auf elektronischem oder zur Niederschrift: Die Klage kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Weg: Die Klage kann auch mit qualifizierter elektronischer Signatur durch Übermittlung über das Transportprotokoll Online Service Computer Interface (OSCI) an die elektronische Poststelle des Gerichts erhoben werden. Die elektronische Poststelle des Gerichts ist über die auf folgender Internetseite bezeichneten Kommunikationswege erreichbar

www.justizportal.niedersachsen.de

[optional: ANGABE DER GENAUEN RUBRIK,
z.B. Rubrik "Service" - "Elektronischer Rechtsverkehr"].

Die weiteren Voraussetzungen für eine elektronische Übermittlung von Dokumenten gemäß der Nds. ERVVO-Justiz sind ebenfalls auf der o. a. Internetseite bekannt gegeben. Die notwendige Software für die Bedienung des Elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfachs (EGVP) steht kostenfrei unter folgender Internetadresse zur Verfügung:

http://www.egvp.de/.

Die Klage ist gegen das Amt für regionale Landesentwicklung [NAME] zu richten."

Muster einer Rechtsbehelfsbelehrung:

"Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage beim Verwaltungsgericht [ Name, Sitz] erhoben werden."

§ 12 Abs. 1 und Abs. 4 ROG und § 7 NROG enthalten Regelungen über die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften wie Fehler bei der Auswahl der zu beteiligenden Behörden, bei Verfahrensabläufen in der Umweltprüfung (z.B. unterbliebenes Screening oder Scoping), bei der Auslegung von Planunterlagen, unzulässige Fristverkürzungen, unterbliebene erneute Beteiligung bei Planänderungen oder Fehler im Zusammenhang mit der Erörterung oder bei der Begründung eines Raumordnungsplans, ohne dass es dabei um planerische Inhalte oder um Abwägung geht.

Verfahrens- oder Formfehler sind beachtlich und führen zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans, wenn sie innerhalb eines Jahres schriftlich geltend gemacht werden und bei der Bekanntmachung ein Hinweis auf diese fristgebundene Rügemöglichkeit erfolgt ist. Ein unterlassener oder fehlerhafter Hinweis verhindert den Beginn der Rügefrist, sodass Verfahrens- und Formfehler unbefristet geltend gemacht werden können. Zur Rüge ist jedermann berechtigt; pauschale Rügen ohne die Benennung konkreter Anknüpfungspunkte reichen nicht aus.

Fehler im Zusammenhang mit der Bekanntmachung der Genehmigung des RROP sowie Fehler bei der Auslegung eines in Kraft getretenen RROP sind immer beachtlich und können nur durch ergänzendes Verfahren geheilt werden.

Bei Fehlern in Bezug auf die Abwägung ist zwischen Fehlern im Abwägungsvorgang und Fehlern im Abwägungsergebnis zu unterscheiden. Während Fehler im Abwägungsvorgang unter bestimmten Voraussetzungen unbeachtlich sein können (s. u.), sind die einer Rechtskontrolle unterliegenden Fehler im Abwägungsergebnis immer beachtlich.

Beachtliche Fehler in einem Raumordnungsplan führen zu dessen Unwirksamkeit und können nur durch ergänzendes Verfahren geheilt werden. Soweit für bestimmte beachtliche Fehler ausdrücklich ein "Unbeachtlich werden" gesetzlich geregelt ist, führen diese Fehler nur dann zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans, wenn sie innerhalb eines Jahres schriftlich geltend gemacht werden und bei der Bekanntmachung ein Hinweis auf diese fristgebundene Rügemöglichkeit erfolgt ist. Ein unterlassener oder fehlerhafter Hinweis verhindert den Beginn der Rügefrist, sodass Verfahrens- oder Formfehler unbefristet geltend gemacht werden können; die allgemeinen Grenzen einer Verwirkung bleiben unberührt. Zur Rüge ist jedermann berechtigt; pauschale Rügen ohne die Benennung konkreter Anknüpfungspunkte reichen nicht aus.

Als derart befristet beachtliche Fehler benennen § 11 Abs. 1 und Abs. 4 ROG und § 7 NROG Regelungen über die Verfahrens- oder Formvorschriften wie

• Fehler bei der Auswahl der zu beteiligenden Behörden,
• bei Verfahrensabläufen in der Umweltprüfung (z.B. unterbliebenes Screening oder Scoping),
• bei der Auslegung von Planunterlagen,
• unzulässige Fristverkürzungen,
• unterbliebene erneute Beteiligung bei Planänderungen oder
• Fehler im Zusammenhang mit der Erörterung oder bei der Begründung eines Raumordnungsplans,

ohne dass es dabei um planerische Inhalte oder um die Abwägung geht.

Fehler im Zusammenhang mit den allgemeinen Planungsabsichten sind nur insofern beachtlich, wie sie die in § 9 Abs. 1 ROG genannten bundesrechtlichen Erfordernisse nicht einhalten, also überhaupt keine frühzeitige Unterrichtung der Öffentlichkeit und der berührten öffentlichen Stellen stattfindet oder keine Aufforderung zur Stellungnahme an die öffentlichen Stellen zu den in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 ROG genannten Aspekten ergeht. Andere Fehler im Zusammenhang mit allgemeinen Planungsabsichten, die lediglich das NROG berühren würden (beispielsweise eine fehlerhafte Bekanntmachung) sind weiterhin nach § 7 Abs. 2 NROG unbeachtlich.

Fehler im Zusammenhang mit der Bekanntmachung der Genehmigung des RROP sowie Fehler bei der Auslegung, bei der Ausfertigung oder bei einem erforderlichen Beitrittsbeschluss sind dauerhaft beachtlich. Ebenso dauerhaft beachtlich ist die Verletzung der Vorgabe, dass Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan des Landes zu entwickeln sind, wenn hierbei die sich aus dem LROP ergebende geordnete Entwicklung beeinträchtigt worden ist (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 ROG).

Bei Fehlern in Bezug auf die Abwägung ist zwischen Fehlern im Abwägungsvorgang und Fehlern im Abwägungsergebnis zu unterscheiden. Während Fehler im Abwägungsvorgang unter bestimmten Voraussetzungen unbeachtlich sein können (Nummer 10.2), sind die einer Rechtskontrolle unterliegenden Fehler im Abwägungsergebnis dauerhaft beachtlich."