Berücksichtigung von Flächen mit Bodenbelastungen, insbesondere Altlasten, bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren
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2.3 Bebauungsplan
2.3.1 Berücksichtigung von Bodenbelastungen bei der Planaufstellung
Für das Gebot gerechter Abwägung im Zusammenhang mit der Berücksichtigung von Bodenbelastungen sind folgende Grundsätze zu beachten:
Ergänzend wird auf die in Anlage 1 dargestellten Möglichkeiten der Berücksichtigung bestehender Bodenbelastungen hingewiesen.
2.3.2 Nachforschungspflicht und Kostentragung bei Zusammenstellung des Abwägungsmaterials bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan
Obwohl das Satzungsverfahren auf der Grundlage der vom Vorhabenträger vorgelegten Planunterlagen eingeleitet wird, ergeben sich hinsichtlich der Nachforschungspflicht der Gemeinde nach Bodenbelastungen keine Unterschiede zum Bebauungsplan. Es wird insoweit auf die Nummern 2.1.2 und 2.3.1 verwiesen.
Mit der Nachforschungspflicht der Gemeinde korrespondiert die Nachweispflicht des Vorhabenträgers, dass er bereit und in der Lage ist, das Vorhaben und die Erschließungsmaßnahmen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durchzuführen. Hierzu hat er auf seine Kosten die zur städtebaurechtlichen Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Planunterlagen vorzulegen und bei einem Bodenbelastungsverdacht substantiiert nachzuweisen, dass das Vorhaben auch insoweit öffentlich-rechtlich mit den Grundsätzen des § 1 BauGB vereinbar ist.
Aus der Nachforschungspflicht der Gemeinde und der Nachweis- und Kostentragungspflicht des Vorhabenträgers folgt für eine evtl. erforderliches Gutachten eines Sachverständigen in Anlehnung an eine Detailuntersuchung im Sinne von § 3 Abs. 4 BBodSchV Folgendes:
Ist der Vorhabenträger zur Übernahme der Gutachterkosten oder zur Vergabe eines entsprechenden Auftrages nicht bereit, muss die Gemeinde entscheiden, ob sie das Satzungsverfahren bei eigener Kostentragung des Gutachtens fortsetzt. Ein Rechtsanspruch hierauf besteht nicht. Andernfalls ist das Satzungsverfahren einzustellen.
2.3.3 Instrumente des Bau- und Planungsrechts
2.3.3.1 Festsetzungen im Bebauungsplan
§ 9 BauGB enthält in seinem - abschließenden - Katalog keine speziellen Festsetzungen zur Sanierung von Bodenbelastungen. Unter Sanierung werden in diesem Erlass Sicherungs- oder Dekontaminationsmaßnahmen sowie sonstige geeignete Maßnahmen (zum Beispiel Aushub und Umlagerung belasteter Böden, gezielte Versiegelung oder Überbauung) verstanden. Eine Abstimmung mit der zuständigen Bodenschutzbehörde wird empfohlen. Für diese Problemstellung können insbesondere folgende Festsetzungen in Betracht kommen:
Es bestehen keine Bedenken, wenn die Gemeinde in den Bebauungsplan Hinweise aufnimmt, die für nachfolgende Genehmigungsverfahren von Bedeutung sind.
Allgemein ist bei der Festsetzung der Art der zulässigen Nutzung zu berücksichtigen, dass die Nutzungsdifferenzierungen der BBodSchV - soweit sie für die Wirkungspfade Boden - Mensch (direkter Kontakt) und Boden - Pflanze Prüf- und Maßnahmenwerte für bestimmte Bodennutzungen vorsieht (vgl. Anhang 2 Nr. 1 und 2 zur BBodSchV) vorsieht - nur zwischen Kinderspielflächen, Wohngebieten, Park- und Freizeitanlagen sowie Industrie- und Gewerbegrundstücken unterscheidet. Die Beschreibung dieser Bereiche weicht zum Teil von ähnlichen Begriffen des Bauplanungsrechts ab.
Diese Werte stellen nach dem Konzept des Bodenschutzrechts auf die konkrete Nutzung der einzelnen Fläche ab. Demgegenüber lassen bauleitplanerische Festsetzungen oft mehrere Nutzungen mit im Sinne des Bodenschutzrechts unterschiedlicher Schutzbedürftigkeit zu. So können in einem Mischgebiet Flächen zum Wohnen oder zur Gewerbeausübung genutzt werden. Eine öffentliche Grünfläche kann eine größere Parkfläche sein, in der auch eine Kinderspielfläche liegt. Schließlich sind auch in Gewerbe- und Industriegebieten in beschränktem Umfang Wohnnutzungen zulässig.
Bei der Festsetzung der Art der baulichen und sonstigen Nutzung ist daher bezogen auf Bodenbelastungen die Bandbreite der danach möglichen Nutzungen zu berücksichtigen.
Beim Vorhaben- und Erschließungsplan besteht nach § 12 Abs. 3 BauGB keine Bindung an die Festsetzungen nach § 9 BauGB, die Baunutzungsverordnung sowie die Planzeichenverordnung. Damit kann der Plan auch Festlegungen zum Beispiel zur Regelung der Sanierung enthalten, die über den im Übrigen abschließenden Katalog des § 9 BauGB hinausgehen. Dabei sind jedoch die vorgenannten Grundsätze zu beachten.
2.3.3.2 Kennzeichnungen
Nach § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB sollen im Bebauungsplan Flächen gekennzeichnet werden, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Schadstoffen belastet sind. Die Kennzeichnungspflicht ist nicht - wie beim Flächennutzungsplan - auf für bauliche Nutzung vorgesehene Flächen beschränkt, das heißt die Kennzeichnungspflicht erstreckt sich auf alle in Betracht kommenden Flächen im Gebiet eines Bebauungsplanes. Aufgabe der Kennzeichnung ist es, für die dem Bebauungsplan nachfolgenden Verfahren (zum Beispiel Baugenehmigungsverfahren, Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz) auf mögliche Gefährdungen und die erforderliche Berücksichtigung von Bodenbelastungen hinzuweisen ("Warnfunktion"). Im Übrigen wird auf Nummer 2.2.2 verwiesen.
2.3.3.3 Städtebaulicher Vertrag
Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB können die Bodensanierung und sonstige vorbereitende Maßnahmen Gegenstand eines städtebaulichen Vertrages sein. Zu den sonstigen vorbereitenden Maßnahmen gehören die Untersuchungen der Bodenbelastung sowie die Freilegung von Grundstücken (Abbruch baulicher Anlagen und Entsiegelung).
Städtebauliche Verträge zur Regelung der Sanierung von Flächen mit Bodenbelastungen werden zwischen Gemeinde und Eigentümer bzw. Bauträger abgeschlossen. Als sinnvoll werden sich Vertragsbestimmungen über den Ablauf der Sanierungsmaßnahmen erweisen, vor allem Informations-, Untersuchungs-, Abstimmungs- und auch Kostenpflichten. Auch zeitliche Vorgaben können vereinbart werden.
Zur Vermeidung von Meinungsunterschieden über den Umfang der Verpflichtung und deren Erfüllung sollte in den Abschluss und den "Vollzug" des Vertrages die Bodenschutzbehörde einbezogen werden (zum Beispiel zur Feststellung, dass die Sanierung ordnungsgemäß abgeschlossen ist).
Wird ein vorhabenbezogener Bebauungsplan aufgestellt, werden die vorgenannten Regelungen regelmäßig Gegenstand des Durchführungsvertrages sein.
2.3.3.4 Baulast
Vielfach sind Grundstückseigentümer oder Vorhabenträger zur Sanierung von Bodenbelastungen bereit, wenn die Gemeinde die belasteten Flächen verbindlich überplant bzw. den vorhabenbezogenen Bebauungsplan in Kraft setzt. In diesen Fällen kann es in Betracht kommen, die Sanierungsverpflichtungen durch Baulast ( § 79 MBO) 3 zu sichern. Auf diese Weise können auch Rechtsnachfolger in die Sanierungsverpflichtung eingebunden werden.
2.3.3.5 Zeitliche Verknüpfung zwischen Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan, städtebaulichem Vertrag und Baulast
Der Bebauungsplan kann erst in Kraft treten, wenn durch geeignete rechtliche Instrumente (Festsetzungen im Bebauungsplan, öffentlich-rechtlicher Vertrag, Baulast) die im Hinblick auf die vorgesehene Nutzung erforderliche Behandlung der Bodenbelastung gesichert ist, soweit nicht eine Sanierung im Zuge nachfolgender Verwaltungsverfahren möglich und ausreichend ist. Daraus folgt, dass der Satzungsbeschluss zum Bebauungsplan nur im zeitlichen Zusammenhang mit den genannten öffentlich-rechtlichen Instrumenten (Abschluss eines städtebaulichen Vertrages, Eintragung der Baulast) gefasst werden kann. Für den Durchführungsvertrag zum Vorhaben- und Erschließungsplan ergibt sich das bereits aus § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
2.3.4 Begründung
Die nach § 9 Abs. 8 BauGB erforderliche Begründung muss Aussagen zu den Zielen, Zwecken und wesentlichen Auswirkungen des Bebauungsplanes und den für die Abwägung wesentlichen Punkten enthalten. Bei der Überplanung von Bodenbelastungen kommen daher Aussagen zu folgenden Punkten in Betracht:
Die der Abwägung zugrunde liegenden Gutachten sollten der Begründung als Anlage beigefügt werden, soweit auf sie Bezug genommen wird.
2.3.5 Auswirkungen von Bodenbelastungen auf bestehende Bebauungspläne
Bei Bodenbelastungen im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes kann der Bodenbelastungsverdacht bereits im Planverfahren bestanden haben (und die Gemeinde diesem nicht nachgegangen sein) oder erst nach Abschluss des Planverfahrens aufgetreten sein.
In beiden Fällen ist von der Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplans auszugehen, wenn das Abwägungsergebnis nicht haltbar ist, das heißt wenn schlechterdings so nicht hätte geplant werden dürfen. Die Gemeinde hat dem Bodenbelastungsverdacht auch bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan auf eigene Initiative und Kosten nachzugehen, da nun in erster Linie die Gültigkeit der gemeindlichen Satzung über einen Vorhaben und Erschließungsplan in Frage steht.
Wird der Geltungsbereich eines Bebauungsplanes nur teilweise von Bodenbelastungen betroffen, besteht Teilnichtigkeit nur dann, wenn der Bebauungsplan ohne den nichtigen Teil noch eine sinnvolle, den Grundsätzen des § 1 BauGB entsprechende Ordnung der Bodennutzung enthält und dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht. Bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ist regelmäßig zusätzlich erforderlich, dass das Vorhaben räumlich und funktional so teilbar sein muss dass der nicht betroffene Teil für sich ein funktionsfähiges Ganzes ergibt.
Wenn und soweit die Satzung zum Vorhaben- und Erschließungsplan nichtig ist, führt dies auch zu Nichtigkeit des zu ihrer Durchführung geschlossenen Durchführungsvertrages. Kommt es zu keiner Einigung über die Anpassung des Durchführungsvertrages, fehlt es an einer notwendigen Grundlage für die Satzung.
Für jeden der Fälle gilt, dass in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über die Behandlung fehlerhafter Bebauungspläne (Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BauR 1987, 171) ein förmliches Verfahren eingeleitet werden sollte, in dem über die zur Lösung der Problematik erforderliche Aufhebung, Änderung oder Ergänzung des fehlerhaften Bebauungsplanes zu befinden ist. Unter den Voraussetzungen des § 215a BauGB kommt hierfür auch ein ergänzendes Verfahren in Betracht. Dies setzt aber u. a. voraus, dass durch die Bodenbelastung nicht das Konzept des Planes insgesamt in Frage gestellt ist.
Will die Gemeinde einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan wegen der Bodenbelastungen aufheben, bedarf sie dazu nicht der Zustimmung des Vorhabenträgers. Sie hat jedoch in der Abwägung eine eventuelle Absicht des Vorhabenträgers, den Vorhaben- und Erschließungsplan in einer den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdenden Art zu ändern, in besonderer Weise zu berücksichtigen.
Von der Gemeinde kann nicht verlangt werden, für alle Bebauungspläne mit Bodenbelastungsverdacht gleichzeitig ein solches Verfahren durchzuführen. Es ist grundsätzlich sachgerecht, wenn die Gemeinde ein Konzept zur Überprüfung der betroffenen Bebauungspläne - Reihenfolge der zu überprüfenden Bebauungspläne unter Berücksichtigung insbesondere des möglichen Gefährdungsgrades der tatsächlichen oder ausgewiesenen Nutzung - erarbeitet und danach die Verfahren zur Überprüfung der Bebauungspläne durchführt.
Zur Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass in den einzuleitenden förmlichen Verfahren nicht allein der Rechtsschein eines nichtigen Bebauungsplanes oder einzelner Festsetzungen zu beseitigen ist, sondern gleichzeitig darüber zu entscheiden ist, ob gemäß § 1 Abs. 3 BauGB die (erneute) Aufstellung eines Bebauungsplanes erforderlich ist. Ein durchsetzbarer Anspruch der Bürger besteht nicht ( § 2 Abs. 3 BauGB). Ein Unterlassen der (Um-)Planungspflicht kann allerdings Amtshaftungsansprüche auslösen; diese können sich aber nur auf künftige Schäden erstrecken.
Bei Bekanntwerden eines Bodenbelastungsverdachts erfolgt das Tätigwerden der Gemeinde als Planungsträger unabhängig von den behördlichen Maßnahmen die im Hinblick auf die Gefahrenabwehr erforderlich sind. Gleichwohl ist ein enger fachlicher Kontakt und eine Abstimmung des Vorgehens von Gemeinde und Bodenschutzbehörde angezeigt (vgl. 2.4).
Wenn durch Maßnahmen nach Bauordnungsrecht oder Bodenschutzrecht der möglichen Gefahr entgegengetreten werden kann, kann eine Änderung des Bebauungsplans entbehrlich sein. Davon bleibt die Kennzeichnungspflicht unberührt.
3. Baurechtliche Zulässigkeit von Vorhaben
3.1 Berücksichtigung von Bodenbelastungen bei der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben
3.1.1 Auswirkungen von Bodenbelastungen auf nichtbeplante Innenbereiche
3.1.1.1 Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB
Nach § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB, der auch in den Fällen des § 34 Abs. 2 BauGB Anwendung findet, muss ein Vorhaben u. a. den Anforderungen an "gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse" entsprechen. Daher ist ein Vorhaben unzulässig, wenn es in einem belasteten Gebiet errichtet werden soll und wenn es schädlichen Einwirkungen aus dem Boden ausgesetzt wird.
Besteht der Verdacht auf eine Belastung des Baugrundstücks (zum Beispiel durch Daten oder Erkenntnisse aus dem Kataster über altlastverdächtige Flächen und Altlasten), so ist dem nachzugehen. Bestätigt sich der Verdacht und sind die gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse durch geeignete Maßnahmen nicht zu gewährleisten, ist das Vorhaben unzulässig. Bei dieser Entscheidung ist die beabsichtigte Nutzung (zum Beispiel Wohn- oder gewerbliche Nutzung) zu berücksichtigen.
3.1.1.2 Satzungen nach § 34 Abs. 4, 5 BauGB
3.1.1.2.1 Klarstellungssatzung
Die so genannte Klarstellungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB hat nur deklaratorische Wirkung und bildet damit keine "Verlässlichkeitsgrundlage" Einer vorherigen Überprüfung der durch die Satzung erfaßten Fläche auf Bodenbelastungen hin bedarf es also nicht.
3.1.1.2.2 Entwicklungs- und Ergänzungssatzung
Der Erlass einer Entwicklungs- und einer Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB setzt nach dessen Satz 3 voraus, dass die Satzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist. Damit gelten für den Erlass einer solchen Satzung die Grundsätze wie für die Aufstellung eines Bebauungsplanes (auf Nummer 2.3 wird verwiesen).
3.1.1.3 Auswirkungen von Bodenbelastungen auf bestehende Satzungen
Stellt sich heraus, dass im Bereich einer "Entwicklungs- oder Ergänzungssatzung" Bodenbelastungen vorhanden sind oder ein Verdacht darauf ernsthaft begründet ist, so ist die Gemeinde verpflichtet, die Bodenbelastungen mit dem Ziel zu überprüfen, ob die Satzung aufzuheben ist oder weiterhin bestehen bleiben kann. Ergibt die Überprüfung, dass bei Vorhaben aufgrund der Gefährdung durch die Bodenbelastung gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung beeinträchtigt werden, so ist die Satzung unwirksam und der durch ihren Erlass begründete Rechtsschein aufzuheben. Auf Nr. 2.3.5 wird verwiesen.
3.1.2 Auswirkungen von Bodenbelastungen bei Vorhaben im Außenbereich
3.1.2.1 Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB
Nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB liegt eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange vor, wenn das Vorhaben "schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird". Hier ist wie in den Fällen des § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu verfahren; auf Nummer 3.1.1 wird verwiesen.
3.1.2.2 Satzung nach § 35Abs. 6 BauGB
Auf "Außenbereichssatzungen" nach § 35 Abs. 6 BauGB ist Nummer 3.1.1.2.2 entsprechend anzuwenden.
3.2 Berücksichtigung von Bodenbelastungen nach dem Bauordnungsrecht
Nach § 16 Satz 1 MBO 4 müssen bauliche Anlagen sowie andere Anlagen und Einrichtungen so angeordnet, beschaffen und gebrauchstauglich sein, dass durch Wasser Feuchtigkeit, pflanzliche oder tierische Schädlinge sowie andere chemische, physikalische oder biologische Einflüsse Gefahren oder unzumutbare Belästigungen nicht entstehen. Baugrundstücke müssen für bauliche Anlagen entsprechend geeignet sein (Satz 2). Gegen diese Vorschrift wird verstoßen, wenn auf Grundstücken mit Bodenbelastungen bauliche Anlagen, insbesondere Gebäude, errichtet werden sollen und hierdurch die Nutzer einer konkreten Gefahr ausgesetzt werden.
Zur Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 16 MBO können die Werte der BBodSchV als Hilfsmittel herangezogen werden. Ein Verdacht einer entsprechenden Gefährdung wird indiziert, wenn Anhaltspunkte im Sinne von § 3 Abs. 1 und 2 BBodSchV vorliegen, insbesondere dann, wenn die Prüfwerte nach der BBodSchV für die jeweilige Nutzung überschritten werden. Werden die Maßnahmenwerte überschritten, ist das Vorhaben ohne vorherige Sanierung regelmäßig unzulässig.
4. Verfahrensrechtliche Berücksichtigung von Bodenbelastungen
4.1 Baugenehmigungsverfahren
4.1.1 Prüfungsumfang
Zu unterscheiden ist zwischen Baugenehmigungsverfahren mit (grundsätzlich) unbeschränktem (vgl. § 69 Abs. 1 MBO) 5 und vereinfachten Baugenehmigungsverfahren mit beschränktem Prüfungsumfang (vgl. § 61a MBO) 6. Die grundsätzliche bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ist Prüfungsgegenstand in allen Baugenehmigungsverfahren. In den vereinfachten Baugenehmigungsverfahren wird - jeweils nach Maßgabe des Landesbauordnungsrechts - insbesondere das materielle Bauordnungsrecht nicht geprüft; nach § 61a Abs. 1 Nr. 1 MBO werden im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren die Anforderungen der § § 3 und 16 MBO nicht geprüft. 7
Ergeben sich im Baugenehmigungsverfahren konkrete Hinweise und Anhaltspunkte für einen bei der bauaufsichtlichen Prüfung zu beachtenden Bodenbelastung (zum Beispiel aus dem Kataster über altlastverdächtige Flächen und Altlasten), so muss dies im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens geklärt werden.
4.1.2 Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit
4.1.2.1 Vorhaben nach § 30 Abs. 1 und 2 BauGB
Liegt das Bauvorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplanes im Sinne von § 30 Abs. 1 BauGB oder eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans im Sinne von § 30 Abs. 2 BauGB und lassen die Festsetzungen dieses Vorhaben zu, ist zu prüfen, ob der Bodenbelastungsverdacht Gegenstand des Bauleitplanverfahrens gewesen und im Bauleitplanverfahren abgearbeitet worden ist. Ist dies der Fall, ist grundsätzlich von der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens - gegebenenfalls unter Nebenbestimmungen und/oder nach Durchführung einer erforderlichen Sanierung - auszugehen. Ist dies nicht der Fall, ist - unbeschadet der Frage einer möglichen Inzidentverwerfung des Bebauungsplans - das Baugenehmigungsverfahren auszusetzen. Die Gemeinde und gegebenenfalls die Genehmigungs- oder Anzeigebehörde für den Bebauungsplan sind - soweit sie nicht mit der Bauaufsichtsbehörde identisch sind - zu unterrichten. Der Gemeinde ist Gelegenheit zur Klärung der bauplanungsrechtlichen Situation (vgl. Nr. 2.3.5) zu geben. Erforderlichenfalls kann die Bauaufsichtsbehörde einen Normenkontrollantrag zur Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans stellen ( § 47 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwGO). Erweist sich der Bebauungsplan als nichtig, richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach § § 34 f. BauGB (vgl. Nrn. 3.1 und 3.2).
4.1.2.2 Vorhaben nach § § 34 und 35 BauGB
Besteht der Verdacht auf eine Bodenbelastung (zum Beispiel durch Verzeichnis in einem Altlastenkataster), so ist dieser Verdacht auszuräumen. Der Nachweis, dass das Vorhaben den Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse entspricht bzw. nicht schädlichen Umwelteinwirkungen ausgesetzt ist, ist vom Bauherrn im Baugenehmigungsverfahren zu führen. Das dafür notwendige Gutachten muss die beabsichtigte Nutzung (ob für Wohn- oder für gewerbliche Zwecke oder als Kinderspielfläche bzw. für eine sonstige schutzwürdige Nutzung) berücksichtigen; dabei kann es graduelle Unterschiede geben. Erforderlichenfalls ist durch ein spezielles Gutachten nachzuweisen, dass die Anforderungen erfüllt sind. Können diese nicht erfüllt und kann die Gefährdung auch durch Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung nicht ausgeräumt werden, ist der Bauantrag abzulehnen.
4.1.3 Bauordnungsrechtliche Zulässigkeit
4.1.3.1 Baugenehmigungsverfahren mit unbeschränkten Prüfumfang
Ist das Vorhaben trotz der Bodenbelastung bauplanungsrechtlich zulässig (vgl. Nr. 4.1.2.1), kann diese Zulässigkeit dem Grunde nach nicht mehr unter Berufung auf § § 3 Abs. 1, 16 MBO 8 verneint werden. § § 3 Abs. 1, 16 MBO können in diesem Falle lediglich in Verbindung mit § 69 Abs. 3 MBO 9 als Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen herangezogen werden.
4.1.3.2 Vereinfachtes Baugenehmigungsverfahren
Werden die Anforderungen nach § § 3 Abs. 1, 16 MBO im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren nicht geprüft, können auf diese Regelungen grundsätzlich auch Nebenbestimmungen in einer Baugenehmigung nicht gestützt werden. Die Erfüllung dieser Anforderungen liegt in der Eigenverantwortung des Bauherrn. Die Bauaufsichtsbehörde sollte, auch ohne hierzu verpflichtet zu sein, dem Bauherrn im Genehmigungsverfahren oder in der Baugenehmigung entsprechende Hinweise geben. Nur ausnahmsweise wird in Betracht zu ziehen sein, unter dem Gesichtspunkt andernfalls fehlenden Sachbescheidungsinteresses zusätzliche Anforderungen an das Bauvorhaben zu stellen; dabei handelt es sich dann um vorbeugende bauaufsichtliche Anordnungen, über die nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden ist.
4.2 Anzeige- und Genehmigungsfreistellungsverfahren
Kann das Bauvorhaben nach Landesrecht in einem Anzeige- oder Genehmigungsfreistellungsverfahren durchgeführt werden, treffen die Bauaufsichtsbehörde keine erhöhten Pflichten. Der Bauherr ist ebenso wie für die Beachtung des sonstigen materiellen Rechts dafür verantwortlich, dass sein Vorhaben nicht mit den aus dem Bebauungsplan hervorgehenden Bodenbelastungen unvereinbar ist. Die Bauaufsichtsbehörde ist nicht verpflichtet, ihr in solchen Verfahren eingereichte Unterlagen für Vorhaben in Gebieten mit Bodenbelastungen in stärkerem Umfang als in anderen Gebieten zu kontrollieren. Erfolgt im Einzelfall eine Kontrolle und wird dabei die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit der Bodenbelastung erkannt, ist nach pflichtgemäßem Ermessen über eine Untersagung des Baubeginns zu entscheiden.
4.3 Berücksichtigung von Bodenbelastungen nach Erteilung der Baugenehmigung
Ergibt sich ein Bodenbelastungsverdacht erst nach Erteilung der Baugenehmigung, zum Beispiel vor Beginn oder während der Bauarbeiten, so hat die Bauaufsichtsbehörde den Bauherrn anzuhalten, die Bauarbeiten nicht aufzunehmen oder einzustellen und gegebenenfalls bereits eine aufgenommene Nutzung zu unterlassen. Kommt der Bauherr einer solchen Aufforderung nicht nach, entscheidet sie aufgrund des § 48 VwVfG entsprechenden Landesrechts 10 über die (vorläufige) Rücknahme der Baugenehmigung, ordnet erforderlichenfalls die sofortige Vollziehbarkeit der Rücknahme an ( § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO), stellt gegebenenfalls die Bauarbeiten ein ( § 75 MBO) 11 und/oder untersagt die Aufnahme oder die Fortsetzung der Nutzung ( § 76 Abs. 1 Satz 2 MBO) 12. Über eine (endgültige) Aufhebung der Baugenehmigung, ihre Beschränkung und/oder die Beifügung von Nebenbestimmungen entscheidet die Bauaufsichtsbehörde nach den allgemeinen Grundsätzen.
5 Aufhebung von Vorschriften
Der Mustererlass "Berücksichtigung von Flächen mit Altlasten bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren" und der Mustererlass "Berücksichtigung von Flächen mit Altlasten bei einem Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 246a Abs. 1 Nr. 6 BauGB" werden aufgehoben. 13
| Handlungsempfehlungen | Anlage 1 |
Bestehen im Plangebiet Bodenbelastungen, die mit den zunächst vorgesehenen Planinhalten nicht uneingeschränkt vereinbar sind, sollten bei den notwendigen Plananpassungen auch Möglichkeiten in Betracht gezogen werden, die zu einer Vermeidung oder zumindest Verminderung der nutzungsabhängigen Auswirkungen vorhandener Bodenbelastungen führen. Dabei kommen im Einzelnen in Frage:
1. Planung besonders sensibler Nutzungen
(zum Beispiel Kinderspielflächen, "Wohngärten") nur in nicht belasteten Bereichen.
2. Sicherstellung der Vereinbarkeit der geplanten Nutzung mit einer vorliegenden Bodenbelastung durch Sanierungsmaßnahmen und/oder Nutzungseinschränkungen. Die notwendigen Einschränkungen sind im Einzelfall abhängig von der Bodenbelastung (Stoffspektrum, Belastungshöhe) und von den vorrangig betroffenen Wirkungspfaden. Sie können beispielsweise beinhalten:
2.1 Beim Wirkungspfad Boden - Mensch (Direktkontakt):
2.1.1 Vermeidung offener Bodenflächen durch
In Teilbereichen Bodenaustausch bzw. Bodenüberdeckung mit unbelastetem Bodenmaterial in der erforderlichen Mächtigkeit (s. u.).
2.2.1 Einstellung und Erhalt des Boden-pH-Wertes im Bereich 6,8 bis 7,2 zur Verminderung der Schwermetallverfügbarkeit im Boden im Hinblick auf den Übergang in Nahrungspflanzen (pH-Kontrolle durch Bodenuntersuchung alle 3 bis 5 Jahre und gegebenenfalls Zufuhr von Kalk zur Erreichung des Ziel-pH-Wertes),
2.2.2 Bei Nahrungspflanzenanbau Abdeckung des Bodens durch geeignete Mulchmaterialien (zum Beispiel Folie, Mulch) zur Verminderung des Schadstoffüberganges Boden - Pflanze bei PAK,
2.2.3 Einschränkung des Anbaus stark bis mäßig schadstoffanreichender Nutzpflanzen (vgl. Anlage 2),
2.2.4 kein Anbau von für den menschlichen Verzehr geeigneten Nutzpflanzen,
2.2.5 Nutzpflanzenanbau nur nach Bodenaustausch bzw. -überdeckung mit unbelastetem Bodenmaterial in der erforderlichen Mächtigkeit, beschränkt auf die betroffenen Teilbereiche (s. u.).
2.3 Beim Wirkungspfad Boden - Grundwasser:
2.3.1 Keine Einrichtung und Nutzung von Hausbrunnen zur Eigenwasserversorgung.
Werden in Teilbereichen und bei bestimmten Nutzungen Einschränkungen im Hinblick auf einen Bodenaustausch oder eine Bodenüberdeckung mit unbelastetem Bodenmaterial vorgesehen, sind nachfolgend genannte Randbedingungen zu berücksichtigen. Eine Überdeckung des belasteten Bodens mit unbelastetem Bodenmaterial kommt zur Unterbindung einer oralen Schadstoffaufnahme durch Menschen oder zur Minimierung des Schadstoffüberganges in Pflanzen nur bei oberflächennahen Bodenbelastungen in Betracht, bei denen besondere Maßnahmen zum Grundwasserschutz nicht erforderlich sind.
Bei einem Bodenaustausch oder einer Bodenüberdeckung ist die Mächtigkeit der im Austausch eingebrachten oder als Überdeckung aufgebrachten Bodenschicht sowie gegebenenfalls zusätzliche Maßnahmen nach den betroffenen Wirkungspfaden und damit nach der beabsichtigten Folgenutzung zu differenzieren. Nach bisherigen Erfahrungen - auch aus Feldversuchen mit unterschiedlich hoher Überdeckung sind folgende Mächtigkeiten zu empfehlen:
| Folgenutzung | Maßgeblicher Wirkungspfad | Empfohlene Mindestmächtigkeit der ein bzw. aufgebrachten Bodenschicht | Zusätzliche Maßnahmen |
| Kinderspielflächen | Boden-Mensch | 35 cm | Geotextil o.ä. als Grabesperre |
| Haus- und Kleingärten | Boden-Nutzpflanze | 60 cm | Geotextil o.ä. als Grabesperre |
| Vegetationsflächen in Grün- und Freizeitanlagen | Boden-Mensch | 35 cm | Geotextil o.ä. als Grabesperre |
Diese Empfehlungen berücksichtigen die gemäß Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung ( BBodSchV) bei der Gefahrenbeurteilung nutzungsabhängig zu betrachtenden Bodentiefen. Die ergänzende Einbringung einer Signalschicht (zum Beispiel Geotextil) soll dabei als Grabesperre zusätzliche Sicherheit von unbeabsichtigtem Kontakt mit belastetem Bodenmaterial bieten.
So umfasst die für Kinderspielflächen empfohlene Deckschichtmächtigkeit von 35 cm die Bodentiefe, die nach BBodSchV als von Kindern maximal erreichbare Tiefe anzusehen ist.
In Haus- und Kleingärten sollte bei Bodenaustausch- oder - überdeckungsmaßnahmen nicht nach Nutz- und Ziergartenbereichen unterschieden werden, da es dort im Laufe der Zeit erfahrungsgemäß häufiger zu Umnutzungen kommt.
Die empfohlene Mächtigkeit leitet sich u. a. aus Ergebnissen eines langjährigen Feldversuches des Landesumweltamtes NRW zum Schwermetallübergang Boden - Nutzpflanze auf einem mit Cadmium, Blei und Zink belasteten Standort ab. Nach derzeitigem Kenntnisstand dürfte die empfohlene Deckschichtmächtigkeit aber auch bei Bodenbelastungen mit schwer flüchtigen organischen Schadstoffen (PAK, PCB, PCDD/F) ausreichend Sicherheit bieten, weil bei diesen eine Wurzelaufnahme zumeist nur von untergeordneter Bedeutung ist. Ist der Anbau von Nahrungspflanzen durch entsprechende Einschränkungen ausgeschlossen, genügen zur Unterbindung des Direktkontaktes mit dem belasteten Bodenmaterial Austausch- oder Überdeckungsmächtigkeiten von mindestens 35 cm. Es ist jedoch in jedem Fall durch die Mächtigkeit der ein- bzw. aufgebrachten Bodenschicht oder gegebenenfalls durch zusätzliche Einschränkungen sicherzustellen, dass bei in Haus- und Kleingärten üblichen Erdarbeiten (zum Beispiel Verlegung von
Ver-/Entsorgungsleitungen, frostsichere Gründungen, Ausheben tiefer Pflanzgruben etc.) kein belastetes Bodenmaterial an der Bodenoberfläche verbleibt.
Entsprechendes ist auch bei Vegetationsflächen in Grün- und Freizeitanlagen sicherzustellen. Im Übrigen sollte bei diesen eine Mindestmächtigkeit von 35 cm nicht unterschritten werden, weil geringere Mächtigkeit unter Berücksichtigung von durchgeführten gärtnerischen Pflanz- und Pflegearbeiten sowie der mischenden Tätigkeit von Bodentieren (zum Beispiel Maulwurf) längerfristig als nicht ausreichend erscheinen. Unabhängig davon kann auch eine über 35 cm hinausgehende Deckschichtmächtigkeit auf diesen Flächen erforderlich sein, wenn Bodenbelastungen bestehen, die das Pflanzenwachstum selbst beeinträchtigen.
Die Anforderungen hinsichtlich der Schadstoffgehalte des im Austausch eingebrachten bzw. zur Überdeckung verwendeten Bodenmaterials richten sich im Einzelnen nach den Bestimmungen des § 12 BBodSchV, sofern es sich bei den ein- oder aufgebrachten Bodenschichten um eine "durchwurzelbare Bodenschicht" im Sinne der BBodSchV handelt.
| Anreicherungsvermögen von Nutzpflanzen | Anlage 2 |
1. Anreicherungsvermögen verschiedener Nutzpflanzen für Schwermetalle (* = unsicher)
| Anreicherungsvermögen | Cadmium | Blei | Thallium |
| hoch | Endivie Lollo rosso Mangold Sellerie Spinat Weizen Zuckerrübenblatt | Endivie Lollo rosso | Grünkohl Grünraps |
| mäßig | Blumenkohl* Broccoli Chinakohl* Grünkohl Hafer Möhren Porree Rote Bete* Kopfsalat Schwarzwurzel* | Blumenkohl* Broccoli Chinakohl* Feldsalat Gerste Grünkohl Hafer Kohlrabi Kopfsalat Mangold Möhren Porree Radies/Rettich Roggen Rosenkohl* Rote Bete* Rotkohl Schwarzwurzel* Sellerie Spinat Spitzkohl* Weißkohl Weizen Wirsing* Zwiebel* | Broccoli Mangold Radies/Rettich Rote Bete Schwarzwurzel* Sellerie* Spinat Wirsing* |
| niedrig | Buschbohne Erbse Feldsalat Gerste Gurke* Kartoffeln Kohlrabi Kürbis Paprika Radies/Rettich Roggen Rosenkohl* Rotkohl Spitzkohl* Stangenbohne Tomate* Weißkohl Wirsing* Zucchini Zwiebel* | Buschbohne Erbse* Gurke* Kartoffeln Stangenbohne Tomate* Zucchini* | Blumenkohl* Buschbohne Chinakohl* Endivie Erbse Gurke Kohlrabi* Kürbis Möhren Paprika Porree* Rosenkohl* Rotkohl* Salat* Spitzkohl* Stangenbohne Tomate Weißkohl* Zucchini* Zwiebel |
2. Der Schadstoffübergang vom Boden in Obst ist generell als gering einzustufen. Allerdings ist bei bodennah wachsendem Obst (zum Beispiel Erdbeeren) deren Verschmutzungsgefährdung zu beachten, bzw. es sind geeignete Gegenmaßnahmen zu ergreifen (zum Beispiel Bodenabdeckung mit Stroh).
3. Bezüglich des Überganges Boden - Pflanze bei PAK und vergleichbaren Schadstoffen ist bedeutsam, dass dieser bei den besonders beurteilungsrelevanten höher kondensierten Verbindungen wie Benzo(a)pyren und Dibenz-a,h-anthracen in erster Linie auf einen direkten Schadstoffübergang Boden - Pflanzenoberfläche infolge von Verschmutzungen mit Bodenpartikeln zurückzuführen ist. Es sind daher Pflanzenarten, deren verzehrbare Anteile bodennah wachsen und die zudem nicht durch zum Beispiel vor dem Verzehr entfernte Pflanzenteile (zum Beispiel Schalen, Hüllblätter) vor einem Kontakt mit belasteten Bodenpartikeln geschützt sind.
In dieser Hinsicht sind als besonders empfindlich alle bodennah wachsenden Blattgemüsearten (insbesondere Spinat, Blattsalate, Mangold) aber auch zum Beispiel Buschbohnen und verschiedene Küchenkräuter einzustufen. Andere Gemüsearten, die durch ihre äußeren, nicht verzehrten Blätter gegenüber einem direkten Schadstoffübergang geschützt sind (zum Beispiel Kopfsalate, Kopfkohlarten, Rosenkohl, Porree, Zwiebel), die vor dem Verzehr geschält werden (zum Beispiel Möhren, Kartoffeln, Kohlrabi, Sellerie), oder die nicht bodennah wachsen (zum Beispiel Stangenbohnen, Tomaten) sind dagegen als unempfindlicher einzustufen.
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1 entspricht § 3 Abs. 1 Satz 1 HBO
7 Um vereinfachten Genehmigungsverfahren nach § 67 HBO wird nach Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 "die Bebaubarkeit des Grundstücks, einschließlich des Vorhandenseins von vermuteten Boden- oder Gebäudeverunreinigungen" geprüft. Nach den Regelungen der im Gesetzgebungsverfahren befindlichen HBO-Novelle prüft die Bauaufsichtsbehörde im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren die Zulässigkeit nach den bauordnungsrechtlichen Vorschriften nur insoweit, wie von ihnen abgewichen werden soll und nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nur, soweit wegen der Baugenehmigung eine Entscheidung nach diesen Vorschriften entfällt oder ersetzt wird. Wegen der erweiterten Freistellung von der Genehmigung werden demnach faktisch Fragen der Bodenverunreinigung nur noch bei Sonderbauten und bei Vorhaben über der Hochhausgrenze bauaufsichtlich geprüft
8 entspricht § § 3 Abs. 1 Satz 1, 16 Abs. 1 HBO
10 § 48 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG)
13 Die beiden Mustererlasse wurden in Hessen nicht förmlich eingeführt
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Hinweise und Empfehlungen zur Berücksichtigung
von Flächen mit Bodenbelastungen, insbesondere Altlasten, bei der Bauleitplanung
und im Baugenehmigungsverfahren
Vom 17.04.2002
(StAnz.Hessen Nr. 19 vom 13.05.2002 S. 1753)
Die Fachkommission "Städtebau" der Bauministerkonferenz (ARGEBAU) hat die Mustererlasse "Berücksichtigung von Flächen mit Altlasten bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren" aus dem Jahr 1991 und "Berücksichtigung von Flächen mit Altlasten bei einem Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 246a Abs. 1 Nr. 6 BauGB" aus dem Jahr 1992 unter Berücksichtigung der neuen Regelungen zum Bodenschutz durch das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) und die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) überarbeitet. Der Mustererlasses wurde mit der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LABO) abgestimmt. Der überarbeitete Mustererlass erläutert die Zusammenhänge und Schnittstellen zwischen den Rechtsgebieten.
Nachstehend gebe ich den "Mustererlass zur Berücksichtigung von Flächen mit Bodenbelastungen, insbesondere Altlasten, bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren" als Hilfestellung für die gemeindliche Bauleitplanung und deren Abstimmung mit dem Bodenschutzrecht bekannt.
Wiesbaden, 17. April 2002
Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung
V II 4-A-61 d 02/24-1/02
StAnz. 19/2002 S. 1753
Fachkommission "Städtebau" der ARGEBAU
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